Protección de los intereses colectivos de los consumidores y actividades ilicitas transfronterizas en la Union Europea
| Autor | Enrique Fernández Masiá |
| Cargo | Profesor Asociado de Derecho Internacional Privado -Universidad de Castilla-La Mancha |
| Páginas | 10-40 |
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La sociedad moderna en la que vivimos se caracteriza por una profunda transformación económica que ha supuesto la irrupción de nuevas formas productivas y una impensable, hasta hace unos pocos años, expansión comercial. Tal realidad ha provocado, como no podía ser de otra manera, un importante cambio en las relaciones jurídicas de consumo.
El consumidor, actualmente, y con el fin de satisfacer sus necesidades, se ve enfrentado a una verdadera avalancha de ofertas de difícil diferenciación, que conjuntamente con la utilización de diversas técnicas publicitarias, dificultan enormemente la capacidad de elección de aquel1. Todo ello va acompañado por la presencia cada vez mayor en la actividad de consumo de una parte constituida por un grupo relativamente reducido de empresas con una gran capacidad economía, que imponen sus condiciones al consumidor sin que este tenga posibilidad alguna de influir en la conformación de su relación jurídica, lo que en la practica supone que los consumidores han de adherirse sin mas a las condiciones establecidas por la parte mas fuerte2.
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Frente a la progresiva "degradación" de la posición jurídica del consumidor3, los instrumentos jurídicos tradicionales puestos a su disposición se han mostrado totalmente inadecuados al cambio de circunstancias descritas. Por ello, desde mediados de los años sesenta, los Estados mas desarrollados han reaccionado, y profundizando en la idea del «Estado de bienestar»4, comienzan a tomar conciencia de la necesidad de salvaguardar los intereses de los consumidores mediante una política activa y específica de protección de este conjunto de personas que constituyen el ultimo eslabón en la cadena de producción y circulación de los bienes5. Page 11
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A esta realidad no ha sido ajena la Comunidad Europea6. La concepción de una política comunitaria en materia de consumo apareció a mediados de los años setenta. El Tratado de Roma de 1957 no preveía la instauración de dicha política7, y la primera vez que los Jefes de Estado y de Gobierno manifestaron su voluntad política en la materia fue en la cumbre de Paris de 19728. Con posterioridad, la Comisión presento el primer programa de acción relativo a la protección de los consumidores9. Este texto recoge cinco categorías de derechos fundamentales que constituirán la base de la legislación comunitaria en la materia: derecho a la protección de la salud y la seguridad, derecho a la protección de los intereses económicos, derecho a la indemnización de los daños, derecho a la información y a la educación y por ultimo, derecho a la representación. Este programa preliminar subrayaba el aspecto transversal de la política de protección de los consumidores, señalando que los objetivos mencionados habían de integrarse en las políticas específicas de la Comunidad, como la política económica o la política agrícola común, las cuales afectan igualmente a los consumidores10.
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En 1981, con el Segundo Programa de la Comunidad Europea para una política de protección e información del consumidor11, se ratifican los objetivos anteriores y se comienzan a aprobar las primeras Directivas en esta materia12. Sin embargo, habrá que esperar hasta el Acta Única Europea, y la perspectiva de un gran mercado, para constatar un verdadero avance en la política comunitaria de protección de los consumidores13. En esta Acta Única Europea se incluye por primera vez una alusión expresa en el Derecho originario a la protección de los consumidores en su articulo 100.A.3: La Comisión, en sus propuestas previstas en el apartado 1 referente a la aproximación de las legislaciones en materia de salud, seguridad, protección de/ medio ambiente y protección de los consumidores, se basara en un nivel de protección elevada».
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Después de un pequeño periodo coincidente con una época de grave crisis económica, puesta de manifiesto en la Comunicación de la Comisión al Consejo sobre "un nuevo impulso para la política de protección de los consumidores"14, se retoma la acción comunitaria en este ámbito a partir del Primer Plan Trienal de acción sobre política de los consumidores 1990-9215. Este cambio positivo vino a confirmarse con el Tratado de Maastricht, que promueve la protección de los consumidores al rango de autentica política comunitaria16. Mientras que entre sus objetivos generales se afirma que la Comunidad ha de aportar «una contribución al fortalecimiento de /a protección de los consumidores...17, el articulo 129 A constituye el marco jurídico indiscutible que va a permitir proseguir con el fortalecimiento de esta política a nivel comunitario18. En esta última disposición, y para la consecución de un alto nivel de protección, se incorporan los instrumentos jurídicos necesarios para alcanzarlo, medidas que no serán estrictamente dependientes de aquellas necesarias para el logro del Mercado interior.
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La supresión de las fronteras y la realización del Mercado Único a partir del 1 de enero de 1993 condición el contenido del Segundo Plan Trienal de 28 de junio de 1993, para el periodo 1993-9519, periodo que tuvo como colofón la creación en 1995 de la Dirección General XXIV de política de los Consumidores20. Con el fin de responder a los nuevos retos planteados por la globalización, la reestructuración de los servicios públicos, el desarrollo de la sociedad de la información y la evolución de la biotecnología, se adopta el Tercer Plan Trienal 1996-9821. Esta evolución se ha visto plasmada en el Tratado de Ámsterdam, que sin modificar las anteriores orientaciones, supone un nuevo impulso a la política de protección de los consumidores. De acuerdo con lo que dispone el nuevo artículo 153 TCE, los objetivos principales son la protección de la salud, de la seguridad y de los intereses económicos de los consumidores, así como la promoción de su derecho a la información, a la educación y a organizarse para salvaguardar sus intereses.
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Es en este contexto, donde se ha aprobado el vigente Cuarto Plan Trienal de acción para la política de protección de los consumidores 1999-200122. Con el propósito de dar respuesta a la nueva configuración de los mercados, su mundialización y la evolución de las nuevas tecnologías, son tres los grandes ámbitos de intervención que se propone:
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conseguir una voz mas potente para los consumidores de la Unión Europea, a través de potenciar sus asociaciones, lograr un dialogo eficaz entre los consumidores y las empresas, el desarrollo de las euroventanillas y una mejor educación e información al consumidor,
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lograr un elevado nivel de salud y seguridad para los consumidores en la Unión Europea, basándose, por un lado, en una formulación de políticas sobre una base científica que garantice productos mas sanos y servicios mas seguros, y por otro lado, mejorando las medidas de aplicación, supervisión y de reacción ante las emergencias,
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por último, respetar plenamente los intereses económicos de los consumidores, velando porque se aplique la legislación existente, adoptando tal normativa a la evolución de los servicios financieros y buscando una mejor integración de los intereses económicos en las demás políticas comunitarias, como las telecomunicaciones, los transportes o la reforma de la política agrícola Común23.
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Como ha podido observarse la Comunidad Europea, a lo largo de los últimos veinticinco años, ha sido cada vez mas receptiva a incluir la protección de los consumidores como uno de los temas clave dentro de su labor legislativa, una labor que ha conseguido armonizar distintas cuestiones sustanciales referentes a esta materia, concediendo múltiples derechos a los consumidores de los países miembros. Esta armonización material ha de venir acompañada necesariamente de una protección jurisdiccional de tales derechos sustantivos conferidos por la legislación comunitaria. Una necesidad que es patente en el Ordenamiento Jurídico comunitario que se caracteriza por la creación de un sistema de normas cuya aplicación, en gran medida, se confía a las jurisdicciones nacionales24.
En consecuencia, en un principio, han de ser los órganos judiciales internos de cada país los que han de aplicar, en el marco de sus competencias y de acuerdo a sus sistemas procesales, las disposiciones de desarrollo del Derecho comunitario en este ámbito de protección de los consumidores. Sin embargo, con Ia consecución del Mercado interior25 y el crecimiento considerable de los litigios « transfronterizos»26, la eficacia del Derecho comunitario comienza a cuestionarse debido a la existencia de «fronteras judiciales» dentro de la Comunidad27. Estos obstáculos judiciales se caracterizan por las variadas limitaciones existentes para un adecuado acceso a la justicia de los consumidores, tanto desde un punto de vista económico como jurídico:
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Así, desde un punto de vista económico, nos encontramos con que un litigio medio en materia de consumo se caracteriza por la desproporción entre el volumen económico del asunto y el coste de su solución judicial28. En la Comunicación de la Comisión respecto del Plan...
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