STS, 26 de Septiembre de 2001
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 26 Septiembre 2001 |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Septiembre de dos mil uno.
Visto el recurso de casación nº 924/97 interpuesto por el Procurador Sr. Rosch Nadal, en nombre y representación de Dª Alejandra , Dª Gabriela , Dª Teresa , Dª Constanza , Dª Montserrat , Dª Angelina y Dª Lidia , contra la sentencia dictada en fecha 12 de Septiembre de 1996 y en su recurso nº 5585/92 por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), sobre impugnación de aprobación definitiva de Plan Parcial y de expropiación-sanción, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, representado por el Procurador Sr. Gil Meléndez. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de Dª Alejandra , Dª Gabriela , Dª Teresa , Dª Constanza , Dª Montserrat , Dª Angelina y Dª Lidia se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en auto de la Sala de instancia de fecha 28 de Diciembre de 1996, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 19 de Febrero de 1997, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estimara el recurso contencioso administrativo, conforme a lo solicitado en el suplico de la demanda.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 20 de Marzo de 1997, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Ayuntamiento de Jerez de la Frontera) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 11 de Julio de 1997, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 17 de Julio de 2001, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de Septiembre de 2001, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla)) dictó en fecha 12 de Septiembre de 1996, y en su recurso contencioso administrativo nº 5585/92, por medio de la cual se desestimó el formulado por Dª Alejandra , Dª Gabriela , Dª Teresa , Dª Constanza , Dª Montserrat , Dª Angelina y Dª Lidia contra los siguientes actos administrativos:
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- El acuerdo del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera de fecha 5 de Junio de 1991, por el que se aprobó definitivamente el Plan Parcial del Sector 1-B "El Altillo".
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- El acuerdo del mismo Ayuntamiento de fecha 27 de Septiembre de 1993 (confirmado en reposición por el de 25 de Marzo de 1994), por el que se aprobó la declaración de incumplimiento de deberes urbanísticos en el Sector 1B "El Altillo", se aprobó definitivamente el cambio de sistema de actuación a expropiación y se aprobó inicialmente la relación de propietarios y descripción de bienes y derechos afectados en el ámbito del Sector 1B "El Altillo".
La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo.
Respecto de la impugnación del Plan Parcial (que se basaba en la circunstancia de no haber sido publicadas las Normas de la Revisión del Plan General de 1984 ni de la Modificación I de 1988 que servían a aquél de base y fundamento), el Tribunal de instancia razonó que tal falta había sido subsanada al ser publicadas las Normas en fecha posterior, a saber, en 16 de Diciembre de 1992, lo que había producido la convalidación de aquellos Planes urbanísticos.
Respecto del otro acto administrativo recurrido (declaración de incumplimiento de deberes urbanísticos y cambio de sistema de actuación a expropiación) la Sala de Sevilla fundó la desestimación del recurso en el argumento de que el proceder de la Administración se ajustaba a lo dispuesto en el artículo 149-3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1992, habida cuenta de que los propietarios, entre ellos los demandantes, dejaron transcurrir los plazos para constituir la Junta de Compensación y el depósito o aval por la cantidad del 25% de los gastos de urbanización a fin de conservar el derecho a adquirir el aprovechamiento urbanístico de sus terrenos.
Contra esa sentencia han formulado las demandantes recurso de casación, en el que esgrimen dos motivos de impugnación, que vamos a examinar a continuación.
En cuanto a la impugnación del Plan Parcial Sector 1-B, "El Altillo", se alega la infracción del artículo 9-3 de la Constitución Española y 83 del Real Decreto-Legislativo 1/92, de 26 de Junio, así como del artículo 70-2 de la Ley de Bases de Régimen Local y de la doctrina jurisprudencial sobre la publicación de las Normas de los Planes Urbanísticos. (Anotemos de pasada que la cita del artículo 83 del Texto Refundido de 1992 carece de sentido, ya que no se refiere para nada a la publicación de los Planes, sino al objeto y determinaciones de los Planes Parciales).
El artículo 124-3 del Texto Refundido de 1992 se remite en cuanto a la publicación de las normas urbanísticas y ordenanzas en ellas contenidas "a lo dispuesto en la legislación aplicable". Este precepto no fue declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional en su sentencia 61/97, de 20 de Marzo, ni anulado por nuestra sentencia de 25 de Junio de 1997.
En consecuencia, el Derecho aplicable es aquí el mismo que antes de la entrada en vigor del Texto Refundido de 1992, es decir, el artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local (y la jurisprudencia que lo aplica) y los artículos 44 y 56 del Texto Refundido de 9 de Abril de 1976.
A la vista de ello, el motivo debe ser estimado, como veremos.
Es conocida la doctrina jurisprudencial sobre la necesidad de publicación de las Normas Urbanísticas de los Planes para que estos sean eficaces, no bastando con la publicación del escueto acuerdo de aprobación definitiva. (Por todas, véanse nuestras sentencias de 10 de Abril de 1990, 11 de Julio de 1991, 22 de Octubre de 1991, 3 de Febrero de 1999, 21 de Abril de 1999, 20 de Mayo de 1999, 9 de Febrero de 2000 y 25 de Mayo de 2000).
El problema surge en este caso porque la publicación de la Modificación I del Plan General de 3 de Marzo de 1988 (de cuya Modificación es desarrollo el Plan Parcial aquí impugnado) se produjo casi cinco años después de su aprobación definitiva (a saber, en 16 de Diciembre de 1992), estando ya pendiente este recurso contencioso administrativo. Esa publicación tardía, en opinión del Ayuntamiento demandado, aceptada por la sentencia impugnada, ha convalidado retroactivamente la Modificación no publicada, sirviendo ya de soporte al Plan Parcial que aquí se impugna, aunque a la fecha de la aprobación de éste aquella Modificación no estuviera publicada.
Esta tesis (que sin duda tiene apoyaturas jurídicas no desdeñables y algunos efectos positivos junto a otros negativos) ha sido rechazada por este Tribunal Supremo, para un supuesto casi idéntico, en nuestra sentencia de 20 de Mayo de 1999 (Casación nº 3150/93), en el que se impugnaba un Plan Parcial derivado del Plan General de Almería no publicado.
Dijimos entonces lo siguiente:
"El Ayuntamiento de Almería esgrime un único motivo de impugnación, de forma confusa, pues mezcla ideas sobre la nulidad de pleno derecho, la convalidación y la retroactividad. De tal exposición parece deducirse que la infracción que alega es la del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues (dice) la publicación posterior del Plan General convalida los actos de aplicación de éste dictados con anterioridad (es decir, y en este caso, la aprobación definitiva del Plan Parcial), ya que el Plan Parcial no era nulo de pleno derecho, cosa que, sin embargo, dijo el Tribunal de instancia para no aplicar la convalidación.
Esta argumentación del Ayuntamiento de Almería es equivocada. Y lo es porque los Planes de Urbanismo tienen la consideración de disposiciones de carácter general, (por todas, sentencias de este Tribunal de 26 de Junio de 1974, 27 de Junio de 1975 y 6 de Octubre de 1975), de suerte que, por aplicación de los artículos 23, 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 47-2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, resultan ser nulos de pleno derecho (y no meramente anulables) cuando son contrarios a las Leyes o infringen el principio de jerarquía normativa, como en el presente caso. Aquí, en efecto, el Plan Parcial impugnado era contrario al Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976, pues éste exige que los Planes Parciales tengan su apoyo necesariamente en un Plan General, (artículo 13), que, en este caso, y por no publicado, no había entrado en vigor y era ineficaz, es decir, inhábil a esos fines. De forma que el Plan Parcial era nulo de pleno derecho, y no podía ser convalidado, tal como dijo la sentencia de instancia.
Esta tesis que acabamos de mantener no es contraria a la reiterada del Tribunal Supremo acerca de que los Planes no publicados son válidos pero ineficaces (sentencias de 21 de Enero de 1999 y 3 de Febrero de 1999, entre otras). En este caso el problema es distinto, porque el vicio que aqueja al Plan Parcial impugnado no es el mismo que afectaba al Plan General, a saber, mera falta de publicación, sino el no tener un Plan General que le sirva de cobertura (ya que el existente no entró en vigor, mediante la publicación de sus Normas, sino hasta el mes de Junio de 1992, es decir cuatro años después de la aprobación definitiva del propio Plan General y dos años después de la aprobación definitiva del Plan Parcial aquí impugnado, y estando ya el recurso contencioso administrativo en periodo de prueba). No se trata, por lo tanto, de una disposición ineficaz por no publicada, (como en el caso del Plan General) sino de un Plan Parcial nulo de pleno derecho por carecer del necesario soporte normativo. La aceptación de la tesis de los demandados significaría dar por bueno (al menos como válido) un Plan Parcial que no es que no esté publicado sino que es nulo de pleno derecho por infracción del principio de jerarquía normativa.
En la medida en que pueda entenderse que esta doctrina se opone a la sentencia de este Tribunal Supremo de 10 de Junio de 1992, entiéndase rectificada ésta. (Por otra parte, la sentencia del propio Tribunal Supremo de 12 de Junio de 1995, aunque no se enfrentó claramente con este problema, adoptó idéntica solución final al anular una modificación de unas Normas Subsidiarias por falta de publicación de la versión originaria de éstas)".
La aplicación de esta doctrina al caso de autos debe llevar a la estimación del recurso de casación, por no servir la publicación tardía de que se trata para convalidar los actos impugnados. (Aunque, evidentemente, la publicación haga eficaz a la Modificación I para el futuro. El argumento del Tribunal de instancia de que carece de sentido la anulación por falta de publicación de la Modificación I ya que, retrotraído el expediente, habrían de reproducirse ahora ya los actos impugnados, al haber publicado aquélla, no es atendible. En este momento se ignora si las circunstancias urbanísticas actuales permiten o no la repetición de los actos aquí impugnados; cambios de legislación o de planeamiento pueden impedirlo, como quizá lo impida la anulación de muchos preceptos del T.R.L.S. de 1992 por el Tribunal Constitucional en su sentencia 61/97, de 20 de Marzo y la promulgación de la Ley del Parlamento Andaluz 1/97, de 16 de Junio; dicho sea esto sin prejuzgar en absoluto la cuestión).
Este vicio no sólo hace disconforme a Derecho al Plan Parcial impugnado sino a cualquier otro acto de aplicación, como el de declaración de incumplimiento de deberes urbanísticos y de cambio de sistema de actuación, que aquí también se impugna.
Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 102- 2 de la Ley Jurisdiccional) y no hay razones para hacerla respecto de las de instancia (artículo 131 de la misma).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 924/97 interpuesto por Dª Alejandra , Dª Gabriela , Dª Teresa , Dª Constanza , Dª Montserrat , Dª Angelina y Dª Lidia contra la sentencia dictada en fecha 12 de Septiembre de 1996 y en su recurso contencioso administrativo nº 5585/92 por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), y en consecuencia:
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- Revocamos dicha sentencia.
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- Estimamos el recurso contencioso administrativo nº 5585/92 interpuesto contra los siguientes actos administrativos:
A).- El acuerdo del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera de fecha 5 de Junio de 1991, por el que se aprobó definitivamente el Plan Parcial del Sector 1-B "El Altillo".
B).- El acuerdo del mismo Ayuntamiento de fecha 27 de Septiembre de 1993 (confirmado en reposición por el de 25 de Marzo de 1994), por el que se aprobó la declaración de incumplimiento de deberes urbanísticos en el Sector 1B "El Altillo", se aprobó definitivamente el cambio de sistema de actuación a expropiación y se aprobó inicialmente la relación de propietarios y descripción de bienes y derechos afectados en el ámbito del Sector 1B "El Altillo".
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- Declaramos tales actos administrativos disconformes a Derecho, y los anulamos.
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- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las del presente recurso de casación.
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Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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