Oficinas municipales de información al consumidor y acción vecinal
| Autor | Juan Herrera Vegara |
| Cargo | Doctor en Derecho. Profesor Asociado de Economía Aplicada Universidad de Granada |
| Páginas | 43-64 |
I. UNA CUESTIÓN PREVIA: APLICABILIDAD Y VIGENCIA DE LOS ARTÍCULOS 14, 15, 16 Y 41 DE LA LEY GENERAL PARA LA DEFENSA DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS
No es el objeto de este trabajo exponer una vez más los hitos que jalonan el camino que ha llevado a la incierta situación actual en cuanto a distribución de competencias en materia de consumo entre el Estado y las Comunidades Autónomas, verdaderamente incómoda a resultas de unos acontecimientos de los que, no obstante, dejaré constancia y de los que la doctrina ha tenido ocasión de pronunciarse. Tampoco el desentrañarla. Sí es necesario, sin embargo, detenerse en aquellos puntos que más nos interesan con el fin de tratar, si no de despejar definitivamente las dudas acerca de la vigencia y ámbito de aplicación de los artículos 14, 15, 16 y 41 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (en adelante, LGDCU) —pecaría de insinceridad si afirmara no albergarlas—, sí al menos de identificarlas, de aislarlas, para extraer las consecuencias oportunas de su hipotética resolución en uno u otro sentido. Me remito, pues, a las obras que abordan frontalmente el tema del reparto competencial en este campo y que ofrecen un planteamiento general, de extensión creciente conforme nuevos eventos viniesen a turbar la relativa quietud del panorama (1), absteniéndome de reproducir el esquema tantas veces repetido a partir de la Sentencia del Tribunal Constitucional (en adelante, STC) 15/1989, de 26 de enero, a que dio lugar la interposición, por parte de los Gobiernos Catalán, Vasco y Gallego, de sendos recursos de inconstitucionalidad contra buena parte de la LGDCU, y entro sin más preámbulos en lo que directamente nos incumbe.
Los citados artículos —ubicados los tres primeros en el Capítulo V de la Ley («Derecho a la información») y el último en el X («Competencias»)— son de nuestro interés por cuanto versan sobre lo que constituye la materia del presente estudio. Mientras el artículo 14 se dedica básicamente a describir las funciones de las oficinas y servicios de información al consumidor o usuario (n.º 1), prohibiéndoles la publicidad (n.º 3) y añadiendo alguna que otra precisión en relación a las oficinas de titularidad pública (n.º 2), que son las que aquí importan, el 15, referido por entero a estas últimas, tras facultarles para recabar información de los organismos públicos, les impone la obligación inequívoca de facilitar a los consumidores y usuarios una serie de datos; el 16 las habilita para suministrarles otros, amén de enumerar los supuestos y condiciones en que pueden ser publicados, y el 41, encargado de atribuir a las corporaciones locales competencias en materia de consumo, especifica los aspectos concretos en los que especialmente les corresponde desarrollar su labor de protección y defensa de los consumidores y usuarios, encomendándoles, en el número 1, su información y educación mediante el establecimiento de «las oficinas y servicios correspondientes, de acuerdo a las necesidades de cada localidad». Hoy es preciso, sin embargo, plantearse si merece la pena continuar ocupándose de unos preceptos cuya vigencia es muy dudosa. ¿Subsisten estas normas? ¿Son aplicables en alguna parte del territorio nacional?
Por lo pronto, la referida STC 15/1989 les niega «aplicación directa en las Comunidades que constitucionalmente, en virtud de sus respectivos Estatutos de Autonomía, hayan asumido la competencia plena sobre defensa de los consumidores y usuarios» —apartado 1.º.b) del fallo—. Al no incidir la materia en ellos regulada en ninguno de los títulos que la Constitución reserva —básicamente, en su artículo 149.1— a la exclusiva competencia del Estado, quedando tan sólo cubierta por el título relativo a la defensa de los consumidores y usuarios —cfr. fundamentos jurídicos 5.b) y 11—, estos artículos no vinculan a dichas Comunidades Autónomas, en las que tan sólo podrían ser aplicados de forma supletoria en virtud de lo dispuesto en el último inciso del artículo 149.3 de la Constitución (2). Conforme a una interpretación lógica de esta cláusula de supletoriedad, los preceptos comentados deberían, a mi juicio, ser aplicables, no sólo en las Comunidades carentes de competencia plena en materia de defensa de los consumidores y usuarios, en el caso de que las hubiera —cuestión que así mismo habrá que tratar—, Comunidades en las que resultarían de aplicación directa y no supletoria, sino también en aquéllas que, pese a ostentar dicha competencia, no la hubieran ejercitado dictando la legislación oportuna. La interpretación que de la referida cláusula de supletoriedad viene efectuando el Tribunal Constitucional no parece, sin embargo, apoyar esta postura, conduciendo a resultados difícilmente asumibles. Para verificar este extremo, examinemos algunos de sus pronunciamientos.
En su primer fundamento jurídico, la STC 15/1989 indaga la existencia de títulos competenciales sobre los que el Estado pudiera fundamentar la aprobación de la LGDCU y examina la constitucionalidad de la misma «considerada en su conjunto o globalidad, como tal Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios», constitucionalidad que habría de serle negada en ausencia de esos títulos. Dice el Tribunal: «Como es notorio, el art. 149.3 CE establece la regla de que “el Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas”, lo que, en términos generales, según determinada interpretación, daría por sí mismo cobertura suficiente a la Ley impugnada, de manera que ésta, siempre y en todo caso, sería válida, aunque quedaría desprovista de eficacia directa en aquellos ámbitos territoriales en los que las correspondientes Comunidades Autónomas hubieran ejercitado las competencias legislativas que, sobre la materia “defensa de los consumidores y usuarios”, constitucional y estatutariamente hubieran asumido». Si hubiéramos de juzgar por este solo fragmento, concluiríamos que el Alto Tribunal entiende que la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 de la Constitución proporcionaba ya al Estado el título que necesitaba para dictar la LGDCU. No es así, ya que a renglón seguido declara: «Sucede, sin embargo, que no es preciso, ni siquiera apropiado en este caso, tratar de explicar la legitimidad constitucional de la Ley en su conjunto, como Ley referida a la materia indicada, desde la consideración de la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal, la cual, en última instancia, quedaría de hecho configurada como lo que en manera alguna es, es decir, como una cláusula universal atributiva de competencias sobre cualesquiera materias a favor del Estado» (la cursiva es mía). Reténgase, pues —en ello incidirán posteriores resoluciones—, que ya esta Sentencia negaba a la de supletoriedad la consideración de cláusula universal atributiva de competencias en favor del Estado. La legitimidad constitucional de la opción ejercitada por éste al aprobar la Ley fue apoyada por el Tribunal en otras consideraciones. Por un lado, disponía: «A tal efecto, baste señalar que la materia “defensa de los consumidores y usuarios” no ha sido competencialmente asumida por todas las Comunidades Autónomas en términos de identidad u homogeneidad, por lo que todas aquellas competencias no atribuidas estatutariamente a las Comunidades Autónomas por imposibilidad constitucional, o por simple decisión de los propios Estatutos, habrán sido retenidas por el Estado en virtud del art. 149.3 CE (3). Así ha sucedido, en efecto, ya que al no estar comprendida ni en el art. 148.1, ni en el art. 149.1, ambos de la CE, sólo las Comunidades Autónomas no limitadas competencialmente por el primero de los referidos artículos han podido asumir competencias normativas plenas en dicha materia, correspondiendo al Estado su ejercicio en relación a todos los demás territorios autonómicos, lo que justifica la promulgación por el Estado de una Ley en el ejercicio de la competencia que le es propia sobre defensa de los consumidores y usuarios, sin perjuicio de que la aplicabilidad y eficacia de la misma no alcance por igual a todo el territorio nacional». La constitucionalidad de la LGDCU globalmente considerada se apoyaba, pues, en gran medida, sobre las diferencias en el nivel competencial ostentado en aquel momento por las distintas Comunidades en materia de consumo. Habrá que ver si tales diferencias persisten, pues, de no ser así, fallaría esta base de legitimidad. Adelanto que, según algún autor, las mismas fueron eliminadas a raíz de la aprobación de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución (en adelante, LO 9/1992), lo cual pongo en duda, aunque, desde luego, sí que fueron atemperadas. Recordaba, por otro lado, la STC 15/1989 —haciéndose eco de la 71/1982, de 30 de noviembre— las peculiaridades de la materia «defensa de los consumidores y usuarios», por confluir en ella otros tantos títulos competenciales, derivados de ámbitos, sectores o materias conexos o parcialmente superpuestos con la misma, que la Constitución (art. 149.1) sí reserva a la exclusiva competencia del Estado, lo que igualmente contribuye a legitimar una regulación por parte de éste que incida en el sector del consumo; es más, en el supuesto de verse afectado alguno de esos títulos, la norma estatal vincularía a todas las Comunidades, incluídas las que ostentan competencia plena sobre defensa del consumidor. Ya vimos que no era éste el caso de los artículos 14, 15, 16 y 41 de la LGDCU, que, por no afectar a título alguno de los atribuidos a la exclusiva competencia del Estado, no podrían nutrir su legitimidad en esta fuente, cegada la cual, habrían de buscar su validez y aplicabilidad en alguna de las otras dos consideradas, a saber: la eventual subsistencia de diferentes niveles competenciales en materia de consumo en las distintas Comunidades, aspecto...
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