STS, 8 de Octubre de 2008

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 22 de septiembre de 2.005, desestimatoria del recurso promovido por Unión Fenosa Generación, S.A. contra la Orden del Ministerio de Economía ECO/3146/2002, de 25 de noviembre, por la que se establece para el año 2002 la prima al consumo de carbón autóctono.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante ha presentado escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 18 de octubre de 2.005, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de Unión Fenosa Generación, S.A. ha comparecido en forma en fecha 5 de diciembre de 2.005, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, por infracción de la Directiva 96/92 / CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1.996, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad; y

- 2º, por infracción de los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica.

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia por la que se case la recurrida y que resuelva sobre las pretensiones deducidas en instancia conforme a los pedimentos de la demanda en su día deducida y, en consecuencia, anule el número cuarto de la Orden Ministerial impugnada, conde se establece para el año 2.002 la prima al consumo de carbón autóctono o, subsidiariamente, anule las cuantías de la reducción que aparecen en la columna tercera de la tabla incluida en el número cuarto aludido, ordenando su nuevo cálculo conforme a criterios de objetividad y proporcionalidad.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 6 de marzo de 2.007.

Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime el mismo, confirmando la sentencia recurrida y, en consecuencia, la Orden del Ministerio de Economía de 25 de noviembre de 2.002 impugnada en autos, todo ello con expresa imposición de las costas causadas a la parte recurrente.

Asimismo se ha opuesto al recurso de casación la también comparecida Iberdrola, S.A., cuya representación procesal suplica en su escrito que se dicte sentencia por la que se desestime el mismo, con imposición de costas a la recurrente.

También la representación procesal de Endesa, S.A. ha presentado escrito en el plazo que se le ha concedido para formular oposición al recurso de casación, suplicando en el mismo que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso, se case la recurrida y se resuelva sobre las pretensiones deducidas en la instancia.

En fecha 11 de febrero de 2.008 la representación procesal de la recurrida Iberdrola, S.A. ha presentado un escrito por el que, a la vista de la publicación del Real Decreto 1261/2007, de 24 de septiembre, por el que se establece la prima al consumo de carbón autóctono para los años comprendidos entre 1999 y 2006, solicita que se declare la terminación del recurso, por entender que se ha producido su pérdida de objeto.

De dicha solicitud se ha dado traslado a las demás partes personadas para que aleguen lo que estimen oportuno. Dentro de dicho plazo la representación procesal de la recurrente, Unión Fenosa Generación, S.A., ha presentado un escrito en el que manifiesta su oposición a la solicitud de Iberdrola, pues entiende que sus pretensiones continúan vigentes tras la promulgación del citado Real Decreto. Por su parte, el Abogado del Estado ha presentado un escrito en el que expresa que no tiene nada que alegar sobre la cuestión suscitada.

Por providencia de fecha 24 de septiembre de 2.008 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 30 de septiembre de 2.008, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala.

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

La mercantil Unión Fenosa Generación, S.A., impugna la Sentencia de 22 de septiembre de 2.005 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional, que desestimó el recurso entablado contra la Orden del Ministerio de Economía ECO/3146/2002, de 25 de noviembre, por la que se establece para el año 2.002 la prima al consumo de carbón autóctono.

La Sentencia de instancia funda la desestimación del recurso en los siguientes fundamentos de derecho:

"SEGUNDO: Deben resolverse dos interrogantes, cuales son, si la Orden Ministerial que se impugna infringe la habilitación concedida en la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 54/1997, en primer lugar, y, en segundo término, si lo hace del art. 97 de la Constitución, donde se atribuye la potestad reglamentaria de desarrollo de la Ley al Gobierno de la Nación. Y es que, aun cuando en ambos casos nos encontremos ante supuestos de remisión normativa (que no de deslegalización), los ámbitos de habilitación para unos y otro caso son distintos y las exigencias para con el producto son también disímiles. El art. 97 de la Constitución se refiere a la general potestad reglamentaria de desarrollo de la Ley, es decir, a los supuestos de habilitaciones legales genéricas para dictar las disposiciones que sean necesarias para el desarrollo y ejecución de una ley, mientras que, en los casos de habilitación específica, el exclusivo parámetro a tomar en consideración a fin de ver si ha sido o no respetada la norma habilitante será ella misma. Volviendo sobre las habilitaciones genéricas asentadas en el artículo 97 de la Constitución, para éstas será de aplicación la doctrina del "complemento indispensable", en la que se encontrará el límite máximo de la norma delegada, mientras que, para las específicas, el nivel de exigencia será única y exclusivamente el marcado por la propia cláusula legal habilitante. Pues bien, deteniéndonos ahora en la potestad reglamentaria general de desarrollo de la Ley, observamos que en modo alguno potestad de esa naturaleza ha podido verse afectada por la Orden Ministerial que se impugna, ya que la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico, no atribuye al Gobierno de la Nación semejante mandato general. Ello resulta lógico si se repara en que la citada Ley del Sector Eléctrico tiene la condición de básica, al amparo de lo establecido en el art. 149.1.13 -bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica- y 25 -bases del régimen minero y energético- de la Constitución española, correspondiéndole las competencias ejecutivas de dicha materia en unos casos al Gobierno de la Nación (cuando la atribución material concreta le corresponda), en otros a las Comunidades Autónomas (art. 3.3.a) de la Ley) y no faltando, incluso, posibilidades de atribución de ciertas competencias reglamentarias a la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico Nacional (hoy Comisión Nacional de la Energía). En suma, al no corresponder al Estado (en el marco del reparto competencial entre el Estado y Comunidades Autónomas) la totalidad de la competencia ejecutiva en la materia regulada en la Ley del Sector Eléctrico, tampoco podrá ostentar el Gobierno aquella genérica potestad reglamentaria de desarrollo. Todos estos razonamientos llevan también a rechazar la eventual nulidad de la Orden impugnada por infracción del art. 22.3 de la Ley Orgánica Reguladora del Consejo de Estado al no haber sido oído el Alto Órgano Consultivo, y es que dicha intervención es requerida para los casos de los reglamentos de ejecución de las leyes -es decir, para los casos de habilitaciones genéricas- y no para todos aquellos otros en los que se actúe la función ejecutiva a consecuencia de habilitaciones específicas.

Hemos de pasar tras ello al segundo de los planos más arriba citados, que es el relativo a la supuesta contravención de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 54/1997, ya más referida al ámbito material que nos ocupa. Pero entiende la Sala que tampoco se ha producido la contravención de esta más concreta norma habilitante. Una norma que se refiere al genérico establecimiento de incentivos "para conseguir que los titulares de instalaciones de producción de energía eléctrica consuman carbón autóctono en cantidades que cubran las fijadas anualmente como objetivo por el Ministerio de Industria y Energía". Es decir, que la norma habilitante objeto de nuestro análisis no atribuye en exclusiva al Gobierno las llamadas primas al consumo del carbón nacional, sino que le autoriza (ni tan siquiera ordena) el establecimiento de genéricos incentivos. En consecuencia, la regulación por Orden Ministerial de la materia no puede tanto aparecer como contraria a la ley como, si acaso, carente de habilitación. Pero para ambas vertientes del problema no puede pasarse por alto que el art. 4.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, atribuye a los Ministros la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento. Y que, en coincidente dirección, el art. 12 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, previene que "corresponde a los Ministros, en todo caso, ejercer las siguientes competencias: a) Ejercer la potestad reglamentaria en los términos previstos en la legislación específica". Pues bien, en modo alguno de una habilitación genérica y en términos tan amplios al Gobierno como la hecha en la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 54/1997 se puede obtener la conclusión de que vaya a impedir la legítima (cuando sea legítima) potestad reglamentaria de los Ministros, ni tampoco que la colaboración reglamentaria solicitada por la Ley tenga que ser ejercida única y exclusivamente por el Gobierno. Como tampoco hay razón para entender que la "subhabilitación" conferida por el art. 15 del Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre (donde se establece que para ejercicios posteriores a 1998 el Ministerio de Industria y Energía establecerá los correspondientes importes de las primas por consumo de carbón autóctono) sea ilegal, pues no hay razón alguna que impida que el titular de la función ejecutiva, que es el Gobierno, dé entrada, para una regulación detalle, a la Orden Ministerial, es decir, abra paso a la legítima competencia ministerial prevista por las leyes.

El siguiente aspecto que hemos de examinar se refiere a la eventual infracción de los criterios valorativos para la asignación de las primas al consumo del carbón nacional que estarían contenidos en el Real Decreto 2820/1998, de 23 de diciembre, y la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre.

Las primas al consumo del carbón nacional forman parte de los Costes de Transición a la Competencia, los cuales, a su vez, integran la categoría de costes permanentes de funcionamiento del sistema conforme al apartado f) del art. 4 del Real Decreto 2071/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el procedimiento de liquidación de los costes de transporte, distribución y comercialización a tarifa, de los costes permanentes del sistema y de los costes de diversificación y seguridad de abastecimiento; costes que deben ser repercutidos a todos los consumidores finales de energía eléctrica (art. 9.3 de dicho Real Decreto ). Sin embargo, se ha de distinguir, dentro de ellos, los que poseen naturaleza tecnológica y las primas al consumo de carbón autóctono. Esa distinción se contiene -con efectos meramente aclaratorios ya que la dispar realidad resultaba ya preexistente- en la nueva redacción dada a la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico, por el Real Decreto Ley 2/2001, de 2 de febrero. La finalidad y origen de ambas clases de costes de transición a la competencia resultan asimismo diferentes, pues en el caso de las primas al consumo del carbón nacional nos hallamos más ante subvenciones a la minería mientras que la justificación de los Costes de Transición a la Competencia llamados "tecnológicos" se halla en el cambio de un sistema de remuneración en base a costes medios, que era el articulado en la Ley del Sistema Eléctrico Nacional, a una remuneración por precios en una actividad desregulada como es la producción de energía. Y más aún, debe distinguirse entre aquella parte de las primas al consumo del carbón autóctono que forman parte de aquellos CTCs. y aquella otra que está por encima de estos Costes. Esta última parte tiene una componente subvencional aún más nítida. Por ello, consecuentemente con aquellos origen y finalidad, y en especial con la naturaleza de las primas al consumo del carbón autóctono por encima de los CTCs., no se observa obstáculo alguno en su modificablidad cuando cambien los criterios de apreciación, y, en su caso, con objeto de ir suprimiendo gradualmente obstáculos a la libre competencia de las empresas y a las libertades de circulación, prestación de servicios y establecimiento en la Unión Europea. El hecho, también alegado en otro lugar, de la menor competitividad de estas empresas que emplean carbón autóctono frente a otras que emplean otras fuentes energéticas tampoco puede ser aceptado como reparo de legalidad frente a dicha modificación del marco regulatorio por las razones ya expresadas.

Y tampoco es cierto que ese marco, articulado por una norma de superior rango (el Real Decreto 2820/1998 ) deba ser respetado por la Orden que se impugna, so pena de incurrir en contravención del principio de jerarquía normativa. El referido Real Decreto 2820/1998 -en los aspectos que ahora nos interesan- vino a modificar el Anexo II del Real Decreto 2017/1997, disposición que es la que precisamente en su art. 15 contiene la habilitación a favor del Ministerio de Industria y Energía sin que haya sido afectada por el Real Decreto 2820/1998. No se observa oposición ni contravención alguna del principio de jerarquía normativa sino, justamente, la colaboración entre disposiciones permitida por el citado art. 15. Tampoco hay razón alguna para pensar que el sistema articulado por el Real Decreto 2820/1998 esté llamado a una perdurabilidad superior a la del ejercicio económico de 1998, lo que lleva a desestimar los argumentos de la actora en los que se defiende tal tesis, pues el hecho de que formen parte tales primas de los Costes de Transición a la competencia no petrifica para el futuro aquel modelo que más beneficioso le pueda resultar a la sociedad actora.

Por otra parte, la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico establece, en su párrafo tercero, cuanto sigue: "Dichos incentivos incorporarán, en su caso, una prima máxima promedio equivalente a una peseta por KWH para aquellos grupos de producción y en la medida que hayan efectivamente consumido carbón autóctono y por la cuantía equivalente a su consumo únicamente de carbón autóctono".

Ciertamente la disposición transcrita adolece, como cabe ver, de una redacción defectuosa pues alberga una secuencia de conjunciones copulativas cuya virtud es desdibujar el claro sentido de la norma. Sin embargo, en modo alguno, a juicio de la Sala, de esa Disposición se desprende que necesariamente deba ser objeto de prima todo el carbón autóctono que se pudiera consumir durante el ejercicio. Y es que el sistema de incentivos -genéricos "incentivos- articulado en la norma aparece, primeramente, como puramente potestativo ("el Gobierno podrá establecer") y no obligatorio, lo que pugna con la exigente necesidad de acceder a las primas en todos los casos y por todo el consumo efectuado. En segundo término, esa misma potestatividad se extiende al propio sistema de primas -en el que ya está el criterio del consumo efectivo en el que la actora se ampara- pues se establece que los incentivos incorporarán "en su caso" una prima máxima promedio en la medida en que se haya consumido carbón autóctono. Lo que se desprende de la siempre aludida Disposición Transitoria Cuarta es simplemente que el consumo efectivo de carbón autóctono debe ser el elemento a considerar para obtener la prima, es decir, que si se establece la prima debe ser asentándolo en el consumo del carbón autóctono, y que las cuantías de esas primas deben emplear como elemento de cómputo.

Por último y respecto del problema de la retroactividad hemos de recordar lo que ya afirmamos en otras ocasiones: la retroacción en los criterios respecto al consumo efectivo producido, no es ilegal, pues ni el artículo 9.3 de la Constitución, ni el artículo 2.3 del Código Civil impiden la retroacción de las normas jurídicas en general, si bien, el primer precepto establece el límite de normas sancionadores desfavorables y restrictivas de derechos -que no es el caso que nos ocupa-, y el segundo determina que la retroactividad no se presume.

Hemos, también, de rechazar la existencia de un derecho adquirido pues el mismo solo puede ser el reconocido individualmente en una liquidación concreta, esto es, en tanto no se han realizado las correspondientes liquidaciones y fijado las concretas cuantías, no podemos hablar de derecho adquirido -que necesariamente ha de haber entrado en el patrimonio del titular-, sino de una expectativa jurídica a que la liquidación se realice conforme a los criterios contenido en el Real Decreto y en la Orden Ministerial.

De todo lo expuesto se desprende con claridad una afirmación: no existe un derecho previo a su fijación por la Orden Ministerial correspondiente, al cobro de una concreta cuantía en concepto de la prima que nos ocupa. Pues bien, por ello no pueden aceptarse los razonamientos de la actora en orden a que la prima fijada supone una compensación con una deuda anterior. Efectivamente, la Decisión de la Comisión de 25 de julio de 2001, puso de manifiesto que durante determinados ejercicios se incentivó una cantidad de energía superior al umbral del 15% de la energía primaria necesaria para producir energía eléctrica. Se señala así mismo el compromiso de nuestras autoridades a recuperar las cantidades abonadas en exceso.

Pero tales expresiones no nos pueden llevar a engaño. No se trata de una recuperación de lo abonado en exceso, ni de una compensación entre lo abonado y lo que la Administración ha de abonar, sencillamente porque, como hemos visto, no existe un derecho previo a la Orden Ministerial que nos ocupa, a percibir una concreta cantidad.

Pues bien, que en el presente ejercicio se haya fijado una cantidad inferior a ejercicios anteriores, no es contraria a Derecho, en cuanto ninguna norma de rango superior impone una concreta cuantía a abonar en concepto de prima. Ni impone un límite mínimo. El que al fijar la cuantía se haya considerado un exceso de subvención de años anteriores, es un motivo metajurídico, y responde a la categoría causal subjetiva irrelevante al Derecho, pues tal motivación no se integra como elemento de la causa en la relación jurídica. Esto es, en la Orden Ministerial puede fijarse la cuantía oportuna en concepto de la subvención que analizamos -con los parámetros que antes expusimos-, las circunstancias que se hayan considerado por la Administración para fijar cuantías superiores inferiores, siempre que se cumplan los parámetros antes referidos, son cuestiones que no integran la causa jurídica de la fijación de la prima, y por ello no pueden ser causa de invalidez de dicha fijación.

No estamos pues ni ante una compensación de deudas -pues no existe crédito en una determinada cuantía a favor de la actora previa a la fijación de la misma en la Orden impugnada-, ni ante un procedimiento de recuperación de lo indebidamente abonado, sino ante la fijación de las cuantías de las primas en ejercicio de facultades amparadas por el Ordenamiento jurídico.

No se aprecian méritos que determinen un especial pronunciamiento sobre costas, conforme a los criterios contenidos en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa." (fundamentos jurídicos segundo y tercero )

El recurso de casación se articula mediante dos motivos, acogidos ambos al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción. En el primer motivo se alega la infracción de la directiva comunitaria 96/92 / CE, por su aplicación a un supuesto no contemplado en la misma. El segundo motivo se basa en la infracción de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, al reducir la Administración una prima ya acordada previamente, afectando con ello a las expectativas generadas en los particulares.

Sobre la reducción de primas al carbón autóctono en el año 2.002.

Como se ha señalado en los antecedentes, ya concluida la tramitación del asunto y estando el mismo pendiente de deliberación y fallo, la sociedad codemandada Iberdrola S.A., presentó un escrito solicitando que se declarase el fin del procedimiento por pérdida de objeto como consecuencia de haberse dictado el Real Decreto 1261/2007, de 24 de septiembre, por el que se establece la prima al consumo de carbón autóctono para los años comprendidos entre 1999 y 2006. La citada sociedad hizo también la misma solicitud en el recurso de casación 3.950/2.006, entablado éste por Endesa Generación S.A., contra la misma Orden ministerial impugnada en éste asunto, habiendo sido ambos recursos deliberados de forma conjunta.

En el citado recurso 3.950/2.006 se acordó su terminación por pérdida de objeto tal como se había solicitado por la parte codemandada por Auto de 20 de septiembre de 2.008, al no haberse opuesto a lo solicitado ni la recurrente ni la Administración demandada. En este asunto, por el contrario, la parte actora se opuso a dicha petición por entender que el referido Real Decreto no derogaba la Orden impugnada sino que la asumía en varios aspectos y, entre ellos, en cuanto a la reducción de las primas relativas al año 2.002, cuestión ésta que constituía el objeto de su recurso.

En consecuencia, es preciso determinar en primer lugar si la aprobación del Real Decreto 1261/2007, de 24 de septiembre, ha originado la pérdida de objeto del presente recurso como pretende la empresa codemandada Iberdrola. Pues bien, sin duda tiene razón la recurrente en que constituyendo su pretensión en el presente recurso obtener la declaración de nulidad del punto cuarto de la Orden impugnada, en el que se establece la reducción de la prima al consumo de carbón autóctono para el año 2.002, dicha pretensión no ha quedado sin sentido como consecuencia de dictarse el referido Real Decreto. A esta conclusión se llega teniendo en cuenta que el citado Real Decreto no deroga la Orden impugnada -ni las restantes que aprueban la prima para los otros años de 1.999 a 2.003-, sino que, al contrario, asume parte de sus estipulaciones, de forma expresa en unos casos e implícitamente en otros.

En efecto, el Real Decreto 1261/2007 subsana el vicio de falta de rango para el establecimiento de la prima al carbón autóctono de que adolecían las Órdenes por las que se estableció para los años 1.999 a 2.003, según doctrina sentada en las Sentencias de esta Sala de 19 de enero de 2.005 -RC 7.129/2.001- y 23 de mayo de 2.007 -RC 7.951/2.004 -. Así, el artículo 1 del Real Decreto establece las primas para los años 1.999 a 2.006, repitiendo para los años 1.999 a 2.003, en los que la prima había sido acordada mediante Orden ministerial, los mismos valores que en su momento se contemplaron en las Órdenes anuales correspondientes.

Sin embargo, en cuanto a las otras dos previsiones relativas a la prima del carbón autóctono, las producciones máximas equivalentes y la reducción a la prima consecuencia de la aplicación del punto 116 de la Decisión de la Comisión Europea de 25 de julio de 2.001, el Real Decreto trata de manera distinta los años 1.999 a 2.003, en los que ya se había regulado la prima mediante Orden, y los años 2.004 a 2.006, de nueva regulación. Así, en cuanto a éstos, dedica los artículos 2, 4 y 5 para prever las respectivas producciones máximas equivalentes, y el artículo 6 para la reducción de la prima de dichos tres años. Para los años 1.999 a 2.003, en cambio, establece en su artículo 2 que las producciones máximas equivalentes son las establecidas en las Órdenes anuales correspondientes a dichos años, entre las que se encuentra, como es evidente, la referida al año 2.002 ahora impugnada, la ECO/3146/2002, de 25 de noviembre. Y, sin embargo, nada dice el Real Decreto respecto a las reducciones de la prima al consumo de carbón autóctono para esos años de 1.999 a 2.003.

De todo lo anterior se deduce que efectivamente, las Órdenes correspondientes a los citados años de 1.999 a 2.003 tienen una pervivencia derivada del propio Real Decreto 1261/2007, que se remite a ellas expresamente en lo que respecta a las producciones máximas equivalentes de esos años y, al no decir nada en lo que respecta a la reducción de la prima para esos años, hay que entender que implícitamente asume la previsión que al respecto se hizo en ellas. En consecuencia, al impugnar la actora la reducción a la prima del año 2.002 establecida en la Orden combatida en este recurso, es claro que no se ha producido la pérdida de objeto del mismo.

Sobre el primer motivo, relativo a la infracción de la Directiva comunitaria 96/92 /CE.

La tesis de la actora es la que sigue. La Directiva 96/92 / CE contemplaba como fecha límite para su transposición al derecho interno de los países miembros el 19 de febrero de 1.999, por lo que hasta esa fecha no podía imponerse la limitación para la incentivación de las instalaciones de generación que utilicen fuentes de combustión de energía primaria autóctona del 15% de la cantidad total de energía primaria necesaria para la demanda nacional de electricidad (artículo 8.4 de la Directiva ). Por otro lado, si bien el artículo 25.1 de la Ley del Sector Eléctrico, de 1.997, recoge ya fielmente dicha limitación, su disposición transitoria cuarta, además de contemplar la posibilidad de prever tales incentivos, también determina que los mismos respetarán, en todo caso, el límite establecido en el citado artículo 25.1 a partir del año 2.004.

De esta regulación nacional y comunitaria concluye la parte que, desde la perspectiva del derecho comunitario, la Orden impugnada no podía imponer la reducción de la prima que se combate con el objetivo de respetar la limitación a los incentivos contemplada por la disposición comunitaria, por ser anterior a la fecha límite para la aplicación de la Directiva. Y, desde la perspectiva del derecho interno, que no era posible imponer tal limitación con anterioridad al año 2.004, contemplado por la disposición transitoria cuarta de la Ley del Sector Eléctrico como fecha a partir de la cual dichos límites habrían de respetarse en todo caso.

No tiene razón la actora en su argumentación ni en relación con el derecho comunitario ni respecto al derecho nacional. En lo que sostiene respecto a la Directiva 96/92 /CE, debe distinguirse su vigencia del límite concedido a los Estados miembros para la transposición al derecho interno. Las Directivas están vigentes desde la fecha de su aprobación y desde ese momento pueden ser trasladadas al derecho interno con plenitud de efectos -salvo que expresamente disponga otra cosa-. La fecha límite para su transposición es, precisamente, una fecha final a partir de la cual el Estado ha incumplido una obligación de efectuarla en plazo, lo que origina, aparte de otros efectos, la posible aplicación directa de la misma en función de su naturaleza y contenido. En consecuencia, habiendo recogido ya en 1.997 la Ley del Sector Eléctrico la limitación del 15% estipulada en la Directiva, dicha restricción a los posibles incentivos a las instalaciones que empleasen combustibles autóctonos estaba plenamente en vigor en el momento de aprobarse la Orden impugnada. Y, en segundo lugar, lo que la disposición transitoria cuarta de la Ley del Sector Eléctrico establece no es una moratoria imperativa de dicha limitación hasta 2.004, como parece entender la actora sino, tal como se deduce de su tenor literal, la posibilidad de que el Gobierno establezca unos incentivos que la superen hasta esa fecha, a partir de la cual se respetará "en todo caso" el limite contemplado en el artículo 25.1 de la Ley :

Disposición transitoria Cuarta. Carbón autóctono.

El Gobierno podrá establecer los incentivos necesarios para conseguir que los titulares de instalaciones de producción de energía eléctrica consuman carbón autóctono en cantidades que cubran las fijadas anualmente como objetivo por el Ministerio de Industria y Energía. Este objetivo respetará, en todo caso, a partir del año 2004, el límite a que se refiere el artículo 25.1 de la presente Ley.

Dichos incentivos incorporarán, en su caso, una prima máxima promedio equivalente a una peseta por kWH para aquellos grupos de producción y en la medida que hayan efectivamente consumido carbón autóctono y por la cuantía equivalente a su consumo únicamente de carbón autóctono.

Por todo ello resulta perfectamente regular desde la perspectiva adoptada en este motivo que el Gobierno, para compensar un exceso en las primas otorgadas en los años 1.998 y 1.999, acordase una reducción de las primas de los años ulteriores, en cumplimiento del punto 116 de la Decisión de la Comisión Europea de 25 de julio de 2.001. Debe pues desestimarse este primer motivo.

Sobre el segundo motivo, relativo a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.

Combate la parte en este motivo la argumentación de la Sala de instancia de que no existe un derecho previo a la Orden a percibir una concreta cantidad como prima al uso del carbón autóctono y que, por tanto, la fijación de una cantidad inferior a la de ejercicios anteriores no es contraria a derecho, ya que ninguna norma de rango superior impone un concreta cuantía a abonar en concepto de prima, y que la compensación por un exceso de subvención de años anteriores es un motivo metajurídico, ya que dicha razón no se integra como elemento de la causa en la relación jurídica.

Entiende la parte que aunque pueda aceptarse que no existe ninguna norma de rango superior que fije una cantidad concreta a percibir, la fijación de una cantidad menor a la de años anteriores con la finalidad de compensar un exceso anterior, supone vulnerar los actos propios y violar la confianza legítima generada en Unión Fenosa respecto de la cuantía y condiciones de disfrute de la prima a la generación de electricidad con carbón autóctono, ya que se penaliza por causa del derecho comunitario lo que en tales ejercicios previos se había fomentado.

En cuanto a la alegación de infracción de la disposición transitoria cuarta de la Ley del Sector Eléctrico, vale lo ya expuesto en el anterior fundamento de derecho al rechazar el primer motivo. Dicha disposición admite la aplicación del ya comentado límite del 15% con anterioridad al año 2.004, por lo que no hay problema a la reducción de la prima con anterioridad a dicha fecha desde la perspectiva de la citada disposición transitoria alegada.

En realidad, la argumentación del motivo atiende más bien a los citados principios de confianza legítima y seguridad jurídica, en el sentido expuesto. Sin embargo, no puede aceptarse el razonamiento de la actora. La inexistencia de una exigencia legal respecto a la percepción de cualquier cantidad concreta como prima al consumo de carbón hace que no se pueda considerar que una reducción en dicha prima en un concreto año por razones justificadas, que son indicadas de manera expresa en la Orden impugnada, vulnere los principios invocados. La prima al consumo de carbón autóctono se puede acordar por el propio Gobierno -según establece el artículo 25.1 de la Ley del Sector Eléctrico -, en caso de que lo estime conveniente para el sistema económico, y la Administración ha venido haciendo uso de dicha posibilidad año a año, en función de variables económicas cuya valoración le compete a él como responsable de la política económica y que, por tanto, puede modificarse en función de factores diversos. En el caso de autos, ha sido la intervención de las autoridades comunitarias las que han llevado a la Administración a acordar una reducción de la prima a percibir el año 2.002 -y otros anteriores y posteriores- al objeto de compensar un exceso en los incentivos percibidos durante 1.998 y 1.999 y esta circunstancia constituye, incluso con independencia del carácter vinculante para España de la decisión de la Comisión Europea de 25 de julio de 2.001, una razón que justifica sobradamente la decisión adoptada, sin que pueda admitirse que la Administración pueda quedar vinculada por las cantidades percibidas en años anteriores en virtud de los principios invocados en el motivo.

En suma, descartada la infracción de los preceptos legales internos y del derecho comunitario ya invocados en el primer motivo -entre los que se examinó lo dispuesto por la disposición transitoria cuarta de la Ley del Sector Eléctrico -, debe rechazarse también que los principios alegados puedan restringir la capacidad del Gobierno de acomodar una posibilidad legal, como lo es la aprobación de una prima al consumo de una fuente autóctona de energía primaria, a las circunstancias económicas cambiantes y que tales principios le obliguen a mantener las cantidades fijadas en un determinado momento en los años siguientes. Tal hipotética vinculación supondría, por el contrario, una restricción injustificada de su capacidad de dirección de la política económica nacional. No existiendo una obligación legal de que dichas primas alcancen una determinada cantidad ni de que sean constantes en un determinado período, las empresas beneficiarias de las mismas deben tener presente la posibilidad de variación de las cantidades a percibir como prima al consumo de carbón autóctono en razón de las circunstancias económicas concurrentes cada año.

Conclusión y costas.

Al no prosperar los motivos formulados por la recurrente, procede desestimar el recurso de casación. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, se imponen las costas a la parte actora.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,