Pleno. Sentencia 13/2019, de 31 de enero de 2019. Recurso de inconstitucionalidad 2501-2016. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética. Competencias sobre consumo, legislación procesal, derecho civil, ordenación crediticia y económica general: nulidad de los preceptos legales autonómicos que establecen un procedimiento judicial para resolver las situaciones de sobreendeudamiento y regulan determinados efectos de la cancelación y cesión de créditos hipotecarios. Voto particular.
| Marginal | BOE-A-2019-2547 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2019:13.
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2501-2016, interpuesto por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra los artículos 2.2, 3, 4, 5 (apartados 1 a 4 y 9) y 7; así como las disposiciones adicional, transitoria segunda (apartados 1 y 2, en lo relativo a la aplicación del art. 7) y final tercera, de la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética. Ha sido ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el 5 de mayo de 2016, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, interpone recurso de inconstitucionalidad contra los artículos. 2.2, 3, 4, 5 (apartados 1 a 4 y 9) y 7; así como las disposiciones adicional, transitoria segunda (apartados 1 y 2, en lo relativo a la aplicación del art. 7) y final tercera, de la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética. Invoca los artículos 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), a fin de producir la suspensión de la aplicación de los preceptos impugnados.
El Abogado del Estado subraya la similitud entre estas previsiones y las de las Comunidades Autónomas de Andalucía (Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, y Ley 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda), Navarra (Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda), Canarias (Ley 2/2014, de 20 de junio, de modificación de la Ley 2/2013, de vivienda) y País Vasco (Ley 3/2015, de 18 de junio, de vivienda), igualmente impugnadas por el Presidente del Gobierno (recursos de inconstitucionalidad núms. 4286/2013, 7357/2013, 6036/2013 y 1824/2015, respectivamente). Señala también que desde 2012 el Estado habría adoptado medidas destinadas a cumplir el objetivo perseguido por estas leyes autonómicas. Permitirían alternativas de actuación proporcionadas al problema de la vivienda sin incurrir en las extralimitaciones que fundamentan este recurso de inconstitucionalidad. Alude específicamente al Real Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas del orden social (convertido después en la Ley 25/2015, de 28 de julio), que incluye mejoras adicionales a las adoptadas mediante Real Decreto-ley 6/2012 y Ley 1/2013. Las impugnaciones se argumentan del modo siguiente:
a) El artículo 2.2 regula el «procedimiento extrajudicial para la resolución de situaciones de sobreendeudamiento», precisando que «las resoluciones de las comisiones de sobreendeudamiento quedan sujetas a la revisión del juez competente». Desbordaría las competencias que el Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) atribuye a esta Comunidad Autónoma. Invadiría las competencias estatales atribuidas en el artículo 149.1.1, 6, 8, 11 y 13 CE. La disposición final segunda habilita el desarrollo reglamentario de estos procedimientos, así como de las comisiones de sobreendeudamiento. Tal previsión no ha sido impugnada. No obstante, el Abogado del Estado solicita la declaración de su inconstitucionalidad y nulidad por conexión y consecuencia.
b) El artículo 3 regula un «procedimiento judicial simplificado», distinto del previsto en la Ley concursal, para «la resolución de las situaciones de sobreendeudamiento». Invadiría la competencia estatal prevista en el art. 149.1.6 CE, habida cuenta de que Cataluña carece de atribuciones para establecer un procedimiento judicial de estas características, sin apoyo en Derecho sustantivo alguno, ni general ni foral. Además, interfiere la regulación procesal del Estado para estos supuestos, adoptada al amparo de los incisos 6 y 8 del art. 149.1 CE. También en el ejercicio de las competencias del Estado en materia de ordenación del crédito (art. 149.1.11 CE) y bases y coordinación de la planificación general de la economía (art. 149.1.13 CE). Desarrolla una política pública para la que el Estado ya ha adoptado medidas, resultando incompatible con ellas, lo que haría aplicable la STC 93/2015.
c) El artículo 4 persigue que el fiador se beneficie de la cancelación del pasivo conseguida por el deudor en el marco del procedimiento previsto en el artículo anterior. La responsabilidad del fiador queda limitada al importe no cancelado de la deuda «siempre que tenga con el deudor una relación de parentesco por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado». En la medida en que el precepto conecta con los artículos 2.2 y 3, participa de los mismos vicios de inconstitucionalidad. Invadiría las competencias previstas en el artículo 149.1.6 CE. No podría considerarse amparado en las atribuciones autonómicas en materia de consumidores y usuarios en conexión con las de vivienda ni en las «necesarias especialidades» de orden procesal vinculadas al Derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas (art. 149.1.6 CE) ni en la conservación, modificación o desarrollo de los derechos civiles, forales o especiales (art. 149.1.8 CE). La regulación de los efectos del contrato de fianza se contiene en el Código civil y en la Ley concursal.
d) El Abogado del Estado impugna varios preceptos relativos al denominado «alquiler social» de viviendas que han dejado de ser de titularidad de personas en situación de vulnerabilidad como consecuencia de acuerdos de compensación o dación en pago de préstamos o créditos hipotecarios o de compraventas debidos a la imposibilidad de devolver el préstamo hipotecario: artículo 5, apartados 1 a 4 y 9, y disposición final tercera. La Comunidad Autónoma carece de competencias para imponer el alquiler de la vivienda antes de la adquisición de una vivienda o del inicio de un procedimiento judicial. Tampoco las tiene para configurar su omisión como incumplimiento sancionable de la función social de la propiedad. Los preceptos controvertidos habrían invadido pues las competencias recogidas en los números 11 y 13 del artículo 149.1 CE.
e) El artículo 7 incluye medidas para garantizar la función social de la propiedad y aumentar el parque de viviendas asequibles en alquiler; en particular, la cesión obligatoria de viviendas vacías. La disposición transitoria segunda establece que en los procedimientos de ejecución hipotecaria o desahucio por impago de alquiler son de aplicación las medidas establecidas por el artículo 7. El artículo 7 y la disposición transitoria segunda, en el inciso en que invoca el artículo 7, infringirían el artículo 149.1.1 CE en relación con el artículo 33 CE; también las competencias estatales relativas a la economía y la ordenación del crédito e incumplirían igualmente el principio de proporcionalidad desde una perspectiva sustantiva.
f) La disposición adicional prevé que, en caso de cesión a título oneroso de un crédito garantizado con la vivienda, el deudor podrá liberarse de la deuda «abonando al cesionario el precio que éste ha pagado más los intereses legales y los gastos que le ha causado la reclamación de la deuda». Esta regulación parece inspirarse en el artículo 1535 del Código civil. Dado que el legislador autonómico carece de competencia para dictar normas de carácter civil, la mera reproducción del precepto estatal vulnera las competencias estatales. La disposición controvertida regula el retracto de créditos garantizados con vivienda, lo que no puede entenderse amparado en las competencias autonómicas en dicha materia, ni en la conservación, modificación y desarrollo de los derechos civiles, forales o especiales. Infringe también la competencia del Estado en materia de ordenación de la economía y del crédito, banca y seguros, con el riesgo añadido de que pone en peligro las medidas adoptadas con esta finalidad en el título III de la Ley 5/2015, de 27 de abril, de fomento de la financiación empresarial. Esta ley no establece limitación alguna sobre el precio, ni riesgo adicional del cesionario, más allá del impago por parte del deudor o los asociados a las garantías. Establece que «los fondos de titulización podrán adquirir la titularidad de los activos por cualquier modo, bien sea a través de su cesión, su adquisición, su suscripción en mercados primarios o a través de cualquier otro modo admitido en Derecho». Estos fondos de titulización cumplen el papel de eliminar el riesgo del balance del banco, otorgándoles a su vez liquidez y financiación. El objeto de las titulizaciones de los créditos hipotecarios es su cesión, con salida del balance del banco, a un fondo de titulización a cambio de un precio financiado por un bono emitido por el propio fondo. El precio puede ser inferior a la deuda pendiente. La disposición controvertida, al referirse al conjunto de créditos cedidos a título oneroso, afecta a estas operaciones y genera una clara inseguridad jurídica en el adquirente y en la operativa en general. Se convierte en un elemento de incertidumbre que afecta al propio precio y, por tanto, a la financiación de las entidades de crédito.
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Mediante providencia de 24 de mayo de 2016, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Segunda, acuerda admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y Parlamento de...
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