STS, 23 de Diciembre de 2003
| Ponente | D. Pedro José Yagüe Gil |
| ECLI | ES:TS:2003:8420 |
| Número de Recurso | 3394/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 23 de Diciembre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Diciembre de dos mil tres.
Visto el recurso de casación nº 3394/2000, interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración General del Estado contra la sentencia dictada en fecha 9 de Abril de 1999, y en su recurso nº 2156/94 por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, sobre impugnación de deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre, no habiendo comparecido ninguna parte como recurrida. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Administración General del Estado se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 16 de Diciembre de 1999, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 2 de Octubre de 2000, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 14 de Noviembre de 2000 y por providencia de fecha 26 de Noviembre de 2001 se ordenó quedaran los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno les correspondiera.
Por providencia de fecha 12 de Noviembre de 2003, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 17 de Diciembre de 2003, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó en fecha 9 de Abril de 1999, y en su recurso contencioso administrativo nº 2156/94, por medio de la cual se estimó el formulado por Dª Ángela contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de fecha 25 de Febrero de 1993, que aprobó el acta de 9 de Enero de 1992 y los planos de 4 de Mayo de 1990 en los que se define el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa comprendido entre el dique de D. Luis Carlos y la ría de Brazomar, en el término municipal de Castro Urdiales.
La Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo y anuló las resoluciones impugnadas, en lo que se refiere a la propiedad de la parte actora, de forma que procede rectificar la línea de deslinde excluyendo esta propiedad al no ser bien demanial. E hizo ciertas precisiones en cuanto al resto de los pedimentos en los fundamentos de Derecho 12 y 13.
En sustancia, la Sala de la Audiencia Nacional razonó que las concesiones a perpetuidad, como la de autos, "surten efectos análogos a una transmisión de la propiedad del producto resultante de aquella obra de saneamiento que se concedía y que hoy día son calles y terrenos edificados". (La concesión de que se trata, apostillamos ahora nosotros, de fecha 6 de Marzo de 1917, tenía por objeto sanear una marisma y destinarla a urbanización, y contenía la cláusula de que si por rotura de los muros las aguas vuelven a penetrar en la marisma "ésta vuelve a pasar del dominio particular al dominio público").
Contra esa sentencia ha formulado el Sr. Abogado del Estado recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, ninguno de los cuales puede prosperar.
En el primero alega al amparo del artículo 88.1.d) de la L.J., por infracción de los artículos 3, 4, 5, 8 y 9.1 de la Ley de Costas y Apartado 3º de la Disposición Transitoria Sexta y Disposición Decimocuarta 3 del Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley de Costas de 1 de Diciembre de 1989, aquél (ap. 3º de la D.T. 6ª), con el Texto que figura en el artículo único del Real Decreto 1112/1992, de 18 de Septiembre y de la jurisprudencia que los interpreta.
Para rechazar este motivo bastará (como hicimos para caso idéntico en nuestra reciente sentencia de 24 de Octubre de 2003, casación nº 2852/99) con decir, (y dar aquí por repetidas las razones que entonces se dieron), que este Tribunal Supremo, en sentencia de 31 de Diciembre de 2002 (casación 3098/97), ha confirmado la sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de Noviembre de 1996 (recurso contencioso administrativo nº 1884/94), que anuló la misma Orden Ministerial que aquí se impugna, a saber, la del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 25 de Febrero de 1993, que aprobó el acta de fecha 9 de Enero de 1992 y los Planos de fecha 4 de Mayo de 1990, que definían el deslinde de bienes entre el dique de D. Luis Carlos y la ría de Brazomar en Castro Urdiales (Cantabria).
Este primer motivo esgrimido por el Sr. Abogado del Estado puede ser rechazado con los mismos argumentos que utilizó este Tribunal Supremo en aquella sentencia de 31 de Diciembre de 2002, y que eran los siguientes:
"La sentencia impugnada se atiene en todo a la doctrina establecida por este Tribunal Supremo en orden a la naturaleza jurídica de los terrenos sobre los que se practicó el deslinde. Siendo aún de señalar cómo (...) por la acción urbanizadora los terrenos perdieron las características físicas que les pudieran hacer merecedores de ser incluidos en el demanio, lo que se confirma en el Fundamento Jurídico Cuarto, que no está referido sólo, pese a su dicción, a la falta de motivación, sino a las condiciones físicas que reúnen tales terrenos, - que evidentemente, aún a riesgo de que pudiera tachársenos de que estamos integrando con ello la sentencia de instancia en cuanto a los hechos, están integrados, valga la redundancia, en la propia trama urbana de Castro Urdiales, como pone de relieve el examen de aquellas sentencias y de la documentación aportada -.
Y, aún, en la sentencia de esta Sala de fecha 23 de Octubre de 2.001, ya citada, añadimos otras dos consideraciones que ahora nos permiten completar el argumento para desestimar el motivo. Por un lado, ( F.J. 2º), que en las concesiones como las de autos se producía desde el momento de la terminación de la obra "una desafectación implícita del dominio marítimo terrestre, en el que la concesión actúa como título adquisitivo sometido a la condición de la desecación del terreno. La propia Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, viene a reconocerlo, cuando en su Disposición Transitoria Dos preceptúa que « los terrenos ganados o a ganar en propiedad al mar y los desecados en su ribera, en virtud de cláusula concesional establecida con anterioridad a la promulgación de esta ley, serán mantenidos en tal situación jurídica, si bien sus playas y zona marítimo terrestre continuarán siendo de dominio público en todo caso ».Obsérvese, ya por último, que la sentencia del Tribunal Constitucional número 149/1991, de 4 de Julio, con ocasión de analizar y declarar la constitucionalidad del número 2 de esa Disposición Transitoria Segunda de la Ley 22/1988, señaló que en él se mantiene el estatuto preexistente a la Ley, a pesar de que ésta en su artículo 4.2 declara que los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras y los desecados en su ribera, son bienes pertenecientes al dominio público marítimo terrestre estatal ". Y, por otro, ( F.J.3º), que " con independencia de otras consideraciones de carácter más general y abstracto, es lo cierto que este Tribunal Supremo, analizando el régimen normativo, tanto de rango legal como reglamentario, que gobernaba aquella concreta concesión otorgada el 6 de marzo de 1917, y, además, sus específicas cláusulas concesionales, que constituyen como es sabido la ley de cada concesión, ha afirmado, en pronunciamientos firmes, que el terreno de autos es un terreno de dominio privado, que se transformó en tal una vez realizada la acción urbanizadora ".
Todo lo cual resulta confirmado en el F.J.8º, d), de la, más reciente aún, sentencia de 8 de Julio pasado, ( Recurso de Casación 5003/1996), en la que examinando la diversa situación jurídica de los terrenos sometidos a concesión, se hace un análisis exhaustivo del complejo panorama normativo que regía las concesiones de bienes del demanio marítimo terrestre, en el momento de la entrada en vigor de la Disposición Transitoria Segunda , apartado 2, de la Ley de Costas, a través de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, y en su F.J.8º, apartado d), examina las sentencias que citaba la impugnada".
Y merece una respuesta más concreta el argumento del Sr. Abogado del Estado en el que alega la inaplicación por la Sala de instancia de lo establecido en la Disposición Transitoria Sexta, párrafo 3, del Reglamento de la Ley de Costas de 1 de Diciembre de 1989, en la redacción que le dio el Real Decreto 1112/92, de 18 de Septiembre.
Respecto de ello, baste decir que, tal como hemos afirmado en nuestra sentencia de 3 de Junio de 2003 (casación 6412/97) ese precepto reglamentario es nulo de pleno derecho por infringir lo establecido en una norma de superior jerarquía, como es la Disposición Transitoria Segunda , nº 2, de la propia Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio, al establecer una limitación contradictoria con lo dispuesto en el precepto legal.
Respecto del segundo motivo de casación, debe también ser rechazado.
Se alega en él la infracción del artículo 14-2 de la Ley del Patrimonio del Estado, artículos 11, 12-1 y 13 de la Ley de Costas y jurisprudencia que lo interpreta.
Tampoco aceptaremos este motivo.
El artículo 14.2 de la L.P.E. dispone que "la aprobación del deslinde compete al Ministerio de Hacienda, cuya resolución será ejecutiva, y sólo podrá ser impugnada en vía contencioso administrativa por infracción de procedimiento, sin perjuicio de que cuantos se estiman lesionados en sus derechos pueden hacerlos valer ante la jurisdicción ordinaria".
Este precepto no puede ser entendido en el sentido de que limite los motivos de impugnación judicial del acto aprobatorio del deslinde a la regularidad procedimental, pues una tal interpretación sería contraria al artículo 24 de la Constitución Española; en particular, ocurriría ello si se pretendiera que no puede revisarse en la vía contencioso administrativa la concurrencia de los supuestos físicos que configuran el dominio público marítimo terrestre, siendo así que es ello precisamente el objeto principal del procedimiento administrativo del deslinde. Tal como dice la sentencia de este Tribunal Supremo de 24 de Octubre de 2001 "en materia de deslinde de la zona marítimo terrestre, la función propia de esta Jurisdicción se limita a determinar la corrección del procedimiento de deslinde y la inclusión de los terrenos afectados en alguna de las categorías que, según la Ley de Costas, constituyen el dominio público marítimo. Así lo ha proclamado esta Sala en reiteradas sentencias, entre las que se encuentran las de 10 de Febrero de 1988, 8 de Junio de 1990, 17 de Diciembre de 1990 y 21 de Octubre de 1993, y las más recientes de fechas 24 y 26 de Septiembre y 3 de Octubre de 2001, de las que se debe extraer idéntica conclusión".
Según hemos dicho en reciente sentencia de 15 de Marzo de 2003 (Ponencia Sr. Enriquez Sancho), reiterada en la de 4 de Junio de 2003:
"Aunque el artículo 14 LPE se refiere expresamente a las acciones civiles sobre derechos relativos a terrenos incluidos en el dominio público deslindado, ello no excluye la posibilidad de impugnar el acto aprobatorio del deslinde en vía contencioso administrativa, pudiendo revisar ésta todas la decisiones que la Administración haya adoptado tanto a lo largo del procedimiento así como en el acuerdo que pone fin al mismo. Como entre estas decisiones figura la de decidir sobre la titularidad del terreno deslindado, adoptando una resolución que puede imponerse a la titularidad registral preexistente (artículo 13.2 LC), también esta materia puede ser debatida en sede contencioso administrativa sin perjuicio de que los interesados puedan acudir, en los plazos más largos que para ello es establecen, al ejercicio de las acciones civiles que pudieran corresponderles".
No existe, por lo tanto, infracción del artículo 14-2 de la Ley de Patrimonio del Estado, ni, por derivación, de los artículos 11, 12-1 y 13 de la Ley de Costas.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede imponer las costas a la Administración aquí recurrente (artículo 139-2 de la L.J.C.A. de 1998, aquí aplicable).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 3394/2000 y, en consecuencia, confirmamos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) en fecha 9 de Abril de 1999 y en su recurso contencioso administrativo nº 2156/94. Y condenamos a la Administración del Estado en las costas del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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