STS, 10 de Diciembre de 2003

En el recurso contencioso-administrativo número 899/95 la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, con fecha 21 de septiembre de 1999, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: PRIMERO.- ESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR DÑA. Pilar Y CUATRO MÁS CONTRA EL DECRETO 91/1995, DE 2 DE MAYO, SOBRE DECLARACIÓN DE PAISAJE PROTEGIDO DE LOS PINARES DE RODENO, DECLARANDO EL MISMO NULO Y SIN EFECTO. SEGUNDO.- No procede hacer pronunciamiento alguno en materia de costas procesales".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN, formalizándolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Por infracción del artículo 22.3 de la ley Orgánica 3/1980 sobre el Consejo de Estado.

Por infracción de la Jurisprudencia relativa a la naturaleza no reglamentaria de la declaración de los espacios naturales protegidos, sentencias de 24 de septiembre de 1980, 6 de julio de 1982 y 27 de junio de 1990).

Por infracción de la doctrina proclamada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 102/1995.

Y termina suplicando a la Sala que "...dicte en su día, tras la tramitación que proceda, Sentencia estimando el presente recurso, casando la sentencia recurrida y resolviendo desestimar el recurso contencioso-administrativo, con acogimiento de los motivos expresados por esta parte, y declarando conforme con el ordenamiento jurídico el Decreto 91/95, de 2 de mayo de la Diputación General de Aragón de declaración de Paisaje Protegido de los Pinares de Rodeno".

La representación procesal de los recurridos se opuso al recurso de casación interpuesto y suplica en su escrito a la Sala que "....dicte Sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso, con desestimación de todos sus motivos y con imposición a la parte recurrente de las costas del presente recurso de casación".

Mediante Providencia de fecha 9 de octubre de 2003 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 26 de noviembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación ha estimado el recurso contencioso-administrativo que se interpuso contra el Decreto 91/1995, de 2 de mayo, de la Diputación General de Aragón, "de declaración de Paisaje Protegido de los Pinares de Rodeno", declarándolo nulo por entender que se dicta en ejecución de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, por lo que resultaba preceptivo el dictamen del Consejo de Estado, omitido en el procedimiento de elaboración de aquél.

En el trámite de admisión de este recurso de casación, esto es, en el que regula el artículo 93 de la Ley de la Jurisdicción, se suscitó la cuestión referida a si su escrito de preparación había satisfecho, o no, la carga procesal impuesta en el artículo 89.2 de dicha Ley, es decir, la de justificar que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia. Por ello, toda vez que la parte recurrida alegó que tal carga no había sido satisfecha y que la Sección Primera de esta Sala admitió el recurso por providencia de 17 de mayo de 2002, sin más razonamiento que el de no apreciar en este trámite la concurrencia de la posible causa de inadmisión, deviene necesario, ahora, dar respuesta motivada a aquella cuestión.

Respuesta que ha de ser breve y de sentido favorable a la correcta preparación del recurso, pues en ese escrito manifestó la parte que la sentencia se fundamenta en la normativa estatal aplicable sobre el necesario informe preceptivo del Consejo de Estado en la declaración de un espacio natural protegido, a lo que añadía, inmediatamente después, que se considera infringido y aplicado indebidamente el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, sobre el Consejo de Estado. Manifestaciones que son bastantes, en el caso de autos, para tener por satisfecha aquella carga procesal.

Iniciando ya el estudio del primero de los motivos de casación, en el que se denuncia esa infracción del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, reguladora del Consejo de Estado, debemos recordar, ante todo, la conclusión que obtuvo el Pleno del Tribunal Constitucional en su sentencia 204/1992, de 26 de noviembre, condensada en los dos siguientes párrafos:

"[...] En consecuencia, y por lo que aquí respecta, no sólo hay que reconocer las competencias de las Comunidades Autónomas para crear, en virtud de sus potestades de autoorganización, órganos consultivos propios de las mismas características y con idénticas o semejantes funciones a las del Consejo de Estado, sino, por la misma razón, estimar posible constitucionalmente la sustitución del informe preceptivo de este último por el de un órgano superior consultivo autonómico, en relación al ejercicio de las competencias de la respectiva Comunidad, en tanto que especialidad derivada de su organización propia.

Pero, si es preciso reconocer esa posibilidad de sustitución, también es necesario afirmar que en donde o en tanto semejantes órganos consultivos autonómicos, dotados de las características de organización y funcionamiento que aseguren su independencia, objetividad y rigurosa cualificación técnica, no existan, es decir, en aquellas Comunidades Autónomas que no cuenten con esta especialidad derivada de su organización propia, las garantías procedimentales mencionadas exigen mantener la intervención preceptiva del Consejo de Estado, en tanto que órgano al servicio de la concepción global del Estado que la Constitución establece. [...]".

En sintonía con esa STC 204/1992, las de este Tribunal Supremo de fechas, entre otras, de 16 enero 1993, dictada en recurso extraordinario de revisión, 21 marzo 1995, 27 de noviembre de 1995 o 27 de marzo de 2001, vienen a exigir el informe del Consejo de Estado para todas las normas reglamentarias de las Comunidades Autónomas dictadas en desarrollo de una Ley, siempre que no exista un organismo autonómico homologable a dicho Consejo.

La oportunidad de hacer cita de esas doctrina y jurisprudencia viene dada por la circunstancia de que el 26 de marzo de 1995, antes, pues, de la publicación del Decreto 91/1995, de 2 de mayo, entró en vigor la Ley autonómica 1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón, cuyos artículos 49 a 68, ambos inclusive, regulan la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, como órgano colegiado que ejerce la función consultiva suprema del Gobierno de Aragón, con autonomía orgánica y funcional, con el fin de garantizar su objetividad e independencia, e inclusión, entre sus funciones, de la de emitir dictamen preceptivo sobre los proyectos de disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de una ley, sea ésta autonómica o del Estado, así como sus modificaciones.

Parecería, pues, que la sentencia recurrida y los escritos de interposición y oposición de este recurso de casación deberían haberse referido a esa circunstancia para justificar su transcendencia o irrelevancia en el caso enjuiciado.

No lo han hecho así y debemos, por tanto, analizar el recurso de casación en los términos en que se ha planteado.

Aquel artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado (LOCE), al disponer que "la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones", excluye -como hicieron las anteriores versiones de las normas reguladoras del Consejo y el propio artículo 10.6 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LRJAE)- de la obligatoriedad del mencionado dictamen a los Reglamentos que no puedan ser incluidos en la categoría o concepto de Reglamento "ejecutivo".

Categoría que, ya desde la Moción sobre la consulta al Consejo de Estado de los reglamentos ejecutivos de las leyes, aprobada por el propio Consejo en Pleno en su sesión de 22 de mayo de 1969, pasando por la conocida sentencia de este Tribunal Supremo de 22 de abril de 1974, se definió como la del reglamento directa y concretamente ligado a una ley, a un artículo o artículos de una ley o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley, o leyes, es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada, cumplimentada o ejecutada por el reglamento, sin que esta pluralidad de expresiones supongan conceptos distintos, sino el común de que el reglamento se manifiesta como desarrollo y ejecución directa de la norma legal; categoría en la que, en definitiva, ha de incluirse toda norma reglamentaria que desarrolle cualquier remisión normativa o reenvío legal a una ulterior normación que haya de efectuar la Administración como complemento de la ordenación que la propia ley establece.

En este sentido, tiene declarado la jurisprudencia de la Sala, por todas en su sentencia de 29 de julio de 1997, que sólo cuando la norma reglamentaria desarrolla con carácter general unos principios de regulación contenidos en la Ley que le sirve de referencia, puede hablarse de un auténtico reglamento ejecutivo.

Más en concreto, en lo que se refiere a las disposiciones de carácter general sobre planificación de los recursos naturales y protección de los espacios naturales, derivadas de las previsiones que se contienen en los títulos II y III de la Ley 4/1989, debemos recordar:

1. Que este Tribunal Supremo ya ha declarado que no es exigible el dictamen del Consejo de Estado en la tramitación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, porque se trata de un instrumento de planificación de los recursos naturales, cuyos objetivos y contenido, definidos en el artículo 4 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, no ejecutan propiamente esta Ley, en el sentido de precisar, desarrollar o completar sus previsiones normativas, sino que se limitan, más bien, tal y como dice en su inicio ese artículo 4, al estudio de un concreto ámbito territorial con la finalidad de adecuar la gestión de sus recursos naturales a los principios inspiradores de dicha Ley (así, por todas, en las sentencias de esta Sala de 26 de noviembre y -dos- 2 de diciembre de 2003, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 8237, 8113 y 8114 de 1999). Y

2. Que también ha declarado que tal dictamen no es exigible, por no ser reglamentos ejecutivos de la Ley 4/1989, en el procedimiento de elaboración de los Planes Rectores de Uso y Gestión (así, en la sentencia de 16 de junio de 2003, dictada en el recurso de casación número 2609 de 1998, referido a un proceso en el que la disposición impugnada lo había sido el Decreto autonómico 49/1995, de 22 de marzo, por el que se aprobó definitivamente el Plan Rector de Uso y Gestión del Paraje Natural de la Comunidad Valenciana de las Lagunas de La Mata y Torrevieja).

Cierto es que en ese ámbito material de la conservación de espacios naturales, pero con referencia a la Ley 15/1975, de 2 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos, existen pronunciamientos de este Tribunal que, por esa referencia y por su aparente contradicción, no hemos de tener por decisivos. Así, la sentencia de fecha 27 de junio de 1990, que conoció de la impugnación deducida contra el Real Decreto 3058/1982, de 15 de octubre, sobre declaración del Parque Natural de las Dunas de Corralejo e Isla de Lobos (Fuerteventura), no consideró necesario el dictamen del Consejo de Estado, citando que las sentencias de 29 de octubre de 1976 y 24 de septiembre de 1980 ya pusieron de manifiesto la innecesariedad en estos casos del dictamen del Consejo de Estado (esta última sentencia se dictó en relación con el Decreto 2412/1969, sobre declaración del Parque Nacional de Doñana). En cambio, las de fechas 20 de julio y 2 de septiembre de 1992 entendieron necesario el repetido dictamen al enjuiciar el Decreto 89/1986, de 8 de julio, del Consell de la Generalitat Valenciana, de Régimen Jurídico del Parque Natural de la Albufera.

Aquel Decreto 91/1995 se limita en realidad a lo siguiente:

(1) declara como Paisaje Protegido, de acuerdo con lo establecido en los artículos 17 y 21.1 de la Ley 4/1989, y como medio para su sujeción a un régimen jurídico especial de protección, el espacio denominado "Los Pinares de Rodeno", precisando su ámbito territorial (artículo 1, apartados 1 y 2, y Anexo) y su Área de Influencia Socioeconómica (artículo 8);

(2) expresa que la razón de ello es su elevado interés paisajístico y cultural y por estar constituido por formaciones de notoria singularidad, rareza y belleza que merecen ser objeto de una protección especial (artículo 1.1, párrafo segundo);

(3) ordena que tal declaración tiene por objeto: a) Proteger los valores paisajísticos de este entorno mediante la conservación de los enclaves donde afloran materiales de areniscas, conglomerados y lutitas sobre los que se asienta una masa de pino rodeno y que constituyen los aspectos más característicos de esta zona; b) Regular los usos y actividades de carácter educativo, científico, recreativo, turístico, ganadero, agrícola y forestal, haciendo compatibles las finalidades de protección y conservación del medio natural y rural con las de un adecuado desarrollo sostenible, a través de una adecuada zonificación y gestión del espacio a proteger; y c) proteger y facilitar la difusión de los valores paisajísticos y culturales que se encuentran en la zona del espacio a proteger (artículo 2.1);

(4) incorpora las consecuencias jurídicas ya impuestas, expresamente, en el artículo 10.3 de la Ley 4/1989, sin añadir nada nuevo ni distinto a tal imposición legal (artículo 3 del Decreto);

(5) dispone que cualquier actuación en el Paisaje Protegido de los Pinares de Rodeno deberá ser prevista en el Plan Rector de Uso y Gestión cuya aprobación corresponde a la Diputación General de Aragón a propuesta del Patronato del Paisaje Protegido de los Pinares de Rodeno (artículo 2.2), lo cual no es más que la determinación, impuesta por el artículo 11 de aquella Ley, del instrumento jurídico que se considera preciso para cumplir eficazmente los fines perseguidos con la declaración;

(6) crea dicho Patronato, como órgano de participación y consulta para coordinar actuaciones y asesorar en la gestión del Paisaje Protegido, que adscribe, a efectos administrativos, al Departamento de Medio Ambiente de la Diputación General de Aragón (artículo 4.1);

(7) regula su composición, elección y nombramiento de sus miembros, duración del cargo, causas de cese y funciones (artículos 4.2 y 5), con la previsión de que a las reuniones del Patronato puedan ser invitadas, con voz pero sin voto, aquellas personas que, dadas las cuestiones a tratar, reúnan los conocimientos que hagan aconsejable su asistencia (artículo 4.3);

(8) regula el nombramiento y funciones del Director del Paisaje Protegido (artículo 7);

(9) residencia la competencia administrativa de gestión y administración del Paisaje Protegido en el Departamento de Medio Ambiente de la Diputación General de Aragón (artículo 6); y

(10) prevé que la infracción del régimen de protección establecido para el Paisaje Protegido o la no observancia de la normativa vigente serán sancionadas de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres o en las normas que, en su caso, puedan sustituirla y demás disposiciones que a tenor de la naturaleza de la infracción resulten aplicables, sin perjuicio de la responsabilidad penal o de otro orden en que se pueda incurrir (artículo 9).

A la vista de ese contenido y de lo expuesto anteriormente sobre la categoría de reglamentos ejecutivos y su aplicación jurisprudencial al ámbito material de la conservación y protección de los espacios naturales, cabe alcanzar la conclusión de que en el procedimiento de elaboración del Decreto impugnado no era necesario el previo dictamen del Consejo de Estado ni, por análogas razones, del de aquella Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón.

En primer término, y como ratio decidendi esencial, no necesitada en sí misma de ninguna otra, porque ese contenido del Decreto que hemos descrito no incorpora en realidad una regulación de carácter general a la que quepa atribuir, propiamente, el significado o función de precisar, desarrollar o completar, mediante otras, las previsiones normativas de la Ley 4/1989. Más bien, atiende al mandato de ésta de velar por el mantenimiento y conservación de los recursos naturales al detectar, en el ámbito territorial al que se refiere, un lugar que por sus valores estéticos y culturales es merecedor de una protección especial; pero lo hace sin añadir más complemento normativo que el referido a la mera organización administrativa necesaria para atender el desenvolvimiento de la función protectora que persigue la declaración del Paisaje Protegido, ya que, en lo restante, se limita a incorporar la norma del artículo 10.3 de aquella Ley, se remite a un posterior instrumento normativo en el que habrán de ser previstas las actuaciones que se lleven a cabo en aquel lugar y se remite, también, al régimen infractor dispuesto en dicha Ley, en las normas que puedan sustituirla y en las demás disposiciones aplicables.

Y, en segundo término, porque la conclusión alcanzada es la que guarda congruencia con los pronunciamientos de este Tribunal que antes identificamos en el fundamento de derecho séptimo.

Estimado el motivo de casación que combate la razón, única, por la que la Sala de instancia llegó al pronunciamiento que se contiene en la sentencia recurrida, procede ahora, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción, analizar los restantes motivos de impugnación que la parte actora esgrimió en su escrito de demanda, no sin resaltar, previamente, que en este escrito no se denuncia que el ámbito territorial al que se extiende aquel Decreto no reúna las características que definen la categoría de los "Paisajes Protegidos" en el artículo 17 de la Ley 4/1989, ni tampoco que la protección que se pretende conseguir no sea la adecuada o congruente a esa categoría.

Se denuncia que el informe firmado por el Letrado-Jefe de la Asesoría Jurídica del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales de la Diputación General de Aragón lleva fecha de 3 de mayo de 1995 y, por tanto, de un día después a aquel en que se celebró la sesión de dicha Diputación General que aprobó el Decreto 91/1995.

Sin embargo, tal irregularidad no tiene entidad bastante para determinar la nulidad de la norma reglamentaria, pues aquel tipo de informes no son exigidos ni en las normas que la Ley de Procedimiento Administrativo dedicaba al procedimiento para la elaboración de disposiciones de carácter general (artículos 129 a 132), ni en las correlativas de aquella Ley autonómica 1/1995 (artículos 32 y 33), conforme a las cuales, y según se lee en el último párrafo del informe de la Secretaría General del Departamento de Medio Ambiente de la Diputación General de Aragón, se elaboró el proyecto del Decreto impugnado.

Tampoco constituye una irregularidad invalidante el escueto contenido de la Memoria Económica que obra en el expediente administrativo, limitado a una relación no cerrada de las circunstancias que harán necesaria la disponibilidad de medios económicos y a la previsión de que la necesidad mínima para los primeros años de vida de este Espacio Natural Protegido sea de una cantidad que rondaría los 30 millones de pesetas/anuales.

Es así, porque en el artículo 11 de la Ley 4/1989 se prevé que los instrumentos financieros que se consideren precisos para cumplir eficazmente los fines perseguidos con la declaración del espacio natural protegido se determinarán en las normas reguladoras de estos. Por lo tanto, en un caso como el de autos, en el que el Decreto impugnado se remite a un posterior Plan Rector de Uso y Gestión en el que habrán de ser previstas las actuaciones susceptibles de ser realizadas en el Paisaje Protegido, será en dicho Plan donde deban determinarse aquellos instrumentos financieros, bastando, para la correcta elaboración de aquel Decreto, una Memoria Económica limitada a poner de relieve las circunstancias determinantes de la necesidad de tales instrumentos y a advertir de las previsibles necesidades económicas.

Por fin, hay en el escrito de demanda una alegación sobre la inidoneidad de la forma y modo en que se expresa el artículo 9, bajo la rúbrica de infracciones y sin virtualidad a efectos de régimen sancionador. Pero nada irregular hay, en realidad, en dicho precepto, que se limita a hacer una remisión a las previsiones sancionadoras de la Ley 4/1989, o a las que, en su caso, puedan sustituirla, y a las demás disposiciones que a tenor de la naturaleza de la infracción resulten aplicables.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas en la instancia y en este recurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,