Priorización de problemas en las agendas legislativas autonómicas: instituciones y preferencias políticas
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En este artículo1 se analiza la dinámica de la agenda legislativa en cuatro Comunidades Autónomas (CCAA) -Andalucía, Cataluña, Galicia y el País Vasco- desde los años ochenta hasta 2007. Los problemas sobre los que legislan estas cuatro CCAA son especialmente similares en los años ochenta, cuando una parte importante de la actividad legislativa se centra en la definición de instituciones autonómicas básicas, como las normas de funcionamiento de la administración pública o la definición de las relaciones de poder entre gobierno autonómico y gobierno local, así como algunos aspectos relativos a la construcción del Estado de bienestar, como la educación. A partir de los años noventa estos temas van perdiendo relevancia en favor de otros problemas relativos al Estado de bienestar, el medio ambiente, la política familiar, o la igualdad de género, con importantes diferencias entre CCAA.
La correlación entre las agendas legislativas se reduce de forma gradual a partir de los años noventa, incrementándose las diferencias en cuanto a los temas que captan más la atención en cada una de estas cuatro CCAA. En este artículo argumentamos que estos cambios en la agenda legislativa están relacionados con factores institucionales, como la distribución formal de competencias entre niveles de gobierno; y también con factores políticos, como las preferencias de los partidos políticos en el gobierno. Tal y como ponen de manifiesto diferentes estudios sobre federalismo (Requejo y Caminal, 2010; Linz y Stepan, 2006), la definición de un modelo de distribución territorial del poder de carácter cuasi-federal, asimétrico y abierto impone por un lado límites importantes sobre qué temas puede legislar cada CCAA, y al mismo tiempo establece una vía para modificar estos límites a partir de la negociación política.
El hecho que los asuntos económicos ocupen una parte importante en la agenda legislativa vasca desde principios de los ochenta se explica en gran parte por la existencia del concierto económico. Del mismo modo, en el tema de educación, la reforma de los Estatutos de Autonomía y la consecuente redefinición de las competencias en esta materia explica, en parte, que la primera ley autonómica sobre educación general -al margen de la educación universitaria- se apruebe en Andalucía en 2007 y en Cataluña en 2009. Estos límites relativos al marco competencial también se ven afectados por la delegación de poder "hacia arriba", en favor de instituciones supranacionales, que influyen sobre la priorización de problemas en la agenda legislativa española (Morata, 1992; Colomer, 1995; Closa, 2001). El hecho que problemas como el medio ambiente capten una parte importante de la agenda legislativa autonómica a partir de mediados de los noventa se explica en parte por el proceso de europeización y la consolidación gradual de una forma de gobierno multinivel (Agüitalar, 1996).
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De todas formas, tal como se argumenta en este artículo, el proceso de europeización no genera una mayor convergencia en las agendas legislativas autonómicas. Las agendas legislativas de las cuatro comunidades son cada vez más diferentes, y en este proceso la influencia de la Unión Europea (UE) es marginal, lo que a su vez pone de manifiesto el papel central del ejecutivo español en el proceso de europeización. Los resultados de esta investigación también muestran la relevancia de las preferencias de los partidos para explicar el cambio en las agendas legislativas. La correlación entre las agendas legislativas de Andalucía y Cataluña aumenta de forma significativa a partir de 2003, cuando coinciden partidos socialistas en el gobierno de Andalucía y Cataluña (en coalición con ICV-IU y ERC) generando una tendencia hacia una mayor homogeneidad en la agenda legislativa de ambas Comunidades. En este sentido, estos resultados complementan en parte algunos de los análisis previos sobre las agendas legislativas de las CCAA como el realizado por Porras (2002) sobre las agendas legislativas autonómicas en España.
Las cuatro Comunidades estudiadas comparten una serie de características de índole institucional y política que hacen especialmente interesante su comparación. De acuerdo con la Constitución Española y los diferentes Estatutos de Autonomía, Andalucía, Cataluña, Galicia y el País Vasco siguen una vía rápida para acceder a la autonomía, y tienen un nivel competencial superior al resto de las CCAA, asumiendo en algunos casos una jurisdicción especial sobre determinadas cuestiones como la lengua (gallego, vasco y catalán), el Código Civil (Cataluña y País Vasco), y el régimen fiscal (el País Vasco y Navarra). Asimismo, son CCAA con una clara voluntad de autogobierno y es de subrayar su hecho diferencial respecto al resto de CCAA, lo que especialmente se manifiesta en el caso del País Vasco y Cataluña.
El artículo se estructura de la siguiente forma. En primer lugar se define el contexto teórico y las hipótesis de investigación. En segundo lugar se explica la metodología utilizada, y a continuación se describe la evolución de las agendas legislativas de las cuatro CCAA, a lo largo del tiempo y entre sectores de actividad. La última parte del artículo analiza hasta qué punto la creciente heterogeneidad entre las agendas legislativas autonómicas puede explicarse a través de los cambios en el contexto institucional y las preferencias de los partidos políticos.
El marco competencial es un elemento básico en la definición del nivel de autonomía política, establece cuáles son las reglas del juego que regulan las relaciones de poder entre niveles de gobierno e impone restricciones importantes tanto sobre los o problemas que pueden legislarse, como sobre el alcance de la legislación (Steinmo et al., 1992; Hall y Taylor, 1996). La Constitución Española define un modelo de distribución territorial del poder de carácter asimétrico y abierto que implica, por una parte, que existan diferencias importantes en cuanto a qué temas puede legislar cada CCAA -como los hechos diferenciales-, y por otra, que la distribución de competencias esté
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sometida a una negociación permanente entre los gobiernos nacional y autonómico (Aja, 2003; Requejo y Caminal, 2010).
Tal como muestra el gráfico 1, se han producido tres grandes etapas de regiona-lización. La primera etapa se produce en los años ochenta, como respuesta formal a los principios establecidos en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y también algunos acuerdos bilaterales adoptados durante este período (Aja, 2003). La segunda etapa se produce a mediados de la década de 1990, como resultado de un proceso contradictorio de negociación. Por un lado, los dos principales partidos políticos nacionales, el PSOE y el PP, llegan a un acuerdo para delegar competencias políticas a las CCAA no históricas sobre cuestiones relativas al bienestar. Por otro lado, los gobiernos minoritarios del PSOE (1993-1996) y el PP (1996-2000) llegan a acuerdos bilaterales con algunas CCAA históricas, principalmente Cataluña y en cierta medida el País Vasco, orientados a aumentar su nivel de autonomía política en un rango más amplio de cuestiones.
GRÁFICO 1
Evolución de los decretos de transferencia de competencias a las CCAA
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Fuente: Elaboración propia a partir de lberlex(
Por último, una tercera etapa de descentralización política se produce desde 2004 hasta la actualidad, bajo el gobierno de minoría de José Luís Rodríguez Zapatero, y se orienta principalmente a reformar los Estatutos de Autonomía, adaptándolos a las nuevas condiciones políticas, económicas y sociales. Porras (2002) argumenta que los cambios en el marco competencial son un factor importante a partir del cual
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las CCAA ejercen potestad normativa propia, aunque más que un factor causal inmediato deberían definirse como una ventana de oportunidad política a partir de la cual las CCAA deciden sobre qué problemas debe legislarse, estableciendo prioridades distintas en función de sus preferencias. Siguiendo este argumento, en este artículo analizamos hasta qué punto existe correspondencia entre este proceso de traspaso de competencias hacia las CCAA y la creciente heterogeneidad de las agendas legislativas. En este sentido, esperamos que las agendas legislativas difieran cada vez más como consecuencia de este proceso de delegación gradual de competencias, a partir del cual cada una de las Comunidades históricas gana nuevas parcelas de poder sobre asuntos que hasta ese momento no son de su competencia.
Este proceso de creciente delegación de poder hacia las CCAA se produce de forma paralela al proceso de europeización que se inicia en 1986 con la entrada en la Comunidad Económica Europea (CEE). A partir de ese momento, los cambios en la lista de problemas que son objeto de atención por parte de los gobernantes están condicionados por el compromiso que asume España, tras la firma del Tratado de adhesión, a introducir a nivel nacional el "acervo comunitario", incluyendo las directivas, decisiones o reglamentos aprobados por las instituciones comunitarias (Morata, 1992; Colomer, 1995; Closa, 2001). En consecuencia, la definición de la agenda legislativa en España se produce, desde mediados de los ochenta, en un contexto multinivel en el que hasta tres niveles de gobierno participan en el proceso de elaboración de políticas.
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