STS, 20 de Julio de 2005

Por sentencia firme dictada por la Sección Tercera de la Audiencia Provincial de Madrid de 24 de noviembre de 1994 se condena a D. Inocencio como autor responsable de un delito de coacciones y otro delito de violación, con la concurrencia respecto de éste último de la atenuante muy cualificada de obcecación, a la pena de cuatro meses de arresto mayor y multa de 100.000 pesetas, con arresto sustitutorio de veinte días caso de impago por el delito de coacciones y a la pena de seis años y un día de prisión mayor por el delito de violación, con las accesorias para ambos de suspensión de cargo público y derecho de sufragio durante el tiempo de la condena, condenándole, igualmente, al pago de las costas procesales, incluidas las de la acusación particular, así como a indemnizar a Dª Pilar en un millón de pesetas por daños morales.

Tras formularse el pliego de cargos (12 de septiembre de 1996) las alegaciones del recurrente (1 de octubre de 1996), la propuesta de resolución por el Instructor (5 de noviembre de 1996) y las alegaciones del recurrente (16 de noviembre de 1996) el Excmo. Sr. Ministro del Interior en Acuerdo de 25 de noviembre de 1997, impone al Policía D. Inocencio la sanción de separación del servicio, prevista en el artículo 28.1.1.a) de la Ley Orgánica 2/86 de 13 de marzo, como autor de una falta muy grave tipificada en el artículo 27.3.b) del mismo texto legal, bajo el concepto de "Cualquier conducta constitutiva de delito doloso" con anotación de todo ello en su expediente personal.

Interpuesto por el actor recurso contencioso-administrativo fue resuelto por sentencia dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 8 de noviembre de 1999, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado D. Manuel María Salgado Cobo, en nombre y representación de D. Inocencio, vecino de Madrid, contra el Acuerdo de fecha 25 de noviembre de 1997, del Ministro del Interior, recaído en el expediente disciplinario al que se contraen los presentes autos, debemos declarar y declaramos que dicho Acuerdo es conforme con el ordenamiento jurídico. Y ello sin hacer especial pronunciamiento sobre costas procesales".

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la parte actora y se opone a la prosperabilidad del recurso la Abogacía del Estado.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 13 de julio de 2005.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas,

La sentencia recurrida desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el recurrente Sr. Inocencio, contra el Acuerdo de fecha 25 de noviembre de 1887 del Ministro del Interior, dictado en virtud de las facultades conferidas por el artículo 28.5 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y por el que se impuso al recurrente la sanción disciplinaria de separación del servicio.

En el primero de los motivos de casación, la parte recurrente, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA, invoca la infracción del principio de legalidad establecido con carácter imperativo en el artículo 25.1 de la CE y en relación a la inaplicación del principio "non bis in idem".

Al desarrollar el motivo, la parte recurrente invoca las sentencias del Tribunal Constitucional de 30 de enero de 1981, 159/87, 154/90, 204/96, 177/99, 234/91 y considera que, según se desprende de las actuaciones y muy especialmente de la sentencia condenatoria dictada en su día por la Sección Tercera de la Audiencia Provincial de Madrid, los hechos objeto del expediente disciplinario seguido contra el Sr. Inocencio, discurrieron en un ámbito estrictamente privado, sin repercusión o transcendencia pública alguna y, más aun, cuando el recurrente se encontraba desde hace tiempo dado de baja en sus actividades por razón de una lesión inferida en acto de servicio. No es cierto, pues, que se haya afectado el concepto profesional del que suscribe, o los actos hayan causado demérito alguno en el Cuerpo Nacional de Policía que es el bien jurídico protegido, conforme se alega por la Administración y que constituyó en su día la alegación básica del Abogado del Estado.

Para fundamentar su impugnación la parte recurrente señala, en extracto, las siguientes consideraciones:

1. El ámbito privado en el que transcurren los acontecimientos, en relación a la específica naturaleza de las relaciones de un matrimonio de más de doce años de evolución, con hijos de siete y once años de edad en el momento de los hechos.

2. La fase previa o desencadenante de tales acontecimientos (en remisión a los hechos probados que declara la sentencia): búsqueda de la esposa e hijos por el recurrente y la final localización de aquélla en un parque, en unión de un vecino y -según la sentencia- "en el momento en que ésta daba un beso en los labios a Ismael".

3. El estado anímico, de ofuscación y alteración psíquica por parte del recurrente. La referida situación anímica gravita sobre los hechos y se encuentra plenamente reconocida por la sentencia y con importantes consecuencias desde el punto de vista penal: "tal actitud alteró notablemente al procesado", "llegaron al coche y como quiera que el procesado se hallaba alterado por la situación en que había encontrado a Manuela".

4. En su conjunto, todo el devenir de los acontecimientos (visita a la casa del amigo de la mujer, desplazamiento al pueblo de los padres de ella, intermediación y conversación mantenida con la Guardia Civil, regreso a Fuenlabrada para la recogida de los efectos personales de la mujer, ulterior desplazamiento a Móstoles y visita al Juzgado, al Colegio de los niños, entradas y salidas a bares - dos refiere la sentencia- y a una sucursal bancaria, etc) tienen, como todo el resto de los hechos, un común denominador: la recuperación de los hijos y su reintegro a su domicilio y al Colegio en el que se encontraban escolarizados (según los hechos probados: "a partir de ese momento el procesado preguntó a Pilar donde se encontraban sus hijos, comunicándole su deseo de que volvieran a Móstoles y se reanudara la convivencia de éstos con Pilar y el procesado en el piso que había sido el domicilio conyugal", "durante todo el trayecto el procesado constantemente repetía que quería coger a los niños y volver a vivir todos juntos en el piso", "en ese intervalo Pilar, el procesado y sus hijos fueron al Colegio de los niños en Móstoles para solicitar su readmisión"). Es evidente el ánimo que movía la actuación del recurrente y el estricto ámbito privado en el que los hechos tienen lugar.

5. El recurrente no ejercía de Policía desde cuatro años antes de la ocurrencia de los hechos objeto de sanción. Estaba apartado y suspendido de sus funciones. La "relación de supremacía especial" justificativa del ejercicio del ius puniendi por los Tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la Administración (STS, Sala 3ª, de 16 de diciembre de 1994, con cita de la STC 2/1981, de 30 de enero) se encontraba absolutamente diluida y no puede invocarse como fundamento de la doble punición.

Todas estas valoraciones, que inciden en los hechos descritos por la sentencia penal, cuya transcripción consta en el Acuerdo sancionador recurrido, no pueden ser objeto de examen en el recurso de casación y recibieron una adecuada respuesta en la sentencia recurrida que concretó sus conclusiones en los siguientes criterios:

1. El contenido del artículo 5, apartados 1, letra c) y 2, letra b) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, indica el comportamiento exigible en todo momento al personal integrante de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, con independencia del hecho de que tales funcionarios públicos estén dados o no de baja temporal en el servicio activo, por causa médica u otras razones, ya que según el apartado cuarto del artículo 5 citado, tales miembros o integrantes deberán intervenir siempre y en cualquier tiempo y lugar, se hallaren o no de servicio, en defensa de la ley y de la seguridad ciudadana, principio básico de actuación que, obviamente, no se cumple en el caso de la existencia probada de un delito de violación y coacciones, como ha ocurrido precisamente en el presente asunto, aunque en lo que respecta al primero de los delitos expresados se haya apreciado la concurrencia de la circunstancia atenuante muy calificada de obcecación, ya que esta última simplemente rebaja la responsabilidad penal que sigue exigiéndose al recurrente por aquel delito doloso.

2. La conducta del recurrente sancionada por la Sección Tercera de la Audiencia Provincial de Madrid, a través de su sentencia de fecha 24 de noviembre de 1994 (dictada en el Sumario 3/93 del Juzgado de Instrucción nº 2 de los de Navalcarnero y que quedó firme el día 8 de marzo de 1996), es la de haber cometido unos hechos constitutivos de los delitos de violación, previsto y penado en el artículo 429.1 del Código Penal anterior al vigente y de coacciones, previsto y penado en el artículo 496.1 del mismo Código, infracciones por las que respectivamente se impuso al recurrente las penas de seis años y un día de prisión mayor y de cuatro meses de arresto mayor y multa de cien mil pesetas.

3. La conducta sancionada a través del acuerdo administrativo ahora recurrido, es la de haber incurrido en unos hechos integrantes de una falta muy grave contra los siguientes principios básicos de actuación de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad: el de adecuación al ordenamiento jurídico, el de relación con la comunidad y el de dedicación profesional, falta prevista y tipificada en el artículo 27, apartado 3, letra b) de la Ley Orgánica 2/86 (en relación con el artículo 5, apartados 1, letra c, 2, letra b y 4 de la propia Ley Orgánica) y por la que se impuso a dicho interesado la sanción de separación del servicio.

4. En este asunto no se produce vulneración alguna del principio jurídico general imperante en materia sancionadora, del non bis in idem, ya que se dan, en este caso, las particulares circunstancias de existir una relación de supremacía de la Administración Pública sancionadora, así como una correlativa sujeción especial a la misma por parte del recurrente, por su condición de funcionario público, para que se le pueda imponer a éste último una sanción disciplinaria por los mismos hechos que fueron objeto de dos sanciones penales, no impuestas precisamente por infracciones o delitos específicos cometidos por un funcionario público en el ejercicio de su cargo.

5. En el caso son distintos los fundamentos y motivos de las sanciones diversas, toda vez que los intereses jurídicos protegidos son bien distintos en el tema que nos ocupa, al defenderse en el caso concreto de las correcciones penales la honestidad y la libertad y seguridad de las personas, y al ampararse en el caso específico de la corrección disciplinaria los principios básicos de actuación del personal integrante de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que es bien distinto y de ámbito mucho más reducido (al estar marcado por aquella relación especial de supremacía y sujeción) que el otro interés jurídico genérico y amplio de protección de la honestidad, libertad y seguridad de las personas.

En la valoración del motivo, partimos de los siguientes criterios legales:

1. Conforme a la Ley Orgánica 2/86 de 13 de marzo, sobre Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, el artículo 27.3.b) cualifica como falta muy grave cualquier conducta constitutiva de delito doloso y en aplicación del artículo 28.1.1.a), la falta muy grave está sancionada con la de separación de servicio o suspensión de tres a seis años.

2. El Real Decreto 884/89 de 14 de julio sobre Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, reitera dicho criterio en el artículo 6.2 al configurar el delito como doloso y sancionarlo en el artículo 12.a) con la de separación de servicio, reservando a la Administración la graduación de la sanción a imponer.

3. Siendo la relación de hechos de la citada sentencia penal, y su calificación jurídica, los que expresamente son invocados en la resolución administrativa sancionadora como fundamento y soporte del tipo infractor disciplinario, la primera cuestión a abordar consiste en dilucidar la coexistencia y compatibilidad de los dos sistemas sancionadores, el penal y el disciplinario.

El funcionario sancionado alegó ya en la fase administrativa, rechazando dicha compatibilidad, la vulneración del principio "non bis in idem", cuando es doctrina constitucional que el principio general del derecho conocido por "non bis in idem" supone, en una de sus más conocidas manifestaciones, que no recaiga duplicidad de sanciones: administrativa y penal, en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento, sin existencia de una relación de supremacía especial de la Administración, que justificase el ejercicio del "ius puniendi" por los Tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la Administración (STC 2/1981, 30 enero, FJ.4). Ahora bien, la existencia de la relación de sujeción especial tampoco basta por sí misma para justificar la dualidad de sanciones y para que esta dualidad sea constitucionalmente admisible es necesario, además, que la normativa que la impone pueda justificarse porque contempla los mismos hechos desde la perspectiva de un interés jurídicamente protegido que no es el mismo que aquel que la sanción intenta salvaguardar. (STC. 234/1991, 10-12, FJ.2).

En el caso aquí analizado, la lectura de la sentencia penal pone de manifiesto que en el enjuiciamiento de los hechos imputados a su autor no se ha tomado en consideración la condición oficial del mismo, de Policía Nacional, mientras que en la infracción administrativa subyace una gravísima vulneración de los deberes específicos inherentes a la estructura jerarquizada en la que su autor se halla integrado y un atentado al bien jurídico de la seguridad ciudadana, de la que son constitucionalmente garantes las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (Art. 104.1 CE).

Como ha dicho la STC 234/1991, «la tarea propia de la policía gubernativa es, entre otras, la averiguación de los delitos y la persecución de los delincuentes para ponerlos a disposición judicial. Que la eficacia de este servicio se vería perjudicada si a los encargados de llevarlo a cabo se les pudiera imputar la perpetración de aquellos mismos actos que, en interés de toda la sociedad, tienen como misión impedir, es cosa que no ofrece duda alguna, pues no cabe disociar totalmente la Ley de las personas que han de imponer coactivamente su cumplimiento» (FJ.2).

En consecuencia, no existe infracción del principio non bis in idem, pues, aún habiendo identidad en los hechos y en la persona a quien se imputan, es diferente el fundamento del tipo infractor aplicado en los respectivos órdenes sancionadores, en correlación con la singularidad de los bienes jurídicos protegidos, según jurisprudencia del Tribunal Constitucional (SSTC 2/1981, 159/1985, 23/1986, 66/1986, 94/1986, 107/1989, 122/1990, 150/1991, 152/1992 y 270/1994), siendo a su vez, reiterada la jurisprudencia de este Tribunal Supremo que lo proclama (entre otras muchas, SSTS de 4 de julio de 1983, 2 de febrero y 18 de julio de 1984, 2 de febrero de 1985, 22 de mayo de 1986, 20 de enero y 14 de julio de 1987, 18 de abril de 1988, 24 de enero y 11 de abril de 1989, 28 de octubre de 1991, 14 de diciembre de 1992, etc.), subrayando los siguientes contenidos:

1. En la jurisprudencia constitucional (por todas, en la STC nº 77/83), el principio "non bis in idem" está íntimamente unido al principio de legalidad de las infracciones que recoge el artículo 25 de la Constitución y existe la regla de la subordinación de la actuación sancionadora de la Administración a la actuación de los Tribunales de Justicia.

2. El principio non bis in idem requiere identidad fáctica de lo enjuiciado y existencia de una condena que tenga en sustrato una idéntica valoración jurídica, es decir, que se vuelva a valorar desde la misma perspectiva jurídica lo que haya sido valorado, como ya afirmó la sentencia del Tribunal Constitucional nº 154/90 y el posterior Auto de inadmisión 329/95.

3. Otros criterios jurisprudenciales se contienen en la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de julio de 1997 y no concurren en la cuestión examinada las circunstancias contempladas en las sentencias de esta Sala de 13 de septiembre de 1989, 16 de enero y 13 de marzo de 1991, 7 de julio de 1992, en las que el doble reproche no estaba justificado porque se trataba de hechos que se imputan a una misma persona y que son tratados por los Tribunales y la Administración teniendo en cuenta la cualidad funcionarial de su objeto responsable, lo que determina que las penas le afecten tanto en la esfera personal como en la funcionarial.

   En el caso examinado, la jurisdicción penal no puede limitar ni condicionar el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración en el ámbito específico de sus atribuciones, pues una y otra obligación nacen de causas distintas, la primera tiene naturaleza penal y trata de determinar unas responsabilidades punibles dentro de los tipos previstos en el Código Penal y la segunda, dimana de conductas sancionables previstas en las normas estatutarias de aplicación, por lo que procede señalar, en este punto:

1. El fundamento de la pretensión que discurre por el procedimiento administrativo no se anuda a ningún delito, sino a una responsabilidad administrativa sancionadora, al amparo de la normativa de aplicación.

2. No existió una plena identidad entre los procedimientos administrativos sancionadores y la causa penal y no fue idéntica la norma jurídica aplicada en uno y otro.

Con carácter subsidiario y como segundo motivo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/98, la parte actora invoca la infracción del principio de legalidad (artículo 25.1 de la CE) en relación con el principio de proporcionalidad que impera en el derecho sancionador.

En este motivo, la parte recurrente invoca la sentencia de este Tribunal de 16 de diciembre de 1994 y considera como circunstancias concurrentes: la intencionalidad del sujeto activo, claramente disminuida por el estado de ofuscación que condicionó en gran parte sus actos y conforme reflejó la propia sentencia dictada por la Sección Tercera estimando una circunstancia modificativa de su responsabilidad como atenuante muy cualificada, nula perturbación del servicio, puesto que el agente llevaba años de baja y apartado del servicio activo y sin daños y perjuicios evaluables para el Cuerpo, ni transcendencia alguna para la seguridad ciudadana por la naturaleza de los actos acometidos y ámbito privado en el que los mismos tienen lugar, por lo que interesa, con carácter subsidiario a lo interesado en el primer motivo formalizado, que se sustituya la sanción de separación de carácter irreversible y por su misma naturaleza, insusceptible de graduación por la sanción alternativa de suspensión de funciones, con cuantos pronunciamientos y consecuencias legales sean derivados.

La sentencia recurrida, al analizar este punto, subraya el alto grado de gravedad por el hecho de haber incurrido el interesado en una conducta constitutiva de un doble delito doloso, por la infracción de los principios básicos de actuación del personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y que afectan a la adecuación de dicha actuación al ordenamiento jurídico, así como a las relaciones de aquel personal con la comunidad ciudadana y a la dedicación profesional de tales miembros y para unos hechos de la gravedad señalada en el artículo 28, apartado 1.1, letra c) de la Ley Orgánica 2/1986 de 13 de marzo, se prevé la imposición de las sanciones de separación del servicio o de suspensión de funciones de tres a seis años, aunque en el presente caso, dada la suma de infracciones contra aquellos principios cometidos por el recurrente, por medio de su conducta constitutiva de dos delitos dolosos de violación y coacciones, la sanción que procede imponer a dicho funcionario del Cuerpo Nacional de Policía es la de separación del servicio.

Todos los factores condicionantes de la graduación fueron tenidos en cuenta a lo largo de las actuaciones del expediente administrativo, en el recurso jurisdiccional y en la sentencia recurrida

Declarado el correcto ajuste de los hechos al tipo infractor aplicado, debemos ahora considerar la clase de sanción impuesta, desde la perspectiva de la legalidad y, dentro de esta última si procede la aplicación del principio de proporcionalidad que debe imperar en las determinaciones del derecho sancionador.

El artículo 28.1.1 de la Ley Orgánica 2/1986 incluye dos sanciones alternativas correspondientes a las faltas muy graves: la de separación del servicio (ap. a) y la de suspensión de funciones de tres a seis años (ap. b). Es claro, por tanto, que no estando prevista en la Ley como sanción única para las faltas muy graves la de separación del servicio, su imposición por el Organo administrativo debe ser el resultado de un juicio ponderado por lo que, en el presente caso, atendida la extrema gravedad de los hechos realizados por el recurrente al cometer los delitos dolosos, máxime teniendo en cuenta su condición de miembro del Cuerpo Nacional de Policía, que tiene atribuida como una de sus funciones la de velar por el cumplimiento del ordenamiento jurídico, así como prevenir, investigar y perseguir los delitos en los términos previstos legalmente, su conducta frente a la tesis del recurrente causó grave daño y no sólo al prestigio de la institución policial, y en consecuencia resulta proporcionado imponer la sanción más grave de las previstas en el artículo 28.1.1 de la referida Ley Orgánica 2/86, como reconocen el acto originario recurrido y la sentencia impugnada.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente.

La Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el artículo 139.3 de la Ley 29/98, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas a 2.100 euros.

Para la fijación de esta cantidad se han tenido en cuenta los criterios habitualmente seguidos por esta Sala en atención a las circunstancias y especial complejidad del asunto.