STS, 17 de Julio de 2007
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2007:5497 |
| Número de Recurso | 8782/2003 |
| Fecha de Resolución | 17 de Julio de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Julio de dos mil siete.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmo. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 8782 de 2003, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Felipe Ramos Cea, en nombre y representación de Don Bartolomé, contra la sentencia pronunciada, con fecha 17 de junio de 2003, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo número 644 de 1999 sostenido por la representación procesal de Don Bartolomé contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Calpe (Alicante), de fecha 22 de febrero de 1999, por el que se aprobó provisionalmente el Programa de Actuación Integrada para el desarrollo del sector del suelo urbanizable nº 3, denominado "Merced", que pasaría a definitiva cuando se diese cumplimiento a determinados requisitos.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Ayuntamiento de Calpe, representado primero por el Procurador Don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez y, después, por la Procuradora Doña Victoria Pérez-Mulet y Díez-Picazo.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 17 de junio de 2003, sentencia en el recurso contenciosoadministrativo número 644 de 1999, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos la causa de inadmisibilidad alegada por el Ayuntamiento de Calpe y en su consecuencia inadmitimos la demanda formulada por el Procurador D. Jorge Castelló Navarro en nombre de Bartolomé contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Calpe (Alicante) de 22-2-99 al tratarse de un acto de trámite, sin hacer expresa imposición de costas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Sostiene la Administración que en el presente caso el recurso sería inadmisible al estar impugnando un acto de trámite. Efectivamente, la aprobación del Programa de Actuación contra el que se ha interpuesto el presente recurso es de carácter provisional y, además, condicionada al cumplimiento de varios requisitos señalados en el propio Acuerdo Plenario, por tanto, sobre tal provisionalidad no procede mantener, con fundamento la impugnación indirecta del Plan General pues no existe un acto administrativo definitivo o de trámite que decida, directa o indirectamente, el fondo del asunto, impida la continuación del procedimiento, produzca indefensión o, en su caso, perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos (art. 25 de la Ley de la Jurisdicción ), en este sentido, ni la aprobación provisional condicionada es un acto definitivo, ni impide la prosecución del procedimiento ni, por último, genera real indefensión o causa perjuicios irreparables al derecho del actor, lo cual determina la declaración de inadmisibilidad del presente recurso contencioso. Por último debemos señalar que la Sentencia de esta Sala y Sección n° 588/03, de 16 de mayo, recaída en el recurso 668/99, donde se recurría igualmente contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Calpe de 22-2-99 relativo a la aprobación del Programa de Actuación Integrada para el desarrollo del sector del suelo urbanizable n° 3 de "La Merced", acordó inadmitir el recurso interpuesto al considerar que se trataba de un acto de trámite».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia, de fecha 14 de octubre de 2003, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Calpe, representado primero por el Procurador Don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez y, después, por la Procuradora Doña Victoria Pérez-Mulet y Díez- Picazo, y, como recurrente, Don Bartolomé, representado por el Procurador Don Felipe Ramos Cea, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en un sólo motivo, al amparo del apartado d) del artículo
88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 25 y 69 c) de la propia Ley Jurisdiccional, al haber declarado la inadmisibilidad del recurso contenciosoadministrativo por entender erróneamente que la aprobación del Programa de Actuación Integrada es un acto de trámite cuando lo cierto es que dicha aprobación constituye un acto definitivo, aunque condicionado al cumplimiento de una serie de requisitos, como lo declaró la propia Sala sentenciadora en su sentencia de 31 de octubre de 2002, en la que se expresa que la selección de la alternativa y la adjudicación al urbanizador no tienen el carácter de actos de trámite sino que se condiciona su ejecución a la expedición de la cédula o a que recaiga la aprobación definitiva Consejería competente en Urbanismo, consistiendo la equivocación de la sentencia recurrida en no distinguir entre acto provisional y acto condicionado, de manera que el Tribunal "a quo", al haber declarado indebidamente la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, sin tener en cuenta que las causas de inadmisibilidad deben interpretarse restrictivamente, ha vulnerado también el derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en el artículo 24 de la Constitución, terminando con la súplica de que se dicte sentencia por la que se declare admisible el recurso contencioso- administrativo y se devuelvan los autos para que se dicte resolución sobre el fondo del asunto en atención a los hechos, las pruebas y los argumentos de las partes implicadas.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al recurso de casación, lo que llevó a cabo con fecha 22 de noviembre de 2005, aduciendo primero que el recurso de casación es inadmisible porque no se han invocado los apartados del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción a cuyo amparo se recurre, para lo que no basta con expresarlo al preparar el recurso, mientras que, en cuanto al acto administrativo impugnado, constituye un auténtico acto de trámite por venir sometido a un sinnúmero de factores aleatorios, sin que sea un acto de trámite que permita una impugnación autónoma puesto que ni impide la prosecución del trámite ni causa indefensión, y el hecho de haberse notificado por la Administración la posibilidad de deducir recurso contencioso-administrativo no convierte al acto en susceptible de impugnación en sede jurisdiccional, si de suyo no lo es por su naturaleza, mientras que el principio "pro actione" no es un argumento para tener que admitir a trámite un recurso contencioso-administrativo cuando por disposición legal resulta inadmisible, como sucede en este caso, terminando con la súplica de que se inadmita el recurso interpuesto, y, subsidiariamente se desestime por ser ajustada a derecho la sentencia recurrida con imposición de costas al recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 3 de julio de 2007, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
La causa de inadmisibilidad alegada por la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido debe ser rechazada porque resulta patente que en el único motivo de casación alegado se está invocando la vulneración por la Sala de instancia de lo dispuesto en los artículos 25 y 69.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al haberse inadmitido indebidamente por dicha Sala el recurso contencioso-administrativo a pesar de que no concurre la causa de inadmisión contemplada en este último precepto, dado que, en opinión del representante procesal del recurrente, el acto administrativo impugnado no es un acto de trámite sino un acto definitivo sometido al cumplimiento de determinadas condiciones.
El hecho de que, al articular el expresado motivo de casación, se cite exclusivamente el artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, a cuyo amparo se deduce el recurso sin especificar que lo es, a su vez, en virtud de lo previsto en el apartado d) del mismo precepto, carece de relevancia procesal debido a que resulta meridianamente claro que dicho recurso se formula por infracción de las normas procesales que regulan la actividad administrativa impugnable.
Al oponerse la representación procesal del Ayuntamiento recurrido al motivo de casación alegado, se insinúa, como posible causa de inadmisión, que lo discutido sobre el fondo en la instancia fue la aplicabilidad de la legislación autonómica, para lo que, incluso, se cita por el demandante una sentencia pronunciada por el propio Tribunal a quo.
Con tal sugerencia, el Ayuntamiento recurrido parece indicar que, como la cuestión de fondo se centra en la interpretación y aplicación de normas propias del ordenamiento autonómico, esta Sala del Tribunal Supremo nada tiene que decir, con lo que viene a desconocer completamente la posición constitucional e institucional de este Tribunal Supremo, que, conforme a lo establecido en los artículos 123 y 152.1 de la Constitución, es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales, con jurisdicción en toda España.
Así lo hemos declarado abiertamente en nuestras Sentencias de fechas 29 de noviembre de 2006 (recurso de casación 1980/2003), 28 de diciembre de 2006 (recurso de casación 4245/2003), 4 de enero de 2007 (recurso de casación 4839/2003) y 26 de junio de 2007 (recurso de casación 10959/2004), mientras que en la de 22 de noviembre de 2006 (recurso de casación 3961/2003 ) llevamos a cabo una interpretación de normas autonómicas diferente a como lo hizo la Sala del Tribunal Superior de Justicia, y en la ya mencionada Sentencia de fecha 29 de noviembre de 2006 (recurso de casación 1980/2003, fundamento jurídico sexto) hemos expresado abiertamente que en estos casos la única jurisprudencia que tiene el valor asignado por el artículo 1.6 del Código civil como complemento del ordenamiento jurídico es la emanada de reiteradas sentencias del Tribunal Supremo sobre idéntica materia.
Respecto a la cuestión de fondo, es decir, la relativa a si la aprobación por el Ayuntamiento de Calpe del Programa de Actuación Integrada es o no un acto de trámite, al disponer el acuerdo municipal impugnado que la adjudicación provisional pasará a definitiva cuando se de cumplimiento a determinados requisitos, ha sido resuelta por esta misma Sala y Sección del Tribunal Supremo en su reciente sentencia de fecha 11 de julio de 2007 (recurso de casación 8780/2003 ), de manera que, por considerar acertado el criterio mantenido en ésta, debemos ratificarnos en él, pues, además, lo hemos sostenido al conocer de un recurso de casación contra otra sentencia pronunciada por idéntica Sala de instancia en un pleito cuyo objeto es el mismo sobre el que ha versado el proceso sustanciado en la instancia terminado por la sentencia ahora recurrida, lo que, con más razón si cabe, nos impone el deber de dar el mismo tratamiento procesal y sustantivo a las cuestiones allí y aquí planteadas.
A diferencia de las ambigüedades con que la representación procesal se movió en aquel proceso anterior, en éste no hay lugar a duda, a la vista de los escritos de demanda y conclusiones, de que lo impugnado ha sido el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Calpe, de fecha 22 de febrero de 1999, por el que se aprobó provisionalmente el Programa de Actuación Integrada para el desarrollo del Sector de suelo urbanizable nº 3, denominado Merced, e indirectamente el planeamiento general en cuanto clasifica como urbanizable el suelo propiedad del demandante incluido en el ámbito del referido Sector 3, denominado Merced.
Debemos, por consiguiente, en aras del principio de igualdad y del de unidad de doctrina, que deben presidir nuestra tarea como órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes según antes hemos indicado, reiterar lo declarado y resuelto en el aludido precedente.
Hemos dicho en la referida sentencia de 11 de julio de 2007 y repetimos ahora que, a pesar de que así se la denomine en los artículos 47.7 y 54.1 de la Ley de la Comunidad Valenciana 6/94, de 15 de Noviembre, la aprobación provisional que a los Programas de Actuación Integrada otorga el Ayuntamiento, cuando el Programa carece de cédula de urbanización, no es una auténtica aprobación provisional, sino una aprobación definitiva pero condicionada al cumplimiento de ciertos requisitos posteriores.
Así se deduce de los artículos 31, 47.7, y 52.2 de la Ley Autonómica 6/94, pues en ellos se regula el otorgamiento de la cédula de urbanización como una mera condición de eficacia de la aprobación otorgada por el Ayuntamiento, y no como un requisito de validez, ya que, según el artículo 31.1, la cédula es un mero documento que fija, respecto a cada Actuación Integrada, las condiciones mínimas de conexión e integración en su entorno y certifica que el Programa no modifica las determinaciones de la ordenación vigente en los aspectos propios del Plan General, es decir, no se trata, como en el caso de las clásicas aprobaciones definitivas autonómicas, de que el órgano encargado de otorgarla examine el Plan en todos sus aspectos, sino sólo que fije aquellas condiciones mínimas de conexión y certifique su conformidad con planes superiores. Todo lo demás es la constatación de algo que ya contiene el Programa (delimitación de su unidad de ejecución, avance de ordenación de los terrenos que no contradiga las determinaciones del Plan General e indicación de los requisitos mínimos e indispensables para conectar la Actuación a las infraestructuras supramunicipales), de forma que la expedición de la cédula no añade ningún contenido sustantivo al Programa.
Su expedición es, por lo tanto, un requisito de mera eficacia, es decir, una condición suspensiva, que no priva a la aprobación del Ayuntamiento de su naturaleza de aprobación final, y, por consiguiente, impugnable en la vía contencioso administrativa.
Esta es la conclusión que más se acomoda a la caracterización de los Programas de Actuación Integrada como meros instrumentos de gestión y ejecución del planeamiento, tal y como esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado en sentencias de 24 de marzo de 2004 (recurso de casación 6461/2001, fundamento jurídico segundo), 4 de octubre de 2006 (recurso de casación 2807/2003, fundamento jurídico quinto) y 29 de noviembre de 2006 (recurso de casación 1980/2003, fundamento jurídico decimotercero).
Otra cosa distinta ocurre cuando al Programa se le añade un Plan Parcial que modifica la ordenación urbanística aprobada por órganos de la Generalidad, pues en tal caso, como prescribe el artículo 54.1.b) de la Ley Autonómica 6/1994, la Consejería otorga una auténtica aprobación definitiva.
Esto es lo que ahora con más claridad establecen los artículos 91.1 y 137.5 de la posterior Ley 16/2005, de 30 de Diciembre, Urbanística Valenciana, al disponer el primero que: «Corresponde al Ayuntamiento aprobar definitivamente los Planes y Programas de iniciativa municipal o particular, siempre que no modifiquen la ordenación estructural» y el segundo: «Si la alternativa técnica acompaña planes de desarrollo que modifiquen la ordenación estructural, la aprobación municipal se entenderá provisional y no legitimará el despliegue y ejecución del Programa de actuación integrada hasta la aprobación definitiva del plan correspondiente por dicha conselleria».
Procede, en consecuencia, declarar haber lugar al recurso de casación, por infracción de los artículos 24 de la Constitución y 69 c) de la Ley Jurisdiccional 29/98, dado que la Sala de instancia no debió declarar inadmisible el recurso, al tener por objeto un acto que no es de trámite, de manera que nosotros hemos de resolver la cuestión del pleito tal y como viene planteada en la instancia, según el deber que nos impone el artículo 95.2 d) de la misma Ley, sin remitirlo a la Sala de instancia, como erróneamente nos pide el recurrente.
El recurso contencioso administrativo debe ser desestimado por dos razones que se concretan en los dos argumentos siguientes:
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- Ninguna prueba ha solicitado la parte actora en este proceso para acreditar que el suelo de que se trata sea urbano, pues no ha propuesto prueba pericial que acredite que en ese suelo se dan los requisitos necesarios para esa clasificación.
En estas condiciones, no hay elementos de hecho suficientes para afirmar que tanto el Plan General de 1989, el de 1994 y la Homologación Global de 1998, como el Plan Parcial y el Programa de Actuación Integrada sean disconformes a Derecho al clasificar el suelo discutido como urbanizable.
La naturaleza urbana del suelo depende de circunstancias de hecho, cual son la existencia o no de servicios urbanísticos y consolidación o no por la edificación, y la falta de esa prueba deja a la pretensión desprovista de todo fundamento.
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- No hay en el caso infracción de artículo 20 de la Ley Autonómica 6/94, de 15 de Noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística, ya que el inciso que la parte actora afirma que es aplicable, a saber, aquél que especifica que "el perímetro de los sectores se configurará con ejes viarios y alineación propias de la red primaria o estructural de dotaciones (...)", no lo es, porque desconocemos si la vía a la que el actor se refiere es o no una vía de la red primaria o estructural de dotaciones, y, por lo tanto, cae por su base el argumento de la parte recurrente.
Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede formular condena en las costas del mismo, según el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, ni existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia, al no apreciarse en los litigantes temeridad ni mala fe, de acuerdo con lo dispuesto concordadamente en los artículos 95.3 y 139.1 de la propia Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa .
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley Jurisdiccional
Que, rechazando las causas de inadmisión planteadas y con estimación del único motivo de casación alegado, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso interpuesto por el Procurador Don Felipe Ramos Cea, en nombre y representación de Don Bartolomé, contra la sentencia pronunciada, con fecha 17 de junio de 2003, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo número 644 de 1999, la que, por tanto, anulamos, al mismo tiempo que debemos desestimar y desestimamos el recurso contenciosoadministrativo sostenido por la representación procesal de Don Bartolomé contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Calpe, de fecha 22 de febrero de 1999, por el que se aprobó provisionalmente el Programa de Actuación Integrada para el desarrollo del Sector del suelo urbanizable nº 3, denominado Merced, del municipio de Calpe, y se adjudicó con el mismo carácter la ejecución del indicado Programa, al ser ajustado a derecho el referido acuerdo municipal en cuanto incluyó en la delimitación de dicho Sector la parcela, propiedad de Don Bartolomé, con la clasificación de suelo urbanizable, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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...producida la aprobación de éstos, la aprobación provisional del PAI deviene definitiva, criterio mantenido por el Tribunal Supremo en su sentencia de 17 de julio de 2007 en la que, reiterando la anterior de 11 de julio de 2007, declara que no son actos de trámite los acuerdos de aprobación ......
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