La creación de un ministerio para las administraciones públicas
| Autor | Luis Fernando Crespo Montes |
| Páginas | 119-133 |
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Durante treinta años los órganos encargados de los temas de Administración y Función Pública experimentaron un razonable incremento y extensión. Que en
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modo alguno puede considerarse desproporcionado a las proclamas políticas que recurrentemente hablaban de la necesidad de proceder a profundas reformas, cambios o transformaciones del aparato administrativo del Estado.
Primero fue la Secretaría General Técnica de la Presidencia del Gobierno que, al poco tiempo, en septiembre de 1958, alumbró al Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios.
Después, en 1963, aparece la Comisión Superior de Personal, que cuatro años más tarde se transformó en Dirección General de la Función Pública.
En 1975, con la aprobación de la Ley de Seguridad Social de los Funcionarios civiles del Estado, se crea la MUFACE, organismo autónomo que se adscribe al Ministerio de la Presidencia.
Cuando en 1977 se crea la Secretaría de Estado de la Administración Pública, incorpora a su organización una Dirección General y dos organismos autónomos, situación que se mantiene hasta mayo de 1980, cuando se nombra un Ministro Adjunto al Presidente, encargado de la Administración Pública.
Al parecer, el carácter de Ministro sin cartera no supuso obstáculo alguno para adscribirle una estructura orgánica más propia de un Departamento ministerial. Es más, en julio de 1980, el cargo de Secretario Técnico, con rango de Director General, dependiente de este Ministro sin cartera, se transforma por Decreto en la Dirección General de Ordenación y Desarrollo Administrativo. Hay que reconocer que desde los ámbitos próximos al Ministro encargado de la Administración, no parecía que existiera una gran preocupación por mantener las viejas esencias de la ortodoxia más tradicional en materia de organización.
Dos Direcciones Generales y dos organismos autónomos constituyen la herencia que recibe la Secretaría de Estado de Administración Pública, que crea el primer Gobierno socialista en diciembre del 82. Si bien la Dirección General más moderna cambia de denominación -ahora de Organización, Procedimiento e Informática-, y aparece otra nueva, la Inspección General de Servicios de la Administración Pública, en la que se habían puesto muchas esperanzas, al encomendársele la aplicación en principio rigurosa del régimen de incompatibilidades de altos cargos y funcionarios.
Y ésta es la estructura orgánica que se incorpora al Ministerio para las Administraciones Públicas cuando se crea en julio de 1986. Junto con la preexistente en el Ministerio de Administración Territorial, debidamente retocada para la ocasión.
Cuando se ha tratado de la división ministerial en nuestro país se ha hecho alusión a las posibles razones políticas que pudieron motivar la aparición de este nuevo Ministerio en el organigrama del nivel superior de la Administración estatal.
Joaquín Almunia, primer Ministro para las Administraciones Públicas, acaba de contar en sus Memorias políticas cómo fue su nombramiento para esta nueva
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cartera. De este relato también pueden deducirse algunas nuevas claves que rodearon la creación del Ministerio:
A comienzos de julio, me llamó el presidente para hablarme del cambio de cartera ministerial: por teléfono, ya me avanzó que quería proponerme un trabajo diferente. Una vez en su despacho, me explicó que quería fundir el Ministerio de Administración Territorial con la parte del de la Presidencia que se ocupaba de la Administración Pública y de los funcionarios. La siguiente fase de desarrollo autonómico que se avecinaba, al culminarse los primeros traspasos de competencias, unida a la repercusión que tendría sobre el conjunto de las administraciones, incluidas las autonómicas, el ingreso en la Comunidad Europea, aconsejaban reagrupar todo ello bajo un único Ministerio para las Administraciones Públicas. Y había pensado que yo podía ocuparme de él
.
Y más adelante un comentario personal que puede resultar esclarecedor:
El cambio suponía abandonar el área económica del Gobierno para desempeñar una responsabilidad alejada de los temas en los que había venido trabajando desde siempre. Cambiaba la tensión diaria del Ministerio de Trabajo por un entorno bastante diferente, sin asuntos urgentes encima de la mesa pero necesitado en cambio de un gran esfuerzo de reflexión, para reorientar algunas de las políticas que habíamos llevado a cabo hasta entonces
.
Al margen de la consideración política de que la modernización de la Administración no fuera un asunto urgente, se puede afirmar que durante todo su mandato, que duró desde julio de 1986 hasta marzo de 1991, este planteamiento de estudio, análisis y reflexión fue el que estuvo presente y primó en el área dedicada a la Administración y la Función Pública. En cambio en el área de la organización territorial fue mucho más activo: consiguió una fuerte reducción de la conflictividad entre el Estado y las Comunidades Autónomas; incentivar la creación y funcionamiento de las Comisiones sectoriales y los traspasos de funciones y servicios; y ordenar, mediante una ley orgánica dictada al amparo del artículo 150.2 de la Constitución, el proceso de transferencias de competencias de titularidad estatal a las Comunidades Autónomas llamadas de «vía lenta».
La idea de crear un Ministerio ad hoc para las Administraciones Públicas, aunque no llegara a plasmarse en documento formal alguno, ya se había manejado por el equipo del PSOE instalado en Santa Engracia, durante los meses de octubre y noviembre de 1982, antes de la formación del primer Gobierno socialista. Y era patrocinada entonces por Joan Prats, a la sazón responsable de esta área en la Ejecutiva Federal.
Almunia reconoce que la aparición del nuevo Ministerio no hizo muy felices al equipo político y de dirección profesional del Ministerio de Economía y Hacienda. El Ministro del nuevo ramo pretendió, ni más ni menos, modificar la distribución de competencias entre ambos Ministerios, reconociendo al MAP -dice- «algún poder en materia de retribuciones y plantillas», de cara a la Ley de Presupuestos para 1987. Pero el mismo Ministro enseguida percibe que no hay nada que hacer, «casi todo lo que yo pudiera proponer para mejorar el funciona-
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miento de la Administración estaría supeditado a los criterios de Hacienda». Y concluye: «Si no podíamos utilizar los instrumentos idóneos para cumplir con los objetivos marcados, habría que apelar más a la imaginación, inventando otras aproximaciones».
Esta percepción de Joaquín Almunia comentada en sus Memorias en cierta manera fue similar a la que tuvo su antecesor en época de UCD, el profesor Sebastián Martín-Retortillo, cuando fue nombrado Ministro Adjunto al Presidente encargado de la Administración Pública. La pretensión de incorporar las competencias en materia de retribuciones de los funcionarios, no ya al Ministerio de la Presidencia sino al entorno próximo de un Ministro sin cartera, no tenía mucha razón de ser. Al final se optó por conciliar las atribuciones del Ministerio responsable sobre la materia (el de Hacienda) y el rótulo que amparaba la actuación del nuevo Ministro (la Administración Pública).
Es más, en un documento interno de junio de 1980, se decía expresamente:
No se trata, en definitiva, de transferir competencias del ámbito funcional de Hacienda a Presidencia, o viceversa, lo que no sería ninguna solución, sino de posibilitar que las competencias de cada uno se vean potenciadas por la cooperación del otro
.
Explicación tan hábil como poco creíble. Y sobre todo que no resolvió el antiguo contencioso entre ambos Ministerios. En este sentido se pensó que una buena fórmula para garantizar esta cooperación podía ser crear una Comisión Delegada del Gobierno para la Administración Pública, y que la Comisión Superior de Personal y la Junta Central de Retribuciones funcionaran como órganos de trabajo de la misma. Pero incluso esta solución en el fondo no fue aceptada por el Ministerio de Hacienda, que tenía recelos ante la posible pérdida de dirección de un órgano colegiado en el que tenía una sobrada mayoría de representantes.
Efectivamente, la Comisión Delegada se creó por Decreto de 18 de julio de dicho año, y tuvo una vida muy efímera, como se verá más adelante. A lo más que se llegó fue a que se desdoblara la Presidencia de la Junta Central de Retribuciones en dos: el Presidente primero sería el Ministro de Hacienda y el segundo el Ministro Adjunto para la Administración Pública. Otro tanto sucedió con la Vicepresidencia: el Vicepresidente primero sería el Subsecretario de Presupuesto y Gasto Público (que hasta aquel momento ostentaba la Presidencia), y el segundo el Secretario General para la Administración Pública (cargo del que desplazó al Director General de la Función Pública, que lo detentaba anejo desde 1972). Pero nada más.
De todas formas esta nueva composición tenía una efectividad muy limitada, ya que cuando la Junta Central de Retribuciones ejerciera funciones de propuesta al Ministro de Hacienda -que era en la mayoría de las casos-, mantendría la aprobada en abril de 1972. Poco margen quedaba para codirigir la política de retribuciones de los funcionarios.
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