Obras municipales ordinarias y planeamiento urbanístico
| Autor | Ángel Menéndez Rexach |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo - Universidad Autónoma de Madrid |
El presente trabajo tiene por objeto estudiar el régimen urbanístico de las obras públicas «ordinarias» promovidas por los Ayuntamientos y, en particular, su articulación con el planeamiento, es decir, la necesidad de que tengan cobertura en él y la posibilidad de ejecutarlas en ausencia de determinaciones expresas. La legislación urbanística nunca ha regulado frontalmente esta cuestión, marginal a la que constituía su preocupación central: la ejecución integral de las obras de urbanización en virtud de los proyectos de esa denominación. Pero tampoco hay muchos elementos para abordarla en el marco de la legislación administrativa general, por una razón sorprendente: que no existe en la actualidad una regulación unitaria y precisa de las obras municipales, sino preceptos aislados, incluidos en diferentes cuerpos normativos (legislación de régimen local, de contratos de las Administraciones Públicas, expropiación forzosa, urbanismo).
En el marco normativo vigente también llama la atención la tendencia a sustantivar el régimen de las obras públicas promovidas por la Administración General del Estado y por la Administración autonómica, disponiendo la aplicación preferente de dicho régimen frente a las exigencias generales del planeamiento urbanístico. En efecto, tales obras, además de regirse por la legislación sectorial aplicable con las peculiaridades que en ella se establezcan, pueden beneficiarse de un régimen urbanístico especial, que permite su ejecución en contra del planeamiento o (lo que viene a ser lo mismo a efectos prácticos) en ausencia de determinaciones específicas en aquél. Pero esta posibilidad de «dispensar» la sumisión al planeamiento no se extiende a las obras promovidas por las Entidades Locales.
Con carácter general esa regulación, que procede de la Ley del Suelo de 1976 (art. 180.2) se contiene en el artículo 244.2 del Texto Refundido estatal de 1992, que faculta al Consejo de Ministros para decidir, por razones de urgencia o excepcional interés público, la ejecución de proyectos de obras disconformes con el planeamiento urbanístico y ordenar, además, la iniciación del procedimiento de modificación o revisión de aquél.
Al asumir las Comunidades Autónomas la competencia exclusiva en materia de urbanismo, se planteó la cuestión de si el Estado, a través del Consejo de Ministros, podía seguir haciendo uso de esta facultad o si, por el contrario, debía entenderse también transferida a las Comunidades Autónomas. La STC 26/86, de 13 de mayo zanjó la cuestión en favor del mantenimiento de esta facultad para el ejercicio de competencias constitucionales del Estado, sin perjuicio de que también la puedan ejercer las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias materiales respectivas1. La legislación urbanística autonómica atribuye hoy expresamente esta facultad al Gobierno de la Comunidad respectiva2.
La aplicación de este procedimiento especial se ha configurado como sustitutoria de la obtención de licencia, exigible con carácter general. Pero el recurso a esta facultad ni siquiera resulta necesario en aquellos supuestos en que la legislación sectorial exceptúa del requisito de la licencia (o de cualquier otro acto de control preventivo municipal) a determinadas obras públicas. En tales casos la ejecución de una obra contra plan no precisa de la decisión del Consejo de Ministros o de los Gobiernos autonómicos, sin perjuicio de que el proyecto correspondiente deba ser remitido al Ayuntamiento para que informe sobre él3.
Esta cuestión es bien conocida y, aunque no deje de plantear problemas prácticos, tampoco parece suscitar hoy especiales dificultades, más allá de la dialéctica perenne sobre la prevalencia de lo general o de lo sectorial. A efectos del presente trabajo, lo que importa es destacar que esta facultad excepcional de decidir la ejecución de obras contra plan no se extiende a las Corporaciones Locales. Las obras promovidas por ellas tienen que ser, pues, en todo caso, ajustadas al planeamiento, en el que encuentran su legitimación. Ahora bien, el problema práctico es si esta exigencia se extiende a todo tipo de obras «ordinarias» promovidas por los municipios o si, por el contrario, no siempre resulta exigible la cobertura expresa en el planeamiento urbanístico. A este respecto, como hipótesis de trabajo, se puede aventurar que no requerirán esa cobertura (o, más bien, que ya la tienen) las obras de reparación, mantenimiento o conservación de los sistemas generales existentes en todo caso, así como las de remodelación o reforma de dichos sistemas (o de alguno de sus elementos) que no supongan alteración de la calificación urbanística de los terrenos.
Por otro lado, no se plantea respecto de las obras municipales el problema de si están o no sometidas a licencia, ya que la autorización de la obra estará implícita en la aprobación del correspondiente proyecto por la Corporación respectiva, por lo que no tiene sentido que se otorgue a sí misma la licencia que sería exigible, en principio, cuando sea otro el promotor.
Otro problema práctico de interés es el de determinar cuál es el margen que tienen los proyectos de obras ordinarias para «adaptar» las previsiones del planeamiento a la hora de su ejecución material, que es, precisamente, la función de dichos proyectos.
Para abordar estos problemas, expondremos en primer lugar el régimen de las obras municipales ordinarias en el marco de la legislación aplicable. A continuación, trataremos de esclarecer su situación urbanística, es decir, la necesidad o no de tengan cobertura en el planeamiento, a la vista de la normativa vigente y la jurisprudencia. En la hipótesis de que dicha cobertura sea necesaria, nos pronunciaremos sobre el instrumento exigible con esa finalidad, en concreto, si es necesaria la modificación del planeamiento general o si bastaría con la aprobación de un instrumento de planeamiento de desarrollo y, en concreto, un Plan Especial.
La legislación de obras públicas del siglo XIX reguló las municipales, junto con las estatales y provinciales, en el marco de las denominadas de «fomento», atribuyéndoles una u otra calificación por la procedencia de los fondos con que hubieran de realizarse (art. 2.º de la Instrucción de Obras Públicas de 10 de octubre de 1845). El mismo criterio había sido utilizado por la Ley de Ayuntamientos4 de 8 de enero de 1845, al atribuirles la competencia para deliberar «sobre las obras de utilidad pública que se costeen de los fondos del común» (art. 81.2.º).
Junto a estas obras públicas de fomento, de competencia de los Ingenieros de caminos, estaban las denominadas «construcciones civiles», de competencia de los Arquitectos, cuyos proyectos debían ajustarse a lo establecido en la Instrucción de la Dirección General de Administración Local de 16 de marzo de 18605. En la medida en que fueran costeadas por los municipios también tenían la consideración de obras públicas municipales. Sin embargo, estas obras no tuvieron una regulación sistemática, como las de fomento, quedando siempre en segundo plano6.
La situación se mantuvo, en líneas generales, bajo la vigencia de la Ley General de Obras Públicas de 1877 (LGOP). Esta Ley reiteró el criterio de la financiación para calificar las obras y, en su virtud, declaró que eran de cargo de los municipios: a) la construcción y conservación de los caminos vecinales incluidos en el plan correspondiente; b) las obras de abastecimiento de aguas a las poblaciones; c) la desecación de lagunas y terrenos insalubres que no fueran de competencia estatal ni provincial; d) los puertos de interés local (arts. 6 y 11). Es sabido que una de las características de esta Ley fue la exigencia de que las obras públicas de competencia de cada entidad territorial estuvieran incluidas en los planes respectivos, de modo que las municipales debían estar previstas en el correspondiente plan, aprobado por el Gobernador Civil (art. 44 LGOP). Esta exigencia respondía a una motivación de índole financiera (garantizar la existencia de crédito para la ejecución de la obra), ya que no podía ejecutarse obra alguna sin crédito consignado en el presupuesto municipal y dicha consignación no podía efectuarse si la obra no estaba comprendida en el plan (arts. 45 y 46 LGOP).
Menos conocida es la posibilidad de ejecutar obras no previstas en el plan, que podía ser decidida (o rechazada) por el Gobernador Civil (art. 95 del Reglamento de la citada Ley). Esta disposición constituía una excepción a la regla de que todas las obras públicas debían estar incluidas en planes. Ahora bien, en mi opinión, habida cuenta de la función eminentemente financiera de la articulación entre plan y proyecto, esta excepción nada tenía que ver con la facultad de decidir la ejecución de obras en contra del planeamiento urbanístico, que se acuñará posteriormente en la legislación de régimen del suelo, pero que no era (ni es) aplicable a las obras municipales, como ya hemos puesto de relieve. Constituye, si se quiere, un precedente formal de esta técnica, en cuanto permite ejecutar obras contra plan pero, sustantivamente, su significado era muy diferente.
Esta regulación de las obras municipales nunca ha sido derogada formalmente, si bien puede entenderse que lo fue implícitamente en virtud de la cláusula derogatoria genérica contenida en la...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba