Pleno. Sentencia 150/2020, de 22 de octubre de 2020. Cuestión de inconstitucionalidad 7194-2019. Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en relación con el art. 40 de la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, de defensa de los consumidores y usuarios. Derecho a la legalidad sancionadora (principio de taxatividad): nulidad del precepto legal que remite al momento aplicativo la calificación de las infracciones como leves, graves o muy graves.
| Marginal | BOE-A-2020-14647 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Cuestión de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2020:150
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 7194-2019, planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en relación con el art. 40 de la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, de defensa de los consumidores y usuarios, por posible vulneración del art. 25 CE. Han formulado alegaciones el Parlamento de Navarra y el fiscal general del Estado, y se han personado el Congreso de los Diputados, el Senado y el Gobierno de la Nación. Ha sido ponente el magistrado don Santiago Martínez-Vares García.
I. Antecedentes
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El día 12 de diciembre de 2019 tuvo entrada en el registro general de este tribunal un escrito de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, al que se acompaña, junto con el testimonio del procedimiento ordinario núm. 53-2019, auto del citado órgano judicial, de 26 de noviembre de 2019, en el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 40 de la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, de defensa de los consumidores y usuarios, por posible vulneración del art. 25.1 CE.
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Los antecedentes de la presente cuestión son los siguientes:
a) Banco Santander, S.A., interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden Foral 102/2018, de 24 de diciembre, del consejero de Desarrollo Económico del Gobierno de Navarra, que desestimó el recurso de alzada formulado contra la resolución 210-2018, de 2 de octubre, de la directora general de Turismo y Comercio de la Comunidad Foral de Navarra, dictada en el expediente sancionador 31R001/16/2018, que le impuso una multa de 150.000 € como responsable de la comisión de la infracción prevista en el art. 39 p) de la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, de defensa de consumidores y usuarios, al no atender los requerimientos de información y documentación formulados por la dirección del Servicio de Consumo y Arbitraje, en el marco de una campaña iniciada por el servicio de consumo del Gobierno de Navarra sobre cláusulas suelo en los contratos de préstamo hipotecario. La infracción fue calificada como muy grave con arreglo al art. 40 de la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, de defensa de consumidores y usuarios, que autoriza a la administración a calificar la correspondiente infracción de leve, grave o muy grave en atención a determinados criterios que el propio precepto se encarga de precisar.
Concretamente el citado art. 40 de la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, bajo la rúbrica de «calificación de las infracciones» establecía, en la redacción vigente en el momento de dictarse la resolución sancionadora:
Las infracciones se calificarán de leves, graves o muy graves en función de la concurrencia de los siguientes criterios:
a) Daño o riesgo para la salud o seguridad de los consumidores.
b) Lesión de los intereses económicos de los consumidores.
c) Grado de vulnerabilidad de los destinatarios del producto o servicio.
d) Número de afectados.
e) Alteración social producida.
f) Cuantía del beneficio ilícito obtenido, en relación con el valor del bien o servicio.
g) Concurrencia de dolo o culpa.
h) Posición en el mercado del infractor.
i) Existencia o no de reincidencia y, en su caso, reiteración de la conducta infractora.
j) Volumen de ventas del infractor.
La resolución sancionadora calificó y graduó la infracción administrativa teniendo en cuenta «no solo la especial gravedad y culpabilidad que encierra la conducta sancionada, ya que al negarse la empresa a atender los dos requerimientos efectuados obstruye la labor inspectora de la administración, sino también el tipo de infracción cuya investigación se obstruía, es decir, la inclusión de cláusulas abusivas en los contratos de préstamo hipotecario». «Al criterio anterior se añade que la entidad tiene el volumen de ventas propio de una gran empresa siendo este uno de los criterios de calificación y graduación recogidos en el artículo 40 en relación con el 42.2 de la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio».
b) En su demanda contenciosa la sociedad mercantil instó la anulación de la resolución sancionadora confirmada en alzada por vulneración del principio de personalidad de la sanción al haberse impuesto a Banco Popular Español, S.A., (cuando ya no existía) y no al Banco Santander, S.A., por la indefensión que se le habría causado en las actuaciones previas de la investigación, por incompetencia del Servicio de Consumo y Arbitraje de la administración de la Comunidad Foral de Navarra para realizar las actuaciones que han llevado a la imposición de la sanción (la investigación por el uso de cláusulas abusivas en la contratación bancaria), por inexistencia de la infracción (contestó al requerimiento alegando la incompetencia del Servicio de Consumo para llevar a cabo dicho requerimiento, excluyendo cualquier actuación dolosa o culpable). Finalmente, también alegó la indebida calificación de la infracción y la indebida cuantificación razonando que el citado art. 40 de la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, no garantiza la seguridad jurídica dado que no determina cuáles son los criterios o circunstancias que deben concurrir para calificar la infracción como muy grave y en este sentido ya se habría pronunciado la STC 10/2015, de 2 de febrero, en relación con el art. 50.1 del texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre. Por esta razón solicitó del órgano judicial el planteamiento de la oportuna cuestión de inconstitucionalidad del citado art. 40 de la Ley Foral 7/2006. También denunció en la demanda que los criterios que la resolución recurrida menciona los aplica tanto para calificar la infracción como para graduar la sanción, lo cual sería incorrecto conforme a la doctrina del Tribunal Supremo (cita la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 2002) y supondría, en su caso, la calificación de la infracción como leve y no como muy grave (cita las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 10 de diciembre de 1996 y de 11 de noviembre de 1997).
c) Una vez conclusas las actuaciones y dentro del plazo para dictar sentencia, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, a la que correspondió el conocimiento del citado recurso (núm. 53-2019), acordó, por providencia de 8 de noviembre de 2019, y de conformidad con lo previsto en el artículo 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), conceder a las partes y al Ministerio Fiscal un plazo común de diez días para que formularan alegaciones sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 40 de la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, de defensa de los consumidores y usuarios «por posible vulneración de lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución Española; así como sobre el fondo de esta».
El asesor jurídico-letrado de la Comunidad Foral de Navarra se opuso al planteamiento de la cuestión considerando que la tipificación y graduación efectuada en la Ley Foral 7/2006 se ajustaba a derecho con cita de la STC 175/2012, de 15 de octubre. El Ministerio Fiscal afirmó que se cumplían los requisitos para el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, señalando que la inconstitucionalidad del art. 40 de la Ley Foral 7/2006 podría dar lugar a considerar la sanción nula por basarse en un precepto que vulnera el principio de legalidad y taxatividad que regula el art. 25.1 CE. La parte recurrente se pronunció a favor del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad anunciada por considerar, con fundamento en la doctrina constitucional, que el precepto legal considerado pugnaba con el art. 25.1 CE.
d) Por auto de 26 de noviembre de 2019 se plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 40 de la Ley Foral 7/2006, de 20 de junio, de defensa de los consumidores y usuarios, por la posible infracción del principio de legalidad del art. 25.1 CE.
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En su auto de planteamiento, el órgano judicial, expone que el artículo 40 de la Foral 7/2006, de 20 de junio, de defensa de los consumidores y usuarios, deja en manos de la administración la calificación de las infracciones tipificadas en el artículo 39 de este texto legal, sin que de manera previa se pueda conocer en qué casos y conforme a qué circunstancias de las enumeradas en dicho artículo la infracción va a ser calificada como leve, grave o muy grave. La calificación de la infracción y, por ende, su correspondiente sanción, se difiere al momento del ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la administración, que cuenta para ello con criterios orientativos. Y razona que es por ello por lo que esta regulación no resulta acorde con el principio de taxatividad o legalidad material recogido en el artículo 25.1 de la Constitución, en cuanto que no garantiza mínimamente la seguridad de los ciudadanos quienes ignoran las consecuencias que han de seguirse de la realización de una conducta genéricamente tipificada como infracción administrativa. Cita como precedentes relevantes las SSTC 207/1990, de 17 de diciembre; 101/2003, de 2 de junio; 210/2005, de 18 de julio; 166/2012, de 1 de octubre, y, especialmente, la STC 10/2015, de 2 de febrero, cuyo fundamento jurídico 3 reproduce. Finalmente rechaza la aplicación al caso considerado de las conclusiones a las que llegó la STC 175/2012, de 15 de octubre, invocado por la Comunidad Foral de...
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