STS, 5 de Febrero de 2007

La Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 19 de diciembre de 2001, dictada en el recurso contenciosoadministrativo núm. 55/99, contenía la siguiente parte dispositiva: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por el Procurador Sr. Sánchez Puelles y González Carvajal en representación del AYUNTAMIENTO DE L#ELIANA (Valencia) contra las resoluciones de la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de noviembre de 1996 y 22 de octubre de 1997, que aprobaron las liquidaciones definitivas de su participación en los Tributos del Estado de los ejercicios de 1995 y 1996 y contra la desestimación del recurso ordinario en la resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Economía y Hacienda de 22 de septiembre de 1998, declarando conformes a Derecho dichas resoluciones. No se hace expresa condena en costas".

El Ayuntamiento de L'Eliana (Valencia) preparó contra la Sentencia antes referida recurso de casación que luego formalizó mediante escrito presentado el 25 de abril de 2002, en el que solicita sentencia estimatoria que case la recurrida y, consecuentemente, estime, asimismo, el recurso contenciosoadministrativo en su día interpuesto, conforme a lo solicitado en la demanda. Esto es, se declare el derecho del Ayuntamiento recurrente a que se practique la liquidación definitiva de su participación anual en los tributos del Estado con arreglo al Padrón municipal rectificado anualmente y, asimismo, ordene la práctica de nuevas liquidaciones definitivas, correspondientes a los años 1995 y 1996, de acuerdo con el padrón municipal de La Eliana rectificado el uno de enero de 1995 y 1996, respectivamente, y aprobado por el Instituto Nacional de Estadística; subsidiariamente que se declare el derecho del Municipio de L# Eliana a que se practique nueva liquidación de la participación en los tributos del Estado del ejercicio de 1996, tomando como variable la cifra de población resultante del censo de población referido al 1 de mayo de 1996.

Por medio de otrosí, en la demanda, para el caso de que la Sala entendiera que depende la validez de los actos impugnados de la constitucionalidad del artículo 88.Dos de la Ley de Presupuestos para 1995, del

70.1 de la Ley de Presupuestos para 1997 y del artículo 115.1.B de la Ley de Haciendas Locales, interesaba que se plantease al Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad relativa a dichos artículos, por contradicción con el artículo 134, en relación con el artículo 66.2 y142 de la Constitución, y alternativamente,

de los apartados a) y b) del artículo 115.1.B de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre de Haciendas Locales .

Habiéndose señalado para votación y fallo el día 30 de enero de 2007, en dicha fecha se celebró el citado acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Presidente de Sección

El Ayuntamiento de L'Eliana (Valencia) interpuso recurso contencioso-administrativo contra las liquidaciones definitivas de la participación de los Ayuntamientos en los tributos del Estado practicadas al propio municipio para 1995 y 1996. Al delimitar el objeto de la impugnación, en el fundamento jurídico primero de la demanda, se afirma que "su contenido coincide sustancialmente con el de los recursos nº 2104/94, 1058/95 y 21/96, que se siguen ante esta misma Sala [de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid] y Sección [Quinta] contra las liquidaciones de 1992, 1993 y 1994, respectivamente: en todos los casos esta parte [el Ayuntamiento recurrente] emplea una misma argumentación para denunciar que la Administración no ha tenido en cuenta las rectificaciones anuales, oficialmente aprobadas, del Padrón Municipal, sino las cifras renovadas en 1991".

Alegaba la parte demandante que la tesis de la Administración de calcular el importe de la participación en los tributos estatales atendiendo a la variación quinquenal del padrón municipal, en lugar de tomar en cuenta las variaciones anuales aprobadas por el Instituto Nacional de Estadística, desvirtúa el criterio objetivo de financiación basado en la población, e infringe el artículo 115 de la Ley de Haciendas Locales (LHL), que exige tomar como referencia el "último padrón municipal oficialmente aprobado", siendo la población el criterio más justo para determinar las necesidades financieras del municipio, que, en este caso, aumentó de 8.255 habitantes, en 1991, a 11.229, el 1 de enero de 1995, y a 11.526, el 1 de mayo de 1996. Añadía que el padrón es un documento público que surte efectos jurídicos y estadísticos, estando obligados los Ayuntamientos a su rectificación anual, de manera que no existe una cifra oficial del padrón cada cinco años, sino un cifra cada año que es verificada por el Instituto Nacional de Estadística (INE). Rechazaba, igualmente, el Ayuntamiento demandante la interpretación administrativa de los correspondientes artículos de las Leyes de Presupuestos del Estado para 1995 y 1996 por vulnerar el principio de suficiencia financiera proclamado en el artículo 142 de la Constitución (CE ). Por último, solicitaba la anulación de los actos recurridos o, en su caso, el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad en los términos a que se ha hecho referencia.

La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó Sentencia desestimatoria del recurso en 19 de diciembre de 2001 . En ella señala que "La Ley 21/1993, de 29 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1994 en cuanto a la población y a través del Art. 84, refiere la participación al quinquenio 1994 a 1998 y el elemento de población, al padrón oficialmente aprobado en 1991 y por su parte el Art. 115.B a) de la Ley 39/1988 Reguladora de las Haciendas Locales que contenía la distribución en cada ejercicio de la participación, establece el 70% en función del número de habitantes de derecho de cada municipio según el último padrón municipal oficialmente aprobado.

Esta expresión "último padrón municipal oficialmente aprobado debe entenderse relativa a la renovación quinquenal oficial del padrón municipal coincidente con los censos de población y vivienda y no a la rectificación anual del referido padrón, porque aunque la competencia para la aprobación final de ambas operaciones venga atribuida al INE, las rectificaciones sólo reflejan a efectos estadísticos los movimientos de la población residente y de los transeúntes mediante altas y bajas, es decir carecer [carecen] de la fijeza necesaria para poder se tenidas en cuenta como datos oficiales, tal como se desprende de los Arts. 66, 67 Y 68 del Real Decreto 1690/1986, por el que se reglamenta el Padrón Municipal invocados por el Propio Ayuntamiento recurrente.

En segundo lugar, es ajena a la regulación del elemento de la población para fijar la participación en los tributos estatales, el que se tengan en cuenta las rectificaciones anuales del padrón municipal por la legislación electoral para determinar el número de concejales.

Después la Corporación local actora considera que se infringe el principio de autonomía financiera del Art. 142 de la Constitución, sino [si no] se tiene en cuenta las rectificaciones anuales del padrón municipal, porque es necesario que se siga un criterio objetivo coincidente con la población real e igual para todos los municipios. Esta alegación es rechazable en primer lugar con carácter general conforme ha determinado el Tribunal Constitucional en su sentencia de 7 de junio de 2001, que desestimó la cuestión de inconstitucionalidad promovida por nuestro Tribunal contra el Art. 1 de la Ley 5/1993, de 16 de abril sobre Liquidación Definitiva de la Participación de las Corporaciones Locales en los Tributos del Estado en 1990, porque la fijación del sistema de ingresos de las entidades locales a través de su participación en los Tributos del Estado es una opción del legislador estatal, según sus disponibilidades presupuestarias, sin que se vea afectada la autonomía financiera municipal reconocida por el Art. 142 de la Constitución cuyo completo desarrollo está determinado por la ley de presupuestos; pero es que además refiriéndonos en concreto al elemento de población, la renovación quinquenal del censo de población municipal constituye el criterio legal objetivo para fijar el coeficiente de población y determinar en unión con otros parámetros el importe de la participación, porque se establece con todas las formalidades reglamentariamente dispone el citado Real Decreto 1690/1986, con la intervención del INE y goza de la necesaria estabilidad y seguridad jurídica y como la última renovación oficial del padrón municipal se había producido en 1991 era ajustado a derecho que se tuviera en cuenta esa renovación y no procedía que la liquidación fuera practicada conforme al padrón rectificado.

Por último el Ayuntamiento recurrente sostiene que el Art. 88.2 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1995 y el art. 70.1 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997 infringe el Art. 134 de la Constitución, al incurrir en extralimitación normativa porque la participación y reparto de los municipios en los tributos del Estado son ajenos a la política de ordenación de gastos e ingresos. Esta cuestión ha sido resuelta por la sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de junio de 2001, a la que ya nos hemos referido y con anterioridad por la sentencia nº 104 de 13 de abril de 2000, según estas sentencias la fijación del sistema de ingresos de las entidades locales en sentido general y la determinación de su participación en los ingresos del Estado en sentido particular constituye una opción del legislador estatal conforme a sus disponibilidades presupuestarias, lo que hace legítima su regulación mediante las leyes que regulan esas disponibilidades y con ello no se infringe el precepto constitucional invocado.

Por todo lo cual procede la desestimación del recurso contencioso administrativo, declarando conformes a Derecho las resoluciones recurridas"(sic).

La parte recurrente formaliza su recurso de casación que basa en tres motivos alegados al amparo del artículo 88.1. d) de la Ley Jurisdiccional : a) por infracción del artículo 115.1.B) de la Ley de Haciendas Locales (LHL), en relación con los artículo 62 y siguientes del Reglamento de Población y Demarcación Territorial; b) por infracción del artículo 3.1 del Código Civil (CC ), en relación con la Ley 4/1996, de 10 de enero, la Ley Orgánica 3/1995, de 23 de marzo y los preceptos que las han desarrollado; y c) por infracción del artículo 142 CE y de la jurisprudencia que lo ha interpretado.

Con carácter subsidiario, se solicita el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad relativa a los apartados a) y b) del artículo 115.1.B de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, por contradicción con el artículo 142 CE .

Como acaba de indicarse, el primer motivo del recurso de casación se formula por infracción del artículo 115.1.B) LHL, en relación con los artículo 62 y siguientes del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprobó el Reglamento de Población y Demarcación Territorial (RPDT).

Estima el Ayuntamiento de L'Eliana (Valencia) que el artículo 115.1.B) LHL, como precepto clave, establece que la participación de los municipios en los tributos del Estado se llevará a cabo "en función del numero de habitantes de derecho de cada Municipio, según el último Padrón Municipal oficialmente aprobado". Y la sentencia de instancia, al considerar que hace referencia a la renovación quinquenal, sin incluir la rectificación anual del mismo, infringe dicho precepto, interpretado tanto textual como teleológicamente, ya que la previsión legal exige la referencia al dato más aproximado de población. Igualmente, vulnera las normas reglamentarias invocadas porque la rectificación anual tiene plenos efectos, no sólo estadísticos sino también jurídicos, como revela el artículo 179.1 de la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General, que determina el número de concejales de cada municipio en función del número de residentes. Asimismo, debe tenerse en cuenta que los movimientos de población residente y transeúnte constituyen la misma esencia del padrón municipal. Y, en fin, la sentencia recurrida omite elementos de hecho acreditados que permiten deducir que la rectificación anual del padrón es una cifra oficial a los efectos pretendidos.

La referida cuestión ha sido abordada por esta Sala en sentencias anteriores que resuelven diversos recursos de casación interpuestos por el mismo Ayuntamiento recurrente, en relación con otros dos ejercicios. En efecto en las sentencias de 17 de mayo de 2006 (rec. cas. 6464/2001), de 31 de mayo del mismo año (rec. cas. 6537/2001) y de 29 de enero de 2007 (rec. de cas. 2074/2002 ) tuvimos ocasión de señalar que:

"Para decidir sobre el motivo alegado debe tenerse en cuenta que la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, señalaba que el Padrón debía rectificarse anualmente y renovarse cada cinco años -artículo 17.2, en su primigenia redacción-, siendo la finalidad de la renovaciónen expresión de la Exposición de Motivos de la Ley que después se menciona- la de corregir los errores y las desviaciones que se pudieran haber producido en ese período de tiempo.

Ahora bien, las nuevas técnicas de almacenamiento de datos y de acceso a los mismos, permitió que la Ley 4/1996 modificara la Ley de Bases de Régimen Local, suprimiendo el sistema de renovaciones quinquenales y rectificaciones anuales y sustituyéndolo por un nuevo sistema de gestión del Padrón normalizado, a través de medios informáticos y de actualización permanente.

La supresión de las renovaciones supuso, tal como había previsto el legislador de 1996, una simplificación administrativa, la eliminación de molestias a los ciudadanos y una facilitación la gestión del Censo Electoral, pues las renovaciones padronales constituyen un elemento perturbador del mismo por las numerosas altas y bajas ficticias que producen.

Consecuencia de las nuevas técnicas es que las últimas cifras de población resultantes de la revisión del Padrón municipal referidas al 1 de enero de 2005, fueron declaradas oficiales por Real Decreto 1358/2005, de 18 de noviembre (BOE de 1 de diciembre siguiente), lo que hubiera sido impensable tan sólo unos años atrás.

Pues bien, la cuestión a la que se refiere el presente recurso se plantea antes de la modificación operada en la Ley de Bases de Régimen Local por la Ley 4/1996, siendo necesario, en consecuencia, distinguir entre renovaciones -de carácter quinquenal- y rectificaciones.

En esta situación, debe señalarse que la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en su artículo 115 -en su redacción anterior a la reforma operada por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre y, por tanto, vigente en el momento al que se refieren los hechos-, disponía lo siguiente:

1. El importe de la Participación de los Municipios en los Tributos del Estado se distribuirá anualmente entre éstos conforme dispongan las respectivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con las siguientes reglas:

   1. A los Municipios de Madrid y Barcelona se les asignará una cantidad igual a la que resulte de aplicar a su participación en el año en que entre en vigor esta Ley el índice de evolución que prevalezca, según lo previsto en el artículo 114 anterior.

   2. El resto de la Participación de los Municipios, una vez detraídos los importes correspondientes al apartado A) precedente, se distribuirá entre todos los Municipios, excepto Madrid y Barcelona, con arreglo a los siguientes criterios:

   1. El 70 por 100 en función del número de habitantes de derecho de cada Municipio, según el último Padrón Municipal oficialmente aprobado, ponderado por los siguientes coeficientes multiplicadores según estratos de población:

      Grupo Número de habitantes Coeficientes

      1 De más de 500.000 1,85

      2 De 100.001 a 500.000 1,50

      3 De 20.001 a 100.000 1,30

      4 De 5.001 a 20.000 1,15

      5 Que no exceda de 5.000 1,00

   2. El 25 por 100 en función del número de habitantes de derecho, ponderado según el esfuerzo fiscal medio de cada Municipio en el ejercicio anterior al que se refiere la participación en ingresos.

      A estos efectos se entenderá por esfuerzo fiscal medio de cada Municipio el que para cada ejercicio determinen las Leyes de Presupuestos Generales del Estado en función de la aplicación que por los Municipios se haga de los tributos contenidos en la presente Ley y de otros parámetros deducidos de datos correspondientes a tributos del Estado que afecten a los distintos Municipios.

   3. El 5 por 100 restante, en función del número de unidades escolares de Educación General Básica, Preescolar y Especial, existentes en Centros públicos en que los inmuebles pertenezcan a los Municipios, o en atención a los gastos de conservación y mantenimiento que deben correr a cargo de los mismos. A tal fin se tomarán en consideración las unidades escolares en funcionamiento al final del ejercicio anterior al que la participación se refiera. Así pues, para dar solución al recurso ha de resolverse la incógnita de que deba entenderse con la expresión "último Padrón Municipal oficialmente aprobado", utilizada en el apartado 1. B. del artículo 115 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales antes transcrito.

      Pues bien, la referida expresión quedó clara desde el primer momento en la mens legislatoris.

      En efecto, el artículo 108 Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos del Estado para 1989, tras referirse a los municipios de Madrid y Barcelona, a las dotaciones compensatorias correspondientes a los municipios integrados en las Areas Metropolitana de Madrid y los que hasta su extinción vinieron integrados en la Corporación Metropolitana de Barcelona, así como al mínimo a partir de lo recibido en 1988, dispuso en el apartado 3 la siguiente forma de distribución:

1. El 70 por 100 en función del número de habitantes de derecho de cada Municipio, según el Padrón Municipal correspondiente al ejercicio de 1986, ponderado por los siguientes coeficientes multiplicadores, según estratos de población.

   Grupo Número de habitantes Coeficientes

   1 De más de 500.000 1,85

   2 De 100.001 a 500.000 1,50

   3 De 20.001 a 100.000 1,30

   4 De 5.001 a 20.000 1,15

   5 Que no exceda de 5.000 1,00

2. El 25 por 100 en función del esfuerzo fiscal medio de cada Municipio en el ejercicio de 1988.

   A estos efectos se considera esfuerzo fiscal medio el resultante de la aplicación de la fórmula siguiente:

   Efm = (0,8 . [(RcI + RcII)/Rpm] + 0,2 . [(Tm . Bum) / (Tmn . Bun)] . Pm / Pn)

   RcI: Recaudación Líquida obtenida por los conceptos tributarios incluidos en el capítulo I del Presupuesto de Ingresos de la Entidad correspondiente.

   RcII: Recaudación Líquida obtenida por los conceptos tributarios incluidos en el capítulo II del Presupuesto de Ingresos de la Entidad correspondiente.

   Rpm: Recaudación que se habría obtenido de haberse aplicado los tipos, tarifas, índices o módulos máximos legalmente autorizados.

   Tm: Tipo medio del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas para la Entidad correspondiente.

   Tmn: Tipo medio del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en los Territorios de Régimen Común.

   Bum: Base Imponible media por habitante de la Contribución Territorial Urbana de la Entidad correspondiente.

   Bun: Base Imponible media por habitante de la Contribución Territorial Urbana en los Municipios de los Territorios de Régimen Común.

   Pm: Población de derecho del Municipio.

   Pn: Población de derecho del Estado.

3. El 5 por 100 restante, en función del número de unidades escolares de Educación General Básica, Preescolar y Especial existentes en Centros públicos en que los inmuebles pertenezcan a los Ayuntamientos, o en atención a los gastos de conservación y mantenimiento que deben correr a cargo de los Ayuntamientos. A tal fin se tomarán en consideración las unidades escolares en funcionamiento al final del año 1988.

   Preciso es señalar que según el apartado 2.Segundo del referido artículo 108, también las dotaciones compensatorias se distribuirán entre los Municipios respectivos en función del número de habitantes de derecho de cada Municipio, según el Padrón Municipal correspondiente a 1986.

   Pues bien, precisamente el año 1986 se produjo la renovación quinquenal del Padrón municipal y las cifras oficiales correspondientes se hicieron públicas a través del Real Decreto 452/1987, de 3 abril (BOE del siguiente 8), con referencia al 1 de abril del referido año 1986. Queda demostrado de esta forma que para la distribución de la participación municipal en los tributos del Estado en el año 1989, el legislador, no tuvo en cuenta la población de 1987, 1988 y 1989 y optó desde el primer momento por entender que la expresión último Padrón Municipal oficialmente aprobado se refería al que lo había sido por el Gobierno mediante Real Decreto y tras la renovación quinquenal correspondiente.

   Y esta misma línea siguió el Real Decreto Ley 7/1989, de 29 de diciembre, sobre Presupuestos para 1990, aprobado como consecuencia de la disolución de las Cortes, pues el artículo 40 de aquél prorrogaba el 108 de la Ley 37/1988 de 28 de diciembre .

   Posteriormente, el artículo 80 de la Ley 31/1990, de Presupuestos para 1991, volvió a remitirse al Padrón de 1986 y no a uno más próximo a la aprobación de dicha Ley.

   En cambio, el artículo 87 de la Ley 31/1991, de 20 de diciembre, de Presupuestos del Estado para 1992 [...], se remitió ya al Padrón de 1991, lo cual se debe a que precisamente también en ese año se produjo la renovación del Padrón municipal que determinó que por Real Decreto 406/1992, de 24 de abril -BOE de 27 de abril -, se declararan oficiales las cifras de población referidas al 1 de marzo de 1991. Y a esta misma renovación se refería el artículo 80 de la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 1993.

   Así pues, y como antes se ha indicado, queda claro que la expresión último Padrón Municipal oficialmente aprobado, se ha referido siempre al que lo hubiera sido por el Gobierno mediante Real Decreto y tras la renovación quinquenal correspondiente.

   Pero es que además, y como hemos dicho en la reciente sentencia de 17 de mayo de 2006 [también en la sentencia de 31 de mayo de 2006 ], dictada en recurso de casación interpuesto por el mismo Ayuntamiento recurrente, siguiendo otros criterios interpretativos, se llega a la misma conclusión.

   A tales efectos, debe tenerse en cuenta que frente a la aprobación por el Gobierno de las renovaciones oficiales, en las que de conformidad al Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, de Población y Demarcación Territorial, se hacían públicas las cifras oficiales tras las correspondientes operaciones de coordinación previstas también en las normas de instrucción que para tal efecto se daban por el propio Gobierno a través de Real Decreto, en las rectificaciones anuales, consecuencia de altas y bajas en la población residente, las competencias del Instituto Nacional de Estadística se limitaban a dar la conformidad a las cifras aprobadas por los Ayuntamientos, al solo efecto de garantizar que se habían respetado las directrices e instrucciones técnicas establecidas para las rectificaciones.

   De esta forma, solo había una aprobación oficial de la totalidad de la población del país y es la que se llevaba a cabo por Real Decreto tras cada renovación quinquenal.

   A ello debe añadirse que en el supuesto que ahora nos ocupa, las cifras de Padrones municipales a utilizar habían de tener una trascendencia nacional, en cuanto determinarían la participación de todos y cada uno de los municipios del país en los tributos del Estado y una vez fijada por la Ley de Presupuestos correspondiente la cifra que debía ser objeto de reparto.

   Así las cosas, y dada la finalidad del precepto, la expresión ultimo Padrón Municipal oficialmente aprobado, utilizada por el legislador para la distribución de la participación de todos los municipios españoles en los tributos del Estado, solo puede entenderse referida a la que llevaba a cabo quinquenalmente el Gobierno y que en el presente caso se produjo, como antes se señaló, por Real Decreto 406/1992, de 24 de abril -BOE de 27 de abril -, por el que se declararon oficiales las cifras de población resultantes de la renovación del Padrón Municipal, referidas al 1 de marzo de 1991.

   Interpretación distinta a la expuesta -entendiendo que también supone una aprobación la conformidad expresada por el Instituto Nacional de Estadística a las rectificaciones- conduce necesariamente a que la liquidación definitiva por participación en los tributos del Estado no pueda hacerse con la necesaria agilidad y rapidez, por tener que esperarse necesariamente, no solo a la remisión de los datos de rectificación de todos y cada uno de los más de 8000 municipios existentes en España, sino también a que el Instituto Nacional de Estadística dé su conformidad a todas las rectificaciones. En todo caso, también habría lugar a que las entregas a cuenta o provisionales se vieran distorsionadas por la liquidación definitiva, si en la fecha de esta última hubiera sido aprobada una rectificación posterior del Padrón.

   Por otra parte, no se opone la interpretación que se mantiene, que a otros efectos, principalmente locales -y en donde, por tanto, no hay que tener en cuenta las cifras de todos los municipios del país-, se esté a la última rectificación a la que hubiese dado su conformidad el Instituto Nacional de Estadística. Así ocurre por ejemplo en cuanto a la determinación del número de concejales en las elecciones municipales, pudiendo señalarse que precisamente el Real Decreto 327/1995, de 3 de marzo, en vista de las elecciones municipales que iban a celebrarse el último domingo del mes de mayo siguiente, dispuso en su artículo 1.1 :

   Para la aplicación de la escala a que se refiere el artículo 179.1 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, en la elección de Concejales en cada término municipal, se tendrán en cuenta las cifras de población de derecho resultantes de la rectificación del Padrón municipal de habitantes referidas al 1 de enero de 1994, debidamente aprobada o, en su defecto, la última rectificación padronal igualmente aprobada con anterioridad a dicha fecha.

   Es decir, que implícitamente se está reconociendo que a la fecha de publicación del referido Real Decreto -4 de marzo de 1995- había municipios sin aprobación de rectificaciones con referencia al 1 de enero de 1994, y, por supuesto, ello llevaba aparejado la falta de coordinación que solo puede hacerse en una renovación. En cambio, transcurrido poco más de un mes, y según se ha dicho antes, el Ayuntamiento hoy recurrente tenía en su poder la liquidación definitiva de su participación en los tributos del Estado correspondiente al ejercicio de 1994.

   Tampoco resulta contradictorio el criterio que mantenemos con el sostenido en la Sentencia de este Alto Tribunal de 30 de enero de 2003, referida a la subvención al servicio de transporte colectivo urbano prestado por Corporaciones Locales de más de 50.000 habitantes no incluidas en el Area Metropolitana de Madrid o en la extinguida Corporación Metropolitana de Barcelona -artículo 85 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre -, pues en dicha Sentencia se contemplaba si se cumplía o no el presupuesto necesario para que cada Corporación local individualmente considerada pudiera percibir la subvención, esto es, contar con una población de más de 50.000 habitantes, lo que podía justificarse, bien a través del Padrón de 1996, -cuyas cifras fueron declaradas oficiales por los Reales Decretos 425/1987, de 3 de abril y 890/1987, de 3 de julio-, bien a través de cualquiera de las rectificaciones debidamente conformadas.

   Por último, la parte recurrente imputa a la sentencia omisión de hechos, alegación que debe rechazarse y no tanto porque tal alegación no sea susceptible de discutirse en casación, sino además por su innecesariedad, toda vez que la sentencia, llega al resultado desestimatorio a través de una interpretación de las normas jurídicas que esta Sala estima ajustada a Derecho y sin necesidad de valoración de la prueba aportada por la entidad recurrente.

   En todo caso, y a mayor abundamiento, es claro que el Ayuntamiento recurrente no ha demostrado que a la fecha de realización de la liquidación definitiva, se hubiera producido la aprobación de las rectificaciones de todos y cada uno de los municipios del país, presupuesto indispensable, según se ha dicho, para realizar una aplicación correcta de la distribución prevista en el artículo 115 de la Ley 39/1988, de 29 de diciembre . [...]".

   Por tanto, procede rechazar el motivo.

El segundo motivo del recurso de casación sirve para alegar infracción del artículo 3.1 del Código Civil, en relación con la Ley 4/1996, de 10 de enero, la Ley Orgánica 3/1995, de 23 de marzo y los preceptos que la han desarrollado.

Ahora bien, el mencionado precepto del Código Civil recoge una versión de los criterios interpretativos tradicionales "savignyanos" (gramatical, sistemático, lógico e histórico) y añade las denominadas interpretaciones sociológica (realidad del tiempo en que han de ser aplicadas las normas que se interpreten) y teleológicas (atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de las normas en cuestión). De esta manera, como ha reiterado nuestra jurisprudencia (cfr. STS de 14 de abril de 2003 ), más que la exclusión del principio de libertad del interprete, lo que incorpora el precepto es una fórmula orientativa de los criterios hermenéuticos utilizables que le hace de difícil invocación aislada para fundamentar un motivo de casación, como no sea para demostrar la errónea interpretación de la ley sustancial o precepto realmente aplicado por la sentencia de instancia. Lo procedente, por tanto, es la cita como infringida de la norma sustantiva que se considera mal interpretada sirviendo la referencia al artículo 3.1 CC para manifestar que el Tribunal a quo no ha utilizado el criterio hermenéutico correcto.

Por consiguiente, como ha reiterado esta Sala, una cosa es que la normativa invocada pueda ser tenida en cuenta dentro de los posibles criterios hemenéuticos utilizables para interpretar el artículo 115.1.B LHL, conforme a las previsiones del artículo 3.1 CC, y otra distinta es que se propugne una interpretación correctora del precepto legal aplicable a la actuación administrativa revisada en la instancia.

En todo caso, no puede compartirse la tesis que la representación procesal del Ayuntamiento recurrente sustenta sobre la base de las innovaciones introducidas por la 4/1996, de 10 de enero, y la Ley Orgánica 3/1995, de 23 de marzo, porque lo cierto es que la evolución legislativa en la materia, para determinar la población a tener en cuenta en la participación de los municipios en los tributos del Estado, sigue haciendo referencia a "las cifras de población aprobadas por el Gobierno" (cfr. Artículo 124.2 del Texto Refundido de la LHL, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo ).

La Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, señalaba que el Padrón debía rectificarse anualmente y renovarse cada cinco años. Esta renovación quinquenal tenía como finalidad corregir los errores y desviaciones que pudieran haberse producido en ese periodo de tiempo. Es cierto que la Ley 4/1996, invocada por el Ayuntamiento recurrente, da una nueva redacción al artículo 17 de la mencionada Ley reguladora del Régimen de Bases de Régimen Local para normalizar la informatización del Padrón, a fin de que no sea necesario realizar renovaciones quinquenales y pueda establecerse una coordinación entre los padrones de todos los municipios, evitando así que se produzcan errores inherentes a la gestión individualizada de cada Padrón, a la vez que facilita la actualización permanente del mismo, con el objetivo de obtener unas cifras de población ajustadas a la realidad en un corto plaño.

Ahora bien, ello no significa que a partir de la entrada en vigor de la Ley 4/1996, la sola intervención del INE "oficializase" la cifra de población del Padrón municipal, a los efectos de la determinación de la participación de los municipios en los tributos del Estado. Por el contrario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17.3, párrafo tercero de la Ley de Bases de Régimen Local, y al artículo 82 del Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales, aprobado por RD 1690/1986, de 11 de julio, en la redacción dada por el Real Decreto 2612/1996, de 20 de noviembre, el Presidente del INE, con el informe favorable del Consejo de Empadronamiento, ha de elevar al Gobierno de la Nación la propuesta de cifras oficiales de población de los municipios españoles, para su aprobación mediante Real Decreto que es publicado en el Boletín Oficial del Estado.

Con carácter subsidiario, la representación procesal del Ayuntamiento recurrente solicita que se declare el derecho del municipio a que se practique nueva liquidación de la participación en los tributos del Estado del ejercicio 1996, tomando como variable la cifra de población resultante del censo de población referido al 1 de mayo. Esta petición que pudiera conectarse con el nuevo sistema establecido por la Ley 4/1996, de 10 de enero, por la que quedan suprimidas las renovaciones padronales que venían realizándose quinquenalmente (años acabados en 1 y 6), tampoco puede ser acogida porque la declaración oficial de la correspondiente cifra de población resultante se hace con posterioridad no solo al momento de adoptarse la oportuna previsión en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, sino al propio ejercicio presupuestario de que se trata.

En efecto, no se declaran oficiales las cifras de población resultantes de la renovación padronal referida al 1 de mayo de 1996 en cada uno de los municipios españoles hasta el Real Decreto 1645/1997, de 31 de octubre, que entra en vigor, conforme a su Disposición Final única, al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, 2 de diciembre de 1997. Y es la Disposición Transitoria única del Real Decreto la que desarrolla reglamentariamente el establecimiento del nuevo sistema a partir de la finalización de la renovación padronal de 1996. Es entonces cuando, en virtud de los artículos 81 y 82 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, en la redacción dada por el Real Decreto 2612/1996, de 20 de diciembre, los Ayuntamientos aprobarán la revisión de sus padrones con referencia al 1 de enero de cada año, remitiendo el resultado numérico al INE, cuyo Presidente, con el informe favorable del Consejo de Empadronamiento, ha de elevar al Gobierno de la Nación la propuesta de cifras oficiales de población de los municipios españoles para su aprobación mediante Real Decreto.

Como tercer motivo del recurso, se alega la infracción del principio de autonomía financiera de los municipios recogido en el artículo 142 de la Constitución y jurisprudencia que lo ha interpretado, conclusión que se extrae de que "la sentencia recurrida acepta que el elemento de la población es el criterio más adecuado para medir las necesidades del municipio y el coste de los servicios públicos para atenderlos. Pero no tiene en cuenta que este mecanismo de financiación queda desvirtuado si no se tiene en cuenta la población existente en el momento del devengo de la participación, sino la resultante del padrón renovado quinquenalmente". En definitiva, entiende el Ayuntamiento recurrente que la sentencia de instancia hace una incorrecta aplicación de la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en la sentencia 131/2001 .

Sin embargo, el principio de suficiencia financiera del artículo 142 de la Constitución, dirigido al legislador para que dote de medios suficientes a las entidades locales, a fin de poder llevar a cabo las funciones que la ley les atribuye, no impide, ni las opciones legítimas de aquel para elegir los recursos financieros que aseguren el cumplimiento de aquél principio, ni tampoco que para la distribución de la participación municipal en los tributos del Estado, se opte por un sistema como el que ha seguido la Administración estatal y que se estima ajustado a Derecho.

Por ello, procede también rechazar el tercero de los motivos.

El Texto Constitucional incorpora los principios de autonomía y suficiencia económica, directamente relacionados con la financiación de los Entes locales, además de proclamar otros de indudable trascendencia, como los de legalidad, competencia y coordinación.

La autonomía administrativa de los entes Locales se ha visto, sobre todo, por el Tribunal Constitucional como una garantía institucional (Cfr. SSTC 4/1981, de 2 de febrero, 14/1981, de 29 de abril, 24/1981, de 14 de julio y 32/1981, de 28 de julio de 1981 ) integrada por tres elementos: uno subjetivo referido a las Entidades locales constitucionalmente previstas; otro objetivo constituido por el denominado "contenido esencial" que supone un límite a la configuración legal de la autonomía y por la exigencia de que la gestión de los asuntos que constituyen dicho contenido se lleve a cabo bajo "la propia responsabilidad" del ente local.

Al mismo tiempo dicho Tribunal considera el autogobierno local como un poder limitado en el marco de la Ley. Y este modelo determina que, en definitiva, el alcance, en positivo, de las competencias y de las potestades de los entes Locales dependa de la atribución efectuada por el legislador.

Desde la perspectiva financiera, la autonomía significa recursos propios y capacidad de decisión sobre el empleo de estos recursos. Supone que los Entes locales no estén sometidos plenamente a otras instancias de poder en el ámbito de los recursos económicos, sino que es necesaria la disponibilidad de un margen de competencia propia. Esto es, comporta el reconocimiento a los Entes locales de una cierta capacidad para tomar decisiones propias sobre sus ingresos, asi como una responsabilidad frente a sus ciudadanos por tales decisiones.

La responsabilidad fiscal que asocia la petición y prestación de servicios al pago de los tributos debe ser uno de los logros de la autonomía financiera, sin poder olvidar que todas las Haciendas públicas, estatal, autonómica y local inciden en las mismas fuentes de riqueza y sobre los mismos ciudadanos contribuyentes.

La incorporación directa a la CE del principio de suficiencia se ha explicado en razón de la secular penuria de los recursos financieros de las Entidades locales.

Los ingresos patrimoniales constituyeron hasta el siglo XIX la fuente fundamental de recursos de los Municipios españoles. Es, especialmente, la política desamortizadora la que da paso a una Hacienda fiscal basada en dos figuras impositivas: imposición sobre el consumo y el repartimiento general.

La ulterior reforma fiscal se inspiran en el principio de que la Hacienda municipal debe responder al principio del beneficio, de modo que cada individuo ha de pagar en proporción a los bienes y servicios que reciba del Ente público. Se da así preeminencia a la tasa, como tributo que responde al principio prestacióncontraprestación, y a las contribuciones especiales que grava el beneficio particular, individualizado y especial derivado de obras, bienes o servicios municipales. La imposición municipal recae sobre impuestos reales o de producto que son los que con mayor aproximación gravan la riqueza geográfica del Municipio (bienes inmuebles, industria, comercio).

En cualquier caso, las sucesivas normas sobre régimen local (Estatuto Municipal, de 8 de marzo de 1924, La Ley de Régimen Local, de 17 de julio de 1945, y la Ley de Bases de Régimen Local, Ley 42/1975 y el RD 1976 ) reflejan un sistema que se revela insuficiente para financiar el ejercicio de las funciones públicas que las Corporaciones pública asumen.

Así, no resulta extraña la preocupación del constituyente por garantizar la suficiencia de las Haciendas locales que queda plasmada en al artículo 142 CE, al establecer que "las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuya a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas".

La ambigüedad y el escaso valor normativo del mencionado precepto, como ocurre también con otras normas integrantes de la llamada CE financiera, no impide, sin embargo, que puedan efectuarse, en síntesis, las siguientes consideraciones derivadas de la doctrina del Tribunal Constitucional:

1. La suficiencia se refiere a todas las competencias locales, tanto propias como delegadas. Cualquier atribución de gestión cuyo coste gravite sobre las arcas locales genera una incidencia financiera sobre recursos propios que debe ser compensada. B) La noción de "suficiencia" es una directriz que se delimita de forma relacional en función de las necesidades locales derivadas de las tareas que han de desempeñar. Aunque las dificultades técnicas y las derivadas de la noción de autonomía explican las limitaciones con que el Tribunal Constitucional ha realizado el control desde las exigencias derivadas del artículo 142 CE . En síntesis, ha entendido que el modo concreto en que se plasme el principio de suficiencia en el sistema de financiación local constituye una decisión que ha de adoptar el legislador de acuerdo, esencialmente, con criterios de oportunidad política, resultando, por ello, escasamente accesible al control jurisdiccional (Cfr. SSTC 179/1985 y 104/2000 ).

3. La suficiencia depende de los medios realmente existentes de los que pueda disponer el Estado en su conjunto. Este condicionamiento por las disponibilidades económicas ha sido remarcado respecto a los Entes locales en STC 96/1990 . En definitiva, la sujeción de la garantía de suficiencia a las disponibilidades presupuestarias es un elemento que limita las posibilidades de control constitucional. Aunque el soporte material de la autonomía financiera son los ingresos y en tal sentido la CE configura como principio la suficiencia, sin embargo ésta tiene un límite en el marco de las disponibilidades financieras.

4. El Estado no es el único destinatario de la norma, sino que también las Comunidades Autónomas están constitucionalmente obligadas a colaborar en dicha suficiencia, ya que la norma constitucional contempla como fuente necesaria de ingresos de las Entidades locales la participación en los tributos de aquéllas. El artículo 142 CE establece los recursos fundamentales de que han de nutrirse las Haciendas locales: tributos propios y participaciones en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas. Y lo hace en sintonía con el llamado "carácter bifronte" del régimen jurídico de las Entidades locales, a cuya definición contribuyen el Estado y las CC.AA., pretendiendo corresponsabilizar en la financiación local a las instancias estatal-central y autonómica.

   La CE (cfr. art. 156.1 ) impone la coordinación entre los sistemas tributarios estatal y autonómico. Pero el reconocimiento de la coordinación como uno de los principios rectores de la actuación administrativa determina también la extensión de dicha exigencia a los tributos locales. El sistema tributario es un todo integrado que incluye tanto los tributos estatales y autonómicos como locales. El sistema tributario general condiciona necesariamente los tributos locales. En definitiva, los problemas de Hacienda local deben situarse en la estructuración territorial de un Estado complejo como es el español, cuya financiación debe contemplarse de manera conjunta. O, dicho en otros términos, la Hacienda local, junto a la central y autonómica son piezas del sistema de Haciendas públicas en el que se sitúa como principio básico la capacidad económica sustentadora de cualquier hecho imponible.

5. Conforme al mencionado artículo 142 CE, son recursos fundamentales de las Entidades locales los tributos propios y la participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas. Junto a este núcleo esencial o básico que no puede ser desconocido por el legislador son teóricamente posibles otros que completen la garantía de su suficiencia.

   En todo caso, conforme a la CE, los tributos propios se ven complementados con la participación en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas. Recursos fundamentales para la financiación de las Haciendas locales, teniendo en cuenta las características del sistema impositivo local y el escaso margen que tienen las Entidades locales para incrementar sus rendimientos.

   En este sentido, la STC 96/1990 ha podido señalar que la participación en los tributos del Estado constituye para numerosas Entidades locales "la única garantía de supervivencia financiera", calificándola por ello de "garante del funcionamiento de la Hacienda local dentro del conjunto de la Hacienda general".

   Así pues, la participación referida en los tributos del Estado, surgida en nuestra Hacienda local con una finalidad principalmente compensatoria, ha evolucionado hacia una naturaleza independiente. De esta manera aunque no cabe excluir que se vinculen las transferencias y subvenciones a un destino concreto "siempre que, en el ejercicio de sus propias competencias, concurra en ello el interés del Ente que transfiere sus propios recursos o subvenciones a las Haciendas Locales" (STC 150/1990, de 4 de octubre ), en cuanto a la financiación básica, la participación debe normalmente canalizarse a través de transferencias incondicionadas que permitan la libre disponibilidad de los fondos por las Corporaciones locales.

   Pero lo cierto es que la regulación contenida en el artículo 115.1 B) LHL, cuya constitucionalidad cuestiona el Ayuntamiento recurrente, supone, sin duda, un avance y aproximación a los postulados derivados de los principios de autonomía y suficiencia financiera de los entes locales. Frente a la necesidad de una negociación anual del Fondo Nacional de Cooperación Municipal, cuya falta de automatismo dificultaba la planificación financiera de las Entidades locales, establece un sistema de participación municipal en los tributos del Estado que arranca de criterios preestablecidos, se calcula en virtud de fórmulas objetivas y evoluciona a reglas predeterminadas que distribuye la participación entre los municipios de acuerdo con determinados criterios de reparto.

   No se estima, por consiguiente, justificado el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad que, con carácter subsidiario, se solicita.

Procede desestimar el recurso de casación, sin imposición de costas al no haberse personado parte alguna como recurrida.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.