Aspectos jurídicos del programa de ajuste turístico en Canarias
| Autor | Luis Fajardo Spínola |
| Cargo | Catedrático E.U. de Derecho de la Construcción Profesor Titular de Universidad de Derecho Administrativo |
1. INTRODUCCIÓN
Por la Ley territorial 19/2003 se aprobaron las Directrices de Ordenación General (DOG) y las Directrices de Ordenación del Turismo (DOT) de Canarias. Especialmente estas últimas han dado forma jurídica a un importante programa de ajuste del sector turístico del Archipiélago, con el fin de limitar el ya insoportable crecimiento del número de nuevos establecimientos alojativos turísticos, con su consiguiente afectación territorial y ambiental, con sus efectos perjudiciales para la población residente, y también por su repercusión sobre el equilibrio entre la oferta y la demanda.
El establecimiento de este importante programa de ajuste turístico ya fue reclamado desde hace años por el Parlamento de Canarias, y precedido por la limitación impuesta por el Plan Insular de Lanzarote, pionero en Canarias con su «moratoria turística», en 1991 y en 2000. El plan de ajuste, cuyos aspectos jurídicos aquí se estudian, sustancialmente consiste en someter la creación de nuevas plazas turísticas a Leyes trienales, que señalan para cada isla el contingente admisible en ese periodo, y el ritmo de su implantación. De momento, se ha congelado el crecimiento turístico hasta 2006 en las islas de Fuerteventura, Gran Canaria, Lanzarote y Tenerife.
Las Directrices fueron precedidas por una Ley de Medidas Urgentes de Ordenación del Territorio y del Turismo de Canarias, que precisamente tuvieron por finalidad la de establecer medidas cautelares que evitaran transformaciones de ocasión contrarias al programa de ajuste que se anunciaba, y además la de adelantar con carácter preparatorio algunas otras dirigidas a facilitar su inminente implantación a través de las Directrices, entonces aún en proyecto. Se trató de una Ley puente, de tránsito de la situación anterior hacia aquella que instaurarían las Directrices dos años después. Finalmente, la ya citada Ley 19/2003 aprobará las Directrices de Ordenación General y las de Ordenación del Turismo; pero también contendrá una serie de disposiciones adicionales y transitorias destinadas a colocar el nuevo sistema normativo en la correcta posición para desplegar todos sus efectos, resulta ser por ello la 19/2003 una suerte de Ley lanzadera, dispuesta para colocar a las Directrices en el nivel y posición adecuados para cumplir con su función. Al análisis de los aspectos jurídicos de todo este programa de ajuste turístico se dedican las siguientes páginas.
2. DE BALEARES A CANARIAS
En el diseño de las medidas de contención del crecimiento turístico en Canarias sin duda ha tenido influencia, probablemente más de lo que suele reconocerse, el modelo balear. A pesar de las diferencias entre ambos archipiélagos (no sólo de modelo turístico, sino también de otras constantes, como por ejemplo la de ocupación del territorio: Canarias tiene casi el doble de habitantes por kilómetro cuadrado que Baleares), resultan evidentes también sus similitudes, derivadas de ser ambos territorios insulares sometidos a una muy intensa presión por la demanda de nuevos asenta-mientos para alojamiento turístico. No debe parecer extraño, pues, que sus respectivas instituciones públicas hayan reaccionado frente a esta agresión de modo también similar; pues bien, la respuesta balear ha llegado antes, y muchas de las fórmulas luego aplicadas en Canarias son las mismas o parecidas a las del archipiélago mediterráneo. Por ello, resulta aquí oportuno dar cuenta, aunque sea sólo sumariamente, del sistema de medidas diseñado y aplicado en aquella Comunidad Autónoma.
Los tres grandes objetivos de la política urbanística y turística en Baleares de los últimos diez años han sido la limitación de la ocupación del territorio, la limitación de la densidad de población y la mejora de la calidad turística. En aplicación de la Ley de Ordenación Territorial 8/1987 se han aprobado las Directrices de Ordenación Territorial (Ley 6/1999) y los Planes Territoriales Insulares (de momento, sólo el de Menorca en 2003), que contienen gran parte de los instrumentos al servicio de tal política urbanística y turística; pero también han contribuido a ella muchas de las modificaciones de los Planes municipales de Ordenación, dirigidas a desclasificar suelos o a programar el ejercicio de derechos edi-ficatorios. Estas medidas, por lo demás, fueron normalmente precedidas de otras de carácter preparatorio o cautelar, que también produjeron temporalmente efectos limitadores del crecimiento. Las primeras disposiciones dirigidas a limitar la superficie ocupada por usos turísticos proceden del Plan de Ordenación de la Oferta Turística de Mallorca (1995), que opera sobre zonas turísticas previamente delimitadas, prohibiendo nuevas clasificaciones como urbano o urbanizable en ellas, limitando además la densidad de población en el interior de cada una de ellas por aplicación de la técnica de la capacidad de carga y blindándolas periféricamente para evitar su expansión mediante la creación de zonas contiguas declaradas no urbanizables. Las Directrices de Ordenación Territorial de 1999, en cambio, abandonan la técnica de aplicar límites por zonas, para hacerlo sobre cada isla en su conjunto, concretando un límite porcentual de crecimiento de suelos urbanizables que debería seguirse por cada uno de los Ayuntamiento de la isla en modificaciones de su planeamiento general. Las Directrices, además, establecieron desclasificaciones automáticas de suelos urba-nizables, cuando se dieran determinados incumplimientos de parte del urbanizador. A ellas se suman las desclasificaciones y programación de derechos edificatorios de varios Planes Generales de Ordenación, comenzando por el del Ayuntamiento de Calviá de 1996-1999. Debe señalarse que todas estas medidas son de naturaleza territorial y urbanística; otras, de diferente naturaleza, operan sobre cada iniciativa de construcción y apertura de un nuevo alojamiento turístico, con ocasión del otorgamiento tanto de la autorización turística previa como de la licencia urbanística municipal de edificación. Estas últimas medidas, que están dirigidas tanto a contener el incremento de la densidad de población como a mejorar la calidad de las instalaciones turísticas, comienzan en 1984, con la exigencia de una superficie mínima de suelo edificable por plaza turística a crear1.
3. MEDIDAS CAUTELARES
La propia Ley de Directrices, para asegurar la aplicación de las medidas de limitación del crecimiento que establece y evitar un crecimiento de las solicitudes de autorizaciones turísticas ante el anuncio de las mismas, estableció las siguientes medidas caute-lares, que permanecerán en vigor hasta la aprobación2 de los Planes Territoriales de Ordenación Turística Insular (DT 1ª Ley 19/03):
- Suspensión otorgamiento autorizaciones previas + licencias obras turísticas.
- Caducidad procedimientos autorizaciones previas turísticas, y de licencias obras para alojamientos turísticos (ar-tículo 21.5 del Decreto 10/2001 de estándares turísticos (DESTANTUR).
- Suspensión modificación Planes generales (parte usos turísticos).
- Suspensión tramitación de Planes parciales y de Planes Especiales con usos turísticos.
4. OBJETO Y CONTENIDO DE LA OPERACIÓN DE AJUSTE
Se busca contener el crecimiento de nuevas plazas turísticas para reducir las afecciones ambientales y territoriales, tanto directas como indirectas, sobre el frágil espacio insular; pero también se pretende con este programa de ajuste atemperar el crecimiento a la capacidad de absorción de la sociedad canaria (24.2 DOT). Ello supone no incrementar o limitar el crecimiento de nuevos establecimientos alojativos turísticos.
También para alcanzar un mayor grado de sostenibilidad en la actividad turística, las Directrices de Ordenación del Turismo implementan todo un programa de renovación urbana, facilitando la reutilización eficiente del patrimonio urbano e inmobiliario existente, y aplicando medidas de rehabilitación de las zonas y núcleos turísticos degradados.
5. DESCLASIFICACIÓN Y RECATEGORIZACIÓN DE SUELO URBANIZABLE
5.1. Acerca de las desclasificaciones por ley
No es la primera vez que el legislador utiliza el recurso de desclasificar suelos urbanizables para evitar su transformación, al servicio de objetivos de sostenibilidad3; en Canarias esta práctica aparece por vez primera en la Ley 6/2001, de 23 de julio, y se complementa con la Ley 19/2003, aprobatoria de las Directrices de Ordenación. Procede referirnos, por ello, a la constitucionalidad de este proceder, así como analizar las eventuales consecuencias indemnizatorias para los titulares de los suelos objeto de la desclasificación.
El cambio de planeamiento constituye una facultad del planificador, para adecuarlo a las transformaciones del entorno, o incluso para aplicar nuevos principios de política del territorio que se consideran más en consonancia con el interés público. Esta capacidad innovativa del planificador, a través de la modificación o revisión, está reconocida por una abundante jurisprudencia del Tribunal Supremo4; cuestión distinta es la de las consecuencias indemnizatorias, para lo que se estará a lo dispuesto por el artículo 41 de la Ley 6/98. Pero aquí no es el planificador quien cambia el planeamiento, sino el legislador; y ello plantea la oportunidad de utilizar la Ley para tal finalidad, así como las eventuales consecuencias indemnizatorias derivadas de tal utilización5.
Se ha argumentado que esta práctica, al producir efectos retroactivos sobre situaciones e intereses legítimamente constituidos al amparo de la regulación anterior, quebraría la confianza que los ciudadanos han puesto en la Ley6, y conculcaría el principio de interdicción de su irretroactividad (9.3 CE). Al respecto, debe descartarse cualquier reproche a la retroactividad de estos cambios mediante Ley. El principio de irretroactividad del artículo 9.3 CE concierne sólo a las leyes sancionadoras no favorables, y a las restrictivas de derechos individuales; fuera de ello nada impide, afirma el Tribunal...
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