La participación autonómica y local en redes de cooperación europea
| Autor | Luis Bouza García |
| Cargo | Colegio de Europa/Universidad de East Anglia |
| Páginas | 67-94 |
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Durante más de tres décadas las ciudades y regiones de Europa han desarrollado su presencia ante la Unión Europea. Esta presencia ha tenido una importante manifestación institucional en la creación del Comité de las Regiones y de la posibilidad de que las regiones de Europa participen en las deliberaciones del Consejo cuando se traten asuntos de su competencia. También es de destacar que el activismo de las regiones y entidades locales les ha llevado con frecuencia a defender sus intereses directamente ante las instituciones en Bruselas siendo llamativo el desarrollo de hasta 250 oficinas de representación regional en Bruselas (Greenwood 2011a, Verboven 2011). También es muy significativa la creación de numerosas asociaciones que promueven los intereses de las regiones y los gobiernos locales tales como el Consejo Europeo de Municipios y Regiones (CEMR), el Consejo de Regiones Periféricas y Marítimas de Europa (CPMR), la Asamblea Europea de Regiones (AER) o la organización Eurocities.
Esta tendencia ha coincidido temporalmente con la consolidación del Estado autonómico español. Las comunidades autónomas se han sumado de manera relativamente entusiasta a esta dinámica y han desarrollado su presencia directa ante las instituciones comunitarias. Hasta 2011, año en que se cerraron las oficinas europeas de Asturias y de Castilla la Mancha, todas las CCAA tenían una representación en Bruselas. Esto sitúa a las CCAA muy por encima de la presencia media de las regiones de otros países, puesto que en 2011 sólo una de cada dos regiones europeas disponía de una representación en Bruselas (Verboven 2011: 9). Además todas ellas se han distinguido como actores especialmente importantes en la medida en que a diferencia de buena parte de las otras regiones de Europa éstas ejercen poderes legislativos, lo cual constituye un factor de diferenciación muy importante entre los diferentes actores sub-statales (Tuñón Navarro 2008a: 15). En este sentido las CCAA participan en asociaciones de regiones con poderes legislativos como Reg-Leg o de la Conferencia de Asambleas Legislativas Regionales de Europa (CALRE) y pueden participar en el Consejo de la Unión Europea cuando se debatan asuntos relativos a sus competencias. También participan en la formación de la posición del Estado ante las instituciones europeas (la llamada “fase ascendente” del proceso), a través de la Conferencia para asuntos relacionados con la Unión Europea (CARUE) (Castellà Andreu 2008, De Castro Ruano y Ugalde Zubiri 2011).
Sin embargo el balance del activismo local y regional de los últimos 30 años es relativamente escaso. La participación de las regiones a través del Comité de las regiones no ha significado un empoderamiento real de las regiones (Warleigh, 2002: 183-185, Greenwood, 2011b: 175, Brunazzo, 2010: 302) debido a “la heterogeneidad de sus miembros de naturaleza tanto local como regional […]; la falta de reconocimiento político al no otorgársele el rango de institución quedando marginado como un mero órgano consultivo; la falta de competencias en materias habitualmente gestionadas por las regiones (investigación, industria o agricultura, entre otras); el hecho de que sus dictámenes no sean vinculantes; o el seguimiento de
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una lógica estatal y no regional en el reparto de sus escaños” (Tuñón Navarro 2008a: 28-29). Greenwood señala que es especialmente significativo el fracaso las regiones en uno de sus principales objetivos, el adquirir un peso específico en la definición de la política europea de cohesión territorial (Greenwood 2011b: 175-178). Esto es especialmente importante para las entidades locales y CCAA españolas debido al impacto de las perspectivas financieras 2014-2020 por las que España se convertiría en un contribuyente neto al presupuesto comunitario (Diputación de Barcelona 2011).
El objetivo de este ar tícu lo es investigar si las regiones y entidades locales españolas han adoptado estrategias de influencia complementarias a la participación a través de los mecanismos institucionales mediante estrategias de cooperación informal. Tuñón Navarro señala que “en muchas ocasiones los cauces informales, aquellos a los que la literatura apenas hace vagas referencias, son los más efectivos. Estos cauces más informales, por su propia naturaleza menos fiscalizados, permiten a las regiones una interacción a escala europea mucho más directa que les aporta una aproximación en ocasiones singular, y muchas veces diferenciada.” (Tuñón Navarro 2008b: 171-172). Recientemente se ha sugerido que uno de lo mecanismos informales al que las regiones están recurriendo más intensamente en los últimos años es la participación en redes de cooperación especializada con otras regiones (Verboven 2011). A diferencia de los mecanismos de participación institucional, las redes son mecanismos informales. Por otra parte, se diferencian también de las asociaciones señaladas más arriba en que son más especializadas y tienen una naturaleza más difusa.
Este análisis tiene una gran importancia empírica y teórica. A pesar del interés por la participación de los gobiernos territoriales españoles en la gobernanza multinivel europea (Morata 2002, Beltrán 2007, Tuñón Navarro 2008a, Castellà 2008, Rodríguez 2011) no disponemos de un análisis de la participación de las CCAA, y menos todavía de las entidades locales, en este tipo de redes informales. Este análisis también tiene una importancia teórica significativa. La noción de gobernanza, que en la última década ha sido el paradigma dominante para el análisis del proceso de elaboración de políticas públicas europeas, señala que los distintos actores del proceso interactúan de manera no jerárquica e informal. Sin embargo, la práctica política es bien distinta, puesto que los propios mecanismos de gobernanza como el Libro Blanco de la Comisión Europea de 2001 reservan un apartado claramente diferenciado para las regiones y entidades locales. En este sentido se ha señalado que las organizaciones representativas de las regiones como CEMR, CPMR o Eurocities, rechazaron insistentemente la asimilación de las mismas a los actores privados que intervienen en los procesos de gobernanza y reivindicaron un papel específico durante la elaboración del libro blanco (Sloat 2003). Por lo tanto un posible aumento de la cooperación mediante mecanismos informales aproximaría a los gobiernos sub-estatales a las estrategias de representación funcional y no territorial de la sociedad civil (Smismans 2004; Knodt y Greenwood 2011), lo cual supone una innovación significativa en la actividad de las regiones a escala europea.
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Este ar tícu lo plantea dos grandes preguntas sobre la participación de las administraciones territoriales españolas en estas redes. En primer lugar es necesario saber si las CCAA y las entidades locales se han sumado a la nueva tendencia de constitución y participación en redes ya mencionada. En segundo lugar resulta también necesario plantearse qué motivaciones tienen dichos gobiernos para participar en estas redes. Para responder a la primera pregunta se realizará un análisis empírico de la presencia de las CCAA, diputaciones y Ayuntamientos españoles en redes europeas, mediante el método del análisis de red. En respuesta a la segunda pregunta se intentará, a la luz de las variables explicativas empleadas por la literatura disponible, explicar las motivaciones de dicha participación mediante el análisis de las diferencias entre el papel de varios actores y de los ámbitos temáticos en que se concentra la participación en las redes.
La siguiente sección examina el funcionamiento y características de las redes de cooperación en que participan los gobiernos sub-estatales así como su significación teórica a la luz del paradigma de la gobernanza multinivel. Se analizan también las diferencias entre mecanismos formales e informales y se exponen las hipótesis de trabajo. La tercera sección presenta el análisis empírico de la presencia de las CCAA y entes locales en estas redes y la cuarta examina las motivaciones para participar en dichas redes a la luz de los elementos del análisis empírico y de la literatura disponible.
El progresivo desarrollo de la participación de los gobiernos sub-estatales en la integración europea ha dado lugar a un número importante de trabajos teóricos y empíricos. Por una parte, en los años de cambio de siglo se acuñó el concepto de gobernanza multinivel (Marks 1996 et al, Rojo Salgado 1999, Comisión Europea 2001, Morata 2002, Warleigh 2002) para significar que el activismo de las regiones es una manifestación de una nueva forma de funcionamiento de la UE. Esta noción sugiere que la elaboración de políticas no es el resultado de una autoridad centralizada que decide por su carácter jerárquicamente superior sino de la interacción y negociación permanente entre distintos niveles de gobierno y actores públicos y privados. En este sentido los actores que intervienen en la elaboración de las políticas públicas ya no son sólo aquellos que tienen capacidad formal de decisión sino todos aquellos que se ven afectados por la misma (Smismans 2004). Por ser unos de los principales receptores de normativa comunitaria, las regiones y municipios de Europa constituyen uno de los actores centrales de este cambio de paradigma. La literatura ha sugerido distintos motivos para el desarrollo de este activismo. La explicación más aceptada es que ante la extensión de las políticas europeas a materias de competencia tradicionalmente...
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