Nuevas perspectivas en la ordenación del suelo rústico (la reciente reforma de la legislación canaria)
| Autor | Adolfo Jiménez Jaén |
| Cargo | Profesor de Derecho Administrativo de la Univ. de Las Palmas de Gran Canaria |
Las recientes leyes urbanísticas de diferentes Comunidades Autónomas presentan novedades importantes en cuanto a la regulación del suelo rústico se refiere: frente a la concepción tradicional del suelo rústico como un mero residuo, en la actualidad se tiende a considerar los valores que el mismo recoge. A ello contribuyen los nuevos valores amparados por la Constitución: el deber de conservar el medio ambiente, el mandato del uso racional de los recursos naturales y la obligación de regular el uso del suelo de acuerdo con el interés general (artículos 45 y 47 de la Constitución) impulsan una nueva concepción del suelo rústico que atiende a sus valores en positivo. Por ello, la nueva regulación abandona el sincretismo anterior y establece una regulación detallada y compleja. Por un lado, se positivan los criterios a tener en cuenta a la hora de clasificar un suelo como rústico, por otro, se procede a una más profunda definición del derecho de propiedad del suelo rústico, que abarca, como derecho inherente, sólo el ejercicio del uso natural del suelo, y que sólo incorpora el derecho a su transformación tras una decisión pública en la que la ponderación de los diferentes intereses resulta determinante, prevaleciendo los valores ambientales cuando éstos están especialmente reconocidos. Además, se presta una especial atención a los aspectos cualitativos, esto es, no se trata sólo de decidir qué se hace, sino también cómo y en qué condiciones (número de plantas, relación con el entorno...), llegándose incluso a incluir en las propias leyes autonómicas criterios de calidad de las obras e instalaciones a establecer en el suelo rústico.
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EL SUELO: PERSPECTIVAS PARA SU ANALISIS.
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PRESUPUESTOS DE LA REGULACION DEL SUELO RUSTICO EN CANARIAS. PRINCIPIOS DE LA LEY DE ORDENACION DEL TERRITORIO DE CANARIAS CON RELACION AL SUELO RUSTICO
El suelo rústico ha sido objeto de atención singular en Canarias desde la instauración de la Comunidad Autónoma en 1982. Efectivamente, la primera Ley urbanística de Canarias, la 3/1985, de medidas urgentes en materia de urbanismo y protección de la naturaleza, ya estaba dedicada especialmente a la salvaguarda del medio ambiente y la protección de la naturaleza, desde la perspectiva de la técnica urbanística, concretamente, y por citar sólo un ejemplo significativo, sometía a licencia determinadas actuaciones en suelo rústico. En 1987 se dictan diversas leyes de especial importancia en el derecho urbanístico en Canarias; concretamente las Leyes 1/1987, de 13 de marzo, de Planes Insulares de Ordenación, la 5/1987, de 7 de abril, sobre ordenación del suelo rústico; y la 12/1987, de 19 de junio, de Declaración de Espacios Naturales Protegidos. Esta última, norma fundamental para la preservación de los espacios no sólo naturales, sino también rurales, utilizaba la clasificación del suelo y los usos en suelo rústico, como técnica para la preservación de los espacios naturales de Canarias.
Esta especial atención ha sido seguida, por lo demás, por otras Comunidades Autónomas, como Valencia, o Madrid, y justifica ahora la atención con la que la Ley 9/1999, de 13 e mayo, de Ordenación del territorio de Canarias, normativa recientemente aprobada, regula el suelo rústico.
El suelo puede ser analizado desde muy diversas perspectivas. El Tribunal Constitucional en su sentencia 102/1995, relativa a la Ley 4/1989 de Espacios naturales protegidos y de la flora y fauna silvestre pone de manifiesto que el suelo «puede ser visto y regulado desde distintas perspectivas, como la ecológica, la dasocrática o forestal, la hidrológica, la minera o astrictivo, la cinegética y la urbanística». Diversidad aceptada plenamente por la Ley de Ordenación del territorio de Canarias (Ref.). El artículo 1 señala que su objeto no es sólo el de «regular la actividad administrativa en materia de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística», sino, además, «definir el régimen jurídico urbanístico de la propiedad del suelo y el vuelo», es decir, establecer los derechos y deberes de los propietarios de acuerdo con la función social que el suelo cumple (Ref.). Aún en el nivel de los principios, la Ley establece en su artículo 3 los criterios de actuación de los poderes públicos, criterios que señalan la orientación de los poderes públicos en la ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística. Entre ellos cabe destacar los siguientes:
- La preservación de la biodiversidad y la defensa de la integridad de los ambientes naturales que perviven en las Islas, evitando su merma, alteración o contaminación.
- El desarrollo racional y equilibrado de las actividades en el territorio, que, en todo caso, garantice su diversidad y com-plementariedad y asegure el óptimo aprovechamiento del suelo en cuanto recurso natural singular.
- La armonización de los requerimientos del desarrollo social y económico con la preservación y la mejora del medio ambiente urbano, rural y natural, asegurando a todos una digna calidad de vida.
- La preservación de la biodiversidad y la defensa de la integridad de los ambientes naturales que perviven en las Islas, evitando su merma, alteración o contaminación.
- El desarrollo racional y equilibrado de las actividades en el territorio, que, en todo caso, garantice su diversidad y com-plementariedad y asegure el óptimo aprovechamiento del suelo en cuanto recurso natural singular.
- La armonización de los requerimientos del desarrollo social y económico con la preservación y la mejora del medio ambiente urbano, rural y natural, asegurando a todos una digna calidad de vida.
Estos criterios confirman que, para la Ley de Ordenación del territorio de Canarias, el suelo debe ser abordado desde una multiplicidad de perspectivas. Y ello obliga, además, a la hora de adoptar las decisiones sobre el territorio a ponderar todos los intereses en presencia, esto es, también los relativos a la protección del suelo rústico, a la luz de los principios constitucionales, y, por consiguiente, de su utilización racional. Los fines de la actuación de los poderes públicos con relación al territorio, recogidos en el artículo 5 de la Ley, no hacen sino confirmar esta interpretación, ya que los mismos están inspirados en la protección ambiental (Ref.).
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CLASIFICACION Y CATEGORIZACION DEL SUELO RUSTICO
Las características que concurren en cada parte del territorio llevan a su inclusión en alguna de las clases de suelo previstas en la Ley, y en consecuencia, a la aplicación a cada una de ellas de un estatuto jurídico. En este punto, la Ley canaria mantiene una peculiaridad que, por otra parte, ya estaba contenida en la anterior Ley de Planes Insulares: la clasificación del suelo corresponde realizarla no sólo a los instrumentos de planificación urbanística, sino también a los de ordenación territorial, concretamente a los planes insulares. Ahora se introduce una novedad, y es que también los planes relativos a la ordenación de los recursos naturales, concretamente, los planes rectores de uso y gestión clasifican, en determinadas condiciones, el suelo.
El artículo 49 señala que «1. El suelo de cada término municipal se clasificará por el Plan General, de acuerdo con el planeamiento de ordenación de los recursos naturales y territorial, dentro de un criterio de desarrollo sostenible, en todas o algunas de las siguientes clases:
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Urbano. b) Urbanizable. c) Rústico». Y el apartado segundo, dispone, además, que «los instrumentos de ordenación de los recursos naturales o territorial, en los casos previstos en esta ley, podrán clasificar directamente el suelo en alguna de las clases que se establecen en el número anterior, así como establecer criterios vinculantes de clasificación a introducir en el Plan General en ámbitos concretos de un determinado municipio».
Pero no sólo se establece la clasificación del suelo, sino que, además, introduce la categorización y la calificación del mismo (art. 56); esto es, se contienen más especificaciones de cara a la delimitación del derecho de propiedad, que ya no depende sólo de la clasificación del suelo sino también de la categorización y la calificación del suelo.
2.1. Clasificación del suelo rústico
En esta materia, en primer lugar, hay que hacer una advertencia previa, y es que la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del territorio de Canarias, a partir de la habilitación de la disposición adicional cuarta de la Ley 6/1998, de régimen del suelo y valoraciones, elimina el carácter residual del suelo urbanizable (Ref.). Así, el artículo 52 dispone: «Integrarán el suelo urbanizable los terrenos que el planeamiento general urbanístico adscriba, mediante su clasificación, a esta clase de suelo por ser susceptibles de transformación, mediante su urbanización, en las condiciones y los términos que dicho planeamiento determine» (Ref.).
El artículo 54 enumera las características que deben tenerse en cuenta para clasificar un suelo como rústico, y, en este caso sí, en desarrollo del artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones. Los criterios de clasificación se pueden agrupar a efectos de su análisis en tres grupos (Ref.):
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Bienes de dominio público.-De acuerdo con el artículo 54 a) deben incluirse en el suelo rústico, tanto los «bienes de dominio público natural», como los que estén «sujetos a limitaciones o servidumbres para la protección de la integridad de éstos». La opinión mayoritaria es que, en este caso, el planificador carece de discrecionalidad para clasificar este suelo como rústico (Ref.).
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Sujeción a algún régimen de protección.-El criterio de clasificación se basa en la existencia de valores a proteger, ya sean valorados desde la ley, el planeamiento de ordenación de los recursos naturales o el territorio, o el propio planeamiento urbanístico general (Ref.). Aquí se pueden distinguir tres grupos:
Por un lado, los bienes sujetos por ley a un régimen de protección: «estar sujetos a algún régimen de protección en...
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