La división ministerial y su condicionante político: entre la rigidez y la flexibilidad
| Autor | Luis Fernando Crespo Montes |
| Páginas | 29-57 |
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Acercarse al análisis de la división ministerial española en los últimos sesenta años es entrar en el reino de lo paradójicamente formal. La entronización de la ley como único instrumento normativo válido para configurar el primer nivel de la organización del Poder Ejecutivo, ha llevado aparejado hasta fecha reciente -en 1986- su sistemático incumplimiento, aunque sea por muy distintas razones.
Parece que ya se ha superado ese infantil sarampión de la reserva legal como suprema garantía para que la distribución esencial de la actuación gubernamental por Ministerios fuera algo que debía corresponder en exclusiva al Legislativo. Máxime cuando esa enfermedad, propia de la dialéctica de equilibrio entre los poderes del Estado, hacía tiempo que había desaparecido en las democracias europeas.
En los últimos años, prácticamente desde finales de 1982, la división minis-terial en España ha alcanzado un conveniente grado de estabilidad, a pesar de que su modificación ya pueda realizarse por decreto del Ejecutivo. Lo que, quitando la etapa de los Gobiernos centristas presos desde 1979 del progresivo derrumbe de su partido, había sido una nota también predicable en épocas anteriores.
Es verdad que la división ministerial española en los últimos años ha estado condicionada principalmente por dos factores: el político y el técnico o administrativo. Si bien ambos criterios no deben considerarse excluyentes ni alternativos. En muchas ocasiones, como se irá viendo, planteamientos técnicos han sido utilizados para encubrir algunas razones políticas que aconsejaban introducir cambios en el máximo nivel de la organización administrativa de nuestro país.
No en balde la división ministerial tiene una inmediata incidencia en la composición del Gobierno; en definitiva, afecta a cuantos -y también a quienes- se han de sentar alrededor de la mesa del Consejo de Ministros. Lo que nadie duda
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es de que se trata de un asunto inequívocamente político. Como ha puesto de relieve Santamaría Pastor, «es rara la crisis de Gobierno que no se resuelve con retoques más o menos profundos en la división ministerial».
A la vista de lo sucedido durante la segunda mitad del siglo pasado, se podría afirmar que, durante las épocas de estabilidad gubernamental (aunque fuera forzosa y forzada), la estructura ministerial se mantuvo sin apenas modificaciones. Por el contrario, la variación en el número y competencias de los Ministerios con la secuela de supresiones, creaciones o refundiciones, ha sido bastante frecuente en momentos de incertidumbre o crisis política, como sucedió durante el proceso de transición política a la democracia; y más concretamente con los Gobiernos de UCD.
Pero en la alteración del máximo nivel de la organización ministerial también han influido otro tipo de razones, por ejemplo, la necesidad de dar cabida y paso en la actividad gubernamental a áreas o sectores prácticamente inéditos hasta ese momento (como ocurrió en su día con el turismo y la vivienda, o más recientemente con el medio ambiente o la ciencia y la tecnología). O resaltar la importancia que desde el programa de Gobierno cobran ciertas zonas de actuación administrativa preexistentes (como así pasó con la cultura, la alimentación, el consumo, la propia Administración Pública, los transportes o los asuntos sociales).
Vamos a ver a continuación cómo y por qué ha evolucionado la división ministerial en España durante tres etapas políticas bien diferenciadas: el régimen franquista; la transición y los Gobiernos centristas; y, por último, la democracia ya consolidada con los Gobiernos del PSOE y del Partido Popular.
Recién concluida la guerra civil, por Ley de 8 de agosto de 1939 que promulga por sí y ante sí el prácticamente autoexaltado Jefe del nuevo Estado nacional, se insiste en la la organización de Ministerios que ya se había introducido por la Ley de 30 de enero de 1938. Quedaban, pues, definitivamente superadas las circunstancias que en octubre de 1936 habían aconsejado crear unas Comisiones integradas en la llamada Junta Técnica del Estado que, según el preámbulo de una Ley de 1 de octubre de dicho año, se trataba de unos «órganos administrativos que, prescindiendo de un desarrollo burocrático innecesario, respondan a las características de autoridad, unidad, rapidez y austeridad». Características las dos primeras que ahorran cualquier comentario sobre la naturaleza política de aquel régimen, mientras que las dos últimas expresan un cierto voluntarismo.
El primer Gobierno del general Franco formado en el verano del 39 duró con escasos cambios hasta poco más del fin de la II guerra mundial en 1945. La división ministerial se mantuvo sin modificación alguna en las siguientes carteras: Asuntos Exteriores; Gobernación; Ejército; Marina; Aire; Justicia; Hacienda; In-
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dustria y Comercio; Agricultura; Educación Nacional; Obras Públicas y Trabajo, que asumió el titular de Agricultura, hasta que en mayo de 1941 fue nombrado el falangista Girón de Velasco.
Esta organización en poco se diferenciaba de la introducida en enero de 1938, salvo que entonces existía un Ministerio específico para el Orden Público, otro de Organización y Acción Sindical y, en cambio, sólo un Ministerio de Defensa.
La primera reforma importante del nivel superior de la organización ministerial tiene lugar en 1951 y por decreto-ley, precisamente el 19 de julio, al día siguiente de la fecha más emblemática para las celebraciones litúrgicas del régimen.
Se desdobla el Ministerio de Industria y Comercio, y de los nuevos se hacen cargo dos técnicos, Joaquín Planell y Manuel Arburúa, con el fin de ir desplazando la autarquía y dar los primeros pasos para una apertura de la economía española al mundo exterior. No debemos olvidar que estamos al inicio de una década, la de los 50, en la que el régimen de Franco recibe un importante reconocimiento internacional. Primero, con el regreso a Madrid a partir de febrero de 1951 de los embajadores de los Gobiernos democráticos después del levantamiento del boicot diplomático, decidido cuatro años antes por la Asamblea General de Naciones Unidas. En 1953 también se celebran dos tratados internacionales de suma trascendencia: el Concordato con la Santa Sede y el Acuerdo de Amistad y Cooperación con los Estados Unidos. Por fin, el ingreso de España en Naciones Unidas al final de 1956. Este escenario de apertura al exterior tuvo su inevitable repercusión en la reforma interna de la Administración central a que nos estamos refiriendo.
También se creaba el Ministerio de Información y Turismo; es decir, se unía el control preexistente sobre los medios de comunicación con la potenciación del turismo como importante fuente de divisas para alcanzar el necesario equilibrio de la balanza comercial externa. Esta unificación, tan discutible desde una ortodoxia organizativa, tuvo una clara intencionalidad política y, en cierta manera, era volver al esquema vigente en 1938, cuando habían estado reunidos en la Subsecretaría de Prensa, Propaganda y Turismo dependiente del Ministerio del Interior. En 1951 se situó al frente del flamante Ministerio a un falangista nacionalcatólico.
Se recreó la Secretaría General del Movimiento como Departamento ministerial (ya lo había sido con anterioridad, desde febrero de 1938 hasta julio de 1945), nombrándose para este cargo al falangista de la vieja guardia Raimundo Fernández Cuesta, ya entonces miembro del Gobierno como titular de la cartera de Justicia, donde, al parecer, no tenía buen ambiente por sus continuos enfrentamientos con la Carrera Judicial.
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Por último, pero no por ello de menor trascendencia, se concedió rango de Ministro al entonces Subsecretario de la Presidencia del Gobierno, Carrero Blanco. En relación con este ascenso de Carrero se ha dicho que Franco lo explicó sin rubor alguno de la siguiente manera: «Así me ahorro tenerle que contar cada viernes cómo se ha desarrollado el Consejo de Ministros». Y puede que fuera así, que resultara más funcional que Carrero se sentara a la mesa del Consejo. Pero Carrero en aquella época ya era tenido como una destacada eminencia gris del régimen. Prueba de ello es que la crisis de Gobierno que tuvo lugar en julio de 1951 ya la había propuesto en dos notas personales entregadas a Franco, una en enero de 1950 y la segunda en abril de 1951.
Este ascenso civil no significó la atribución de más competencias de las que ya tenía, pues, como ha mantenido Javier Tusell, lo importante «para Franco no era tanto el papel concreto que desempeñaba como su condición de hombre de confianza y consejero principal en las materias decisivas».
La pretensión de Franco de alcanzar y mantener un difícil equilibrio, tanto cualitativo como cuantitativo, entre militares, falangistas, monárquicos y técnicos, sin olvidar a los tradicionalistas -calificaciones no excluyentes entre sí, y en algunos casos coincidentes-, tampoco queda muy alejada para explicar algunos aspectos de esta nueva división ministerial introducida en el verano de 1951.
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