Los efectos de la jurisprudencia del TSJ de Cataluña en el nuevo régimen urbanístico para la instalación de parques eólicos e instalaciones fotovoltaicas en suelo no urbanizable
| Autor | Francisco Bengoetxea Arrieta |
| Cargo | Abogado del Departamento de Inmobiliario y Urbanismo de Uría Menéndez |
En el presente trabajo se analizan, desde un punto de vista práctico, los aspectos urbanísticos más relevantes de la construcción e instalación en suelo no urbanizable de parques eólicos e instalaciones fotovoltaicas tras la entrada en vigor de (i) la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de medidas fiscales, financieras y administrativas1, que modifica el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña (la «Ley de Urbanismo»); y (ii) del Decreto 147/2009, de 22 de septiembre, por el que se regulan los procedimientos administrativos aplicables para la implantación de parques eólicos e instalaciones fotovoltaicas en Cataluña (el «Decreto 147/2009»), que deroga el Decreto 174/2002, de 11 de junio, a excepción de los artículos 5 y 6 relativos al Mapa de implantación ambiental de la energía eólica de Cataluña (el «Mapa Eólico» y el «Decreto 174/2002»).
Este análisis no puede abordarse sin tener en cuenta las importantes limitaciones que ha impuesto el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (el «Tribunal Superior») para la instalación de todo tipo de infraestructuras en suelo no urbanizable y, en especial, la asociadas a las energías renovables, que por su propia naturaleza están llamadas a ocupar esta clase de suelo. Han sido tan importantes las limitaciones impuestas que la modificación de la Ley de Urbanismo parece haberse aprobado para superar, definitivamente, la jurisprudencia de este Tribunal.
El Tribunal Superior ha dictado diversas sentencias relativas a la instalación de parques eólicos en suelo no urbanizable, entre las que cabe destacar las de 10 de noviembre de 2008 (recurso n.º 387/2006, JUR 2009/13136), 12 de noviembre de 2008 (recurso n.º 388/2006, RJCA 2009/317) y 12 de febrero de 2009 (recurso n.º 192/2007, JUR 2009/387702). Resumimos a continuación las principales cuestiones que ha tratado el Tribunal Superior en las citadas sentencias.
2.1.1. Los parques eólicos son un sistema general urbanístico a definir por el planeamiento general
El Tribunal Superior ha sostenido2, hasta la fecha, que los parques eólicos examinados se incluyen entre los sistemas urbanísticos generales que el planeamiento general debe reservar para equipamientos comunitarios, en su clase de servicios técnicos, porque su nivel de servicio es de alcance municipal o superior. Por tanto, los parques eólicos sólo pueden definirse por el planeamiento general porque es el instrumento que configura la estructura general del territorio y establece las prescripciones para su desarrollo conforme a lo previsto en los artículos 34.1 y 5, 57.2.c) y 58.1.c) de la Ley de Urbanismo.
En concreto, el Tribunal Superior afirma en la sentencia de 12 de noviembre de 2008:
Efectivamente, el presente caso tan caracterizado por el empleo, ni más ni menos de un parque eólico (...) de 33 aerogeneradores de 1.500 kW cada uno, regulados por el sistema de paso variable y con orientación activa, formados por torres tubulares de 80 metros de altura y tres palas de 77 metros de diámetro, se estima que innegablemente por su relevancia cuantitativa y cualitativa alcanzan urbanísticamente la cualificación de verdadero, efectivo e innegable Sistema General Urbanístico en los términos del artículo 34 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña —tanto en su redacción originaria como la establecida por la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, para el fomento de la vivienda asequible, de la sostenibilidad territorial y de la autonomía local—, como con posterioridad se establece en el artículo 34 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña
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2.1.2. Un plan especial no es el instrumento urbanístico adecuado para legitimar la instalación de un parque eólico
En la sentencia de 12 de febrero de 2009, el Tribunal Superior afirma que un plan especial, conforme a la Ley de Urbanismo, no puede legitimar la implantación de un parque eólico porque constituye un sistema general urbanístico que sólo puede definir el planeamiento general. En concreto, el Tribunal Superior determina:
En consecuencia, no cabe avocar la cobertura de la norma del artículo 203.3 del Pla d’Ordenació Urbanística Municipal de La Jonquera (aprobado el 28.7.2004), a favor del Plan Especial de autos, ya que la remisión que dicha norma efectúa a la figura del Plan Especial contraviene preceptos de superior rango normativo, como queda dicho más arriba (artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Y por lo mismo no podrá prosperar la pretensión deducida en la demanda, de anulación del acuerdo del plenario del Ayuntamiento de La Jonquera de 22.2.2007 por el que se denegó la aprobación inicial del Plan Especial Urbanístico para la implantación de un parque eólico promovido por la actora, dada la inviabilidad de la figura de plan especial urbanístico para una tal implantación por razón de la naturaleza de ésta como sistema urbanístico general (artículo 34.1 del Decreto Legislativo 1/2005, del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo), naturaleza que exige su regulación por el Pla d’Ordenació Urbanística Municipal
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Esta línea jurisprudencial es coincidente con la mantenida por el Tribunal Supremo respecto a los Planes Especiales del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y su Reglamento de Planeamiento de 19783. En la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2006 dictada en el recurso de casación número 7288/2000 (RJ 2006/ 4767), se hace un análisis sistemático del objeto y función de los Planes Especiales. Al objeto del presente estudio, interesa resaltar las siguientes afirmaciones del Tribunal Supremo:
«Los Planes Especiales en nuestro ordenamiento jurídico se caracterizan por su funcionalidad, que es la de una ordenación no global del suelo en cuanto que afecta únicamente a aspectos o elementos aislados del mismo. Justamente por ello ni pueden sustituir a los Planes Generales Municipales como instrumentos de ordenación integral del territorio —art. 17.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo— ni tampoco pueden modificar la estructura fundamental de aquéllos —art. 22.3 del Texto Refundido—. Pero precisamente por su especialidad les es dada a los Planes Especiales la posibilidad de modificar la ordenación general en los puntos concretos en que sea necesario para cumplir su finalidad. La jurisprudencia viene concibiendo los Generales como Planes abiertos y evolutivos, lo que matiza el principio de la jerarquía en este punto, pues es claro que no puede equipararse la posición que respecto de los Planes Generales ocupan los Planes Parciales, por un lado, y los Planes Especiales, por otro. En definitiva, pues, los Planes Especiales han de respetar el límite infranqueable que es la estructura fundamental y orgánica del territorio, que nunca pueden alterar, pero en cambio están habilitados para introducir en la ordenación general aquellas modificaciones específicas que sean necesarias para el cumplimiento de su función.
(...)
«Los Planes Especiales no son otra cosa que planes territoriales de distinto ámbito, de índole general o parcial, que en vez de atender a todos los aspectos de planeamiento sólo se extienden a una materia concreta y esencial, de entre la diversidad de objetivos que puede tener, como se desprende del art. 17 L. Suelo y reitera el R.P.U., o como dice la doctrina, se trata de un instrumento de ordenación polivalente capaz de asumir varias funciones, incluso en función del «desarrollo» del planeamiento integral. Lo que, desde luego, no puede hacer un Plan Especial es contradecir las determinaciones de un Plan General, bien que limitado a supuestos de contradicción abierta y en materias o aspectos esenciales del planeamiento —se trata de un problema de límites que no pueden ser sobrepasados—, entendiéndose de tal naturaleza los que afectan al contenido de la potestad urbanística, de manera que no cabe sustituir a los planes de rango superior como instrumentos de ordenación del territorio —arts. 17 L.S. y 6 y 76 R.P.U.— ni en el establecimiento y coordinación de las infraestructuras básicas».
Por tanto, la interpretación del Tribunal Superior no resulta novedosa desde el punto de vista del objeto y finalidad de los Planes Especiales y la imposibilidad de que éstos definan o creen nuevos sistemas generales o infraestructuras básicas, ya que esta función se ha entendido exclusivamente reservada al planeamiento general.
2.1.3. El procedimiento da aprobación de proyectos de actuaciones específicas de interés público en suelo no urbanizable no sería aplicable si el parque eólico no está previsto como sistema general en el planeamiento general
En...
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