La reforma presupuestaria francesa: ¿cómo mantener un discurso sobre la calidad mientras la mayoría de los indicadores se centran en la eficacia?
| Autor | Roula Masou |
| Cargo | Investigadora de gestión pública |
| Páginas | 215-233 |
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Los resultados se consideran el paradigma de la reforma de la gestión que ha inspirado los presupuestos estatales en todos los países de la OCDE desde la década de 1980. La mayoría de las experiencias en relación con la reforma presupuestaria se han estructurado mayoritariamente en torno a tres criterios en cuanto a resultados: la eficacia, la eficiencia y la efectividad. En teoría, se supone que las reformas presupuestarias en estos países examinan todos los tipos de criterios de los resultados por medio de sus objetivos y de sus indicadores. No obstante, el análisis de determinadas experiencias demuestra que no siempre se respetaba el equilibrio y que, de manera alternativa, los criterios se gestionaban dependiendo de la ideología y de la estrategia reformadora en cada país. Nuestro estudio se centra en la distinción entre estos tres criterios de resultados públicos y en el cuestionamiento de su equilibrio como fenómeno que favorece el éxito de la reforma presupuestaria francesa.
Una investigación con un enfoque inductivo basado en el estudio de la experiencia británica (Trosa 1995)1nos ha permitido abordar con rigor el problema del equilibrio de los tres criterios de resultados en el ámbito de la reforma presupuestaria estatal.
Es necesario saber aquí que resulta algo complicado definir estos resultados, sobre todo en la esfera pública, donde las comparaciones son complejas debido a la naturaleza particular de algunos ministerios.2Unir los resultados con la gestión pública bautizándolo como reforma presupuestaria estatal plantea un verdadero reto en estas circunstancias de ambigüedad y polisemia. Por este motivo, la tarea de definir los resultados en el sector público tiende a hacer de estos últimos un elemento multidimensional y complejo (Gibert 20003, Talbot 20054).
Aquí viene al caso recordar algunas definiciones de reforma presupuestaria estatal:
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El concepto de los resultados públicos comenzó su andadura con el movimiento de las reformas presupuestarias que se puso en marcha –entre 1980 y 1996– como apoyo a las corrientes de racionalización, reducción del tamaño del Estado, privatización y, poco después, desregulación económica.
En aras de una mejor aclaración del concepto de resultados públicos, proponemos en este trabajo nuestra propia definición:
Los resultados en el marco presupuestario consisten en emplear los criterios de los resultados para determinar la relación entre los fondos empleados y los efectos obtenidos. Esos criterios de resultados se determinan por: la eficacia, la eficiencia y la efectividad.
La eficacia: este concepto indica el nivel o el grado de resultados obtenidos.
La eficiencia: este concepto se define en términos de ratio para medir la optimización de los recursos.
La efectividad: este concepto corresponde a la satisfacción en relación con lo que esperan los ciudadanos, los usuarios y los contribuyentes.
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El Reino Unido se ha centrado en los objetivos de eficiencia y efectividad que han dominado la materialización de los resultados. Esta reforma ha recibido un fuerte respaldo del ministerio de Economía, cuya preocupación legítima es la eficiencia, mientras que las demás dimensiones de la reforma han recibido un menor respaldo de las Administraciones centrales.
La reforma estatal en el Reino Unido se remonta a la década de 1980, cuando se crearon agencias dentro de los ministerios con el fin de cambiar los estatutos. Las agencias no son organismos públicos, sino que son en su totalidad servicios de los ministerios. El Gobierno británico consideró que los servicios no se modernizarían sin una nueva identidad, la de una empresa colectiva: la agencia. Es preciso mencionar aquí que, al contrario que en Francia, esta descentralización en el seno de los ministerios se llevó a cabo sin un derecho público escrito porque se apoyó en la transformación de un servicio en agencia.
Comparada con el Reino Unido, Francia sería un modelo blanco. Francia ha escogido la vía más progresiva, la menos limitadora y la más lenta. Es lo contrario que el Reino Unido, que encarna la vía dura, con el anuncio de un cambio rápido adoptado sin ambages por el Primer Ministro, con obligaciones y un fuerte control central.
La reforma británica encarnada por “Next Steps” se desencadenó con un discurso del Primer Ministro ante el Parlamento, al que siguieron varias cartas de carácter económico y del “Cabinet Office” dirigidas a los ministerios.
La reforma británica ha estado dominada por la preocupación del anuncio de una efectividad y calidad mayores. Esta reforma, que contaba con la ventaja de la simplicidad, ha anunciado en pocos años progresos medibles en materia de calidad de los servicios a los usuarios. Este enfoque sobre la calidad ha generado de alguna manera un descuido en relación con la eficacia del servicio prestado. Los avances sólo atañen al aspecto relacional del servicio (amabilidad, rapidez, exactitud de las respuestas). Dicho con otras pala-bras, los objetivos de calidad y de eficacia no siempre están conectados (prestar un servicio amable y técnicamente a punto). Por ejemplo, los mecanismos de quejas y de derecho de reembolso han resultado más decepcionantes de lo previsto: los usuarios a menudo preferirían un servicio eficaz antes que un reembolso por sus deficiencias.
En Estados Unidos se optó por centrarse en la eficiencia, que ha dominado la materialización de los resultados, y que se ha presentado como una solución para paliar el déficit presupuestario estatal en detrimento de la efectividad que se cuestionaba9.
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La experiencia estadounidense se ha basado en grandes reformas como: El Planning Programming Budgeting System -PPBS- (1965), el Management by objectivesMBO-(1969), el Zero Base Budgeting -ZBB- (1973) y la Government Performance and Results Act (GPRA 1993). No obstante, y al contrario que los países de la OCDE que a partir de la década de 1980 acometieron la revisión de su Administración, Estados Unidos no fue consciente hasta 1990 de la dimensión de su crisis presupuestaria y ha aceptado atenuar o eliminar de manera efectiva los elementos estructurales que se consideran responsables de esta crisis de los fondos públicos.
El gran paquete de reformas “Government Performance and Results Act (GPRA)” aprobó una ley sobre el rendimiento y los resultados del Gobierno en 1993 que obligaba a los ministerios y a las agencias a elaborar planes estratégicos, planes de resultados e informes de resultados vinculados al documento presupuestario.10La GPRA tiene un objetivo cuádruple: hacer que el proceso presupuestario del Congreso se oriente más hacia una obligación de obtener resultados, hacer la gestión interna de los departamentos más eficiente y eficaz, aumentar la responsabilidad de los gestores frente al Congreso e incrementar la confianza del ciudadano en el Gobierno. Esta última tendencia se pudo observar más concretamente con la creación de la Agencia de protección del medio ambiente, pero se habría observado mejor si se hubiese adoptado el Family Security Plan, una especie de renta garantizada que propuso el presidente Nixon.11Según Moynihan (2005)12, uno de los motivos principales para introducir la gestión por resultados reside en la valoración por parte de los políticos de los costes y los beneficios –de entrada simbólicos– de las reformas. Esta visión incluye la reducción de los gastos públicos y la mejora de los resultados que pretende cualquier político, sea cual fuere su cultura.
El objetivo primordial de los reformadores estadounidenses no sería el de reformar el Estado, sino el de gestionar con un menor coste financiero el aparato público. La necesidad de poner fin a los déficits presupuestarios de los mandatos Reagan-Bush fue la razón principal de la búsqueda de unos mejores resultados.13El principal instrumento de reforma escogido por la Administración Clinton fue la National Performance Review –también conocida como Comisión Gore–, cuyos objetivos
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eran actuar de modo que el Gobierno trabaje mejor y cueste menos. Es obvio que se sitúan en la línea de las tradiciones administrativas estadounidenses, que siempre han hecho hincapié en la eficiencia administrativa y en la necesidad de ceñirse a un Gobierno minimalista.14La reforma presupuestaria de la GPRA se ajusta muy bien a la tradición administrativa de Estados Unidos y se sitúa en gran medida en la tradición gestora del Gobierno, que insiste en la eficiencia administrativa y en la importancia de una buena gestión.15
Canadá marca...
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