STS, 13 de Febrero de 2007

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administratrivo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso nº 1700/99, promovido por Dª. Laura y otros, y en el que fue parte demandada el AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIÁN DE LOS REYES, y codemandadas las entidades INMOBILIARIA URBIS, S. A. así como la REAL SOCIEDAD HÍPICA ESPAÑOLA CLUB DE CAMPO, sobre aprobación del Plan Parcial de la Zona de Ordenación del Sector nº 12 -A (Coto de la Pesadilla), promovido por la Inmobiliaria Urbis, S. A., del P.G.O.U. de San Sebastián de los Reyes (Madrid).

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 30 de enero de 2007, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el letrado Don Juan Antonio Acitores Seseña en nombre y representación de Dª Laura Y D. Rubén, D. Luis Andrés

, D. Iván, D. Marco Antonio Y D. Víctor, D. José, D. Lucas, D. David, Dª Marí Juana, D. Juan Pedro Y Dª. Aurora, Dª. Frida, D. Abelardo Y Dª. Angelina, D. Carlos Daniel, D. Roberto, Sociedad C.I. QUIÑONES, S.A., D. Victor Manuel, D. Ramón, D. Carlos Dª. Rosa Y Dª. Rocío, D. Evaristo Y

D. Alfredo, D. Benito Y Dª. María Inmaculada, D. Juan Francisco, D. Carlos María, Dª. Filomena,

D. Simón, D Mariano, Dª. Ángeles, Dª. Asunción Y dª. Carla, D. Ángel Jesús, Sociedad GIGLLE, S.A., D. Alejandro, Dª Verónica Y Dª. Concepción, Dª. María Milagros, Dª Estefanía Y Dª. Sara, D. Daniel, D. Bartolomé, D. Gabriel Y Dª. Regina, D. Salvador Y Dª. Rebeca, Sociedad ALISI, S.A., D. Juan Carlos, Dª. Remedios, D. Luis Pedro Y D. Carlos Ramón, D. Carlos José, D. Jose Daniel Y D. Carlos Antonio, Dª. Susana Y Dª. Flor, D. Guillermo, Dª. Elsa, Dª. María Consuelo . Y Dª. Marina

, D. Luis Angel Y Dª. Eugenia, D. Jesús Ángel, D. Luis Y Dª. Lourdes, Dª. Gustavo Y dª. Luisa, Dª. Maite, Dª. Eva, Sociedad OLSANSE, S.L., D. Benjamín, D. Jose Pablo Y D. Claudio, Sociedad FELOW S.A., D. Narciso, Dª. María Rosa, Dª. Marí Trini Y Dª. María Rosario, D. Juan, D. Paulino, D. Bernardo, D. Leonardo, D. Carlos Francisco Y Dª. María Antonieta, Sociedad MENBALO, S.L., Sociedad MENLOGICA, S.A., D. Jesús María, Dª. Estela, D. Imanol Y Dª. Daniela, Dª. Rita, Dª. Penélope Y Dª. Raquel, Dª. Ana María, Sociedad MANUEL NAVACERRADA FRUTOS E HIJOS, S.A., D. Jorge, D. Germán, Dª. Gloria Y Dª. Margarita, Dª. Nuria, Sociedad TECNIVISA, S.A., Dª. Ana, Dª. Edurne,

D. Jose Carlos, Dª. Mariana, D. Alberto, D. Ernesto, D. Lucio, Dª. Francisca Y Dª. Rebeca, Dª. Fátima, Sociedad ALQUILERES Y RENTAS INMOBILIARIAS, S.A., Sociedad INMUEBLES MARUXIO, S.A.,

D. Humberto, Dª. Cristina, D. Pedro Miguel, D. Ricardo Y D. Juan Luis, D. Francisco, D. Héctor

, D. Jose Enrique, Dª Encarna Y Dª. Marí Luz, Dª. Montserrat, D. Juan María, Dª. Almudena Y D. Franco, Y Dª. Gabriela, contra el Acuerdo del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes de 15 de mayo de 1.997 por el que se aprueba el Plan Parcial del Sector 12.AA (Coto Pesadilla), declaramos la nulidad el expresado acuerdo. Sin hacer expresa imposición de las costas causadas".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la entidad INMOBILIARIA URBIS, S.A., interponiéndolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de los artículos 126.4 y 5 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 154.4 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, en relación con el artículo 154.3 del propio Reglamento y la Jurisprudencia que los desarrolla.

Y termina suplicando a la Sala que dicte "...en su día sentencia en la que, con estimación de este recurso y casación de la recurrida, se anule ésta dejándola sin efecto y, con desestimación del recurso contenciosoadministrativo interpuesto por Dª. Laura y D. Rubén y otros, se declare conforme y ajustado a Derecho el acto recurrido".

La representación procesal de D. Victor Manuel y otros se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario mediante escrito, en cuyo suplico manifiesta que "...considera esta parte que el motivo de casación alegado no corresponde a ninguno de los apartados del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y por tanto, debe ser rechazado confirmando ese Tribunal la sentencia 284 de fecha 13 de Marzo de 2.003 ".

Mediante Providencia de fecha 11 de diciembre de 2006 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 30 de enero de 2007, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

La Sala de instancia, en la sentencia aquí recurrida, estima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra Acuerdo del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes de 15 de mayo de 1997, por el que se aprueba el Plan Parcial de la Zona de Ordenación del Sector 12-AA (Coto de la Pesadilla), del Plan General de Ordenación Urbana de San Sebastián de los Reyes (Madrid).

En el motivo único de casación se dice que las normas infringidas por aquella sentencia son los artículos 126, números 4 y 5, del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana que aprobó el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y 154, números 3 y 4, del Reglamento de Planeamiento aprobado por el Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio ; es decir, los preceptos que definen y distinguen los conceptos de revisión y modificación del planeamiento; defendiéndose por la parte recurrente en casación que el supuesto enjuiciado pertenece a esta segunda categoría y no a la primera.

Ese es el tema que podemos tener por planteado en este recurso de casación. Y lo decimos así: a) porque de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción, no es tema que hayamos de abordar el que se incluye en la última parte del motivo, relativo a la correcta o incorrecta interpretación que la Sala de instancia haya hecho del artículo 45.3 .b) y de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley de la Comunidad de Madrid 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de dicha Comunidad; y b) porque estructurado el escrito de interposición de este recurso de casación en tres grandes apartados (I.- Antecedentes; II.- Sobre los requisitos procesales; y III.- Sobre el fondo del asunto), y subdividido el tercero, a su vez, en otros tres (1.- Sucinta indicación de su planteamiento; 2.-Motivos del recurso; y 3.- Términos en los que se ha planteado el debate), el segundo de estos, referido, como acabamos de transcribir, a los motivos del recurso, expresa que el motivo es único y contrae la cita de las normas que entiende infringidas a la de aquellos artículos 126, números 4 y 5, y 154, números 3 y 4, comenzando el tercero de esos tres apartados, titulado, como también hemos trascrito, "términos en los que se ha planteado el debate", con frases bien significativas de que tales "términos" se traen a colación para el supuesto de que esta Sala estimara el motivo de casación y hubiera de resolver, por ello, conforme dispone el artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción, esto es, "dentro de los términos en que apareciera planteado el debate".

Acotado así el tema que debemos abordar, el pronunciamiento desestimatorio de aquel único motivo de casación se impone con toda evidencia, pues la Sala de instancia no basó su decisión en la infracción o utilización inadecuada por la disposición administrativa impugnada de las categorías de la revisión y modificación del planeamiento, sino en la infracción del artículo 45.3.b) de la Ley autonómica 9/1995, en el que se disponía que no podrán tramitarse modificaciones correspondientes al nivel de planeamiento general una vez expirados los plazos establecidos en el programa de actuación del propio Plan o el plazo señalado en éste para su revisión. Que ello es así lo pone de relieve la sola lectura de la sentencia recurrida, modelo de claridad, desde luego, en la exposición de los argumentos en que se sustenta; y lo ponen de relieve, en particular, los párrafos de ella que a continuación trascribimos:

"[...] El recurrente fundamenta el recurso en los siguientes motivos de impugnación:

[...] 2º) violación del artículo 45.3 b) de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid, que prohíbe la tramitación de Modificaciones de planeamiento como la presente una vez expirados los plazos establecidos en el Programa de Actuación del propio Plan o el plazo señalado en éste para su Revisión.

[...] Una vez expirados los plazos establecidos en el programa de actuación del propio Plan o el plazo señalado en éste para su revisión no pueden tramitarse modificaciones correspondientes al nivel de planeamiento general, queriendo en estos supuestos el legislador que el plan sea revisado y no que se prolongue su vida artificialmente mediante modificaciones parciales o puntuales; precepto absolutamente lógico toda vez que en tal situación la suma de modificaciones aisladas podría acabar dando por resultado una revisión encubierta e inopinada del plan con defraudación de su modelo de ciudad, incidiendo igualmente en el principio que aspira a alcanzar el planeamiento de lograr la equidistribución de los beneficios y cargas derivados del mismo.

En el supuesto presente, el programa de actuación del Plan General de Ordenación Urbana de San Sebastián de los Reyes, aprobado definitivamente por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid el 2 de septiembre de 1985, expiró en el año 1993, al haberse agotado el plazo bicuatrienal previsto en el mismo, por lo que la presente modificación puntual no podía ser tramitada ni aprobada, al ser una modificación de planeamiento general y no de desarrollo.

[...] Lo expuesto conlleva a la estimación del segundo motivo de impugnación de la demanda y a la estimación del recurso, declarando la nulidad de la Modificación Puntual impugnada, lo que haría innecesario el examen de los restantes motivos de impugnación, sobre los cuales, no obstante la Sala entiende debe además de realizar algunas consideraciones.

Así, lo razonado en el fundamento de derecho anterior acerca de la garantía adicional, de carácter temporal que ha introducido el art. 45.3 de la LmS95 prohibiendo la tramitación de modificaciones correspondientes al nivel de planeamiento general una vez expirados los plazos establecidos en el programa de actuación del propio Plan o el plazo señalado en éste para su revisión, enlaza directamente con el primer motivo de impugnación contenido en la demanda, ya que si bien es conocida por todos la diferencia conceptual entre la revisión y modificación del planeamiento, lo que conlleva que aisladamente considerada, tanto esta modificación puntual como muchas otras, no puedan ser calificadas de revisión al no suponer la adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo, motivada por la elección de un modelo territorial distinto o por la aparición de circunstancias sobrevenidas, de carácter demográfico o económico, que incidan sustancialmente sobre la ordenación; no es menos cierto que la suma de modificaciones aisladas podría acabar dando por resultado una revisión encubierta e inopinada del plan con defraudación de su modelo de ciudad, incidiendo igualmente en el principio que aspira a alcanzar el planeamiento de lograr la equidistribución de los beneficios y cargas derivados del mismo; así en relación a las Modificaciones puntuales OP-1, OP-2 y OP-3 del mismo PGOU de San Sebastián de los Reyes, aprobadas también después de la finalización de los plazos del Programa de Actuación del Plan, esta misma Sala y sección ya entendió que teniendo en cuenta en su conjunto las tres Modificaciones Puntuales se había producido una auténtica revisión del Plan, y no meras modificaciones del mismo «al estarse en presencia de una adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo, tal y como se deriva tanto de las propias Memorias de las tres actuaciones como del informe pericial que consta en autos, y recogido en el apartado E) del primer Fundamento de Derecho» ( Sentencias de esta Sala de 24-9-98, 13-11-98, 22-1-99, 5-2-99, 23-2-99, 22-4-99, 26-10-99 y 27-10-99 ). [...]". En suma, y en el supuesto de autos, el Plan Parcial impugnado en el recurso contencioso- administrativo ahora en grado de casación, es anulado por la Sala de instancia por tratarse de un acto de aplicación y desarrollo del PGOU, cuya Modificación Puntual ---que daba cobertura al presente Plan Parcial--- había sido anulado, sin que la Sala de instancia la considerara como constitutiva de un supuesto de revisión.

El presente recurso de casación es, pues, uno mas de los múltiples interpuestos frente a otras tantas sentencias estimatorias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, y que han sido resueltas por, entre otras, las sentencias de esta Sala y Sección de 14 (2) ---recursos nºs. 359/99 y 2144/99---, 19 ---recurso nº 2638/99--- y 20 (2) de mayo de 2003 ---recursos nºs. 2668/99 y 5352/99---, 16, 17 y 23 de junio de 2003 ---recursos nºs. 2676/99, 3010/99 y 5350/99---, 30 de septiembre de 2003 ---recurso nº 3514/00--- y 1 de junio de 2005 ---recurso nº 3839/02 ---.

Si bien es cierto que anulada la Modificación Puntual del Plan General del que dimana la resolución administrativa recurrida en la instancia ---Plan Parcial de la Zona de Ordenación del Sector nº 12-A (Coto de la Pesadilla), promovido por la Inmobiliaria Urbis, S. A., del P.G.O.U. de San Sebastián de los Reyes---esta resolución carece de apoyatura jurídica y se convierte, por sólo eso, en disconforme a Derecho, ello no obstante, no estará de mas reproducir lo dicho, entre otras, en las citadas sentencias de 14 de mayo ---recurso nº 359/99---, 16 de junio ---recurso nº 2676/99--- y 30 de septiembre de 2003 ---recurso nº 3514/00 ---.

"No existe infracción del artículo 156 del Reglamento de Planeamiento . (El artículo 126 del Texto Refundido no puede tomarse en consideración, ya que, si se refiere al Texto Refundido de 1992, se trata de un precepto declarado anticonstitucional por la STC 61/97, de 20 de Marzo; y si se refiere al Texto Refundido de 1976, es un precepto referido al sistema de compensación, que nada tiene que ver con la cuestión aquí debatida).

Las modificaciones operadas en el Plan General de San Sebastián de los Reyes (OP/1, OP/2 y OP/3) constituyen una auténtica revisión de ese Plan General y no meras modificaciones. En ellas se ha variado la clasificación de suelo en una extensión de 319'25 hectáreas, que de suelo no urbanizable de especial protección (la mayoría, y el resto suelo no urbanizable común) pasa a ser suelo urbanizable con uso de residencia (7.800 nuevas viviendas) y comercial, siendo ese suelo nuevo urbanizable mayor que el que total suelo urbanizable que proponía el Plan de 1985, y el porcentaje de incremento de usos para viviendas en las modificaciones OP/1 y OP/2 muy superior al previsto en el Plan de 1985. A ello se une la creación de un gran parque urbano de protección de la Dehesa Royal en las OP/1 y OP/2, la reestructuración de las infraestructuras en un gran pasillo al Norte de la OP/1, OP/2 y OP/3, la construcción de un ramal ferroviario para el servicio de la población de las OP/1, 2 y 3, la instalación de la estación terminal en la OP/3, y la creación de un gran parque lineal entre la autovía A-1 y los desarrollos urbanos de la OP/3.

Todo ello indica que nos encontramos ante una variación del modelo territorial del Plan General de 1985, aunque la ordenación modificada no afecte directamente a todo el término municipal, pues el modelo territorial de la clasificación del suelo, conforme a lo dicho, resulta modificado de raíz.

Así que esas modificaciones, tal como acertadamente dice la sentencia de instancia, debieron hacerse mediante una revisión, y no troceando el Plan General en varias modificaciones parciales, como se ha hecho".

El vicio que aqueja al Plan Parcial impugnado no es el mismo que afecta al Plan General cuya Modificación ha sido anulada, ---a saber, su defectuosa tramitación como una puntual modificación---, sino el no tener un Plan General que le sirva de cobertura debido a su expresada nulidad. No se trata, por lo tanto, de una disposición (como en el caso del Plan General), sino de un Plan Parcial nulo de pleno Derecho por carecer del necesario soporte normativo. La aceptación de la tesis de la recurrente significaría dar por bueno (al menos como válido) un Plan Parcial que es nulo de pleno Derecho por infracción del principio de jerarquía normativa.

Obvias razones de seguridad jurídica, consagrada en el artículo 9.3 de nuestra Norma Fundamental, impiden admitir en nuestro Estado de Derecho que se aprueben y cobren existencia actos subordinados a normas nulas de pleno derecho. Admitir tal posibilidad implicaría necesariamente dotar de eficacia a dichas normas, ya que aprobar un acto subordinado a ellas constituye, en definitiva, una forma de ejecución de las normas nulas. Dicha posibilidad no puede ser admitida. Un plan, o normas subsidiarias de planeamiento, anuladas como fue la Modificación del PGOU de San Sebastián de los Reyes, devienen ineficaces y, por ello, inhábiles para servir de soporte a actos derivados de ellos, como ocurre con el Plan Parcial.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de los honorarios del defensor de la parte recurrida no podrá exceder de 1.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.