Acto presunto y resolución expresa tardía (una relectura del inciso final del párrafo 2 del artículo 44 de la LRJPAC).
| Autor | Sebastián Grau Ávila |
| Cargo | Abogado |
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INTRODUCCION
La lectura atenta de la regulación del acto presunto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJPAC), no ha dejado de provocar una cierta sensación de desazón, de molestia, propia de aquellos estados anímicos del jurista en los que lo justo no cuadra con el Derecho positivo (Ref.).
Me refiero a la forma cómo se concreta en la institución del silencio administrativo el objetivo fundamental de la Ley de constituirse en paladín de la lucha por ampliar y reforzar las garantías de los ciudadanos en orden a la resolución justa y pronta de los asuntos (Ref.).
Estas palabras estructurantes de la exposición de motivos son comentadas por una buena parte de la doctrina en sentido desmitificador (Ref.). Pero cabría añadir que la propia interpretación que la doctrina está haciendo de algunos preceptos de la Ley contribuye, en forma desde luego involuntaria, a incrementar aquel nivel de contradicción entre los objetivos y los resultados (Ref.). Nos estamos refiriendo, concretamente, a la naturaleza del acto presunto positivo y a los efectos de la regulación de la certificación del acto presunto (arts. 43 y 44 de la Ley).
Efectivamente, no se ha podido conocer hasta la fecha de elaboración de este trabajo ninguna opinión doctrinal que no diera por obvio que el plazo para la emisión del expresado certificado significa una ampliación ordinaria del plazo normal de resolución, de manera que la Administración quedara habilitada para dictar resolución expresa en cualquier sentido y con independencia del sentido del acto presunto. No obstante, después de analizar el resultado al que pueda llevar y de hecho está llevando tal interpretación de la norma y especialmente después de digerir sosegadamente el complejo sistema de principios generales y de ordenaciones específicas de la nueva Ley, consideramos que es necesaria una nueva lectura y una nueva interpretación del sentido del inciso final del párrafo 2 del artículo 44 de la LRJPAC (Ref.).
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ESPECIAL INCIDENCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LA ACTIVIDAD URBANISTICA
No cabe duda de que la institución del silencio administrativo tiene un campo de siembra especialmente apto para su crecimiento en el área del derecho urbanístico, tanto a nivel del planeamiento como especialmente en lo que afecta a las licencias de uso del suelo y edificación. Al estar configurada la facultad de planeamiento y la de edificación como auténticos derechos subjetivos ligados al régimen jurídico de la propiedad del suelo -resultantes del cumplimiento de los deberes urbanísticos correspondientes-, la aprobación de planes de iniciativa privada y el otorgamiento de las licencias se nos presentan como ejemplos prototípicos de facultades regladas de la Administración, concebidas como mera remoción de obstáculos para el ejercicio de derechos preexistentes en el acerbo del interesado, con el consiguiente efecto de que la falta de resolución expresa producirá un acto presunto positivo.
En este sentido, los artículos 119 y siguientes del Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, que establecían las reglas del silencio administrativo en materia de aprobación de planes, han sido declarados inconstitucionales y por lo tanto nulos por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, de manera que gana vigencia el artículo 41 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976, que se refiere al silencio positivo por el transcurso del plazo de seis meses de inactividad del órgano que deba dar la aprobación definitiva en relación con planes parciales y especia-les, programas de actuación urbanística y proyectos de urbanización (Ref.).
En materia de licencias, el artículo 242 del Texto Refundido estatal de 1992 ha sido declarado también nulo, con lo que la disposición vigente sería el artículo 178.3 del Texto Refundido de 1976, que, en definitiva, se remitía en bloque a las normas aplicables en materia de régimen local. En definitiva, el artículo 9 del veterano Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 preveía un plazo de dos meses para otorgar las licencias de obras mayores, trascurrido el cual la competencia pasaba al órgano estatal correspondiente (comisiones provinciales de urbanismo) que disponía de otro mes para resolver, transcurrido el cual se producía el silencio positivo. En base a la supresión constitucional de las facultades de tutela entre administraciones públicas, debe entenderse derogada la subrogación de la Administración autonómica en materia de licencias, por lo que el plazo del silencio administrativo positivo será el de dos meses (Ref.).
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LA INTERPRETACION COMUNMENTE ACEPTADA
Nos estamos refiriendo al posible contenido de la hipotética resolución expresa tardía del procedimiento principal cuando se ha iniciado el procedimiento accesorio de emisión del certificado de acto presunto. Dicho de otra forma, nos referimos a si existe alguna limitación en cuanto al sentido de la resolución expresa, cuando estamos dentro del período de emisión del certificado del acto presunto. La doctrina no ha dudado en coincidir en que la resolución expresa en estas circunstancias puede ser en cualquier sentido, estimatorio o desestimatorio, con independencia del sentido estimatorio o desestimatorio del acto presunto. En unos casos, esta opinión se manifiesta de forma implícita, como cuando JESUS GONZALEZ PEREZ y FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO expresan lo siguiente: «La petición de certificado produce el efecto de abrir un término (que no plazo) de veinte días durante los cuales la Administración puede adoptar una de las tres soluciones que estudio a continuación: a) Primer supuesto: la Administración opta por resolver en cuanto al fondo. En este caso, obviamente, no entra en juego el instituto del silencio administrativo pues falta el presupuesto del mismo que es precisamente el incumplimiento del deber de resolver» (Ref.).
En otros casos, la doctrina ha afirmado explícitamente que «...el legislador ha querido dejar abierta a la Administración esta posibilidad de dictar resolución expresa, aunque sus efectos sean revocatorios del acto presunto» (Ref.).
Los argumentos que han utilizado estos autores para sustentar las opiniones expuestas son de tres tipos: a) La literalidad del inciso final del artículo 44, párrafo 2 («...salvo que en dicho plazo se haya dictado resolución expresa»). Se afirma que el principal cometido de la certificación es el de «...provocar la definitiva emanación de este acto terminal con pronunciamiento sobre la cuestión de fondo que la Administración viene demorando» (Ref.). b) La petición de la certificación es en realidad una auténtica denuncia de mora, un...
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