Pleno. Sentencia 81/2013, de 11 de abril de 2013. Cuestión de inconstitucionalidad 6760-2003. Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en relación con diversos preceptos de la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001, de 19 de diciembre, de uniones de hecho. Competencias sobre legislación civil y función pública: nulidad de los preceptos legales autonómicos relativos a los pactos que, para regular sus relaciones económicas y patrimoniales, pueden suscribir los integrantes de una unión de hecho (STC 28/2012); constitucionalidad de las disposiciones legales sobre efectos de la inscripción de las uniones de hecho en el registro autonómico y que extienden a estas uniones el disfrute de los derechos reconocidos a los matrimonios por la Comunidad de Madrid. Voto particular.
| Marginal | BOE-A-2013-4901 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Ramón Rodríguez Arribas, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de constitucionalidad núm. 6760-2003 planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid respecto a los arts. 3, 4, 5, 8 y 9 de la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001, de 19 de diciembre, de uniones de hecho. Han comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado, el Fiscal General del Estado y la Letrada de la Comunidad de Madrid. Ha sido Ponente el Magistrado don Luis Ignacio Ortega Álvarez, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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El día 13 de noviembre de 2003 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional un escrito de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid al que se acompaña, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de 7 de noviembre de 2003, en el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 3, 4, 5, 8 y 9 de la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001, de 19 de diciembre, de uniones de hecho, por posible vulneración de los arts. 149.1.8 y 149.1.18 CE.
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Los antecedentes de la presente cuestión de inconstitucionalidad son los siguientes:
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El partido político Familia y Vida presentó un recurso contencioso-administrativo contra el Decreto 134/2002, de 18 de julio, por el que se aprueba el registro de uniones de hecho de la Comunidad de Madrid, normativa dictada al amparo de la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001, de 19 de diciembre, de uniones de hecho.
El partido político recurrente sostiene que ciertas disposiciones reglamentarias (arts. 5, 6 y 9) recogen contenidos propios del Derecho civil, por lo que su regulación está reservada al Estado, en virtud del art. 149.1.8 CE. A juicio del recurrente se trata de una forma de constituir unidades familiares, por lo que la Comunidad de Madrid no puede regular tal fenómeno. Por tal motivo la Ley 11/2001 debería ser considerada inconstitucional, al igual que el reglamento impugnado, por lo que se interesa del órgano judicial que acuerde el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad con respecto de aquélla.
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Concluso el procedimiento y en trámite de dictar Sentencia, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid acordó, por providencia de 3 de julio de 2003, someter a la consideración de las partes y del Ministerio Fiscal la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad sobre la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001, de 19 de diciembre, por contener la regulación de una institución, el registro de uniones de hecho de la Comunidad de Madrid, para la que el Estado tiene competencias exclusivas (art. 149.1.8 CE), con efectos en ámbitos en los que el Estado ostenta también competencia exclusiva (art. 149.1.18 CE).
El Letrado de la Comunidad de Madrid se opuso al planteamiento de la cuestión por entender que la normativa cuestionada ni desconoce el art. 149.1.8 CE (ya que tiene una naturaleza administrativa y anuda consecuencias jurídicas en el ámbito del personal al servicio de la Comunidad de Madrid y en la normativa autonómica de Derecho público) ni el art. 149.1.18 CE. De un lado, porque lo básico no puede impedir que «cada Comunidad Autónoma introduzca en persecución de sus propios intereses las peculiaridades que estime pertinentes» (STC 37/2002, de 14 de febrero). De otro, porque el art. 8 de la Ley no reconoce beneficios o derechos de la función pública, sino que se limita a extender a los convivientes en unión de hecho los beneficios legalmente previstos para el supuesto de matrimonio.
El partido político Familia y Vida comienza sus alegaciones haciendo notar que la providencia judicial no aclara si la cuestión de inconstitucionalidad se dirige contra algunos preceptos de la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001 o si, como tal partido estima más adecuado, contra el conjunto de la Ley, reiterando sus argumentos sobre la naturaleza civil del registro regulado y sobre la falta de cobertura competencia1 para aprobar una ley como la cuestionada. En otro escrito posterior hace valer que el Presidente del Gobierno habría interpuesto un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento Vasco País Vasco 2/2003, de 7 de mayo, reguladora de las parejas de hecho, por regular la adopción en tales supuestos.
El Fiscal no se opone al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, entendiendo que resulta razonable la duda sobre el respeto de la citada ley con el art. 149.1.8 CE, que se refuerza con la lectura de su preámbulo, que alude a la unidad familiar.
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El Auto de 7 de noviembre de 2003 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid presenta la cuestión de inconstitucionalidad en los siguientes términos:
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El órgano judicial entiende que, en la medida en que el Reglamento impugnado –prescindiendo de las normas relativas a la organización y funcionamiento del registro–regula el procedimiento que posibilita la inscripción de las uniones de hecho y de los pactos que regulan sus relaciones económicas (arts. 1 y 6 del Decreto 34/2002), los efectos que a dichas uniones otorga la Ley 11/2001 se anudan a su inscripción en el registro (art. 3.1.3 de la Ley). Tales efectos tienen, por lo que aquí interesa, trascendencia tanto en la esfera económica de la pareja como en el ámbito de su estatuto funcionarial con la Comunidad de Madrid, y su validez viene condicionada por la constitucionalidad de la Ley 11/2001, reguladora de un modelo de convivencia familiar jurídicamente nuevo, no contemplado por la legislación estatal, y ello porque el Decreto recurrido es mero desarrollo de la tan citada Ley y que el motivo de su impugnación no es otro que la falta de competencias de la Comunidad de Madrid para legislar en materia de Derecho civil y de bases del estatuto de la función pública.
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El Decreto de la Comunidad de Madrid 36/1995, de 20 de abril, derogado por el impugnado, creó el registro de uniones de hecho de la Comunidad Autónoma de Madrid, pero no tenía otra finalidad ni otros efectos que publicitar un hecho: la convivencia entre dos personas. El reglamento ahora cuestionado regula un registro que, con independencia de la dicción literal empleada en el art. 9, tiene carácter constitutivo, en la medida en que la Ley supedita a dicha inscripción los efectos que reconoce a las parejas de hecho (art. 3.3) y donde la acreditación de la unión de hecho solo puede realizarse a través de la certificación del encargado del registro, y genera determinados efectos (que ni la Administración discute).
La Ley contiene –con requisitos personales (art. 2)– la regulación económica de la convivencia mediante pactos sometidos a requisitos de validez para su acceso al registro (arts. 4 y 5), causas de extinción (art. 6) y efectos en el estatuto funcionarial de la relación de servicios con la Comunidad Autónoma de Madrid (la plena equiparación con las parejas que hayan contraído matrimonio ex art. 8) e idéntica equiparación en la aplicación de la normativa autonómica de Derecho público en materia presupuestaria, subvenciones y tributos cedidos (art. 9). Se consagra así una forma de convivencia familiar con unos efectos generales que, aunque limitados, inciden en el ámbito patrimonial de los convivientes, en su esfera funcionarial autonómica y en tres parcelas del Derecho público autonómico.
El preámbulo da cuenta de estas intenciones, propiciando la emisión de la Ley mientras se produzca «la referida extensión de la legislación civil» y opta por cierta flexibilidad, «de modo que los preceptos de esta Ley puedan encajar en las diversas configuraciones legislativas que alternativamente adopte la ley civil estatal, ya sea en su configuración como unión personal civil, ya sea en su concepción afectiva o cuasiconyugal». Se trata de reconocer esta forma de convivencia en el marco del Derecho común que evite cualquier tipo de discriminación para la persona.
Por otra parte, la Ley se apoya en unos preceptos manifiestamente insuficientes (como son los arts. 7 del Estatuto de Autonomía, 14 y 9 CE y en la Resolución del Parlamento Europeo de 8 de febrero de 1994). Hasta el momento actual, las parejas de hecho son un hecho jurídico carente de regulación jurídica (aunque diversas normas les reconozca determinados efectos jurídicos: disposición adicional tercera de la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, sobre adopción; arts. 101 y 320 del Código civil; Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de arrendamientos urbanos; arts. 23, 153, 424 y 617.2 del Código penal de 1995; disposición adicional décima de la Ley 30/1981 y arts. 219 y 391.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Pero estamos igualmente en presencia, como reconoce el propio preámbulo de la Ley cuestionada, de una forma de convivencia que «genera relaciones diversas de carácter intersubjetivo, muchas de las cuales se ajustan a las esferas personal y patrimonial. Su regulación supondría una extensión del Código civil a uniones de hecho no formalizadas en sede matrimonial, especialmente en lo tocante a los convivientes». Por tal motivo, parece que solo las Comunidades Autónomas que tengan atribuidas competencias en materia civil podrían afrontar tal tipo de regulación, ya que la Comunidad de Madrid ni posee competencia en tal ámbito ni Derecho civil foral o especial (art. 149.1.8 CE).
El Auto recuerda que el Letrado de la Comunidad de Madrid ha negado la vulneración competencial, apoyándose en el dictamen del Consejo de...
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