Pleno. Sentencia 119/2018, de 31 de octubre de 2018. Recurso de inconstitucionalidad 27-2013. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley 1/2012, de 26 de marzo, para la protección de los derechos de los consumidores mediante el fomento de la transparencia en la contratación hipotecaria en la Comunidad de Madrid. Competencias sobre protección al consumidor y ordenación del crédito: nulidad de los preceptos legales autonómicos relativos a la información previa a la oferta vinculante.
| Marginal | BOE-A-2018-16720 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2018:119
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad 27-2013, interpuesto por el Presidente del Gobierno frente a los artículos 2, 3, 4, 5, 7, 8 y 9 de la Ley 1/2012, de 26 de marzo, para la protección de los derechos de los consumidores mediante el fomento de la transparencia en la contratación hipotecaria en la Comunidad de Madrid. Han comparecido el Gobierno y la Asamblea de Madrid. Ha sido Ponente la Magistrada doña Encarnación Roca Trías, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
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Mediante escrito registrado en este Tribunal Constitucional el 2 de enero de 2013, el Abogado del Estado, actuando en nombre y representación del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad frente a los preceptos legales autonómicos mencionados en el encabezamiento de esta resolución.
El escrito del recurso, a efectos de la suspensión inmediata y automática de las disposiciones legales autonómicas controvertidas, se abre con la invocación expresa de los artículos 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica de este Tribunal Constitucional (LOTC). Se exponen las razones que seguidamente se sintetizan en defensa de la pretensión anulatoria ejercitada.
a) En lo que ahora interesa, el escrito se abre con un epígrafe rubricado «objeto del recurso». En él se indica que los preceptos legales autonómicos impugnados contravendrían las bases estatales en la materia, constituidas por la Ley 2/2009, de 31 de marzo, por la que se regula la contratación con los consumidores de préstamos o créditos hipotecarios y de servicios de intermediación para la celebración de contratos de préstamo o crédito, y la Orden EHA/2899/2011, de 28 de octubre, de transparencia y protección del cliente de servicios bancarios.
Recuerda el Abogado del Estado que la ley impugnada se dice dictada en el ejercicio de la competencia legislativa autonómica sobre protección de los consumidores (art. 27.10 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid). Y añade que el contenido de la ley presenta «importantes incongruencias con la normativa estatal básica», tanto porque omite determinadas disposiciones de carácter básico como porque reproduce normas estatales careciendo de todo título normativo en la materia de referencia. La colisión entre unas y otras normas debiera resolverse acotando la sedicente exclusividad del título competencial autonómico, en la línea apuntada por la STC 31/2010, FFJJ 59 y 64. Al decir de la representación procesal del Presidente del Gobierno, esa resolución arrojaría, la constatación de una inconstitucionalidad mediata o indirecta por vulneración del orden constitucional de competencias resultante de la desatención de las normas básicas estatales en la materia.
En cuanto a la reproducción de normas estatales por el legislador autonómico careciendo de título material para ello, el Abogado del Estado invoca la doctrina acerca de las denominadas leges repetitae que se sentó en la STC 341/2005, FJ 9.
b) Aborda a continuación el Abogado del Estado la exposición de la «distribución competencial en materia de derechos de los consumidores». Una exposición que arranca de la STC 15/1989, FJ 1, donde ya se advirtiera de la inconveniencia de inferir la total carencia de competencias por el Estado de la ausencia de referencias a la protección de los consumidores en el artículo 149.1 CE. Según dijo entonces este Tribunal, «como quiera que la sustantividad o especificidad de la materia no es, en líneas generales, sino resultado de un conglomerado de muy diversas normas sectoriales reconducibles a otras tantas materias, en la medida en que el Estado ostente atribuciones en esos sectores materiales, su ejercicio podrá incidir directamente en las competencias que sobre "defensa del consumidor y del usuario" corresponden a determinadas Comunidades Autónomas».
En esta ocasión, la competencia estatal de contraste es la relativa a las bases de ordenación del crédito y la banca (art. 149.1.11 CE), cuyo alcance tanto objetivo como subjetivo, se ha puesto de relieve en una amplia doctrina sintetizada en la STC 235/1999. En cuanto al alcance subjetivo, este Tribunal ha hecho hincapié en que comprenden la totalidad de entidades de crédito (SSTC 48/1988, FJ 2, y 96/1996, FJ 19), poniendo de relieve las eventuales consecuencias sistémicas que pueden derivarse de la pérdida de solvencia de una sola de las entidades que participan en el mercado financiero español. Por lo que hace al ámbito objetivo, en la STC 235/1999 se recuerda que las bases en materia bancaria han de contener «tanto las normas reguladoras de la estructura, organización interna y funciones de los distintos intermediarios financieros, como aquellas otras que regulan aspectos fundamentales de [su] actividad» (FJ 3). La doctrina constitucional también ha admitido que estas bases se establezcan no solo en normas legales o reglamentarias sino incluso en actos ejecutivos en atención a la interdependencia de las entidades que actúan en el mercado financiero.
En el artículo 27.10 de su Estatuto de Autonomía, la Comunidad de Madrid asume la competencia para «el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución» de la materia «defensa del consumidor y del usuario, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, las bases y coordinación general de la sanidad, en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y en los números 11, 13 y 16 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución». De modo que en la asunción misma de la competencia autonómica ya se subraya la potencialidad condicionante de la normativa estatal aludida en este precepto estatutario.
Como colofón a este epígrafe, alude el Abogado del Estado a «la negativa afectación que la Ley autonómica objeto de recurso supone al principio de unidad de mercado», un principio del que el Estado se erige en garante (STC 42/1981, FJ 2) y que representa el presupuesto necesario de la distribución de competencias en materia económica (STC 1/1982, FJ 2). La doctrina del Tribunal Constitucional ha procurado en todo momento no poner obstáculos a la flexibilidad con la que debe afrontarse en tantas ocasiones la intervención pública sobre la economía, y en particular la intervención unitaria que corresponde a las instancias centrales del Estado. Pues bien, la norma autonómica impugnada actúa sobre un ámbito particularmente delicado, como es el sistema financiero y lo hace omitiendo «extremos esenciales de [la] legislación básica de transparencia [lo que] entraña un perjuicio muy grave al principio de unidad de mercado en cuanto obliga a las entidades que otorguen préstamos hipotecarios a desarrollar sus contratos de manera diferente en la Comunidad Autónoma de Madrid respecto al resto del territorio del Estado, imponiéndoles deberes de información de distinto alcance y en formatos diferentes».
c) Pasa seguidamente el Abogado del Estado a examinar el «carácter básico de la normativa financiera de protección de los consumidores» y lo hace respecto tanto de la Ley 2/2009 como de la Orden EHA/2899/2011. El carácter formalmente básico quedaría garantizado, al decir siempre del Abogado del Estado, con la lectura de las disposiciones finales segunda y cuarta, respectivamente, de la ley y la orden ministerial de referencia. Se detiene en especial a exponer los títulos habilitantes que legitimaron el dictado de la Orden EHA/2899/2011, con particular referencia a los apartados 2 y 3 del artículo 48 de la Ley de disciplina e intervención de las entidades de crédito y el artículo 29 de la Ley de economía sostenible. En cuanto al carácter materialmente básico, subraya que junto con las circulares aprobadas por el Banco de España, los productos financieros se rigen por una amplia normativa que atiende a los requisitos de transparencia y protección al cliente, a la que considera de plena aplicación la doctrina sentada en la STC 155/1996, FJ 5, que incardina este tipo de normas en el título competencial «ordenación del crédito, banca y seguros», por ser más específico que el referido a la protección del consumidor. A este mismo fin, la protección de la transparencia, sirve la Orden EHA/2899/2011, que incluye una serie de normas que incrementan sustancialmente las obligaciones de transparencia de las entidades de crédito en aspectos clave para su funcionamiento (comisiones y tipos de interés aplicables, información precontractual y contractual que debe suministrarse a los clientes, comunicaciones a estos, reglas de información y procedimentales específicas en los préstamos y créditos hipotecarios…). Esta misma orden ministerial introdujo una serie de normas tendentes a proteger la solvencia de las entidades de crédito y que giran en torno al principio de «préstamo responsable» (cita como ejemplo las obligaciones de información sobre la capacidad económica del cliente que debe satisfacer la entidad crediticia antes de formalizar cualquier contrato de crédito o préstamo). Las obligaciones de transparencia atienden a la defensa del consumidor pero también a la protección de la solvencia de las entidades de crédito y, a su través, del entero sistema financiero.
Por su parte, la Ley 2/2009 extiende esas mismas normas de transparencia a intermediarios financieros que no ostenten la condición de entidades de crédito. Las exigencias de la Ley 2/2009 y la Orden EHA/2899/2011 de elaborar fichas estandarizadas de información persiguen que los consumidores...
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