Las prestaciones familiares en el ámbito de la Seguridad Social.

Las prestaciones familiares en el ámbito de la Seguridad Social JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES * INTRODUCCIÓN L a protección familiar constituye una de las primeras contingencias que los mo dernos sistemas de Seguridad Social se apresuran a poner remedio, ya que el nacimien to o la presencia de menores (o de otros familia res) en una familia pueden constituir una carga para ésta, en cuanto implican unos mayores gastos. Por ello, en los grandes textos doctrina les 1 , dentro de las ramas de Seguridad Social se hace figurar, como necesidad a cubrir por aquélla, las denominadas «cargas familiares». En la mayor parte de los países 2 , las polí ticas familiares se suelen situar en tres gran des tipologías 3 : a) El propio rechazo a la existencia de una política familiar, basado en la no injeren cia en la célula familiar, considerada como algo exclusivo de la iniciativa privada, sin que los poderes públicos deban inmiscuirse en la misma. b) La afirmación y la demostración de una política global, fundamentada en la con sideración del papel social del Estado, que debe remover los obstáculos y las dificultades con que se encuentra la familia. Este enfoque y el anterior, no obstante, pueden no ser contra dictorios: los Estados que aspiran a una política familiar pueden atribuir una importancia bási ca a la esfera privada, por lo que la actuación sobre las familias puede efectuarse a través de incentivos o de beneficios externos. c) Un enfoque intermedio entre ambas posi ciones, en el sentido de dar respuesta a las ne cesidades familiares, dentro de una política y de unos niveles de acción de las distintas colec tividades públicas, pero sin integrarlas. Aunque en la mayor parte de los sistemas de Seguridad Social existen manifestaciones no contributivas de prestaciones familiares, sin embargo, en buena parte de ellos, sigue es tando presente el sistema de seguros familia 13 * Administrador Civil del Estado. Miembro del Instituto Europeo de Seguridad Social. 1 Véanse, al respecto y entre otras, las obras de BE- VERDIGE, W.: «Seguro Social y Servicios afines. Informe de Lord Beveridge». Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Colec. Clásicos. Madrid. 1989; DURAND, P.: «La política contemporánea de Seguridad Social». Ministe- rio de Trabajo y Seguridad Social. Colec. Seguridad Social. Madrid. 1993, o VENTURI, A.: «Los fundamentos científicos de la Seguridad Social». Ministerio de Traba- jo y Seguridad Social. Colec. Seguridad Social. Madrid. 1995. 2 Si bien con mayor incidencia en los denominados «países desarrollados». 3 Véase LAROQUE, M.: «Los sistemas de prestacio- nes familiares. ¿Evolución de las políticas?». Informe presentado en la 26ª Asamblea General de la Asocia- ción Internacional de la Seguridad Social. AISS. Marrakech. 1998. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 res. La necesidad de individualizar el riesgo y de evaluar económicamente su incidencia ha lle vado durante mucho tiempo no tanto a proteger la familia, en cuanto tal, como a dar cobertura básicamente a «las cargas familiares», en cuan to causantes de gastos para el trabajador. En este sentido, la familia o la «carga familiar« constituye la causa primaria de necesidad so cial, consistente en la incapacidad de ganancia, producida por el exceso de gastos para atender las obligaciones familiares, que suelen recaer sobre el trabajador asegurado. Por ello, en el Seguro Social diseñado por Beveridge, los gas tos de la infancia constituía una de las ocho ne cesidades básicas 4 . Existe una diferencia entre las prestaciones familiares y otras prestaciones monetarias de Seguridad Social: «estas últimas proveen un in greso a quienes dejan de percibir su salario, temporalmente en unos casos y definitivamente en otros, mientras que el fundamento de las prestaciones familiares es el reconocimiento de que, generalmente, cuando se fija un salario no se tiene en cuenta el tamaño de la familia que se debe mantener con aquél» 5 . En España, el fundamento jurídico de la pro tección familiar se encuentra en el artículo 39 de la Constitución 6 que encomienda a los poderes públicos asegurar una protección social, económi ca y jurídica de la familia, en cuanto se considera a ésta como agente y colaborador del Estado en la consolidación del bienestar social 7 . Ahora bien, en nuestro país, al igual que sucede en muchos de los sistemas de protección social de otros Estados, las prestaciones de la Segu ridad Social dirigidas a la familia conviven con otras medidas que se dirigen al mismo objetivo, es decir, proporcionar ingresos su plementarios a las familias con menores in gresos 8 , medidas estas últimas que tienen un papel importante en el ordenamiento fiscal 9 . No obstante, el presente trabajo se centra únicamente en las prestaciones de Seguridad Social que tienen como finalidad la cobertura de los mayores gastos que se producen por el nacimiento o el cuidado de hijos 10 . LAS PRESTACIONES FAMILIARES ACARGO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA 1. Breve referencia a su constitución histórica Los orígenes de las prestaciones familia res se remontan a finales del siglo XIX, perío 14 4 BEVERIDGE, H.W.: «Seguro social.....». op. cit. págs. 210-211. 5 OIT: «Introducción a la Seguridad Social». Ginebra. 1984. Pág. 107. 6 El artículo 39 de la Constitución es el primero de los incluidos dentro de los principios rectores de la política eco- nómica y social. 7 Como tal se califica en el Informe de la Comisión de Po- lítica y Social de Empleo del Congreso de los Diputados sobre «La situación actual de la familia». El informe aparece publica- do en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados, de 9 de diciembre de 1997. 8 Las prestaciones se conceden a las familias, en senti- do amplio, entendiendo como tales las que tienen hijos a cargo o en el seno de las cuales nacen menores o son adop- tados. No se efectúa en este trabajo un análisis de las clases de familias y de las nuevas formas de estructura familiar. Un análisis de las diferentes tipologías de las familias en ALBERDI, I.: «La nueva familia en España». Ed. Tecnos. Madrid. 1999 ó en KUIJSTEN, A.: «Políticas sociales y formas de vida familiar en Europa». Revista Internacional de Seguridad Social. Nº 3- 4. 1999. Págs. 13-35. 9 Véase, al respecto, la Ley 40/1998, de 9 de diciem- bre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y otras normas tributarias. Un análisis de la incidencia de las desgravaciones fisca- les, dentro de las políticas familiares, puede encon- trase en MEIL LANDWERLIN, G.: «Cambio familiar y política de conciliación de vida familiar y laboral en Es- paña». Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos So- ciales. Nº Extraordinario dedicado a la «Conciliación de la vida familiar y laboral». Madrid. 1999. Págs. 11-41 o en CASTELLANOS REAL, F.: «IRPF y familia» en «Familia y eco- nomía». Papeles de Economía Española. Nº 78. 1998. Págs. 276-289. 10 No se contemplan, por tanto, las prestaciones de protección a la maternidad que, en un concepto amplio, se englobarían también dentro del marco protector de la fami- lia. ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 do en que algunos empresarios comienzan a pagar a sus empleados con familias numero sas un complemento familiar, como ayuda para el mantenimiento de su hogar. La crisis económica derivada de la 1ª Gue rra Mundial supuso un fuerte empuje para las prestaciones familiares, que resultaban más necesarias con la reducción del poder de compra que experimentaron los salarios, a causa de la inflación. Pero, en la articulación de nuevos mecanismos que permitieran ayu dar a las familias con hijos, resultaba preciso que se repartiesen los costes de la protección familiar, surgiendo, de este modo, las prime ras Cajas de Compensación (la primera se instaura en la ciudad francesa de Grenoble, en 1918). Las Cajas de Compensación agrupaban a empresarios de una misma zona geográfica y dedicados a la misma actividad, quienes contri buían a financiar las prestaciones, en razón de los salarios que pagaban a los empleados, in dependientemente de las cargas familiares que aquéllos tuviesen. La recesión económica de los años 30 su puso un nuevo empuje en el establecimiento o mejora de las prestaciones familiares, debido a la fuerte pérdida del poder adquisitivo de los salarios, surgiendo la necesidad del esta blecimiento de mecanismos obligatorios. Tal obligatoriedad se impuso, por primera vez, en Bélgica en el año 1928, a través de la Caja de Compensación. Dentro de la evolución histórica del estable cimiento de los mecanismos de prestaciones fa miliares, al menos en Europa, se pueden diferenciar tres etapas: . Una primera etapa, que se ha denomina do «etapa liberal», ya que en ella prima la voluntariedad de los empleadores en el abono de las prestaciones familiares. . Una segunda etapa, que abarcaría desde 1918 a 1928, denominada «etapa compen satoria», caracterizada por el reparto del gasto derivado de las prestaciones familiares entre los empleadores de una misma actividad y de una zona geográfica, independientemente del número de hijos que tuviesen los em pleados. 15 JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES CUADRO 1. FECHADE IMPLANTACION DE LOS MECANISMOS DE PRESTACIONES FAMILIARES EN DETERMINADOS PAISES DE LAUE Estado Año Bélgica 1928 Francia 1932 Italia 1937 España 1938 Países Bajos 1939 Portugal 1942 Irlanda 1944 Inglaterra 1945 Dinamarca 1950 Alemania 1954 Grecia 1958 Fuente: Elaboración propia a partir del estudio de NAVARRO , Carmen y otros: «La protección familiar en Europa. Especial referencia a España». Presupuesto y Gasto Público. Ministerio de Hacienda. 7/1992. Págs. 5775. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 . Una tercera etapa, que se inicia en 1928, en la que, con mayor o menor graduali dad, comienzan a generalizarse las pres taciones familiares y a imponerse su obligatoriedad. 2. Mantenimiento de la cobertura social, en un marco de pérdida relativa de su significado protector Las prestaciones familiares varían fuerte mente en los países de la Unión Europea, impli cando, respecto a su relación con el PIB, desde un 0,2% en Grecia hasta el 4,2% en Finlandia. Son los países del Sur de Europa los que dedi can un menor gasto a las prestaciones familia res, mientras que en los países del Norte (bá sicamente, Dinamarca, Finlandia y Suecia) el gasto social dedicado a estas prestaciones tie ne una mayor importancia relativa. En el último cuarto de siglo y en el ámbito de la Unión Europea se ha producido un menor es fuerzo en los gastos dedicados a la familia. Este menor peso relativo de las prestaciones familia res se pone de relieve si se observa la evolución de la relación entre el gasto dedicado a aquéllas y el de la totalidad de las demás prestaciones de la Seguridad Social. Desde 1970 a 1997, esta re lación ha pasado del 20% al 8% (Bélgica), del 17% al 13% (Irlanda), del 17 al 9,5% (Fran cia), del 14% al 5% (Países Bajos) ó del 13% al 3,6% (Italia). Ahora bien, aunque la relación entre el gasto dedicado a las prestaciones familiares y el total de las prestaciones sociales haya dis minuido (debido, sobre todo, al incremento de las segundas), sin embargo en las dos últimas décadas se ha mantenido la proporción de la riqueza nacional dedicada a las prestaciones familiares (como se refleja en el Cuadro III). No obstante esta relación varía de unos paí ses a otros, ya que: . en un primer grupo de países, la rela ción indicada ha tenido incrementos importantes (básicamente, en Dina marca, Reino Unido, Luxemburgo ó Ir landa); . en otros países, por el contrario, la rela ción entre el gasto de prestaciones fami liares y el PIB se ha deteriorado de forma 16 CUADRO II. % DE LAS PRESTACIONES FAMILIARES EN EL TOTAL DE PRESTACIONES SOCIALES Estado 1970 1980 1997 Alemania 10,2 10,1 7,6 Bélgica 20,0 11,3 8,1 Dinamarca 14,1 10,8 11,6 España 4,4 1,6 Francia 16,8 12,7 9,5 Irlanda 16,9 11,0 13,1 Italia 12,9 7,5 3,6 Países Bajos 13,9 8,5 5,4 Reino Unido 11,2 13,1 11,4 Fuente: DUMMONT, J.P.: «Les systèmes de protection sociale en Europe». 4ª edic. Edit. Económica. 1999. ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 también importante (por ejemplo, Bél gica, Alemania, Países Bajos, Italia, Es paña ó Grecia); . por último, un tercer grupo en los que las variaciones ---hacia uno u otro lado son menos significativas (Francia o Portugal). Si la relación se efectúa entre la cuantía me dia de la prestación y el importe del PIB por ha bitante, se observa la misma situación: son los países del norte de Europa los que presentan una mayor protección (en los que, en general, la relación citada se sitúa por encima del 10%); en determinados países del centro de Europa, la indicada relación supera el 7%; mientras que en los cuatro países del Sur europeo, la cuantía de las prestaciones familiares no llega al 5% del PIB por habitante (Cuadro IV). 3. Variedad en las prestaciones, ligadas a distintas políticas familiares En el marco de la Unión Europea, existe una gran heterogeneidad en la estructura de las prestaciones familiares ligadas a la familia, si bien, en una primera aproximación, aquéllas se pueden agrupar en dos clases: prestaciones económicas y prestaciones en especie. Mientras que las primeras existen en todos los países de la UE, hay una mayor diferencia en lo que res pecta a las segundas (Cuadro V). La existencia de unas u otras prestaciones familiares en los diferentes Estados que con forman la Unión Europea está ligado al con tenido de las políticas familiares en cada uno de ellos. Las mismas se pueden agrupar en tres o cuatro clases: a) Países cuyas políticas de prestaciones familiares descansan básicamente en las pres taciones por hijo a cargo y por maternidad (Bélgica, Portugal e Italia). 17 JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES CUADRO III. Estado Prestaciones familiares en % del PIB 1980 1990 1996 Dinamarca 2,8% 3,9% 3,3% Reino Unido 2,3% 2,1% 2,6% Luxemburgo 2,2% 2,9% 2,7% Francia 2,6% 2,2% 2,4% Irlanda 1,7% 2,0% 2,2% Belgica 2,8% 2,1% 1,9% Alemania 2,6% 1,9% 1,8% Países Bajos 2,6% 1,7% 1,6% Italia 1,2% 1,0% 0,8% Portugal 0,8% 0,8% 0,8% España 0,5% 0,2% 0,2% Grecia 0,2% 0,1% 0,1% Fuente: DUMMONT, J.P.: «Les systèmes...», op. cit. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 18 CUADRO IV. Estado Cuantía media de las prestaciones familiare en % del PIB por habitante 1980 1990 1996 Dinamarca 10,8% 14,1% 15,7% Reino Unido 10,2% 10,3% 12,8% Luxemburgo 9,5% 9,9% 12,6% Alemania 12,6% 11,6% 10,8% Francia 9,4% 9,1% 10,1% Belgica 11,4% 9,7% 8,5% Alemania 5,1% 6,9% 7,8% Países Bajos 10,1% 8,2% 7,5% Italia 4,5% 4,8% 4,2% Portugal 3,1% 4,1% 4,2% España 1,6% 0,6% 1,0% Grecia 0,9% 0,5% 0,4% Fuente: DUMMONT, J.P.: «Les systèmes...», op. cit. CUADRO V. LAS PRESTACIONES FAMILIARES EN LAUNION EUROPEA Por cuidado de hijo Nacimiento De padre solo Educación Cuidados a domicilio Alojamiento Alemania Austria Bélgica Dinamarca España Finlandia Francia Grecia Irlanda Italia Luxemburgo P. B a o s Portugal R. Unido Suecia Bélgica Dinamarca España 11 Finlandia Francia Irlanda Luxemburgo Portugal R.Unido Alemania Dinamarca Francia Grecia Irlanda R.Unido Suecia Alemania Austria Francia Luxemburgo Finlandia Alemania Austria Finlandia Francia R. Unido Suecia Fuente: MISSOC: «La protection sociale dans les Etats Membres de l'Union Europèenne. Situation au 1º janvier 1999 et evo lution». Bruselas. 2000. 11 Desde el año 2000, si bien limitada al nacimiento del 3º o sucesivos hijos, así como a los supuestos de nacimientos múltiples. ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 b) Países que añaden a las prestaciones por hijo a cargo las correspondientes a aloja miento y otras prestaciones en especie (Ale mania ó Austria). c) Países que cuentan con una política fa miliar más diferenciada, en cuyo caso se pue den observar, a su vez, dos subgrupos: . Unos países (R. Unido, Suecia o Finlan dia) en los que hay una diversificación de prestaciones, aunque el acento se co loca en intervenciones en favor del aloja miento y de lucha contra la precariedad (en un porcentaje, que se sitúa entre el 49% y el 56%). Las prestaciones se diri gen a los más desfavorecidos, sin efec tuar una distinción clara entre la familia y el niño. . Otros países (Francia ó Dinamarca), con prestaciones diferentes, si bien po niendo el acento en las prestaciones por hijo a cargo. Con ser importante la variedad de presta ciones familiares en los diferentes sistemas de Seguridad Social de los países que confor man la Unión Europea, el mayor peso relati vo de las mismas se encuentra en las de naturaleza económica (Cuadro VI). Salvo en el caso de Dinamarca (en el que son sobrepa sadas por las prestaciones en especie), las de naturaleza económica tienen un peso mayori tario, llegando en buena parte de los sistemas a superar las tres cuartas partes del gasto (Austria, Bélgica, España, Francia. Irlanda, Países Bajos o Reino Unido). 4. Las prestaciones por hijo a cargo Las prestaciones por hijo a cargo son el eje central de las prestaciones familiares de la Seguridad Social de los países de la Unión Europea (constituyendo entre el 40% y el 90% del total de las prestaciones familiares) y consisten en un importe metálico que se con cede a las familias, con la finalidad de com pensar los mayores gastos ocasionados por el mantenimiento, cuidado y educación del me nor. Como regla general, las prestaciones se conceden desde el nacimiento del primer hijo, con la única excepción de Francia, país en el que las prestaciones son debidas únicamente a partir del 2º. De igual modo, en todos los países se establece un límite de edad para po der seguir generando el derecho a las asigna ciones por hijo a cargo, límite que, en la mayoría de los casos, se sitúa en los 18 años, si bien esta edad se amplia en caso de que el hijo esté incapacitado o en los casos de estu dios (Cuadro VII). Por ello, dentro de las asignaciones por hijo a cargo, se pueden efectuar las siguientes diferenciaciones: . según el número de hijos que reciben las prestaciones: como regla general, el primer hijo, salvo en el caso aislado de Francia; . en función de la edad: la cuantía de la prestación puede variar, según que el niño tenga una edad inferior a un de terminado límite (caso de Francia o Países Bajos), o ser de cuantía unifor me; . según el rango: las prestaciones por hijo pueden ser más importantes para el ter cer hijo (caso de Francia, Alemania ó Lu xemburgo), o ser siempre uniformes a partir del primer hijo (España); . según los recursos de las familias: las prestaciones por hijo a cargo pueden es tar limitadas a rentas de las familias (España) o concederse a la generalidad de las familias; pero, en este último su puesto, pueden tener importes únicos (R. Unido) o ser diferentes según los in gresos de las familias (Alemania, Italia, Grecia, Portugal, etc). Otra forma de medir la incidencia de las prestaciones familiares es relacionar el im 19 JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 20 CUADRO VI. ESTRUCTURADE LAS PRESTACIONES FAMILIARES EN LOS PAISES DE LAUNION EUROPEA (1996) Alemania Austria Bélgica Dinamarca España Finlandia Francia Irlanda Italia P. Bajos Portugal R. Unido Suecia Prestaciones económicas 63,2 85,0 95,6 47,9 79,2 66,7 85,9 94,3 53,8 73,9 65,8 79,6 53,4 -- Por nacimiento -- Cuidado de menor -- Otras prestaciones -- % de prestaciones económicas sometidas a prueba de recursos económicos 15,5 39,9 7,8 0,4 20,3 61,8 2,9 12,8 7,7 84,3 3,6 0,0 22,2 25,5 0,2 0,0 40,7 38,5 0,0 21,1 27,1 37,6 2,0 3,2 13,7 72,2 0,0 21,6 3,1 58,5 32,7 40,4 13,0 39,0 1,8 1,5 0,0 73,1 0,8 0,0 19,3 36,2 10,3 1,3 1,9 39,5 38,2 35,6 22,6 25,8 5,0 0,1 Prestaciones especiales 36,8 15,0 4,4 52,1 20,8 33,3 14,1 5,7 46,2 26,1 34,2 20,4 46,6 -- % de prestaciones en especie sometidas a prueba de recursos económicos 36,8 0,0 0,0 2,7 16,6 0,0 3,0 0,0 45,2 4,6 30,7 20,1 0,0 Total de prestaciones 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 -- % de total de prestaciones sometidas a prueba de recursos económicos 37,2 1,8 0,0 2,7 34,7 3,2 24,6 40,4 46,7 4,6 31,9 55,7 0,1 Fuente: EUROSTAT. ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 porte de las mismas con el salario neto, es de cir, el percibido descontando los impuestos y las cotizaciones sociales a cargo del trabaja dor, relación en la que se observa una fuerte diferencia entre los Estados. Por ejemplo y para una familia con 2 hijos, las prestaciones familiares recibidas suponen, respecto al sala rio neto, en España 1/4 de lo que significan esas mismas prestaciones en Francia. Por último, la eficacia de las prestaciones familiares puede valorarse si se tiene en cuen ta la renta disponible de las familias, una vez recibida aquéllas. Esta eficacia, en muchos casos, es relativa, como ha sido puesto de ma nifiesto por la doctrina 12 . Así, si se compara (en un salario medio) la renta disponible de una familia con dos hijos en relación con la de un soltero, el aumento de la renta disponible (con secuencia de las prestaciones familiares) va 21 JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES CUADRO VII. LAS PRESTACIONES FAMILIARES POR HIJO ACARGO EN LA U.E. EN 1997 Estado Niño que da lugar al derecho Límite de edad Función de renta Progresividad Función de la edad Alemania 1º Normal: 18 Paro: 21 Formación: 27 No Si No Austria 1º Normal: 19 Paro: 21 Formación: 26 No No Si Bélgica 1º Normal: 18 Formación: 25 No Si Si Dinamarca 1º Normal: 18 No No Si España 1º Normal: 18 Si No Si Finlandia 1º Normal: 17 No Si No Francia 2º Normal: 18 No Si Si Grecia 1º Normal: 18 Formación: 22 Si Si No Irlanda 1º Normal: 16 Formación: 19 No Si No Italia 1º Normal: 18 Si No No Luxemburgo 1º Normal: 18 Formación: 27 No Si Si Países Bajos 1º Normal: 17 Formación: 24 No Si Si Portugal 1º Normal: 16 Formación: 25 Si No Si R. Unido 1º Normal: 16 Formación: 19 No No No Suecia 1º Normal: 16 No Si No Fuente: Elaboración propia a partir de la información contenida en MISSOC: «La protection sociale ...» op. cit. 12 MEIL LANDWERLIN, G. «Conciliación...», op. cit., pág. 30. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 ría de forma sustancial de unos países a otros. Mientras que en determinados países no llega al 10% (caso de España) o apenas supera el 10% (Reino Unido o Italia), por el contrario en otros (Bélgica, Dinamarca ó Austria) se acer ca o supera el 25%. (Cuadro IX). 22 CUADRO VIII. LAS PRESTACIONES FAMILIARES EN % DEL SALARIO MEDIO NETO Estado 1 hijo 2 hijos 3 hijos Alemania 6,0 12,0 21,0 Bélgica 7,0 22,0 38,0 Dinamarca 6,0 11,0 15,0 España 2,0 3,0 5,0 Francia 22,0 50,0 Grecia 4,0 8,0 12,0 Irlanda 2,0 4,0 6,0 Italia 3,0 6,0 11,0 Países Bajos 4,0 10,0 16,0 Portugal 4,0 9,0 14,0 Reino Unido 5,0 9,0 13,0 Fuente: DUMMONT, J.P.: «Les systèmes ...». op. cit. CUADRO IX. AUMENTO DE LARENTADISPONIBLE DE UNAFAMILIACON DOS HIJOS Y UN SALARIO RESPECTO ALARENTADISPONIBLE DEUN SOLTERO Sistema 1991 1992 1993 1994 Bélgica 38,1 39,4 39,4 39,2 Dinamarca 26,6 27,3 27,3 27,2 Austria 23,7 23,7 26,3 25,1 Alemania 22,5 24,5 23,9 24,3 Finlandia 21,6 24,3 22,1 20,2 Francia 1+,2 18,7 18,9 18,9 Países Bajos 12,1 17,8 18,3 18,0 Portugal 12,1 17,8 18,3 18,0 Irlanda 17,1 15,5 16,9 16,2 Suecia 15,4 14,6 14,7 14,2 Italia 13,1 13,0 13,4 12,5 Reino Unido 13,2 13,1 13,1 12,1 España 6,1 8,1 8,3 8,4 Fuente: Fuente: MEIL LANDWERLIN, G. «Conciliación...» op. cit. Pág. 30 ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 LAS PRESTACIONES FAMILIARES EN EL SISTEMA ESPAÑOL DE SEGURIDAD SOCIAL. 1. Breve referencia a su evolución histórica El proceso de evolución en la implantación de los mecanismos de la protección familiar en España, al igual que en el resto de los paí ses de Europa, ha pasado por las tres etapas antes señaladas. De este modo, en un primer momento algunas empresas fueron instituyen do ayudas y socorros familiares, para posterior mente fundarse Cajas de Compensación 13 . La etapa obligatoria se inicia en 1938 y sus hitos más significativos son los siguientes: . La Ley de 18 de julio de 1938, regulado ra del «Subsidio familiar». . La Ley de Reglamentación del Trabajo, de 6 de octubre de 1942, germen de la regulación del denominado «plus fami liar». . La Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963 y el establecimiento en 1967 del sistema de Seguridad Social. . La Ley 26/1985, de 31 de julio, de racio nalización de la estructura y de la ac ción protectora de la Seguridad Social, que suprimió las asignaciones a tanto alzado. . La Ley 26/1990, de 20 de diciembre, so bre prestaciones de la Seguridad Social, que modificó las prestaciones por hijo a cargo, complementada por el Real Decre toLey 1/2000, de 14 de enero. El Régimen de los subsidios familiares y del plus familiar Las prestaciones familiares surgen en Es paña, en el marco de los seguros sociales, a través de la creación, en 1938, del denominado «Subsidio familiar», mediante el que se preten día establecer unas prestaciones económicas de compensación y, consecuentemente, desligadas de los salarios de los trabajadores, con presta ciones de cuantía uniforme, si bien limitadas a los trabajadores por cuenta ajena 14 . A través del Régimen de subsidios familia res se concedía a los trabajadores con más de dos hijos a cargo un subsidio, cuya cuantía se fijaba en función del número de hijos del be neficiario y del tiempo de trabajo. Su finan ciación estaba a cargo de los empresarios y de los trabajadores, que cotizaban a la Caja Na cional de Subsidios Familiares, dependiente del Instituto Nacional de Previsión. También se concedían, en determinados supuestos, subsidios especiales de viudedad, orfandad y escolaridad, así como los premios de natali dad y nupcialidad. Al tiempo y a través de las diferentes re glamentaciones de trabajo, se fue implantando el denominado «plus familiar», consistente en un complemento del salario, a cargo de la em presa, que se establecía en función de las car gas familiares, a fin de adecuar el salario a las necesidades de cada familia. Posterior mente, se unifica y regula el mecanismo del «plus familiar» 15 , articulado como un verda dero seguro, con unas prestaciones mucho más elevadas que las establecidas en el subsi dio familiar, y cuya financiación recaía sobre las empresas, a través de unas cotizaciones sobre la nómina de los trabajadores de aquéllas 16 . El nuevo mecanismo protector generaba presta ciones de cuantía diferente, en función del sa 23 JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES 14 El «Subsidio familiar» fue reglamentado mediante Decreto de 20 de octubre de 1938. 15 Orden del entonces Ministerio de Trabajo de 29 de marzo de 1946. El plus familiar se configura como un paso hacia el «salario familiar» (art. 9º). 16 El Decreto de 21 de marzo de 1958 estableció que las retribuciones voluntariamente concedidas por las em- presas, así como las primas a la producción, incentivos y re- muneraciones por rendimientos no se tuviesen en cuenta a efectos del plus familiar. 13 La primera Caja de Compensación se funda en Pal- ma de Mallorca en 1935. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 lario de todos los trabajadores y del número de personas con cargas familiares, dentro de la propia empresa 17 . Como otra forma de protección familiar, las Mutualidades Laborales concedían a sus afiliados subsidios de natalidad y nupciali dad, cuyas cuantías variaban de unas a otras entidades. En esta etapa de protección familiar, des taca también la legislación de familias nume rosas, contenida en la Ley de 13 de diciembre de 1943, mediante la que se clasifican estas fa milias en función de su tamaño, y se establecen una serie de bonificaciones y exenciones en ma teria fiscal y de enseñanza. De igual modo, los premios de natalidad, instituidos por Orden de 19 de marzo de 1941. La integración de las prestaciones familiares en el sistema de la Seguridad Social La Ley de la Seguridad Social de 1966 reu nificó ambas modalidades de protección 18 , para englobarlas dentro de la «protección a la familia», distinguiendo entre prestaciones de pago único (matrimonio y nacimiento de hijo) y de pago periódico (por esposa e hijo), esque ma protector que pasa a la Ley General de la Seguridad Social de 1974. De acuerdo con el esquema protector esta blecido en la legislación de Seguridad Social ---y que va a regir hasta el año 1985---, las prestaciones familiares eran las que se indi can a continuación, cuyas cuantías ---revisa das en 1971--- permanecerán, con carácter general, sin actualización hasta la reforma de 1990 19 : * De pago periódico: . Asignación mensual por esposa (375 ptas/mes). . Asignación mensual por hijo a cargo (250 ptas/mes). * De pago único: . Asignación al contraer matrimonio (6.000 ptas). . Asignación por nacimiento de hijo (3.000 ptas). La falta de actualización de las ayudas fami liares va a implicar una pérdida importante de la significación protectora de estas prestacio nes de la Seguridad Social 20 . 24 17 Mediante una imposición del 20% del salario de los trabajadores, el plus familiar se articulaba a través de la asigna- ción de puntos por los familiares a cargo, en función de una es- cala que se iniciaba con 5 puntos (matrimonio, si la esposa no trabajaba) y que iba incrementándose según el número de hi- jos menores de 23 años, que no estuviesen trabajando. Se su- maban todos los puntos asignados a los trabajadores de la empresa, dividiéndose el importe del fondo entre el número de puntos; el cociente resultante era el «valor del punto» que, multiplicado por los puntos del beneficiario, daba como resultado el importe de la prestación. ALONSO OLEA, M. y TORTUERO PLAZA, en «Instituciones de Seguridad Social». Madrid. Edit. Civitas. 1998. Pág. 347, se- ñalan que, conforme a una muestra estadística correspon- diente a 1960, el promedio nacional del valor del punto (es decir, de cada punto), sin tener en cuenta variaciones entre empresas, osciló entre las 46,58 pesetas (construcción) y 186,73 ptas (banca). 18 Si bien la reunificación afectó a los matrimonios, na- cimientos y, en general, a las situaciones generadas a partir de 1º de enero de 1967, ya que a las situaciones anteriores se mantenían los regímenes anteriores a título transitorio. 19 Se siguen regulando las prestaciones en favor de fa- milias numerosas ---que, entre otras implicaban un suple- mento del 25%, 50% o 75% de las asignaciones, en razón del tamaño de la familia- y los premios de natalidad. Como novedad se establece una prestación por hijo minusválido, cuya cuantía se revisó en 1980 situándola en 3.000 ptas/mes (y que se suprimirá en el año 1991, al ser subsumi- da por las prestaciones familiares por hijo minusválido a car- go). 20 Como ha señalado la doctrina, si hacia 1956 una fami- lia con tres hijos y esposa a cargo podía obtener prestaciones familiares por un importe entre un 60% y un 69% del sueldo base (sin prestaciones), lo que venía a representar entre un 58% a un 65% de la renta per cápita, en 1975 las prestaciones familiares a las que podía tener derecho el mismo tipo de fa- milia no representaban más que el 6,8% del salario medio, o un 9,3% de la renta per cápita. ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 La desaparición de las asignaciones de pago único: la reforma de 1985 La doctrina venía señalando la escasa sig nificación protectora de las prestaciones fa miliares en el sistema de la Seguridad Social, debido, de una parte, a la no actualización de sus importes y, de otra, a no diferenciar (res pecto de las prestaciones) las necesidades fa miliares 21 . En este contexto, la Ley 26/1985, de 31 de julio, denominada «Ley de Pensiones» (LMU), produjo una reordenación de las presta ciones familiares 22 , a través de la desaparición de todas las prestaciones familiares, salvo las correspondientes a hijo a cargo, las cuales, en el caso de colectivos con menores ingresos, fueron objeto de un complemento 23 . Pero, a pesar de los propósitos de la refor ma de 1985, lo cierto es que la importancia de la protección familiar siguió descendiendo en la década de los ochenta en España (en el quinquenio 19801985, el gasto en prestacio nes familiares se redujo en un 18,4%, mien tras que desde 1985 a 1990 lo hizo en cerca de un 32%). En 1990, el gasto en prestaciones fa miliares de la Seguridad Social se situaba en 31.699 millones, frente a los 57.736 al inicio de la década, lo que implica una reducción global del 39,9% (Cuadro X) 24 . Las últimas reformas La protección familiar fue modificada de nuevo por la Ley 26/1990, de 26 de diciembre 25 , mediante la cual se procede a establecer unas nuevas prestaciones por hijo a cargo, incre mentando sustancialmente las cuantías de las mismas, si bien limitando su reconoci miento a las personas ---estuviesen o no afi 25 JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES Datos extraídos de la publicación de IGLESIAS DE USSEL, J.: «La protección de la familia en España». En «Familia y Econo- mía». Papeles de Economía Española. Nº 78. 1998. Pág. 228, tomados a su vez de MEIL, G.: «La protección social de las familia en España». Madrid.1998. 21 Un análisis de estas críticas pueden analizarse en el «Libro Blanco de la Seguridad Social» que sirvió de base, en este ámbito, a los Pactos de la Moncloa, así como en los do- cumentos elaborados con motivo del Acuerdo Nacional de Empleo, y que aparecen recogidos en «Papeles de Econo- mía Española». Nos. 12 y 13. Madrid. 1982; así como en el «Documento de Reforma de la Seguridad Social para la Co- misión Tripartita del Acuerdo Económico y Social» (también denominado «Libro Naranja»). Ministerio de Trabajo y Segu- ridad Social. Madrid. 1985. 22 Para la doctrina la inmovilización y la escasa cuantía de las prestaciones, unido a la presencia de prestaciones (por ejem- plo, por esposa a cargo), inexistentes en el derecho comparado, son datos tenidos en cuenta en la reforma de 1985. Vid. ALONSO OLEA, M. y TORTUERO PLAZA, J.L.: «Instituciones ...» op. cit. Pág. 348. 23 Este complemento fue establecido mediante Real Decreto 2364/1985, de 18 de diciembre. El complemento se financiaba con los recursos derivados de la desaparición de las prestaciones por matrimonio, nacimiento y por cón- yuge a cargo. Respecto a esta última prestación, en el caso de los pensionistas, su importe se incorporó a la propia pen- sión. 24 La pérdida de significación de las ayudas familiares de la Seguridad Social ha coincidido con una reducción especta- cular del número de nacimientos en España, como se pone de relieve en el siguiente cuadro: EVOLUCION DEL NUMERO DE NACIDOS EN ESPAÑA (19701998) Año N.º de nacidos 1970 663.667 1974 668.711 1978 636.892 1982 515.706 1986 438.750 1990 401.425 1994 370.148 1998 361.390 Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. No obstante, los dos fenómenos no tienen una relación directa, ya que en buena parte de los Estados en los que, en las últimas décadas, se ha mantenido o, incluso, incremen- tado las prestaciones familiares también se ha experimenta- do una fuerte caída de los nacidos. 25 Por la que se establecieron en la Seguridad Social prestaciones no contributivas. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 liadas a la Seguridad Social--- cuyos ingresos no superasen un determinado límite. Asimis mo, se establece, dentro de las prestaciones familiares contributivas 26 , la consideración, como cotizado a la Seguridad Social a efectos de la acción protectora del sistema 27 , del pri mer año, con reserva de puesto de trabajo, del período de excedencia que los trabajado res disfrutasen de acuerdo con la legislación aplicable, por razón de cuidado de hijo. La reforma introducida en el año 1990 se incor poró en el nuevo Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS) 28 , constituyendo el Capítulo IX, Título II, de di cho texto legal. Por último, en el ejercicio 2000 se ha aprobado el Real DecretoLey 1/2000, de 14 de enero, sobre determinadas medidas de mejora de la protección familiar de la Seguri dad Social, norma que, además de proceder a la actualización de determinadas asignacio nes por hijo a cargo 29 , establece dos nuevas prestaciones familiares ---la de nacimiento de tercer y sucesivos hijos y de parto múlti ple---, consistentes en unos pagos únicos, con lo que aparecen de nuevo, en el ordena miento de la Seguridad Social, prestaciones que habían desaparecido hace más de 15 años 30 . 2. El gasto actual de las prestaciones familiares de la Seguridad Social 2.1. Beneficiarios de las prestaciones De un análisis de los beneficiarios de las asignaciones por hijo a cargo en la década de los noventa, se deduce una disminución de más del 37% en el número de hijos, respecto de los cuales se reciben asignaciones por hijo a cargo, al situarse en 1.422.429 en 1999, frente a los algo más de 2.262.000, en el año 1992 (Cuadro XI). Ahora bien este crecimien to no es uniforme entre las distintas clases de hijos, ya que: . Se observa una fuerte caída de los hijos menores de 18 años y sin minusvalía, pertenecientes a afiliados o pensionis tas, que en el período considerado han perdido cerca de un 45% del colectivo. . Se ha reducido en un 17% el número de hijos no minusválidos pertenecientes a personas no afiliadas (es decir, corres pondientes a la modalidad no contributi va), puesto que, en el período considerado, de algo más de 227.000 han pasado a algo más de 188.000. . El mayor crecimiento, sin embargo, se produce en los hijos minusválidos, por los que se reciben asignaciones por hijo a cargo, que de representar algo más de 101.000 (1992) han pasado a significar más de 183.000 en 1999. No obstante, dentro de este colectivo se pueden dife renciar tres subgrupos: -- los hijos minusválidos con menos de 18 años y un grado de minusvalía su 26 26 La Ley 26/1990 diferenció entre prestaciones fami- liares contributivas (en favor de afiliados, pensionistas o per- ceptores de prestaciones periódicas) y prestaciones no contributivas. 27 Salvo en lo que se refiere a la incapacidad temporal, la maternidad y el desempleo. 28 Aprobado por Real Decreto-Legislativo 1/1994, de 20 de junio. 29 Las correspondientes a hijos menores de 18 años, que lle- vaban sin actualizarse desde el ejercicio 1991. 30 No deja de ser significativo que la aparición de las nuevas prestaciones familiares, dirigidas a los casos de naci- miento de hijo (en los supuestos de nacimiento de 3º o su- cesivos hijos o de parto múltiple), haya coincidido con un ligero repunte de la natalidad en España en 1999 (en la que la tasa de fecundidad por mujer paso al 1'20 frente al 1,1 del año anterior). No obstante, la tasa de fecundidad en España sigue siendo la más baja en Europa y en los últimos decenios había ido des- cendiendo de forma espectacular. EVOLUCION DE LA TASA DE FECUNDIDAD EN ESPAÑAY EN LAUNION EUROPEA 1976 1981 1991 1996 1667 1999 España 2,80 2,04 1,33 1,17 1,18 1,20 U. Europea 1,92 1,77 1,53 1,44 1,45 ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 perior al 33% (que percibían 6.000 ptas/mes hasta la actualización del año 2000) que, desde la fecha de im plementación de la Ley 26/1990, muestran un comportamiento unifor me y su número permanece más o menos estancado; -- los hijos con 18 o más años y con un grado de minusvalía igual o superior al 65% (cuya asignación equivale, aproximadamente, a una mensuali dad de la pensión no contributiva) siguen experimentando un fuerte crecimiento, con tasas de crecimien to interanual superiores al 11%; -- por último, los hijos con 18 o más años y con un grado de minusvalía igual o superior al 75%, y necesitados del con curso de otra persona para la realiza ción de los actos esenciales de la vida, han experimentando, en el período considerado, un comportamiento si milar al grupo anterior 31 . 2.2. Evolución en el gasto de Seguridad Social dedicado a la protección familiar Frente a la caída en el gasto dedicado a las prestaciones familiares de la Seguridad So cial en la década de los años ochenta, la de los noventa implica un importante crecimiento de dicho gasto, cuadruplicando las previsio nes del año 2000, el importe incurrido en el año 1991. (Cuadro XII). 27 JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES CUADRO X. GASTO EN PROTECCION FAMILIAR DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL (millones de pesetas) Año Gasto protección familiar (A) Gasto prestaciones económicas (B) % A/A 1680 57.736 1.088.289 5,31 1681 52.811 1.332.102 3,96 1682 58.650 1.580.253 3,71 1683 56.171 1.868.211 3,00 1684 54.499 2.147.645 2,54 1685 47.151 2.400.911 1,96 1686 40.455 2.698.253 1,50 1687 34.368 2.951.102 1,16 1688 33.265 3.287.916 1,01 1689 32.775 3.720.244 0,88 1690 31.699 4.295.197 0,74 Fuente: Cuentas y Balances de la Seguridad Social. 31 De los datos anteriores, se desprende que el in- cremento del numero de hijos protegidos se ha produ- cido en las manifestaciones protectoras cuyo reconocimiento no está supeditado a un determinado lími- te de ingresos, mientas que la reducción de los menores protegidos ha incidido en las prestaciones sujetas a prueba de ingresos. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 28 CUADRO XI. NUMERO DE BENEFICIARIOS DE LAS PRESTACIONES POR HIJO ACARGO (19921999) 32 Segundo semestre de cada año Año Hijos no minusválidos Hijos minusválidos Total Contributivos No Contributivos 18 años y 65% > 18 años y 75% Total 1992 1.932.779 227.999 67.031 19.434 14.826 101.291 2.262.069 1993 1.622.071 265.355 99.871 26.616 21.093 147.080 2.034.506 1994 1.271.357 281.465 70.052 34.135 26.720 130.907 1.683.729 1995 1.290.082 223.694 71.306 41.057 30.625 142.988 1.656.754 1996 1.210.841 216.204 72.075 47.851 34.542 154.568 1.581.613 1997 1.138.729 205.887 71.517 54.376 37.886 163.779 1.505.395 1998 1.085.243 198.224 71.495 60.801 41.116 173.412 1.456.348 1999 1.070.391 188.250 71.789 67.817 44.182 183.788 1.422.429 Los datos relativos a los ejercicios 19911998, corresponden a las «Cuentas y Balances de la Seguridad Social»; la de 1999, corresponde a «Presupuesto de la Seguridad Social». Fuente: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Anexo a los Presupuestos de la Seguridad Social para el año 2.000. Ma drid. 1999. CUADRO XII. EVOLUCION DEL GASTO DE PRESTACIONES FAMILIARES DE LA S. SOCIAL (millones de pesetas) Año Prest. contributivas Prest. no contributivas Total 1991 32.078 1.275 33.353 1992 64.711 26.135 90.846 1993 58.210 36.794 95.004 1994 51.156 45.230 96.386 1995 48.045 51.501 99.546 1996 46.527 57.095 103.622 1997 43.738 62.651 108.389 1998 41.106 68.293 109.399 1999 44.113 55.065 99.177 2000 o 33 117.100 117.100 34 Fuente: 19911998, «Cuentas y Balances de Seguridad Social»; 19992000, «Presupuesto de la Seguridad Social». 32 No se tiene en cuenta el ejercicio 1991, ya que la implantación de la Ley se hizo de forma paulatina, con lo que el número de beneficiarios existente en dicho ejercicio distorsiona el análisis de la evolución. 33 En el Presupuesto de la Seguridad Social para el año 2000, todas las prestaciones familiares, desde la perspectiva pre- supuestaria, se califican como no contributivas, de conformidad con el contenido del artículo 86.2 y la Disposición Transitoria 15ª LGSS. 34 En dicha cifra no se contiene el gasto ocasionado por la actualización, con efectos desde el 1º de 1.999, de las asigna- ciones económicas por hijo a cargo menor de 18 años, así como de las nuevas prestaciones establecidas en el Real Decreto- Ley 1/2000. ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 El gasto en prestaciones familiares en la década de los noventa creció sustancialmente por dos efectos básicos: por el crecimiento del número de beneficiarios con hijos minusválidos y por la actualización de las asignaciones por hijo a cargo minusválido, mayor de 18 años, ya que en este caso, los importes de las prestacio nes han experimentado los mismos crecimien tos que las pensiones no contributivas 35 . Por el contrario, el comportamiento de ese gasto se ha visto influenciado (hacia la baja) por la dismi nución del número de hijos protegidos y, sobre todo, por la falta de actualización, durante casi 10 años, de las asignaciones económicas por hijo a cargo menor de 18 años. Esta falta de actualización ha supuesto una importante pérdida del poder adquisi tivo de tales asignaciones, durante el perío do 19911999, así como una pérdida de su eficacia protectora, como se desprende del Cuadro XIII, en que se pone en relación la cuantía de las indicadas asignaciones y el salario mínimo, del que se deduce que, en el transcurso de 8 años las asignaciones eco nómicas por hijo a cargo menor de 18 años han perdido un 22% de su poder adquisiti vo, que únicamente ha recuperado ---pero sin efectos retroactivos desde el ejercicio económico de 1999. 3. Las modalidades de protección: la extensión de la naturaleza no contributiva de la protección Dentro de las prestaciones familiares de la Seguridad Social, las mismas se pueden cla sificar en función de su naturaleza (económi ca o no económica), de la periodicidad de su pago (único o periódico) o de su modalidad (contributiva o no contributiva). En razón de su naturaleza, la mayor parte de las prestaciones tienen un componente 29 35 Este comportamiento similar entre la evolución del importe de las pensiones no contributivas y las asignacio- nes económicas por hijo a cargo, mayor de 18 años y mi- nusválido, se ha roto en el año 2000, ya que la revalorización de la primeras ha sido mayor que el de las segundas. Ello se debe a que las pensiones no contributivas fueron incluidas dentro del Acuerdo sobre pensiones mínimas, suscrito entre el Gobierno y las organizaciones sindicales más representativas, en septiembre de 1999, y que implicó una revalorización de tales pensiones superiores al IPC (parámetro que se utilizó en la actualización de las asignaciones por hijo a cargo mi- nusválido). JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES CUADRO XIII. % IMPORTE ASIGNACIONES POR HIJO ACARGO MENOR DE 18 AÑOS Y SMI (ptas mes) Año S.M.I. Hijo no minusválido Hijo minusválido Cuantía % SMI Cuantía % SMI 1991 53.250 3.000 5,63 6.000 11,27 1992 56.280 3.000 5,33 6.000 10,66 1993 58.530 3.000 5,12 6.000 10,25 1994 60.570 3.000 4,95 6.000 9,90 1995 62.700 3.000 4,78 6.000 9,57 1996 64.920 3.000 4,62 6.000 9,24 1997 66.630 3.000 4,50 6.000 9,00 1998 68.040 3.000 4,40 6.000 8,82 1999 69.270 3.955 5,71 7.890 11,39 2000 70.680 4.035 5,71 8.065 11,41 Fuente: Elaboración propia. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 económico, si bien la Ley 26/1990 estableció una prestación no económica, consistente en la consideración, como cotizado a la Seguridad So cial, del primer año con reserva de puesto de trabajo del período de excedencia que los traba jadores disfrutasen, de conformidad con la le gislación que les fuera de aplicación. En razón de la periodicidad en el pago de las prestaciones familiares, si bien, a partir de la reforma de la LMU, las mismas queda ron circunscritas a las prestaciones de pago periódico (las denominadas asignaciones por hijo a cargo), sin embargo, el Real Decreto Ley 1/2000, de 14 de enero, ha vuelto a la si tuación anterior, diferenciando dos clases de prestaciones: unas de pago periódico (las asignaciones por hijo a cargo) y otras de pago único o a tanto alzado (por nacimiento de ter cer y sucesivos hijos y por parto múltiple). Pero, la diferencia esencial radica en la propia naturaleza de la protección 36 . Frente a una regulación más «laboralista» en la con cepción de la protección familiar, en la que el derecho a las prestaciones familiares queda ba supeditado a que el beneficiario (la perso na que tenía a su cargo el hijo) estuviese afiliado a la Seguridad Social, tuviese la con dición de pensionista o fuese perceptor de otras prestaciones periódicas, la Ley 26/1990 extendió la protección familiar 37 a determi nadas personas con hijos a cargo, con inde pendencia de una previa condición de afiliado o de pensionista, dando lugar de esta forma a la aparición de las modalidades no contribu tivas de prestaciones. De esta forma, a partir de la reforma de 1990 38 ---y sin perjuicio de su análisis poste rior---, dentro de las prestaciones familiares sur gen las siguientes modalidades de protección: a) Una modalidad contributiva, en favor de los afiliados, pensionistas de la Seguridad Social o perceptores de otras prestaciones pe riódicas, con hijos a cargo, cuyos ingresos no superen el límite establecido en cada momen to. b) Una modalidad no contributiva en fa vor de las personas que, teniendo hijos a cargo y cuyos ingresos no superen un determinado lími te de ingresos, residan en España y no tengan derecho a prestaciones de esta naturaleza en cualquier otro régimen público de protección social. En definitiva, se trata de establecer una protección ---en este caso, de naturaleza fa miliar--- en favor de las personas excluidas del sistema. La diferenciación entre prestaciones con tributivas y prestaciones no contributivas pa 30 37 Al igual que las pensiones por edad e incapaci- dad. 38 Un análisis de la Ley 26/1990 se encuentra, entre otros, ESCUDERO RODRÍGUEZ, R.: «Una norma de envergadu- ra: la Ley de prestaciones no contributivas de Seguridad So- cial». La Ley. Vol. 1. 1991; MORRO LÓPEZ, J. y PÉREZ ALONSO, M.A.: «Las asignaciones ...» op. cit. PANIZO ROBLES, J.A.: «El marco de las ....» op. cit y «Las pensiones no contributivas de la Seguridad Social» en «Pensiones no contributivas y lucha contra la pobreza». Instituto Sindical de Estudios. Madrid. 1992. 36 Para un análisis de las prestaciones familiares en el sistema español de Seguridad Social, veánse, entre otras, ALONSO OLEA, M y TORTUERO PLAZA, J.L.: «Instituciones ....» op. cit; BLASCO LAHOZ, F.J., LÓPEZ GANDÍA, J. y MOMPARLER CARRASCO. M.A.: «Curso de Seguridad Social (Régimen Ge- neral y prestaciones no contributivas». Edit. Tirant Lo Blanch. Valencia 1.999; CAMPS RUIZ, L.M.: «La nueva re- gulación de las prestaciones familiares por hijo a cargo». Tribuna Social. Nº 101 1991; GARCÍA MURCIA, J. y CAS- TRO ARGUELLES, M.A.: «Comentarios a los artículos 180 y sigs», en MONEREO, J.L. (coord.) «Comentarios a la Ley General de la Seguridad Social». Vol. II. Ed. Comares. Granada. 1999; ORDEIG FOS, J.M.: «El sistema español de Seguridad Social (y de la Comunidad Europea)». Ed. Edersa. Madrid. 1993.; MORRO LÓPEZ, J.J. y PÉREZ ALON- SO, M.A.: «Las asignaciones económicas por hijo a car- go; a propósito de la Ley 26/1990, sobre prestaciones no contributivas». Tribuna Social, Nº 4. 1991; PANIZO ROBLES, J.A.: «El marco de las prestaciones no contributi- vas». Revista de Treball. Nº 15. 1991; SÁNCHEZ RODAS, C.: «El régimen jurídico de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social en el ordenamiento español». Ed. Laborum. Murcia. 1998; VILLA GIL, L.E. de la (coord.): «Derecho de Seguridad Social». Ed. Tirant Lo Blanch. Valencia. 1999. ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 recería seguir operando en la actualidad, ya que el Real DecretoLey 1/2000, al regular los beneficiarios de las nuevas prestaciones esta blecidas en el mismo hace referencia a los requisitos contenidos en los artículos 181 y 183 LGSS, artículos que se refieren, respecti vamente, a las asignaciones por hijo a cargo en sus modalidades contributivas y no contri butivas. No obstante y a pesar de lo establecido en el propio Real DecretoLey, resulta cuestiona ble que se siga manteniendo la diferencia ción, como consecuencia de las reformas introducidas en la Seguridad Social, a través de la Ley 24/1997, de 15 de julio, que, entre otros aspectos, modificó la financiación de la acción protectora de la Seguridad Social, con forme a las orientaciones contenidas en este ámbito en los compromisos políticos y socia les de 1995 y 1996 39 . Conforme a tales premisas, la financiación de la acción protectora debería adecuarse a la naturaleza de las propias prestaciones, de modo que las que tuviesen carácter contribu tivo encontrasen su financiación básicamente a través de las cotizaciones sociales, mientras que las de naturaleza no contributiva se fi nanciarían mediante la imposición general, vía aportaciones del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social 40 . El artículo 86.2 LGSS ha configurado a las asignaciones por hijo a cargo como prestacio nes no contributivas y, en coherencia con ello, ha dispuesto su financiación con cargo a las aportaciones del Estado a la Seguridad Social. Aunque la Disposición Transitoria Decimo quinta LGSS ordenaba la aplicación paulatina de la reforma de las fuentes de financiación de la Seguridad Social, la misma, en lo que se refie re a las asignaciones familiares, ha culminado en el Presupuesto de 2000, ejercicio económico en que la globalidad de las asignaciones por hijo a cargo se financian con las aportaciones indica das. En coherencia con ello, en el Presupuesto de la Seguridad Social para dicho año 2000 y en lo que respecta a las asignaciones familia res, únicamente existe un programa de «pres taciones no contributivas» 41 . Dada la confusión y la complejidad exis tente en el ordenamiento de la Seguridad So cial, caben dos alternativas: a) De una parte, calificar todas las pres taciones familiares como no contributivas, adecuando su naturaleza a la forma de finan ciación de las prestaciones de la Seguridad Social, de conformidad con el artículo 86.2 LGSS, teniendo en cuenta que se ha culmina 31 39 Los denominados «Pacto de Toledo» de 1995 ó el «Acuerdo Social», suscrito entre el Gobierno y las Organi- zaciones sindicales más representativas en octubre de 1996. El contenido de dichos textos se pueden analizar en las publicaciones de los mismos realizadas por el Ministe- rio de Trabajo y Asuntos Sociales. Un análisis del Pacto de Toledo, en BLASCO LAHOZ, F.J.: «La reforma de la Seguridad Social: el Pacto de Toledo y su desarrollo». Ed. Tirant lo Blanch. Valencia. 1997. Una visión crítica de dicho Pacto, en relación con las prestaciones familiares, en GONZALO GONZÁLEZ, B.: «Familia y Seguridad Social hoy en España». Tribuna Social, Nº 90. 1998. 40 Mientras que el Pacto de Toledo se queda en una mera declaración programática, el Acuerdo Social de 1996 concreta más, definiendo qué prestaciones tienen carácter contributivo y cuáles no. El contenido del Acuer- do Social va a pasar a la legislación de Seguridad Social, a través de la Ley 24/1997, de 15 de julio. JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES 41 La creación, dentro del Presupuesto de la Seguri- dad Social, de un único «programa de prestaciones no contributivas» para la imputación de las obligaciones ge- neradas por las asignaciones familiares, generó conse- cuencias en la articulación del Real Decreto-Ley 1/2000, de 14 de enero. En esta norma no solo se configuran unas nuevas pres- taciones familiares, sino que también se procedió a la ac- tualización de las asignaciones por hijo a cargo, menor de 18 años, actualización que tenía efectos desde 1º de ene- ro de 1999, disponiendo la Disposición Adicional Unica del mencionado Real Decreto-Ley que las obligaciones generadas en el ejercicio 1999 por la aplicación de dicha norma se financiarían tanto por el Presupuesto del Estado como el de la Seguridad Social, «según viniesen siendo fi- nanciadas las asignaciones económicas por hijo a cargo, en el ejercicio presupuestario de 1999». Esta disposición ha obligado a adoptar las disposiciones precisas para que se pudiesen imputar al Presupuesto del 2000 ---y dentro de un programa «no contributivo»--- prestaciones contri- butivas. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 do el proceso de separación de las fuentes de financiación de la Seguridad Social, al menos en lo que respecta a la globalidad de las pres taciones familiares. En esta alternativa, que sería coherente con los aspectos presupuestarios de la Segu ridad Social para el ejercicio 2000, los requi sitos a que se supeditarían el reconocimiento y mantenimiento en el percibo de las presta ciones serían los establecidos en el artículo 183 LGSS, en relación con la modalidad no contributiva de la protección, de modo que so lamente podrían reconocerse las prestaciones indicadas en caso de residencia del beneficia rio en territorio español. Esta alternativa que, como se ha indicado, es coherente con los antecedentes políticos y legales señalados, choca sin embargo con va rios inconvenientes formales. De una parte, que si bien el artº 86.2. LGSS reserva la cali ficación como «no contributivas» a las presta ciones por hijo cargo, sin embargo, el Capítulo IX del Título II de la misma sigue diferenciando las dos clases de modalidades. A su vez, aunque la culminación de la refor ma de la financiación de las prestaciones fa miliares entró en vigor el día 1º de enero de 2000, el Real DecretoLey 1/2000, cuya entra da en vigor es posterior a dicha fecha, sigue diferenciando en las nuevas prestaciones fa miliares a tanto alzado las dos modalidades de protección 42 . b) Entender que la adecuación de la Ley 24/1997 únicamente ha operado respecto a la financiación, sin que afecte a la propia confi guración jurídica de las propias prestaciones. Esta alternativa se basaría en entender que la calificación que produce el artículo 86.2 LGSS lo es únicamente a efectos de la fi nanciación, sin que se hayan alterado las dos modalidades existentes anteriormente: una contributiva, que alcanzaría a quienes, en razón de su actividad, por ser pensionista con tributivo o ser perceptor de otras prestaciones periódicas, están incluidos en un Régimen de Seguridad Social; otra, de naturaleza no con tributiva, en favor de quienes, teniendo hijos a cargo, residen en territorio nacional. Aunque esta alternativa es ciertamente incoherente con la propia financiación de es tas prestaciones, sin embargo es la que se de duce del ordenamiento jurídico 43 . Además, la incertidumbre ha quedado resuelta con la pro mulgación del Real Decreto 1368/2000, de 19 de julio, mediante el que se desarrolla el Real De cretoLey 1/2000, norma en la que, respecto de las nuevas prestaciones por nacimiento de ter cer y sucesivos hijos o por parto múltiple, si gue diferenciando, de forma expresa, entre la modalidad contributiva como no contributi va. 4. Las asignaciones económicas por hijo a cargo 4.1. Características generales Dentro de las prestaciones familiares de la Seguridad Social, son las asignaciones econó micas por hijo a cargo las que tienen un signi ficado esencial y, hasta la reforma del año 2000, han constituido, junto con la prestación económica por maternidad, la única manifes tación económica del sistema de la Seguridad Social en favor de las familias con hijos a car go. Las asignaciones económicas por hijo a cargo se establecen en el año 1991 44 , que su puso una modificación importante respecto 32 42 Esta diferenciación se efectúa de forma implícita, por remisión, en los artículos 2º (prestación por nacimiento de 3º y sucesivos hijos) y 3º (prestación por parto múltiple) del Real Decreto-Ley 1/2000 a los artículos 181 (prestaciones por hijo a cargo, en la modalidad contributiva) y 183 (pres- taciones por hijo a cargo, en la modalidad no contributiva) LGSS. 43 Así lo pone de manifiesto el Consejo de Estado en su dictamen al Real Decreto 1368/2000. 44 A través de la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, que entró en vigor el 11 de enero de 1991. ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 de las prestaciones anteriores. Frente a la ge neralidad de la protección dispensada por hijo a cargo, la Ley 26/1990 va a concentrar la protección y los recursos dedicados a ellas en las familias con menores ingresos, supeditando el reconocimiento y el mantenimiento en el dere cho a las prestaciones familiares a que los ingre sos de los beneficiarios de aquéllas no superasen un determinado límite, cuya cuantía se estable cería con periodicidad anual 45 . Este límite de ingresos no opera en relación con los hijos mi nusválidos, respecto de los cuales las presta ciones no quedan sujetas a los ingresos de los beneficiarios 46 . 4.2. Causantes de las asignaciones Constituye el objeto de la protección el he cho de que se tengan a cargo hijos, con lo que 33 45 Uno de los ejes de la reforma de 1990 era situar a todas las familias en un plano de igualdad, en orden a los apoyos por hijo a cargo, teniendo en cuenta la exis-tencia de varios grupos de familias, cuya relación con las ayudas familiares, entendiendo este términos en su sentido am- plio, podía ser la siguiente: un grupo de familias ---con mayores ingresos y afiliados o pensionistas de la Seguridad Social--- recibían dos clases de ayudas (las propias de Se- guridad Social y las procedentes de las deducciones fisca- les); otro grupo (los afiliados o pensionistas, con menores ingresos) recibían únicamente las prestaciones familiares --- ya que sus menores ingresos les eximía de efectuar la decla- ración en el IRPF y, como consecuencia de ello, poder aplicar las correspondientes deducciones fiscales---; un ter- cer grupo (de mayores ingresos, no afiliados o no pensionis- tas) recibían únicamente, las ayudas familiares, procedentes de las deducciones fiscales; por último, el grupo más débil (no afiliados ni pensionistas, y con menores ingresos) no re- cibían ninguna ayuda. En tal sentido, la reforma descansaba en los siguien- tes ejes: un grupo de familias, los de mayores ingresos, recibirían la protección familiar a través de las deduc- ciones establecidas en la legislación fiscal; mientras que otro, el de menores ingresos, recibirían la protec- ción a través de las prestaciones de Seguridad Social. Por ello, el límite de ingresos para poder percibir las prestaciones familiares de la Seguridad Social y el que obligaba a la presentación de la declaración en el IRPF tenían unos importes próximos. El equilibrio establecido, a principios de la década de los noventa, se ha ido deteriorando tanto por la falta de actualización de las prestaciones familiares, mientras que se iba incrementando la cuantía de las deducciones fisca- les, así como por la diferencia existente en la actualidad entre el límite de ingresos (a efectos de las prestaciones familiares) y el que exime de presentar la declaración de la renta. Un análisis de los propósitos de la reforma de 1990 en PANIZO ROBLES, J.A.: «El marco...» op. cit. JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES 46 El hecho de no supeditar las asignaciones por hijo a cargo minusválido a un determinado límite de ingresos de los beneficiarios (lo cual rompía, en este aspecto, los ejes de la reforma ---a que se ha hecho referencia en la nota ante- rior---) se justifica en que la Ley 26/1990 procedía a la de- rogación de los subsidios económicos de la LISMI de garantía de ingresos mínimos y de ayuda por tercera perso- na. Estos subsidios ---establecidos en la Ley 13/1982, de 7 de abril--- se supeditaron, a través de norma reglamentaria (RD. 383/1984) a que el propio minusválido y/o la familia en la que se insertaba no dispusiera de ingresos que supe- rase un determinado límite, condicionante que fue decla- rado nulo por el TS, en el año 1986, al entender que la Ley 13/1982 únicamente hacía referencia a ingresos persona- les, y no a los de la unidad familiar. La aplicación de los cri- terios judiciales dio lugar a un crecimiento intensísimo de los beneficiarios de los subsidios indicados, no en favor de minusválidos congénitos o jóvenes, si no de personas de edad que, en razón de la edad, iban adquiriendo un determi- nado grado de minusvalía. La Ley 26/1990, al establecer las nuevas pensiones de invalidez no contributivas, supeditó el reconocimiento de las mismas a límite de ingresos del propio minusválido o de la familia en que se insertaba, originando al tiempo la dero- gación de los subsidios de la LISMI citados. Tales circunstan- cias originaban que, con relación a determinados minusválidos, los mismos no pudieran causar las nuevas pensiones de invalidez (por superar los límites de ingresos) ni tampoco acceder a los subsidios de la LISMI (dada su de- rogación). Para dar salida a las aspiraciones de los representantes de los minusválidos, que aducían un empeoramiento de las condiciones anteriores, se posibilitó que la protección se recibiese a través de las asignaciones por hijo a cargo, sin que las prestaciones, en estos casos de minusvalía, queda- sen condicionadas a límites de ingresos. Sin embargo, la nueva regulación hacía perder autonomía al propio minus- válido, ya que éste no se constituía en el receptor de la pro- tección (beneficiario), que pasaba a ser el familiar que lo tuviese a cargo, sino únicamente en el causante de la pres- tación. Por ello, las Coordinadoras de representación de los minusválidos han venido solicitando que, incluso en la modalidad de la asignación económica por hijo a cargo, cuando se trate hijos mayores de 18 años, la prestación se abone directamente al propio minusválido. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 éstos se constituyen como los sujetos causan tes de la mismas. La norma reglamentaria reguladora de las prestaciones 47 considera como hijo a cargo el que, dándose las circuns tancias de edad y/o de minusvalía y con inde pendencia de su filiación, convive con el beneficiario y a sus expensas 48 . Tres son los requisitos que condicionan la prestación: a) No superar una determinada edad o te ner un grado de minusvalía. Con carácter ge neral, dicha edad es la de 18 años, si bien podrán dar lugar a las asignaciones los hijos que, superando esta edad, tengan un grado de minusvalía igual o superior al 65%. Aestos efectos, en la determinación de la minusvalía se han de valorar no solo los factores físicos, psíquicos o sensoriales, sino también todo un conjunto de factores sociales complementa rios, todo ello a través de la aplicación de los baremos contenidos en los anexos I y II del Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el procedimiento para el reconocimiento, la declaración y la califica ción de la minusvalía 49 . b) Que el hijo conviva con el beneficiario. No obstante, se entiende que la convivencia no se rompe por separaciones de carácter transitorio y justificadas (en razón de estu dios, de tratamiento médico, a causa de tra bajo y otras similares) 50 . c) Que exista una dependencia económica del hijo en relación con el beneficiario. La nor mativa reguladora de las prestaciones fami liares efectúa una serie de precisiones, para entender cuando no existe dependencia eco nómica, como son los supuestos de que el hijo trabaje por cuenta ajena o por cuenta propia, perciba una pensión de la Seguridad diferen te de la pensión de orfandad, asimilándose, a estos efectos, a la pensión de orfandad las co rrespondientes a nietos y hermanos 51 . 4.3. Beneficiarios de las asignaciones por hijo a cargo En relación con los beneficiarios de las asignaciones económicas por hijo a cargo, es preciso distinguir entre la modalidad contri butiva y no contributiva, en cuanto que los requisitos exigidos son, en parte coincidentes (en especial, la necesidad de no superar un determinado nivel de ingresos), mientras que en otros aspectos difieren sustancialmente. 4.3.1. Modalidad contributiva En la modalidad contributiva de la protec ción, son beneficiarios de las asignaciones por 34 47 Real Decreto 356/1991, de 15 de marzo, por el que se desarrolla la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, en mate- ria de prestaciones familiares (artº 3º). 48 Vid. los artículos 2 y 10 del RD. 356/1991, así como la Resolución de la entonces Dirección General de Ordena- ción Jurídica de Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social, de 9 de abril de 1991. 49 La Ley 26/1990 estableció que el grado de minus- valía se valoraría en función de los procedimientos que aprobase el Gobierno, mediante Real Decreto. No obs- tante y con carácter transitorio, se determinó que, en tan- to no se aprobase el nuevo procedimiento, la valoración del grado de minusvalía a los efectos de las pensiones de invalidez en la modalidad no contributiva, así como de las asignaciones económicas por hijo a cargo minusváli- do, se llevaría a cabo mediante la aplicación de los bare- mos contenidos en los anexos I y II de la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 8 de marzo de 1984 ---baremos empleados, a efectos de los subsidios de la LISMI---. El procedimiento a que hacía referencia la Ley 26/1990 es el aprobado mediante Real Decreto 1971/1999. 50 Los Tribunales han realizado un interpretación muy flexible de la separación transitoria. Vid, por ejem- plo, la STSJ, de Madrid, de 3.5.1996, que considera no rota la convivencia, aunque el hijo resida en el extranjero, existiendo dependencia económica, puesto que, a juicio del Tribunal, el requisito de convivencia debe aplicarse con flexibilidad, atendiendo al espíritu y no solo a la letra de la normativa. 51 Según Resolución de la entonces Dirección General de Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Se- guridad Social, de 9 de abril de 1.991. Un análisis de la in- cidencia del matrimonio del propio hijo, como posible causa de extinción de la asignación, en la Resolución de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, de 25 de junio de 1996. ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 hijo a cargo los trabajadores que estén afilia dos y en alta 52 o en situación de asimilación al alta 53 , en cualquiera de los Regímenes de Seguridad Social, así como los pensionistas y los perceptores de los subsidios de incapaci dad temporal y de recuperación, que tengan a su cargo (dependencia económica y conviven cia) hijos menores de 18 años o mayores de di cha edad, con un grado de minusvalía igual o superior al 65%. También son beneficiarios de las asigna ciones por hijo a cargo que hubieran podido corresponder a los padres, los propios huérfa nos 54 , con independencia de que, a su vez, ten gan o no derecho a pensión de orfandad, si bien la asignación se hará efectiva a los repre sentantes legales o quienes tengan a su cargo al menor o al minusválido, en tanto que cum plan las obligaciones de mantenerlo y educar lo 55 . De igual modo, son beneficiarios de la presta ción quienes, aún no siendo huérfanos, hayan sido abandonados por sus padres, se encuentren o no en régimen de acogimiento familiar 56 . En estos casos, también la asignación se hace efectiva a quién tenga a su cargo al menor o minusválido. Ahora bien, para que pueda reconocerse el derecho a las asignaciones económicas (salvo en el supuesto de hijos minusválidos) es re quisito imprescindible que el beneficiario no tenga unos ingresos que superen el límite que esté establecido 57 , límite que será objeto de ac tualización en la correspondiente Ley de Presu puestos Generales del Estado respecto a la cuantía del ejercicio anterior, al menos en el mismo porcentaje que en la mencionada ley se establezca como incremento general de las pen siones contributivas de la Seguridad Social 58 . El límite de ingresos no tiene una cuantía fija, sino que la misma se modula en razón del nú mero de hijos a cargo, incrementándose en un 15% por cada hijo adicional, a partir del 2º 59 . 35 52 La doctrina pone de relieve la incongruencia de re- querir la exigencia del alta en una prestación, respecto de la cual no se precisa período de cotización previo. Vid. GARCÍA MURCIA J. y CASTRO ARGÜELLES, M.A.: «Comentarios a los ar- tículos 180-190», op.cit., págs. 1641. 53 Un análisis de la situaciones de asimilación al alta, en relación con las prestaciones de Seguridad Social en SEM- PERE NAVARRO, A.V. y BARRIOS BAULDOR, G.: «Las situaciones de alta o asimiladas al alta y el acceso a las prestaciones de Seguridad Social». Aranzadi Social. Nº 8. Julio/1998. Págs. 9-15. 54 Por ello, si los padres no tuvieron derecho, tampoco lo tiene el hijo aunque sea huérfano absoluto. Vid. TSJ de Aragón 15.9.1993. 55 De acuerdo con las precisiones contenidas en el ar- tículo 4.4. del RD. 356/1991. 56 Art. 184.3 LGSS y 3.3. RD. 356/1991. JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES 57 Para el año 2000, 1.237.899 ptas, conforme a lo establecido en el artículo 7º.1 del RD. 2064/1999, de 30 de diciembre de revalorización de las pensiones de la Se- guridad Social en el ejercicio 2000. A simple vista, la cifra señalada no coincide con la contenida en la Disposición Adicional 2ª de la Ley 54/1999, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2000, pre- cepto en que la cuantía del límite de ingresos, a efectos de las asignaciones por hijo a cargo, se establece en 1.227.051 (resultado de incrementar en las previsiones de IPC la cuantía vigente en 1999). No obstante, debe tenerse en cuenta que, conforme a la LGSS, el límite de ingresos señalados ha de evolucionar conforme a como lo hagan las pensiones de la Seguridad Social y, en este sentido, la Disposición Adicional 16ª de la Ley 54/1999 aplicó al límite de ingresos señalado la dife- rencia existente entre la variación de IPC del año 1999 (pe- ríodo noviembre/1998 --- noviembre/1999) y la realmente producida en dicho período, circunstancia que no concu- rría en la cifra establecida en la Adicional 2ª de la Ley 54/1999. La disparidad se salva en el RD. 2064/1999, en cuyo artículo 7º, y conforme a los parámetros contenidos en la Adicional 16ª de la Ley 54/1999, se prevé la cifra co- rrecta. 58 Es decir, que el límite se actualizará conforme a como lo hagan la totalidad de las pensiones de la Seguridad Social, ya que, de acuerdo con el artº 52 LGSS, el mismo incremento que se apruebe para las pensiones contributi- vas deberá aplicarse en la actualización de las pensiones no contributivas. 59 Es decir, que, en razón del número de hijos a cargo, el límite de ingresos, para el ejercicio 2000, sería el siguien- te: Nº de hijos a cargo Importe del límite de ingresos (ptas./año) 1 2 3 4 5 6 1.237.899 1.423.584 1.609.269 1.794.954 1.980.639 2.166.323 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 En la determinación del límite de ingresos la normativa de Seguridad Social establece todo un conjunto de criterios, como son: . Se consideran, computados en su valor bruto, todos los bienes y derechos, deriva dos tanto del trabajo como de capital, así como los de naturaleza prestacional, existiendo una amplia doctrina jurispru dencial sobre la forma de cómputo de los ingresos, resuelta por el TS, para quién el ordenamiento de la Seguridad Social pretende la consideración de todos los ingresos que haya percibido o perciba el beneficiario a lo largo de un año, requi sito que no se alcanzaría si se tuviese en cuenta únicamente los ingresos ne tos, es decir, los resultantes después de practicar las deducciones fiscales 60 . Cuando el beneficiario de la asignación sea el propio huérfano, dentro de los in gresos a computar se tendrá en cuenta la cuantía de la pensión de orfandad que, en su caso, perciba. . Si el beneficiario dispone de bienes muebles e inmuebles, han de tenerse en cuenta sus rendimientos efectivos, tam bién en su valor íntegro. En el caso de que no existiesen esos rendimientos, los bie nes se han de valorar conforme a la le gislación del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas 61 . . Salvo prueba en contrario, se presume que no reúnen el requisito de ingresos quienes, durante el ejercicio presupues tario anterior, hubiesen percibido unos ingresos totales superiores al indicado límite. . En los casos de convivencia de ambos padres, se habrán de computar conjun tamente los ingresos de cada uno de ellos, sin que se pueda reconocer la con dición de beneficiario a ninguno, cuan do la suma conjunta supere el indicado límite. A su vez, cuando la convivencia se pro duzca con uno solo de los padres, debido a la nulidad, la separación judicial o el divorcio, no se tienen en cuenta los in gresos que provengan de la «pensión alimenticia», en favor de los hijos y a cargo del progenitor que no tenga su cargo a aquéllos. La existencia de un límite de ingresos, en orden a la percepción de una prestación de Seguridad Social, siempre encierra el proble ma del denominado «error de salto», es decir, intentar evitar que por el hecho de sobrepa sar por un pequeñísima cantidad la cuantía de dicho límite se impida percibir una presta ción por una cuantía mucho más elevada. En tal sentido, la normativa reguladora de las prestaciones familiares 62 considera también como beneficiarios a las personas que, aún superando el límite establecido, sus ingresos sean inferiores a sumar a dicho límite el pro ducto resultante de multiplicar el importe anual de la asignación por hijo a cargo por el número de los hijos a cargo 63 , sin que se reco 36 60 STS. u.d. de 18 de febrero de 1994. 61 El artº 7º.1 del RD. 356/1991 efectuaba la precisión de que no se valorarían, conforme al IRPF, la vivienda habi- tualmente ocupada por los pensionistas y las propias asigna- ciones económicas por hijo a cargo. Estas excepciones han quedado sin efecto, ya que, respecto a la primera, la nueva Ley del IRPF ha suprimido los «rendimientos implícitos» de la vivienda habitualmente ocupada (consistente en aplicar un determinado porcentaje al valor catastral de dicha vivienda) y, de otra parte, en la actualidad las asignaciones económicas por hijo a cargo están exentas de tributación en el mencionado impuesto. 62 Artículo 184.1. LGSS y 3.c) del RD. 356/1991. 63 En definitiva se constituye un nuevo límite, en fun- ción del límite general más los importes de las asignacio- nes por hijo en función del número de hijos. Si los ingresos del beneficiario superan el límite general, pero no alcanzan este «especial», se tiene derecho a la presta- ción, siendo su importe la diferencia existente entre el lí- mite especial y los ingreso obtenidos, dividida entre el número de hijos a cargo. Para el año 2000, se tiene derecho a las asignaciones por hijo a cargo, aún superando el límite de 1.237.899, cuando los ingresos del beneficiario, en función del nú- ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 nozca la prestación cuando el cociente indica do sea inferior a 3.000 ptas 64 . La situación de los beneficiarios de las prestaciones está supeditada también a la forma de convivencia de los padres, ya que: . En el caso de que haya convivencia por parte de los progenitores, y los dos reú nan la condición de beneficiario de la asignación, el derecho solo puede ser reconocido a un de ellos, determinado de común acuerdo. En el caso de que no exista dicho acuerdo, la Entidad Gesto ra procede a la suspensión del abono de la asignación, hasta tanto se dicte la oportuna resolución judicial 65 . . En el caso de que uno de los padres pu diera tener derecho a la modalidad con tributiva y el otro a la modalidad no contributiva, prevalece la condición de beneficiario de aquél que lo sea por la modalidad contributiva 66 . . En caso de convivencia, si cualquiera de los padres, sumando los ingresos de ambos, supera el límite establecido, no se reconoce el derecho a la asignación a ninguno de ellos. Se han establecido re glas específicas en los casos de convi vencia en la unidad familiar de hijos comunes y de otros aportados por uno solo de los padres 67 . . En los supuestos de nulidad matrimo nial, separación judicial o divorcio, la asignación económica corresponde a la madre o al padre, en razón de los hijos que cada uno de ellos tenga a cargo ---in cluso cuando se trate de persona distinta de quién la tenía reconocida con anterio ridad---, condicionado a que los ingresos de la misma no superen el límite esta blecido 68 ; de igual modo, en estos casos y como consecuencia de la presunción de que cesa la convivencia matrimo nial, el cómputo de los ingresos se reali za por separado 69 . 37 mero de hijos a cargo, no excedan de las siguientes cuan- tías: Límite de ingresos especial a efectos del reconocimiento o mantenimiento de las asignaciones económicas por hijo a cargo Nº de hijos a cargo Límite general Límite especial 1 2 3 4 5 1.237.899 1.423.584 1.609.269 1.794.954 1.980.638 1.286.319 1.520.424 1.754.529 1.988.634 2.222.738 Piénsese, por ejemplo, en un trabajador con 3 hijos a cargo y con unos ingresos anuales de 1.690.000. Los ingresos, aunque superan el límite general, no exceden del límite «especial», por lo que se tiene derecho a asignaciones. La cuantía anual de las mismas será igual al cociente de dividir por 3 (el número de hijos) la cifra de 64.529 (es decir, la diferencia entre el límite espe- cial y los ingresos obtenidos). Por ello, cada uno de los hijos a cargo generaría una asignación por cuantía anual de 21.510 ptas/año. 64 Aunque la cifra de 3.000 ptas no ha sido modificada en el Real Decreto-Ley 1/2000 se entiende que la misma ha de ser corregida, teniendo en cuenta la cuantía de las asig- naciones por hijo a cargo, contenidas en el Real Decreto- Ley señalado (4.035 ptas/mes). Partiendo de la justificación del último párrafo del artícu- lo 184.1 LGSS (no abonar una prestación, en los supuestos especiales, en los que la cuantía resultante no alcanzase ni siquiera la cuantía mensual establecida con carácter general) la referencia a 3.000 ptas habrá de entenderla realizada a la cuantía mensual de la asignación, que esté establecida en cada momento. 65 Art. 4.1. RD. 356/1991. JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES 66 Artículo 4.2. RD. 356/1991. 67 En estos casos, respecto de los hijos comunes se aplican las reglas generales; por lo que se refiere a los hi- jos no comunes, únicamente se computan los ingresos de su progenitor. De ahí que el reconocimiento de la condi- ción de beneficiario esté en función de los hijos a cargo y de los ingresos computables. Véase la Circular del Institu- to Nacional de la Seguridad Social 29/1994, de 13 de oc- tubre. 68 Art. 184.5. LGSS y 4.3. RD. 356/1991. 69 La separación transitoria y circunstancial por cual- quier causa no rompe la presunción de convivencia --- art. 7.2. RD. 356/1991---. En el mismo sentido, la alegación de la separación de hecho o la mutua disensión no origina, per se, la presunción de la convivencia matrimonial, por lo que, salvo prueba en contrario, se efectuará el cómputo conjun- to de los ingresos. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 4.3.2. Modalidad no contributiva Para las modalidades no contributivas de la prestación, además de los requisitos exigi dos con carácter general (tener hijos a cargo, así como que los ingresos no superen un de terminado límite, en el sentido expuesto en la modalidad contributiva), los beneficiarios de las prestaciones precisan la residencia en Es paña 70 . Por tanto, las asignaciones económicas por hijo a cargo, en la modalidad no contributiva, no solo se reconocen a los españoles, sino también a los extranjeros, sin que las restric ciones existentes anteriormente tengan ya efectos, desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de derechos y libertades de los extranjeros en España 71 , puesto que, conforme al artículo 14 de la mis ma, los extranjeros residentes en España tie nen derecho a las prestaciones y servicios de la Seguridad Social en las mismas condicio nes que los españoles. La residencia en Espa ña, tanto para los nacionales como para los extranjeros 72 , no se considera incumplida por ausencias del territorio español, por pe ríodos inferiores a noventa días a lo largo del año natural, o cuando la ausencia se deba a enfermedad debidamente justificada. Por último, la condición de beneficiario de esta modalidad queda condicionada a que ni el padre, ni la madre, tengan derecho a pres taciones contributivas de protección familiar, de análoga naturaleza, en cualquier otro régi men público de protección social, o a que ningu no de los padres tenga derecho a la asignación económica por hijo a cargo, en la modalidad contributiva, dado el carácter preferente de esta última. 4.4. Cuantía de las asignaciones económicas por hijo a cargo Las asignaciones económicas por hijo a cargo, en cualquiera de sus dos modalidades, tienen un importe variable, que está en fun ción de dos parámetros: la edad y el grado de minusvalía. 38 70 Artículos 183 LGSS y 3.2.a) RD 356/1991, así como la Resolución de la Dirección General de Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social, de 9 de abril de 1.991. Frente a lo que sucede con las pensiones no contri- butivas, únicamente se precisa la residencia actual, y no un período previo de residencia. En ningún supuesto, la prestación es exportable (Instruc- ción 1.4.2 de la Circular del INSS, 29/94). 71 Respecto a los extranjeros residentes en España, a efectos del reconocimiento de las asignaciones por hijo a cargo, antes de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 4/2000, se exigía: -- Ser nacional de países que, en virtud de legislación nacional ---LGSS--- estuviesen asimilados a los españoles (hispanoamericanos, brasileños, portugueses, andorranos y filipinos). -- Ciudadanos de Estados que formasen parte de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo, dado que las asignaciones económicas por hijo a cargo quedan com- prendidas en el campo de aplicación de los Reglamentos co- munitarios de coordinación de las legislaciones de Seguridad Social. (Circular del Instituto Nacional de la Segu- ridad Social, de 18 de julio de 1994). -- Trabajadores y sus familiares pertenecientes a deter- minados países del Norte de Africa (Marruecos, Argelia y Túnez), en virtud de los Acuerdos de cooperación suscritos entre aquéllos y la Unión Europea. Las reglas de reconoci- miento de las asignaciones por hijo a cargo, en su modali- dad no contributiva, se contienen en la Circular del Instituto Nacional de la Seguridad Social 5/1999, de 30 de julio que, a su vez, recoge la Resolución de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, de 30 de marzo de 1999. -- Los refugiados políticos y los apátridas, tras la adhesión de España a la Convención del Estatuto de los Apátridas, de 28 de septiembre de 1954, y con efectos desde el 10 de agosto de 1997. La regulación en la concesión de las asignaciones por hijo a cargo a los apátridas se contiene en la Resolución de la Direc- ción General de Ordenación de la Seguridad Social, de 14 de septiembre de 1997. -- Los nacionales de otros países, respecto de los cuales les sean de aplicación lo establecido en los Tratados o Con- venios suscritos por España, o en cuanto le fuese de aplica- ción en virtud de reciprocidad tácita o expresamente reconocida. 72 Dada la literalidad del artículo 14 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, se entiende que, a efectos del re- conocimiento de las asignaciones por hijo a cargo, es válida la residencia temporal, sin que sea preciso la acreditación de la residencia definitiva. ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 Con efectos desde el 1º de enero de 2000, la cuantía de las asignaciones es la siguiente: . Hijo a cargo, menor de 18 años y no mi nusválido: 48.420 ptas/año. . Hijo a cargo, menor de 18 años y minus válido en un grado igual o superior al 33%: 96.780 ptas/año 73 . . Hijo a cargo con 18 o más años y un gra do de minusvalía igual o superior al 65%: 468.720 ptas/año. Si el hijo tiene un gra do de minusvalía igual o superior al 75% y, como consecuencia de pérdidas anató micas o funcionales, requiere el concurso de una tercera persona para la realiza ción de los actos ordinarios de la vida: 703.080 ptas/año 74 . 4.5. La dinámica de las asignaciones económicas por hijo a cargo La regulación de la gestión de las asigna ciones económicas por hijo a cargo se contiene en el RD. 356/1991, del modo siguiente: a) La efectividad del derecho a la presta ción se produce a partir del día 1º del trimestre natural siguiente al de la presentación de la so licitud, y se mantiene mientras los beneficiarios sigan cumpliendo los requisitos exigidos 75 . En el mismo sentido, las modificaciones en el contenido del derecho, que produzca un in cremento en la cuantía de la asignación, tam bién tienen efectos desde el día 1º del trimestre siguiente al de la solicitud 76 . b) A su vez, el derecho a la prestación se extingue o se reduce como consecuencia de las variaciones en la situación familiar 77 ; por cumplimiento de los 18 años, salvo en los su puestos de minusvalía; por causa de que se supere el límite de ingresos establecido; por entrar en una causa de incompatibilidad; ó en razón del fallecimiento del propio hijo 78 . 39 73 La regulación jurídica de las asignaciones por hijo a cargo ---artº 185 LGSS--- no contempla, al con- trario de lo que sucede con las pensiones de la Seguri- dad Social, ninguna cláusula de actualización de las mismas, lo que ha dado lugar a críticas de la doctrina, teniendo en cuenta que con la no revalorización de las prestaciones, al aumentar el coste de la vida y al man- tenerse la misma necesidad a cubrir, se va perdiendo el objetivo de suficiencia. Debe recordarse que las asignaciones económicas por hijo a cargo, menor de 18 años, no fueron objeto de ac- tualización desde su implantación hasta el Real Decreto- Ley 1/2000, si bien con efectos desde el 1º de enero de 1999. Véase, en tal sentido, el cuadro XIII. 74 Frente a lo que sucedió con las asignaciones económicas por hijo a cargo, menor de 18 años, las co- rrespondientes a mayor de dicha edad han sido objeto de actualización todos los años, aplicando los mismos porcentajes de incremento que los previstos para las pensiones de la Seguridad Social. Hasta el año 2.000, el importe de las asignaciones económicas por hijo a cargo era equivalente a la cuantía ---sin pagas extraor- dinarias--- de las pensiones de invalidez, en la modali- dad no contributiva. Esta equivalencia se ha roto en el ejercicio 2.000, ya que mientras que las pensiones no contributivas se han incrementado por encima de las previsiones del crecimiento del IPC, este parámetro se ha utilizado para la actualización, en el ejercicio 2000, de las asignaciones económicas por hijo a cargo, mi- nusválido y con 18 o más años. JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES 75 En tal sentido, los beneficiarios están obligados a co- municar cualquier variación familiar que haya de tenerse en cuenta a efectos del nacimiento, modificación o extinción del derecho a la prestación, dentro del plazo de los 30 días siguientes a que aquélla se produzca. Asimismo, vienen obligados a presentar, dentro del primer trimestre de cada año, declaración de los ingresos del ejercicio anterior (artº 12 RD 356/91). La omisión de tales comunicaciones son constitutivas de infracción social, conforme a la Ley 8/1988, de infracciones y sanciones del orden social, aprobada por Real Decreto-le- gislativo, 5/2000, de 4 de agosto. 76 Artículo 13 RD. 356/1991. La regulación de los efectos económicos, en los casos de que se produzca una varia- ción en el beneficiario de la prestación, se encuentra recogida en el artículo 11 RD 356/1991, interpretado por la Resolución de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, de 8 de abril de 1999. 77 En tal sentido y cuando las modificaciones produce el cese o la reducción de la prestación, la prestación se man- tiene hasta el último día del trimestre natural en que tienen lugar las variaciones. 78 A su vez, si quién fallece es el beneficiario de la pres- tación, la titularidad del derecho pasa al padre sobrevivien- te, si tiene a su cargo al hijo. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 c) La asignaciones económicas por hijo a cargo son incompatibles: . En primer lugar, las diferentes modali dades de protección entre sí, de forma que un mismo sujeto causante ---hijo a cargo--- no puede generar más que un único derecho, teniendo en cuenta la pre ferencia de las modalidades contributi vas, respecto de las no contributivas. Esta incompatibilidad opera, asimismo, respecto del beneficiario, por lo que, en caso de pluriactividad o pluriempleo, solo se podrá generar una prestación 79 . . En el caso de las asignaciones en favor de hijo a cargo con 18 o más años y minusvá lido, su percepción es incompatible con la condición del propio hijo como beneficiario de las siguientes prestaciones: las pensio nes de invalidez en su modalidad no con tributiva 80 , los subsidios de garantía de ingresos mínimos o las ayudas por ter cera persona, regulados en la LISMI 81 , las pensiones asistenciales 82 u otras prestaciones sociales públicas 83 . 4.6. La gestión de las asignaciones por hijo a cargo La gestión de las asignaciones por hijo a cargo, en cualquiera de sus modalidades, está atribuida directamente al Instituto Nacio nal de la Seguridad Social 84 , excepto en lo que se refiere a beneficiarios incluidos en el campo de aplicación del Régimen Especial de Trabajadores del Mar, ya que en este úl timo caso la gestión de las correspondientes prestaciones corresponde al Instituto So cial de la Marina 85 . Ahora bien, la gestión ---en lo que se refie re a las asignaciones económicas en favor de hijos minusválidos--- está compartida con las Comunidades Autónomas, puesto que a estas 40 79 Artículo 8.1. RD. 356/1991. 80 Artículo 187.3 LGSS. 81 Disposición Transitoria Sexta . 2 LGSS. Estos subsidios económicos fueron derogados por la Ley 26/1990, si bien permanecen con carácter transitorio en fa- vor de quienes venían percibiéndolos, a la entrada en vigor de aquélla. En la actualidad, se refiere a ellos la Disposición Tran- sitoria Undécima LGSS. Su cuantía está recogida en la Adicional 3ª de la Ley 54/1999, de Presupuestos Generales del Estado para el 2000, que recoge unos importes que están sin actualizar des- de el año 1991. 82 Disposición Transitoria Sexta . 2 LGSS. Las pensiones asistenciales, en favor de las personas con 65 o más años o enfermos e incapacitados para el trabajo, sin recursos económicos, fueron reguladas en la Ley de 24 de julio de 1960, sin que fueran afectadas por la Ley 26/1990, más allá de establecer su incompatibilidad con las pensiones no contributi- vas o con las asignaciones económicas por hijo a cargo con 18 o más años y minusválido. Posteriormente, el Real Decreto-Ley 5/1992, de 2 de agosto (convertido posteriormente en la Ley 28/1992, de 24 de noviem- bre) procedió a suprimir estas pensiones, si bien man- teniendo, con carácter transitorio su percibo, en favor de quienes viniesen siendo beneficiarios de las mis- mas. Al igual que sucede con los subsidios LISMI, su cuan- tía está recogida en la Adicional 3ª de la Ley 54/1999, que recoge unos importes que están sin actualizar desde el año 1991. 83 Por ejemplo, con las prestaciones del Síndrome Tóxi- co. 84 Con la entrada en vigor de la Ley 26/1990 desa- parecieron las fórmulas de colaboración obligatoria de las empresas en la gestión de las prestaciones familia- res, obligaciones que venían reguladas en la Orden del entonces Ministerio de Trabajo, de 25 de noviembre de 1966. 85 La Ley 26/1990 encomendó, con carácter gene- ral, la gestión de las prestaciones por hijo a cargo al Insti- tuto Nacional de la Seguridad Social, sin hacer excepciones, en razón de la modalidad de la prestación o del Régimen de encuadramiento de los beneficiarios. Sin embargo, una aplicación omnicomprensiva de las previsiones legales, en el caso de beneficiarios perte- necientes al Régimen Especial de Trabajadores del Mar, hubiera llevado al absurdo de que la práctica to- talidad de las prestaciones que conforman la acción protectora de este Régimen Especial hubiesen sido ges- tionada por su Organismo «natural», el Instituto Social de la Marina (ISM), mientras que una pequeña parte de las mismas ---las asignaciones económicas por hijo a cargo--- se hubiesen atribuido al Instituto Nacional de la Seguridad Social. Cualquier interpretación quedó despejada con la Adicio- nal 3ª.2 del RD. 356/1991, en la que, en los supuestos con- templados, la gestión de las prestaciones por hijo a cargo se atribuye al ISM. ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 últimas corresponde 86 la determinación del grado de minusvalía o de la enfermedad crónica, así como la necesidad de concurso de otra perso na, mediante la aplicación del procedimiento re gulado en el Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre. En el caso de las asignaciones en su modali dad contributiva, en los supuestos en que el em presario haya incumplido las obligaciones de afiliación y/o alta en la Seguridad Social, podrá incidir en responsabilidad, puesto que con rela ción a estas prestaciones no juega el principio de automaticidad de las prestaciones 87 . Las asignaciones económicas por hijo a cargo se devengan en función de las mensua lidades a que, dentro de cada ejercicio econó mico, tenga derecho el beneficiario, si bien su pago está en función de la clase de asigna ción: las correspondientes a hijos no minus válidos, se abonan por semestres vencidos, efectuándose su pago en los meses de enero y de julio; por el contrario, las asignaciones eco nómicas por hijo mayor de 18 años, se abonan por mensualidades vencidas, con una peri odicidad semejante a las pensiones 88 . 5. Las prestaciones de la Seguridad Social por nacimiento de hijo El Real DecretoLey 1/2000, de 14 de enero, sobre determinadas medidas de mejora de la protección familiar de la Seguridad Social (RDLF), ha supuesto una reforma de las presta ciones familiares de la Seguridad Social, puesto que, además de implicar la actualiza ción de las asignaciones económicas en favor de hijo menor de 18 años, vuelve a introducir en el ordenamiento de la Seguridad Social prestacio nes de pago único o a tanto alzado, en los casos y por razón del nacimiento de hijos. Ahora bien frente a la regulación anterior a la LMU ---en la que todo nacimiento daba derecho a una prestación--- el RDLF prevé únicamente la prestación en dos supuestos específicos: a) cuando el hijo nacido constitu ya el 3º o posterior hijo de la familia y b) cuando se produzca un nacimiento múltiple (es decir, 2 o más hijos). La razón de las nuevas prestaciones es la de compensar, en parte, los mayores gastos que se producen por el nacimiento de un hijo, en los casos de familias con menores recursos, o cuan do, de forma simultánea, las familias han de cui dar de varios hijos, con ocasión de parto múltiple, todo ello dentro de las obligaciones que incumben al Estado de asegurar una protección social a las familias, de acuerdo con el artículo 39 CE y de la Carta Social Europea «que consi deran a la familia como elemento esencial de la sociedad ... y merecedora de una protección ade cuada para lograr su desarrollo» 89 . Las previsiones del RDL están desarrolla das en el RD 1368/2000, de 19 de julio, de de sarrollo de las prestaciones económicas de pago único por nacimiento de tercer o sucesi vos hijos y por parto múltiple (RDF). 5.1. La prestación por nacimiento de tercer y sucesivos hijos 5.1.1. Hecho causante de la prestación Se considera como hecho causante de la prestación el nacimiento del tercer o sucesi 41 86 Como consecuencia de la transferencia de las funcio- nes y servicios del Instituto de Migraciones y Servicios Socia- les en su territorio. 87 De esta tesis participa, por ejemplo, OLEA ALONSO, M. y TORTUERO PLAZA, J.L.: «Instituciones ...». op. cit. Pág. 381. En los supuestos de responsabilidad empresarial por falta de alta de trabajadores por cuenta ajena, la Entidad Gestora inicia el pago en concepto de prestación no contributiva, sin perjuicio de iniciar las acciones conducentes a la declara- ción de la responsabilidad empresarial. (Circular del INSS 29/94. Instrucción 1.4.3.2.). 88 La distinta cuantía de unas y otras asignaciones expli- can la diferencia en la periodicidad del abono de las presta- ciones. JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES 89 Como se señala expresamente en la Exposición de Motivos del RDLF. En la misma, se cita igualmente, las conclusiones de la Subcomisión de Estudios del Congreso de los Diputados para analizar la situación de la familia. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 vos hijo, respecto de las familias que ya tengan, como mínimo, otros dos, considerándose como nacido el que reúna las condiciones recogidas en el artículo 30 del Código Civil 90 . El nacimiento tiene que haberse produci do en España, si bien también da derecho a la prestación el nacimiento fuera de España, cuando el nacido vaya a integrarse de forma inmediata en el núcleo familiar con residen cia en España 91 . A efectos del cómputo de que el nacido es el tercer hijo ---y como consecuencia de ello, que da lugar a la prestación--- se tienen en cuenta todos los hijos, con independencia de su filiación, comunes o no comunes, que con vivan en la unidad familiar y estén a cargo de los padres; con ello, los hijos adoptados tam bién se computan para determinar el número de orden del recién nacido. Precisamente, respecto de la adopción sur ge el problema de si da derecho a la presta ción por tercer hijo, no solo el nacimiento, sino también la adopción de un menor. Se po dría argumentar en justificación de una res puesta positiva la propia finalidad de la prestación; si la misma es compensar los ma yores gastos ocasionados, en una familia con menores ingresos, por el nacimiento de un nuevo hijo, esta situación de necesidad tam bién se origina con la adopción de un nuevo hijo; de igual modo, habría que tener en cuen ta la equiparación que la legislación civil es tablece respecto de los hijos adoptados, con los naturales. Sin embargo, frente a estos ar gumentos positivos, cabe oponer la propia li teralidad del RDLF, que contrae la prestación al nacimiento, sin que pueda efectuarse una interpretación extensiva en favor de recono cer la prestación en caso de adopción 92 . A los efectos de la prestación, se considera hijo a cargo el que conviva en la unidad fami liar y a sus expensas, entendiendo que existe dependencia cuando el hijo no realice un tra bajo por cuenta ajena o por cuenta propia o, cuando realizándolo, los ingresos anuales ob tenidos en el mismo no superen el 75% del importe, también en cómputo anual, del sala rio mínimo interprofesional 93 . 5.1.2. Beneficiarios Los beneficiarios de las prestaciones por nacimiento de tercer o sucesivo hijo son los mismos que los señalados respecto de las asignaciones económicas por hijo a cargo, en ambas modalidades, ya que, respecto de la nueva prestación, existen las modalidades contributiva y no contributiva, dada la remi sión que efectúa el artículo 2º del RDLF a los artículos 181 y 183 LGSS. En consecuencia, los requisitos de la prestación, en cada una de sus modalidades, son los siguientes: a) Modalidad contributiva Se precisa estar afiliado y en alta en algún Régimen de la Seguridad Social, ser pensio nistas o perceptor de la prestación de incapa cidad temporal o del subsidio de recuperación 42 90 De acuerdo con el artículo 3º del RDF. El artículo 30 Cc. reputa nacido el que, con figura humana, viviese sepa- rado del claustro materno al menos 24 horas. 91 Artículo 3.1. RDF. 92 Este es el criterio adoptado, de igual modo, por el Consejo de Estado en el preceptivo dictamen al RDF (Nº 2192/2000), el cual entendió que, si bien des- de una perspectiva de protección, era razonable la ex- tensión de la prestación por nacimiento de 3 er o suce- sivo hijo a los supuestos de adopción, esta medida, a la vista del literal del RDLF, precisaba de norma legal, sin que a través de norma reglamentaria pudiese llevarse a cabo. 93 Esta regulación, que se recoge en el artículo 3.2. RDF, ya se recogía en las Instrucciones provisio- nales dictadas por el INSS para la aplicación del RDLF. Con dicha regulación existe una diferencia entre el concepto de hijo a cargo, a efectos de las asignaciones por hijo a cargo (que precisa que el hijo no efectúe un trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia) y a efectos del na- cimiento de tercer hijo, respecto del cual, aún trabajando el hijo, se considera que está a cargo, si los ingresos obte- nidos no superan el 75% del SMI. Esta regulación es simi- lar a la establecida en la LGSS, en relación con la pensión de orfandad. ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 y no tener ingresos que superen el límite que, en cada momento, esté establecido para po der ser beneficiario de las asignaciones eco nómicas en favor de hijo a cargo menor de 18 años y no minusválido, computándose el lími te de ingresos en la forma ya señalada, es de cir, incrementándolo en un 15% por cada hijo a cargo, a partir del segundo, éste incluido. También pueden ser beneficiarios de la pres tación, las personas que teniendo ingresos que, aún cuando superen el límite establecido, sean inferiores a la suma del indicado límite más el importe de la prestación. b) Modalidad no contributiva Se requiere residir en territorio nacional, que los ingresos no superen la cantidad señala da para la modalidad contributiva y no tener derecho, ni el padre, ni la madre, a prestaciones de la misma naturaleza en cualquier régimen público de protección social. En ambas modalidades de protección 94 , en el caso de convivencia de los padres será beneficiario cualquiera de ellos determinado de común acuerdo, presumiéndose que existe éste cuando se solicite por la madre. Frente a lo que sucede en el supuesto de las asignacio nes económicas por hijo a cargo (en el que la falta de acuerdo se difiere a lo que decida la jurisdicción), en la prestación de nacimiento por tercer hijo, la falta de acuerdo de los pa dres se resuelve en favor de la madre. De to dos modos, la opción hay que ponerla en relación con la preferencia de la modalidad contributiva sobre la no contributiva, ya que aquélla solamente es posible, cuando ningu no de los dos padres tiene derecho a presta ciones de idéntica naturaleza. En el caso de falta de convivencia, será be neficiario de la prestación el que tenga a su car go la guarda y custodia del hijo. De igual modo, si el sujeto causante es huérfano de padre y ma dre o abandonado, será beneficiaria de la pres tación la persona que legalmente haya de ha cerse cargo del menor, siempre y cuando la misma tenga ya a su cargo dos o más herma nos del que da derecho a la prestación. 5.1.3. Cuantía de la prestación La cuantía de la prestación consiste en un pago único de 75.000 ptas. En los casos en que el beneficiario, aún teniendo unos ingre sos que superen el límite establecido, los mis mos sean inferiores a la suma del indicado límite y el importe de la prestación, la cuan tía a percibir será igual a la diferencia. 5.1.4. Compatibilidades e incompatibilidades La prestación por nacimiento de tercer hijo es compatible con las asignaciones por hijo a cargo, así como con las prestaciones por parto múltiple. Es decir que, en caso de que exista ya un hijo en la familia y acaezca un parto múltiple, se tendrá derecho a las dos clases de prestaciones (por nacimiento de ter cer de hijo y por parto múltiple). Igual situa ción se produce con un parto múltiple, en el que se produzcan tres o más nacimientos 95 . A su vez, las indicadas prestaciones son in compatibles con la percepción, por el padre o la madre, de prestaciones de igual naturale za, establecidas en cualesquiera de los Regí menes Públicos de protección Social; en el caso de que se produzca esta situación, por un mismo sujeto causante, deberá optarse por una de la prestaciones incompatibles. 5.1.5. Exención impositiva de la prestación El RDLF no establece ninguna precisión respecto a si la prestación por nacimiento de 43 94 Vid. art. 5º RDF. JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES 95 Esta situación no deja de ser anómala, ya que una misma situación, el nacimiento simultáneo de tres hijos, que tiene una protección adecuada y específica ---8 veces el SMI--- da lugar a otra prestación (pen- sada para otra finalidad) y con una cuantía de 75.000 ptas. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 tercer y sucesivo hijos está o no exenta de im posición en el IRPF. A falta de regulación expre sa, hay que tener en cuenta lo establecido en el artículo 7. h) de la Ley 40/1998, de 9 de diciem bre, del Impuesto sobre la Renta de las Perso nas Físicas, que declara exentas de imposición en el IRPF las prestaciones familiares conteni das en el Capítulo IX, Título II, LGSS. Dado que las nuevas prestaciones familia res se configuran dentro de la protección fa miliar, cabe razonar la exclusión impositiva, aunque la nueva prestación familiar no esté in cluida formalmente en el Capítulo indicado. Este es el camino que ha seguido el INSS en las instrucciones provisionales dictadas, en las que entiende que tales prestaciones están exentas de la imposición fiscal. 5.2. La prestación por parto múltiple La prestación correspondiente a parto múltiple viene a dar protección a una situa ción de necesidad específica, cual es el au mento de gastos en que incurren las familias como consecuencia del nacimiento simultá neo de varios hijos. 5.2.1. Hecho causante de la prestación El hecho causante de la prestación lo cons tituye el parto múltiple 96 , es decir, el naci miento de dos o más hijos, entendiéndose como nacidos los que reúnan las condiciones establecidas en el artículo 30 del Código Ci vil. Al igual que sucede en el caso de la pres tación por nacimiento de tercer o sucesivo hijo, el nacimiento ha de producirse en Espa ña, si bien podrá dar lugar a la prestación el nacimiento fuera de España, cuando los naci dos vayan a integrarse de manera inmediata y necesaria en el núcleo familiar, con residen cia en territorio nacional 97 . Asimismo y en la misma línea que sucede en la prestación por nacimiento de tercer hijo, la prestación se contrae únicamente a los supuestos de parto, sin que sean objeto de protección los supuestos de adopción múlti ple, aunque tal hecho implique unos gastos importantes para la familia. 5.2.2. Beneficiarios de la prestación 98 En cualquiera de sus modalidades, contri butiva y no contributiva, se exige a los benefi ciarios de la prestación por parto múltiple los mismos requisitos ya indicados, respecto de la prestación de nacimiento por tercer hijo, salvo el requisito de rentas, ya que la primera de las prestaciones no queda sujeta a límite de ingresos. 5.2.3. Cuantía de la prestación La cuantía de la prestación varia en fun ción del número de hijos nacidos en el parto múltiple, a razón de un número de veces el SMI, del siguiente modo: El hecho de que la prestación haga refe rencia expresa al SMI asegura la actualiza ción de estas prestaciones, en la misma forma que lo haga aquél. 5.2.4. Compatibilidad e incompatibilidad de las prestaciones Las prestaciones familiares por parto múl tiple son compatibles, en los términos señala 44 96 Art. 7 RDF. 97 De conformidad con lo establecido en el artículo 7 RDF. 98 Art. 8º RDF. ESTUDIOS Nº de hijos nacidos Nº veces S. MI Importe de la prestación en el ejercicio 2000 (ptas.) 2 4 282.720 3 8 565.440 4 y más 12 848.160 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 dos, con la prestación por nacimiento de ter cer o sucesivo hijo, así como con la prestación de maternidad por parto múltiple 99 . Con esta regulación una misma situación (por ejemplo, el nacimiento simultáneo de 3 hijos) daría lugar a tres prestaciones económicas: la de parto múltiple; la de nacimiento de tecer hijo y el sub sidio especial por parto múltiple 100 . Es de aplicación a la prestación por parto múltiple, la incompatibilidad con el derecho, por el padre o la madre, de prestación de igual naturaleza en cualquier Régimen público de protección social, sin perjuicio del derecho de opción de las prestaciones incompatibles. De igual modo y por las mismas razones indicadas en la prestación por nacimiento de 3º o sucesivo hijo, la de parto múltiple tam bién está exenta de imposición en el IRPF. 5.3. La gestión de las prestaciones de pago único Al igual que sucede con las asignaciones eco nómicas por hijo a cargo, la gestión de las co rrespondientes a las de pago único corresponde al Instituto Nacional de la Seguridad Social 101 , salvo en el caso de afiliados o pensionistas del Régimen Especial de Trabajadores del Mar, en cuyo caso la gestión se atribuye al ISM 102 . Por último, las prestaciones por nacimien to de tercer o sucesivo hijo o de parto múltiple son financiadas por aportaciones del Estado al Presupuesto de la Seguridad Social 103 . 6. La prestación familiar de naturaleza no económica 6.1. Características generales Dentro de las prestaciones familiares a cargo de la Seguridad Social, la Ley 26/1990 reguló una prestación de naturaleza no eco nómica 104 , consistente en considerar, como cotizado a la Seguridad Social, el primer año de excedencia con reserva de puesto de traba jo del total del período de excedencia que los trabajadores disfrutaran, de conformidad con la legislación ---laboral o funcionarial--- que les fuera de aplicación. En consecuencia, se trata de una prestación de «modalidad contributiva», ya que únicamente puede disfrutarse por las personas que ejercen una actividad y, como con secuencia de ella, están afiliados y en alta en el respectivo Régimen de Seguridad Social. El establecimiento de la prestación no eco nómica tiene como finalidad básica que los períodos que los trabajadores dediquen al cuidado de hijos menores 105 no tengan efecto 45 99 La prestación de maternidad por parto múltiple está regulado en el artículo 2.2 del Decreto 3158/1966, de 23 de diciembre, mediante el que se aprobó el Reglamento General que determina la cuantía de las prestaciones económicas del Régimen General de la Seguridad Social y las condiciones para el derecho a las mismas. Consiste en una cantidad económica por un importe equivalente a la prestación por maternidad y abonar, durante el período de descanso obligatorio. 100 Las reglas que aplica la Administración respecto a la prestación por parto múltiple se contienen en la Circular del INSS nº 18/1990, de 23 de octubre. Un análisis del subsidio especial por parto múltiple en LO- PERA CASTILLEJO, M.J.: «La protección laboral en los casos de parto, adopción y acogimiento múltiples tras la Ley de conciliación de la vida familiar y laboral». Actualidad Laboral, Nº 47. 1999. Págs. 913-928 ó VALLE MUÑOZ, F. A «El subsidio especial por parto múltiple». Información Laboral. Legislación y Convenios colectivos. Nº 27. 1999. Págs. 7-26. 101 En virtud de lo establecido en el artº 13 RDF. Las normas internas de gestión de las prestaciones se contie- JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES nen en las Instrucciones Provisionales dictadas por el INSS. 102 Disposición Adicional 2ª.2. RDF. 103 Disposición Adicional Primera RDF. Por Resolución de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, de 31 de enero de 2000, se crea una rúbrica presupuestaria, con objeto de imputar al Presupuesto de la Seguridad Social los gastos derivados de la prestación por parto múltiple (así como la de nacimiento por tercer hijo), dentro del Grupo de Programas de Prestaciones Económicas no Con- tributivas. 104 Recogida actualmente en el artículo 180. b) LGSS. 105 Con una presencia casi en exclusiva de la ma- dre. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 negativo o, con la menor incidencia posible, en los futuros derechos de protección social de los mismos. La prestación no económica pone de mani fiesto la protección social de la personas que, de forma permanente o con carácter esporá dico, permanecen en el hogar al cuidado de los hijos o de otros familiares. Como señaló hace ya dos décadas Perrin «... en lo que res pecta a la extensión de la protección social a la población no activa, el caso particular de las mujeres en el hogar ha de ser examina do.... La elaboración del status social de las mujeres que se dedican a las tareas del hogar (lo) aproxima a la categoría de trabajadores, de los que le separa solamente el carácter no lucrativo de la actividad...(Por ello) la Seguri dad Social debería reservar a las mujeres en el hogar un lugar especial, más próximo a los trabajadores independientes que al de la po blación no activa» 106 . Existen varias tendencias, respecto a la cobertura social de la mujer y a propiciar que la misma genere derechos distintos de los co rrespondientes a la asistencia social o a los de naturaleza no contributiva: . Una de ellas, es el establecimiento de regímenes, de incorporación volunta ria, en favor de las personas que ejer cen su actividad en el marco del trabajo familiar. Es el caso de Alemania, Argen tina, Francia, Israel, Italia, Luxemburgo ó Noruega. Esta dirección se ha seguido, también en España, puesto que en el Con greso de los Diputados se han presentado en la pasada legislatura, determinadas iniciativas parlamentarias, en orden a po sibilitar el establecimiento de un seguro voluntario o facultativo («convenio espe cial») en favor de las denominadas «amas de casa», iniciativas que no han tenido éxito en el correspondiente debate par lamentario 107 . . Otra cuestión es la de ir logrando que los derechos de pensión de la mujer se vayan considerando como derechos in dividuales, y no como familiares. Esta circunstancia incluye el derecho de las parejas a prestaciones de pensión man comunadas y no individuales, los dere chos de los sobrevivientes a la pensión del cónyuge y los derechos de una espo sa a compartir, en el momento del divor cio, los derechos a pensión que hubiese acumulado el marido. En tal sentido, la OIT 108 propone, como vías de solución que posibilitase que el trabajo doméstico no afectase a los futuros derechos socia les de la mujer, las siguientes: * El pago, por parte de quién tiene un tra bajo remunerado de cotizaciones, en favor del cónyuge que realiza tareas domésti cas, con el fin de que vaya constituyendo derechos propios. No obstante, esta fór mula es la menos utilizada en el Derecho comparado, tanto por el hecho de que, en general, la incorporación a la Seguridad Social de la trabajadora en el ámbito fa miliar suele ser voluntaria, como porque esta fórmula convierte de hecho al cónyu ge en una especie de empresario. * El reparto de las cotizaciones entre los cónyuges. Para algunos, parte de los 46 106 PERRIN, G.: «La Seguridad Social en el pasado y en el presente». Revista Internacional de Seguridad Social. Buenos Aires. Nº 141-142. Págs. 251-301. 107 La inclusión de las amas de casa en el Sistema de Seguridad Social ha dado lugar a varias iniciativas parlamentarias, desde el año 1981, la última de las cuales consistió en una Proposición no de Ley presen- tada por el Grupo Parlamentario Socialista en el año 1996, que fue rechazada. En el plano de la legislación, la Disposición Adicional Segunda de la Ley 24/1997, de 15 de julio, estableció la obligación del Go- bierno de presentar ante el Congreso de los Diputados un informe en orden a una eventual incorporación a la Seguridad Social de las personas que realizan trabajos en el hogar fa- miliar. 108 O.I.T.: «La Seguridad Social en el año 2.000». Gine- bra. 1984. ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 problemas, respecto de las prestaciones de Seguridad Social, para las mujeres que se dedican al trabajo doméstico ten drían solución a través del reparto de cuotas entre los cónyuges. La idea central consiste en considerar las cotizaciones como bienes gananciales, a efectos de que cada uno de los cónyuges, en caso de se paración o divorcio, o con carácter gene ral, pueda perfeccionar individualmente carreras de seguro independientes. . Otro punto de particular importancia para la mujer que sale temporalmente del mercado de trabajo ---generalmen te, por razon de cuidados de naturaleza familiar--- consiste en establecer que esos períodos pueden tener traslación en los futuros derechos de pensión de jubilación (o de incapacidad) En España, únicamente se contemplan estas medidas para determinados perío dos de excedencia por cuidado de hijo: el primer año de excedencia, por cuidado de un hijo menor de 3 años. Esta situación contrasta con el derecho comparado, don de se contemplan diversas medidas como: * el aumento de períodos retribuidos, como prolongación del permiso por ma ternidad (Suecia, hasta los 18 meses; Finlandia, hasta los 3 años: Alemania, hasta los 2 años, en caso de interrup ción o reducción de la jornada); * la protección contra la pérdida del em pleo, mediante la garantía del manteni miento de puestos de trabajo y derechos adquiridos (Alemania y España, hasta los 3 años; Francia; etc.); * el favorecimiento de la conciliación en tre trabajo remunerado y las responsa bilidades familiares; * la consideración del tiempo dedicado al cuidado de menores, ancianos o enfer mos, o de una parte de los mismos, como cotizado a efectos del cálculo de las pen siones (Alemania, Luxemburgo, Italia, Suecia y, en los términos que, a conti nuación se señalan, España). 6.2. Beneficiarios de la prestación Para poder ser beneficiario de la presta ción no económica se requiere que el trabaja dor pueda interrumpir su actividad, en razón de cuidado de hijo menor de tres años, tenien do el interesado derecho a volver a su antigua actividad y puesto de trabajo. Consecuente mente, quedan excluidos de la prestación los afiliados, trabajadores por cuenta propia, pertenecientes a los Regímenes Especiales Agrario, de Trabajadores Autónomos y de Trabajadores del Mar, así como los correspon dientes al Régimen de Empleados de Hogar, aunque, con mayor o menor incidencia, ten gan que interrumpir su actividad, en razón de cuidado de hijo. El nacimiento o la adopción de sucesivos hijos da derecho a un nuevo período de exce dencia y, consecuentemente, a una nueva prestación. Se exige, consecuentemente, que el traba jador/trabajadora 109 solicite una excedencia laboral por cuidado de un hijo, pues es precisa mente ese cuidado el hecho causante de la pres tación. Ahora bien, la problemática respecto de esta prestación deriva de las modificaciones es tablecidas recientemente en la legislación labo ral (así como en la correspondiente a la legislación de la función pública) respecto de la excedencia por cuidado de familiares. En este ámbito, la Ley 39/1999, de 5 de no viembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas traba jadoras 110 , ha modificado sustancialmente la 47 109 Se entiende esta expresión, en cuanto persona incluida en el ámbito de alguno de los Regímenes de la Seguridad Social, comprendiendo también a quienes tienen con su «empresa» una relación funcionarial o es- tatutaria. 110 Para un análisis de la Ley 39/1999, de 5 de no- viembre, veánse entre otros los siguientes trabajos re- JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 excedencia por cuidado de familiares, abrien do las siguientes posibilidades 111 : a) Un período de excedencia de hasta 3 años, por cuidado de hijo o por cada menor, adoptado o acogido, en acogimiento familiar, permanente o preadoptivo, a contar desde la fe cha de nacimiento ó de la resolución judicial o administrativa de adopción o acogimiento. b) Un período de excedencia de un año, por cuidado de familiar, hasta el 2º grado por consanguinidad o afinidad, que, en razón de su edad, enfermedad o accidente, no pueda valerse por sí mismo, siempre que dicho fami liar no lleve a cabo una actividad retribuida. Durante el período de excedencia, el trabaja dor tiene derecho a reserva de puesto de trabajo; durante el primer año de excedencia, la reserva lo será al mismo puesto de trabajo, mientras que, en el resto del período de excdencia, la re serva lo es a un puesto de trabajo correspon diente a su misma categoría o grupo profesional. De la regulación actual se desprende la disparidad existente entre la regulación labo ral y las consecuencias de la misma en el ám bito de la Seguridad Social: de una parte, los trabajadores pueden solicitar excedencia por cuidado de hijo o de menor, así como por cui dado de otros familiares; por el contrario, la legislación de Seguridad Social solo tiene en cuenta ---a efectos de la consideración como de cotización efectiva--- la excedencia por cuidado de hijo; la legislación laboral (al menos, en lo que se refiere al cuidado de hijos o menores) concede un período máximo de excedencia de tres años, mientras que la Seguridad Social solo computa el primer año. Consecuentemente, aunque la Ley 26/1990 ha supuesto un avance signficativo, de modo que una medida positiva (el cuidado de hijos y la potenciación de las relaciones familiares) no tuviese un efecto negativo en los futuros derechos de Seguridad Social de la persona que cesa, de forma temporal, en su trabajo, sin embargo los propósitos iniciales han que dado sobrepasados, por lo que se hace preciso una nueva regulación que establezca una ma yor coherencia entre los beneficios laborales y los de Seguridad Social. 48 cogidos en el Nº extraordinario de la Revista del Minis- terio de Trabajo y Asuntos Sociales, dedicado a la «Con- ciliación de la vida familiar y laboral». Madrid. 1999: CRUZ VILLALÓN, J.: «El fomento de la integración plena y estable de la mujer en el trabajo asalariado (Comentarios a la Ley para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras)». Págs. 71-104; DU- RÁN HERAS, M.A.: «Tendencia en el coste de la parentalidad en Europa». Págs. 147-170; MEIL LANDWERLIN, G: «Cambio familiar...», op. cit; PANIZO ROBLES, J.A.: «Una nueva presta- ción de Seguridad Social (A propósito de la Ley para pro- mover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras)». Págs. 105-146: VILLA GIL, L. E. de la y LÓPEZ CUMBRE, L.: «Adaptación de la legislación espa- ñola a la Directiva 96/34/CE sobre permiso parental». Págs. 41-70. Pueden analizarse, de igual modo, los siguientes tra- bajos: GORELLI HERNÁNDEZ, J.: «La reciente Ley 30/1999, para promover la conciliación de la vida familiar y labo- ral de las personas trabajadoras». Relaciones Laborales Nº 24. 1.999. Págs. 10-53; MIÑAMBRES PUIG, C.: «La pro- tección social en el proyecto de Ley para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras». Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Nº 19. Madrid. 1999. Págs. 133 y sigs.; MOLINA NAVARRETE. C.: «La Ley 39/1999, de conciliación de la vida familiar y laboral: puntos críticos (I y II)». La Ley. Nº 5003 y 5004. Madrid. 2000. Págs. 1-5 y 1-7; PANIZO RO- BLES, J.A.: «La Ley sobre conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras y su incidencia en la Seguridad Social». Revista de Trabajo y Seguridad Social. Centro de Estudios Financieros. Nº 201. 1999. Págs. 55-94; PASCUAL ALLEN, C.: «Comentarios a la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras». Información Laboral. Legislación y Convenios Colectivos. Nº 26. 1999. Págs. 21- 35; RIVAS VALLEJO, P.: «La relación entre trabajo y familia: la Ley 39/1999, una reforma técnica». Tribuna Social. Nº 108. 2000. Págs. 9-43. 111 Mediante la modificación del artículo 46 del Esta- tuto de los Trabajadores y del artículo 29 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública. En el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, recien- temente el Tribunal Constitucional ha dictado sendas sen- tencias (240/1999 y 203/2000), mediante las que, resolviendo los recursos de amparo presentados, resuelve la aplicación de la excedencia por cuidado de hijo a los funcionarias interinas, ya que, a juicio del mencionado Tribunal, su denegación contravendría el artículo 14 CE, así como supondría una discriminación indirecta en per- juicio de la mujer. ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 6.3. Efectos de la prestación no económica El primer año 112 de reserva de puesto de trabajo, por razón de excedencia, se considera como cotizado a efectos de las prestaciones de Seguridad Social, salvo en lo que respecta a la incapacidad temporal, maternidad y de sempleo 113 , estando el trabajador en situación de asimilación al alta. Respecto al desempleo, la Ley 4/1995 prevé que dicho primer año no se compute como período de ocupación cotizada, si bien, en cualquier caso y a los efectos del cóm puto de dicho período, podrá retrotraerse el período de los seis años anteriores a la situa ción legal de desempleo, o al momento en que cesó la obligación de cotizar, por el tiempo igual al que el interesado hubiese permaneci do en la situación de excedencia. Respecto de las prestaciones en que opera como período de cotización efectivo, el mismo surte efectos tanto para la acreditación de los períodos mínimos de cotización (a los que, en su caso, puede estar condicionada la respecti va prestación), como para la determinación de la base reguladora y el porcentaje aplica ble a la cuantía de las mismas 114 . Dado que en la excedencia no se devenga sa lario, ni se efectúa una cotización real 115 , resul ta necesario establecer una base de cotización, en orden al cálculo de las correspondientes prestaciones. Esta base de cotización 116 es el promedio de las bases de cotización realmen te efectuadas por el interesado en los seis me ses inmediatamente anteriores al inicio del período de excedencia ---o del período de coti zación acreditado, si el mismo fuese inferior a 6 meses---. El derecho a la prestación no económica es imprescriptible, de modo que, en cualquier mo mento, el trabajador puede solicitar la revisión de la cuantía de la prestación o el reconocimien to de aquéllas que hubieran podido ser denega das, al no tener en cuenta el período de cotización por excedencia, aunque la efectivi dad de la nueva prestación únicamente opera a partir de los tres meses anteriores a la fecha en que se presente la respectiva solicitud 117 . 6.4. La gestión de la prestación no económica La gestión de la prestación corresponde al Instituto Nacional de la Seguridad Social 118 , si bien tiene una participación esencial la Te sorería General de la Seguridad Social, por cuanto que las empresas deberán comunicar a dicho Servicio Común de la Seguridad So cial, y dentro del plazo de un mes desde que se produzca, el inicio y la finalización del dis frute, por sus trabajadores, de los períodos de excedencia por cuidado de hijo con derecho de reserva de puesto de trabajo 119 . 49 112 O la parte proporcional, en caso de que no se lle- gue a completar un año de excedencia. Art. 16.1 RD. 356/1991. 113 El RD 356/1991 únicamente excepcionaba de la consideración, como período de cotización efectiva, la prestación de incapacidad temporal (en aquella fecha, incapacidad laboral transitoria, que englobaba la situa- ción de maternidad). El hecho de no hacer mención expresa a la prestación de desempleo dio lugar a inter- pretaciones contrarias, si bien la jurisprudencia se incli- nó por entender que, ante la falta de mención expresa como prestación excluida, el primer año de exceden- cia debía ser considerado como de ocupación cotiza- da. No obstante, la posición que venían adoptando los Tribunales fue modificada "ex lege", como conse- cuencia de la aprobación de la Ley 4/1995, de 23 de marzo, de regulación del permiso parental y por mater- nidad. 114 Artículo 17.1. RD 356/1991. JOSÉ ANTONIO PANIZO ROBLES 115 Salvo que el trabajador suscribiera un Convenio es- pecial, de los regulados en la Orden del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 18 de julio de 1991, mo- dificada por la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 9 de enero de 2001. 116 Art. 18 RD. 356/18991. 117 Artículo 20 RD. 356/1991. 118 Salvo que corresponda a afiliados al Régimen de Trabajadores del Mar, ya que, en este caso, la gestión es del Instituto Social de la Marina. 119 Art. 19 RD 356/1991. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29 BIBLIOGRAFÍA AISS: «La Sécurité Sociale face a la transformation des structures familiales». Ginebra. 1992. ALBERDI, I.: «La nueva familia española». Ed. Tec nos. Madrid. 1999. ALONSO OLEA, M. y TORTUERO PLAZA, J.L.: «Institu ciones de Seguridad Social». Civitas. Madrid. 1998. BEVERIDGE, H.W.: «Seguro Social y servicios afi nes». Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Madrid. 1989. BLASCO LAHOZ, F.J., LÓPEZ GANDÍA. 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No obstante, en buena parte de los países de Europa las prestaciones familiares han sufrido un retroceso, en para lelo con una fuerte caída de las tasas de natalidad. Este proceso ha sido intenso en España, donde, a pesar de la indudable mejora producida en la protección familiar, a través de la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, las prestaciones fami liares siguen siendo la «cenicienta» de las prestaciones de Seguridad Social. El Real DecretoLey 1/2000, de 14 de enero, ha pretendido poner remedio parcial a esta si tuación, mediante el establecimiento de nuevas prestaciones familiares y la actualización de otras que llevaban casi una década congeladas. La aparición de dicha norma (así como del Real Decreto 1368/2000 que la desarrolla) es una buena ocasión para efectuar una reflexión sobre las prestaciones familiares en el ámbito de la Seguridad Social, a través del análisis sobre la evolución experimentada por las mismas, la comparación con los países de nuestro entorno, así como sobre la regulación jurídica de unas prestaciones que, sin duda, están precisando de una nueva formulación que posibilite su adaptación a las necesidades cambiantes. 52 ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 29