STS, 18 de Mayo de 2005

"Mina La Camocha, S.A." interpuso ante esta Sala, con fecha 15 de julio de 2002, el recurso contencioso-administrativo número 72/2002 contra la Resolución del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, de fecha 11 de abril de 2002, por la que se conceden las ayudas al funcionamiento y a la reducción de la actividad de las empresas mineras del carbón para 2002 y se da publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 2002.

En su escrito de demanda, de 14 de diciembre de 2002, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia:

"[...] revocando parcialmente la Resolución de 11 de abril de 2002 del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, se declare:

(i) el derecho de mi representada a obtener una ayuda adicional de 10.975.714,02 euros, al no ser conforme a Derecho la Resolución Impugnada en cuanto fija una cuantía de ayuda para mi representada inferior a la que correspondía; o

(ii) subsidiariamente, el derecho de mi representada al otorgamiento de una ayuda calculada conforme al criterio fijado en el artículo 6 del Real Decreto 2020/1997, esto es, la cuantía otorgada en el año 2001, actualizada en un 2% correspondiente al IPC, al no serle de aplicación el ajuste previsto en el artículo 7.b) del citado Real Decreto; o

(iii) subsidiariamente, corrigiendo en error material del número de toneladas contratadas por mi representada en el año 2000, al ser éste 206.040 toneladas en lugar de las 232.700 toneladas tomadas por error por la Administración y el número de toneladas realmente suministradas en el año 2001, al ser éstas 120.219 en vez de las 111.335 que refiere la Administración, el derecho de mi representada a obtener una ayuda por importe total de 18.178.659,97 euros, cuantía ya incrementada en un 2% correspondiente al IPC, al ser la media de reducción de suministros de los dos últimos años de un 37,48%."

Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 7 de febrero de 2003, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la desestimación del recurso y se impongan las costas a la recurrente por su manifiesta temeridad y mala fe".

"Hullas del Coto Cortés, S.A.", "Carbonar, S.A.", "Antracitas de Gillón, S.A." presentaron escritos de 5 y 10 de marzo de 2003, respectivamente en el que estimaron "que no le es necesario contestar a dicha demanda".

"Endesa Generación, S.A." contestó a la demanda con fecha 12 de marzo de 2003 y suplicó sentencia "por la cual se desestime el presente recurso contencioso-administrativo, confirmando, por ser ajustada a Derecho, la Resolución de 11 de abril de 2002, del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras por la que se conceden determinadas ayudas a las empresas mineras y se da publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de mayo de 2002, todo ello con expresa imposición de costas a la demandante".

"Minas de Valdeloso, S.L." presentó escrito de contestación a la demanda de 13 de marzo de 2003 y suplicó sentencia "en la que se disponga que la reseñada resolución de 11 de abril de 2002, en cuanto que establece las ayudas de mi representada, es acorde a derecho, y todo ello con independencia de las matizaciones que procedan sobre los extremos que únicamente afecten a la recurrente".

"Hijos de Baldomero García, S.A." presentó escrito de oposición al recurso de fecha 13 de marzo de 2003.

"Unión Minera del Norte, S.A.", por escrito de 28 de marzo de 2003, contestó a la demanda y suplicó sentencia "por la que se declare la desestimación del recurso con imposición de las costas a la recurrente, si se apreciaren temeridad o mala fe procesales".

"Alto Bierzo, S.A.", "Viloria Hermanos, S.A.", "Malaba, S.A." y "Minas de Navaleo, S.L." presentaron escrito con fecha 22 de abril de 2002 de "adhesión íntegra al escrito de contestación y oposición a la demanda del recurso de referencia presentado por el Abogado del Estado con fecha 3 de febrero de 2003".

Por auto de 14 de julio de 2003 se acordó el recibimiento a prueba.

"Mina La Camocha, S.A." presentó escrito de conclusiones con fecha 27 de febrero de 2004 y suplicó sentencia "de acuerdo con las pretensiones articuladas en la demanda y, atendiendo a las consideraciones expuestas: (i) como pretensión principal se declare el derecho de Mina La Camocha a obtener una ayuda adicional de 10.353.475,82 euros; y (ii) como pretensión subsidiaria, se declare el derecho de Mina La Camocha a obtener una ayuda adicional de 1.165.969,72 euros".

"Minas de Valdeloso, S.L.", el Abogado del Estado, "Endesa Generación, S.A." y "Unión Minera del Norte, S.A." evacuaron el trámite de conclusiones con fecha 27 de febrero, 12 de marzo, 17 de marzo y 18 de marzo de 2004, respectivamente, y suplicaron sentencia en los términos interesados en sus escritos de contestación a la demanda.

"Hijos de Baldomero García, S.A." y "Alto Bierzo, S.A.", "Viloria Hermanos, S.A.", "Malaba, S.A." y "Minas de Navaleo, S.L.", con fecha 23 de marzo de 2004, se adhirieron respectivamente a las conclusiones efectuadas por la Administración del Estado.

Con fecha 15 de junio de 2004 esta Sala dictó la siguiente providencia:

"Con suspensión del señalamiento efectuado para el día de hoy en el presente recurso, como diligencia para mejor proveer, conforme a lo dispuesto en los artículo 33 y 61 de la Ley Jurisdiccional, con citación e intervención de las partes, diríjase oficio a la Secretaría de Estado de Asuntos Europeos del Ministerio de Asuntos Exteriores para que se remitan a esta Sala en el plazo de quince días las comunicaciones que, en su caso, pudiera haber enviado o las decisiones que pudiera haber adoptado y notificado a las Autoridades Españolas la Comisión Europea en relación con las ayudas públicas a la 'Mina La Camocha', derivadas de la aplicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 2002 que aprobó las ayudas al funcionamiento y a la reducción de la actividad de las empresas mineras del carbón para 2002, y cuyo Acuerdo se transcribe en el Anexo de la Resolución de 11 de abril de 2002 (BOE 17 de mayo de 2002), del Instituto para la Reestructuración de la Minería y del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, por la que se conceden tales Ayudas; así como las observaciones o respuestas que la Administración del Estado hubiera podido hacer en relación a aquéllas".

Por providencia de 16 de septiembre de 2004 se puso de manifiesto a las partes del resultado de dicha prueba practicada de oficio para que presentasen sus alegaciones en el plazo de 3 días.

"Endesa Generación, S.A." presentó sus alegaciones con fecha 23 de septiembre remitiéndose a su escrito de contestación a la demanda.

Con fecha 28 de septiembre de 2004 "Mina La Camocha, S.A." presentó su escrito de alegaciones reproduciendo íntegramente el escrito de conclusiones.

Por providencia de 10 de febrero de 2005 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 4 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de Sala

La resolución que es objeto de este recurso tienen un doble carácter. Formalmente resulta impugnada la decisión de 11 de abril de 2002, del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, por la que se conceden las ayudas al funcionamiento y a la reducción de actividad de las empresas mineras del carbón para 2002 y se da publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 2002 (BOE de 17 de mayo de 2002). Pero en realidad se impugna el contenido del citado acuerdo del Consejo de Ministros que aparece en el anexo de dicha Resolución.

En efecto, el 22 de marzo de 2002 el Consejo de Ministros aprobó determinadas ayudas al funcionamiento y a la reducción de actividad de las empresas mineras del carbón, correspondientes al año 2002, por un importe de cuatrocientos veintidós millones setecientos cincuenta y seis mil doscientos cuarenta y cinco con treinta y tres (422.756.245,33) euros y autorizó la concesión de las ayudas cuyo importe es superior a 12.020.242,09 euros, de conformidad con lo dispuesto en el texto refundido de la Ley General Presupuestaria (Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre).

Los actos impugnados traen causa del Real Decreto 2020/1997, de 26 de diciembre, por el que se establece un régimen de ayudas para la minería del carbón y el desarrollo alternativo de las comarcas mineras. En él se regulan, entre otras, las ayudas al funcionamiento y a la reducción de actividad de las empresas mineras, objeto del capítulo segundo de dicha disposición reglamentaria.

Importa desde este momento precisar que las ayudas objeto del litigio pertenecen precisamente a esta categoría específica y no a otras: pues en los capítulos sucesivos del Real Decreto 2020/1997 se contemplan ayudas de diferentes modalidades (destinadas a cubrir las cargas excepcionales vinculadas a planes de modernización, reestructuración y racionalización de la actividad de las empresas mineras; dirigidas a la realización de proyectos de infraestructuras que promuevan el desarrollo alternativo de las zonas mineras; y dirigidas a proyectos empresariales generadores de empleo que promuevan el desarrollo alternativo de las zonas mineras) ninguna de las cuales es debatida.

Las empresas mineras del carbón a las que el Consejo de Ministros entrega estos fondos públicos tienen la consideración de beneficiarias de ayudas al funcionamiento y reducción de actividad al tener suscritos con sujetos productores de energía eléctrica contratos de suministro de carbón, haber recibido en 1997 ayudas a la cobertura de los costes de explotación y estar incluidas en la relación que figura como anexo I del citado Real Decreto 2020/1997, de 26 de diciembre. A tenor de éste se ha procedido a cuantificar las ayudas objeto del litigio.

En el anexo de la resolución se lleva a cabo el desglose de la cuantía máxima de las ayudas correspondientes a cada empresa minera. En concreto, la cantidad asignada a la empresa pública "Hunosa" fue de 100.431.834,41 euros, mientras que la de "Mina La Camocha, Sociedad Anónima" ascendió a 16.390.452,05 euros.

Aun cuando se trata de hechos ulteriores a los actos impugnados, es preciso reseñar que con fecha de 31 de octubre de 2003 el Consejo de Ministros autorizó la concesión a "Mina La Camocha, S.A." de una ayuda complementaria que regulariza la ya concedida para 2002, aumentándola en un importe de 622.238,20 euros.

Dado que la ayuda fijada en la resolución originariamente impugnada se había calculado teniendo en cuenta suministros provisionales de carbón para los meses de noviembre y diciembre de 2001, y que los suministros reales para esos meses fueron diferentes, la Administración del Estado reconoció a posteriori que la ayuda para el 2002 debiera haber sido la de 17.012.690,25 euros (en vez de los 16.390.452,05 ya referidos), lo que supone una diferencia a favor de "Mina La Camocha, S.A." de 622.238,20 euros.

Se ha producido, pues, una parcial satisfacción extraprocesal, tal como la parte recurrente reconoce ya en su escrito de conclusiones. Como quiera que la cifra inicial fue rectificada por la propia Administración aumentándola hasta la cuantía de 17.012.690,25 euros, la pretensión principal fue correlativamente reducida en el citado escrito hasta quedar fijada en 10.353.475,82 euros, en lugar de los 10.975.714,02 euros reclamados en el suplico del escrito de demanda.

La sociedad demandante sostiene, en síntesis, que la resolución impugnada vulnera las normas reguladoras de la concesión de ayudas a la minería del carbón y el principio de igualdad (fundamento jurídico sexto) así como el principio de confianza legítima (fundamento jurídico séptimo). De modo subsidiario afirma que la ayuda concedida a Mina La Camocha es contraria a los criterios de cuantificación fijados en el Real Decreto 2020/1997 (fundamento jurídico octavo).

Su pretensión, fijada en el ya transcrito suplico de la demanda, era la de obtener una ayuda adicional, pues sostenía que la asignada en la resolución Impugnada tenía una cuantía inferior a la que le correspondía. Discrepaba, pues, del importe de la ayuda en la medida en que consideraba que debería haber sido superior. La demanda no cuestiona el resto de ayudas fijadas. De modo expreso afirma que "[...] no son objeto de impugnación en el presente recurso el resto de las ayudas concedidas a las empresas beneficiarias que se recogen en la Resolución Impugnada; sin perjuicio de las referencias realizadas a la cuantificación de las ayudas de otras empresas que se encuentran en idéntica o similar situación a la de mi representada."

Según ya hemos expuesto, la ayuda otorgada a Mina La Camocha se fijó en 16.390.452,05 euros, mientras que su beneficiaria estima que debería ascender a 27.366.166,07 euros. Se reclamaba, por tanto, como pretensión principal el derecho de "Mina La Camocha, S.A." a obtener la diferencia, esto es, una ayuda adicional de 10.975.714,02 euros, más tarde reducida a 10.353.475,82 tras la parcial satisfacción extraprocesal.

Respecto de la pretensión subsidiaria articulada en el suplico de la demanda de que, corrigiendo los errores materiales del número de toneladas contratadas en el año 2000 y el número de toneladas realmente suministradas en el año 2001, se declare el derecho de "Mina La Camocha, S.A." a obtener una ayuda por importe total de 18.178.659,97 euros, ya hemos expuesto cómo la recurrente ha formulado un desistimiento parcial, derivado de la satisfacción extraprocesal, asimismo parcial, que ha obtenido.

El desistimiento parcial no alcanza a la pretensión de que se corrija el error material del número de toneladas contratadas por la demandante en el año 2000, al ser éste de 206.040 toneladas en lugar de las 232.700 toneladas tomadas por error por la Administración ni, en consecuencia, a que se reconozca su derecho a obtener una ayuda por importe total de 18.178.659,97 euros.

Los "fundamentos jurídico materiales" de la demanda comienzan, en el sexto, por analizar la naturaleza jurídica de las subvenciones públicas sobre la base de la normativa general que regula este género de disposiciones gratuitas de fondos públicos a favor de personas privadas. Afirma, a continuación, la recurrente que las empresas "que tienen reconocida la condición de beneficiarias de ayudas a la minería del carbón en el Real Decreto 2020/1997, gozan de un derecho al acceso y a la cuantificación de las ayudas al funcionamiento y a la reducción de la actividad conforme a la configuración establecida en la citada norma o, en su caso, y atendiendo a su especificidad, a la contenida en las normas comunitarias reguladoras de esta materia."

El planteamiento así formulado, correcto en términos generales con los matices que acto seguido diremos, es inmediata -y, en cierto modo, paradójicamente- contradicho por la propia recurrente al expresar que las previsiones generales contenidas en el citado Real Decreto 2020/1997 no le son aplicables. La demandante va a sostener, en efecto, como base de su pretensión principal, que no eran aplicables al ejercicio de 2002 los preceptos de aquel Real Decreto y sí los de la Decisión 98/637/CECA en relación con las determinaciones del "plan específico" aplicable a la empresa. Plan específico que, por lo demás, no obstante tener una eficacia temporal desde 1998 a 2001, la empresa actora considera que debe extenderse al ejercicio de 2002 mediante una "interpretación integradora" ante la "falta de referencia expresa de la vigencia de las condiciones del citado plan específico".

La demanda, en esta formulación inicial, parte de un argumento que, por resultar incorrecto, lastra todo el desarrollo de la demanda haciéndolo insostenible. En efecto, la Decisión 98/637/CECA no hizo sino levantar, con su autorización, un obstáculo insalvable para que la Administración española ayudase con fondos públicos a determinadas empresas de la industria del carbón. Dada la normativa comunitaria, originaria y derivada, sobre esta materia, contraria en principio a las ayudas públicas con que los Estados se propongan favorecer sus propias industrias (el artículo 4 del Tratado CECA prohíbe con carácter general las subvenciones o ayudas otorgadas por los Estados en el mercado común del carbón y del acero), estos beneficios han de someterse al procedimiento de autorización previo por parte de la Comisión.

La citada Decisión de la Comisión de 3 de junio de 1998 (esto es, la Decisión 98/637/CECA), relativa a la concesión de ayudas por parte de España en favor de la industria del carbón en 1998, no hace sino analizar si las medidas financieras previstas por España a estos efectos responden a las prescripciones generales y singulares de la Decisión número 3632/93/CECA de la Comisión, de 28 de diciembre de 1993, esto es, la norma comunitaria de alcance general que, antes de la expiración del Tratado CECA, regulaba el régimen comunitario de las intervenciones de los Estados miembros en favor de la industria del carbón, régimen ulteriormente sustituido por el que establece el Reglamento (CE) 1407/2002 del Consejo, de 23 de julio de 2002, sobre las Ayudas Estatales a la Industria del Carbón.

En la Decisión 98/637/CECA la Comisión, por un lado, emite un dictamen sobre si el plan de modernización, racionalización, reestructuración y reducción de actividad de la industria del carbón presentado por España, relativo a la fase 1998-2002, es conforme con los objetivos generales y específicos de la Decisión 3632/93; y se pronuncia, en particular, respecto al ejercicio 1998, sobre unas determinadas subvenciones que la Administración española se propone entregar a las empresas mineras.

Las referencias que en la Decisión 98/637/CECA se hacen a "Mina La Camocha, S.A." de modo singular son, esencialmente, dos:

En primer lugar, y respecto del que denominaremos "plan general" (esto es, el plan de modernización, racionalización, reestructuración y reducción de actividad de la industria del carbón presentado por España) admite la institución comunitaria que, dadas las condiciones sociales y excepcionales de las cuencas mineras de Asturias, la empresa "Mina la Camocha, S.A." entre otras, ha venido desarrollando, desde hace años, su actividad en un "plan de reducción progresiva y continua de actividad". La empresa, en concreto, llevó a cabo reducciones de producción, pasando de 0,278 millones de toneladas en 1993 a 0,248 millones de toneladas en 1997. Añade la Comisión que "esta reducción de producción deberá continuar para situarse en un máximo de 0,183 millones de toneladas en 2001" y que el número de trabajadores ocupados en actividades relacionadas con la producción minera "debería limitarse a 400 el 31 de diciembre de 2001".

En segundo lugar, y por lo que respecta a las ayudas para la reducción de actividad, la Comisión acepta que durante el año 1998 el Estado español destine a cubrir los costes de explotación de la empresa "Mina la Camocha, S.A." la cantidad de 5.361 millones de pesetas.

El hecho de que las instituciones comunitarias hayan de autorizar las ayudas públicas estatales no predetermina positivamente (sí de modo negativo) el contenido de dichas ayudas ni su régimen jurídico, cuestiones que quedan atribuidas a cada uno de los Estados conforme a sus propias normas. De modo que la decisión comunitaria (en este caso la Decisión 98/637 CECA, con el tenor que antes hemos expuesto) no constituye sino una mera autorización dada al Estado miembro para que éste entregue a las empresas hasta una cierta cantidad, sujeta además a determinadas condiciones, pero no implica que el Estado correspondiente tenga obligación de "entregar" aquella cantidad máxima ni los términos en que haya de hacerlo (a excepción, lógicamente, de los límites cuantitativos y de otro género impuestos en el acto autorizatorio). Obligación y términos que se regulan por las normas internas.

De hecho la propia demandante viene a reconocerlo así, en buena medida, en un escrito ulterior, presentado el 28 de septiembre de 2004, en el que alega sobre el alcance e importancia de la prueba practicada para mejor proveer. Afirma en él que la autorización de este género de ayudas por la Comisión Europea no presupone un pronunciamiento sobre los criterios de cuantificación de las ayudas de cada empresa: la Comisión controla tan sólo que las ayudas totales otorgadas en cada ejercicio por el Estado no superen una determinada cifra.

Quiérese decir, pues, que las relaciones jurídicas entre la Administración española y la sociedad demandante han de regirse por las normas internas que regulan la materia, en el buen entendimiento de que su aplicación no podrá sobrepasar de ningún modo ni los límites cuantitativos ni el resto de condiciones impuestas a las autoridades españolas (el destinatario de la Decisión es el Reino de España) en el acto autorizatorio de la Comisión Europea.

En consecuencia, la ayudas públicas correspondientes al ejercicio 2002 para "Mina La Camocha, S.A." deben determinarse aplicando la normas legales y reglamentarias españolas que disciplinan esta actividad de fomento por parte del Estado. De las cuales la más relevante, a los efectos que ahora interesan, es precisamente el Real Decreto 2020/1997, de 26 de diciembre, por el que se establece un régimen de ayudas para la minería del carbón y el desarrollo alternativo de las comarcas mineras. Aplicación de normas internas que, por lo demás, no puede en ningún caso sobrepasar los límites cuantitativos y de otro orden impuestos por la Decisión 98/637/CECA.

Sostiene la demandante que el régimen y condiciones de las ayudas a "Mina La Camocha, S.A." en el ejercicio 2002 vendrían "determinadas por el Plan específico aprobado por la Decisión de 1998". Decisión que a su juicio "aprobó (i) por un lado, el Plan de reestructuración de la industria española del carbón para el periodo 1998-2002; y (ii) por otro, un régimen específico y propio de ayudas a la reducción de actividad para las empresas Hunosa y Mina La Camocha."

La lectura de la Decisión que hace la demandante no es del todo correcta. La Comisión, tal como ya hemos dicho, no "aprueba" mediante ella un plan nacional, en el sentido de que le dota de virtualidad jurídica vinculante: se limita a afirmar (literalmente, a "emitir un dictamen") que el plan presentado por España se ajusta a los objetivos, generales y específicos, de una Decisión anterior (la número 3632/93/CECA). Y en la parte dispositiva de la Decisión 98/637/CECA la Comisión autoriza, con cargo al año 1998, determinadas ayudas públicas que España se proponía conceder. Concretamente, las ya reseñadas en cuanto concierne a "Mina La Camocha, S.A."

Admitiendo que el "plan general" presentado por España contenía como subapartado un "plan específico" para la empresa minera recurrente, insistimos en que la decisión comunitaria no tiene otra virtualidad que la de emitir un dictamen sobre su compatibilidad con el ordenamiento comunitario.

Aclarado el sentido de la intervención comunitaria estamos en condiciones de analizar la incidencia que el "plan específico" pudiera tener para resolver el litigio.

A reserva de lo que ulteriormente añadiremos sobre la relación entre los planes específicos y el Real Decreto 2020/1997 respecto del régimen y condiciones de las ayudas al funcionamiento y a la reducción de la actividad, si hubiéramos de dar prioridad al citado plan sobre las previsiones generales del Real Decreto tampoco la demanda podría prosperar en su pretensión principal. Pues lo cierto es que el plan específico de la Mina La Camocha tenía un horizonte temporal limitado hasta el año 2001. La propia recurrente admite que, si ello fuera efectivamente así, "[...] la cuantificación de la ayuda ha[bría] de realizarse conforme a las previsiones del Real Decreto 2020/1997". No podemos compartir las afirmaciones de la demanda sobre la "falta de referencia expresa" a la vigencia del tan citado plan específico. Los documentos adjuntos a la demanda -en especial el contenido en el anexo número tres- dejan claramente sentado que las previsiones específicas del plan para "Mina la Camocha, S.A." no iban más allá del año 2001. Es en relación con este año como se calcula la capacidad de producción final (183 kt) y el plan que el Gobierno de España presenta a la Comisión para su informe, cuando se refiere a la sociedad recurrente, siempre lo hace precisando que su eficacia temporal comprende desde 1998 a 2001.

Ya es significativo que el apartado II.2 del Plan General denomine al específico de Mina la Camocha "Plan 1998-2001 de Mina La Camocha S.A.". En coherencia con su rúbrica, el plan específico detalla las kilotoneladas que "Mina La Camocha, S.A." ha de producir en los cuatro años del plan (1998: 252,5; 1999: 242,4; 2000: 206; 2001: 183) y cuál ha de ser la evolución de la plantilla media en ese mismo período (1998: 560; 1999: 530; 2000: 475; 2001: 416 trabajadores).

A partir de estas premisas, y dado que "las necesidades financieras de la empresa se cubrirán mediante las ventas de carbón y la percepción de la ayuda a la reducción de actividad", la cuantificación de esta última que el plan específico contiene determina que "Mina La Camocha, S.A." recibirá "una ayuda a la reducción de actividad para 1998 de 5.361 millones de pesetas, cuya evolución será decreciente según el criterio general adoptado en el Plan para todas las empresas", de modo que "la evolución de esta ayuda es la siguiente: 1998: 5.361; 1999: 5.147; 2000: 4.941; 2001: 4.501; Total: 19.950 millones de pesetas".

En conclusión, las previsiones del plan específico acaban en 2001, de modo que no podemos estimarlo vigente para el ejercicio 2002 tal como pretende la actora, sin fundamento sólido.

Avanzando en esta misma línea añadiremos que incluso si el plan específico hubiera estado vigente para el año 2002 no por ello la Administración del Estado habría efectuado un incorrecto cálculo de la ayudas por funcionamiento y reducción de la actividad correspondientes al año 2002.

Sostiene la recurrente que, vigente el plan para el ejercicio de 2002, la ayuda debería haberse calculado según el criterio general en él contenido, esto es, aplicando el coeficiente reductor del 4% anual respecto de la ayuda del ejercicio precedente (2001). Premisa que sería correcta -admitiendo a los meros efectos dialécticos la vigencia del plan en 2002- si en efecto se hubieran cumplido las demás determinaciones reglamentarias, de carácter vinculante, a las que ni la empresa ni la Administración del Estado pueden sustraerse. Tales determinaciones se encuentran precisamente en el Real Decreto 2020/1997. Las ayudas al funcionamiento y a la reducción de actividad de las empresas mineras que vienen reguladas en el capítulo II del Real Decreto 2020/1997 sólo se pueden entregar por la Administración y recibir por los beneficiarios en la medida en que respondan a las prescripciones de dicho capítulo. Quiérese decir que no cabe por actos administrativos específicos, sea cual sea su procedencia, prescindir de la aplicación de las normas reglamentarias que disciplinan el régimen de estas ayudas públicas: en otro caso estaríamos admitiendo la derogabilidad de las disposiciones generales a través de meros actos singulares de la Administración que, precisamente, ha de cumplirlas.

Es cierto que el artículo 5 del Real Decreto 2020/1997, entre otros requisitos, exige para ser beneficiarias de las ayudas objeto de análisis que las empresas mineras "deberán ajustarse a un plan de modernización, reestructuración y racionalización, que implique reducción tendencial de costes, o a un plan de reducción de actividad en que se fijen los objetivos finales. Los citados planes habrán de contar con Dictamen favorable de la Comisión de la Unión Europea, dentro del marco de la Decisión 3632/93/CECA."

Pero también lo es que la aprobación de dichos planes no equivale a una dispensa singular del cumplimiento del resto del capítulo II del Real Decreto 2020/1997. Los planes son un requisito necesario para obtener las ayudas del artículo 3; cumplido ese requisito -y otros que ahora no son del caso-, las ayudas pueden concederse, en todo caso sujetas al cumplimiento de las disposiciones del propio capítulo II.

En concreto, por lo que respecta a la cuantificación de las ayudas que examinamos, fijada la cifra inicial para 1998 (según lo dispuesto en el artículo 6.1) su actualización ulterior para los ejercicios sucesivos hasta el año 2005 se lleva a cabo conforme a los coeficientes reductores que en el resto de apartados del artículo 6 se contemplan, cuya aplicación suponía en el caso de autos que el decremento fuera el cuatro por ciento anual.

Ahora bien, tal actualización había de venir necesariamente precedida de un ajuste previo, respecto de cada ayuda individual, en dos hipótesis bien caracterizadas a las que se refiere el artículo 7 del Real Decreto 2020/1997: a) en el caso de las empresas que redujeran su suministro mediante modificación de contrato, a quienes se les reduce el importe de la ayuda "en un 70 por 100 del importe que de dichas ayudas correspondan a las toneladas reducidas"; y b) en el supuesto "de que durante dos años consecutivos las cantidades entregadas en el marco del contrato de suministro fuesen inferiores a lo estipulado en el contrato", hipótesis que es la que aquí ocurrió y para la cual dispone la norma reglamentaria que "se procederá al ajuste de las ayudas a aplicar en el tercer año, tomando como referencia el suministro medio de esos dos años, excepto si el incumplimiento se produjera por causas de fuerza mayor."

Este último precepto, que ha sido el aplicado correctamente para el año 2002 a "Mina la Camocha, S.A.", es de obligado cumplimiento para todas las ayudas concedidas al amparo del capítulo II del Real Decreto 2020/1997, también en los supuestos en que hubiera "planes específicos" que, como hemos dicho, no son sino requisito imprescindible para disfrutar de aquéllas. Y resulta además de toda lógica dentro del sistema de ayudas, incluso cuando la finalidad de éstas sea tan sólo el fomento de la reducción de la producción minera.

La parte demandante critica la, a su juicio, indebida confusión que se produce en el capítulo II del Real Decreto 2020/1997 entre ayudas para el funcionamiento y ayudas para la reducción de la actividad. Sin necesidad de extendernos sobre ello por no ser necesario para la resolución del litigio, esto es, incluso admitiendo que las ayudas de que estamos tratando fueran sólo para la reducción, no podemos compartir la tesis de la recurrente cuando sostiene que resultan irrelevantes las cifras de producción -y consiguiente suministro a las empresas eléctricas de generación- siempre que las kilotoneladas de carbón efectivamente producidas no superen las previstas en el plan específico.

La tesis, llevada a su límite, implicaría tanto como que las empresas mineras beneficiarias podrían exigir, año tras año en el horizonte temporal fijado, las ayudas previstas en el plan incluso en el caso de que su producción fuera cero, lo que es inaceptable. Ciertamente se fomenta la reducción en la actividad minera pero una reducción, por así decirlo, "controlada", de modo que junto a un límite máximo de producción subvencionable el plan lleva en sí mismo el condicionamiento de que se siga produciendo carbón para su entrega: recordaremos que para ser beneficiario de las ayudas las empresas mineras han de suscribir con los productores de energía eléctrica contratos de suministros de carbón. Si simplemente dejan de producir y de entregar dicho producto carece de sentido mantener este género de subvenciones anuales.

Igualmente, ya de manera más modulada, si las empresas mineras reducen significativamente su producción -como aquí ocurre y el artículo 7 del Real Decreto 2020/1997 prevé- y durante dos años consecutivos las cantidades de carbón que entregan en el marco de los contratos de suministro (carbón que ha de proceder, como es lógico, de sus propias explotaciones) son inferiores a las estipuladas en dichos contratos, resulta pertinente la reducción correlativa de los fondos públicos que gratuitamente se les transfieren.

La conclusión de cuanto se deja expuesto es que procedía aplicar a las ayudas objeto de la resolución impugnada, correspondientes al ejercicio de 2002, la integridad de las disposiciones del capítulo II del Real Decreto 2020/1997, pues tales normas son el marco vinculante dentro del cual se desenvuelven los planes específicos de ayudas y, además, en el caso de autos, el plan específico concerniente a "Mina la Camocha, S.A." tenía una eficacia temporal que no sobrepasaba el año 2001.

La segunda de las conclusiones apuntadas es suficiente, de suyo, para rechazar la pretensión principal que se formula en la demanda. Pero no podemos dejar de mantener también la primera por exigencias del principio de legalidad y por las consecuencias que de ella se derivarán respecto de la supuesta vulneración del principio de igualdad.

Hacemos esta precisión porque es cierto que en alguno de los documentos y testimonios prestados por personas al servicio de la Administración se ha llegado a sostener que el plan específico hacía inaplicables, durante su período de vigencia, los artículos 6 y 7 del Real Decreto 2020/1997. Se trata tanto del documento segundo de los anejos a la demanda, suscrito por el Gerente del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, como de la declaración escrita del mismo Gerente en el ramo de prueba de las presentes actuaciones. Afirma en ellos que la no aplicación a la empresa recurrente durante los años 1998 a 2001 de los artículos 6 y 7 del Real Decreto 2020/1997 (esto es, los relativos al régimen de actualización anual de las ayudas y al régimen de ajustes, cuyo contenido normativo ya hemos examinado) se produjo "en base a tener un plan específico aprobado por Bruselas que implicaba dicha excepcionalidad". Añade que si se hubieran aplicado dichos preceptos durante aquel período "las ayudas para Mina La Camocha S.A. habrían sido inferiores a las que realmente ha percibido".

Las exigencias del principio revisor y la proscripción general de la reformatio in peius nos impedirían en todo caso pronunciarnos sobre las ayudas concedidas durante el período 1998-2001, pues el presente litigio versa sólo sobre las del año 2002. Pero no por ello podemos omitir -a causa de la incidencia que tendrá en esta sentencia- que la tesis mantenida por el Gerente del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras no resulta ajustada a derecho en su punto de partida: pues, insistimos, ni el plan específico contemplaba dispensa alguna del cumplimiento de las obligaciones exigibles según la norma española ni el otorgamiento de las ayudas contempladas en el segundo capítulo del Real Decreto 2020/1997 puede prescindir del cumplimiento de todos sus preceptos, también los que regulan su actualización anual y su régimen de ajustes.

Rechazada la pretensión principal de la demanda, por cuanto acabamos de exponer y sin perjuicio de que más adelante analicemos las consideraciones de dicho escrito respecto a la vulneración de los principios de igualdad y de confianza legítima, debemos afrontar ahora el análisis de la pretensión subsidiaria. Sostiene en ella la recurrente que la ayuda concedida a "Mina La Camocha, S.A." es contraria incluso a los criterios de aplicación del propio Real Decreto 2020/1997.

En primer lugar afirma que no concurren los presupuestos exigibles para la aplicación del ajuste previsto en el artículo 7 del Real Decreto 2020/1997 porque, estableciéndose en dicho precepto "una suerte de período de carencia" de dos años para ajustar las ayudas en función de los incumplimientos durante ese período, el ajuste sólo sería posible en su caso a partir del año 2004, ya que el Real Decreto sería aplicable a Mina la Camocha exclusivamente desde el año 2002. Afirmaciones que no podemos compartir ya que, según hemos expuesto, la aplicación del Real Decreto 2020/1997 se produce en todo caso también para el período 1998-2001.

En segundo lugar afirma que, no estando ligada la cuantificación de las ayudas durante 1998 a 2001 a la producción entregada, tampoco podría en el año 2002 aplicársele el ajuste previsto en el artículo 7.b). De nuevo hemos de rechazar el planteamiento porque las ayudas se otorgan ciertamente a partir de un objetivo de reducción de la producción pero, simultáneamente, ligadas al mantenimiento de un determinado nivel de suministro a los productores de energía eléctrica. Nos remitimos a lo expuesto en el fundamento jurídico séptimo.

Sostiene la recurrente que, en último extremo, existirían causas de fuerza mayor justificativas de la no producción y entrega, durante los años 2000 y 2001, de los suministros comprometidos. Pero no hacen falta mayores consideraciones para rebatir la afirmación pues las supuestas circunstancias de fuerza mayor no fueron sino problemas técnicos ligados a sus propias explotaciones, esto es, no circunstancias ajenas al círculo de su actividad de todo punto imprevisibles o, si previsibles, irremediables. Los problemas de extracción de los pozos o el retraso sufrido en la preparación de las instalaciones, a las que se refiere la recurrente, no son sino contingencias propias de la explotación minera.

En cuanto a los supuestos errores en los datos sobre los que la Administración ha procedido a cuantificar las ayudas para el año 2002, en la demanda se solicitaba inicialmente la rectificación tanto de los correspondientes al número de toneladas contratadas en el año 2000 como al número de toneladas realmente suministradas en el año 2001.

El reconocimiento de la ayuda complementaria por importe de 622.238,20 euros se hace precisamente a consecuencia de la rectificación sobre las cifras de 2001, respecto de las cuales ya hemos dicho que hubo un desistimiento parcial de la recurrente. Ésta, sin embargo, sigue considerando que debe procederse también a la corrección del error material correspondiente a las cifras del año 2000.

La pretensión debe acogerse en este último extremo. En primer lugar, el Abogado del Estado no se opone a ella de manera expresa, ni desvirtúa la exposición de hechos en los que se basa, derivados de documentos que constan en el expediente. En segundo lugar, la Memoria justificativa de las ayudas a "Mina la Camocha, S.A." para 2002 (esto es, del acuerdo adoptado y ahora objeto de recurso) cifra el incumplimiento de los suministros contratados sobre la base de que para el año 2000 las toneladas de carbón que la recurrente se comprometía a entregar eran 237.000 -de las que sólo efectivamente entregó 122.994 toneladas- cuando lo cierto es que el tope de producción subvencionable era el que consta en el plan específico, es decir 206.400 toneladas.

Es, pues, esta última cifra -que, por lo demás, fue debidamente comunicada por la empresa recurrente a la empresa eléctrica "Hidrocantábrico Generación, S.A." con la que tenía suscrito el contrato de suministro- de la que se debe partir. Lógicamente la magnitud significativa es aquella que condiciona la recepción de la ayuda, esto es, la correspondiente al decremento previsto para el año 2000. La cuantificación del porcentaje de incumplimiento del que deriva, a su vez, el ajuste de la ayuda a tenor del artículo 7 del Real Decreto 2020/1997 debe hacerse, pues, sobre la base de que la cifra de producción comprometida para el año 2000 fueron 206.400 toneladas de carbón.

En lo que respecta a la aplicación del principio de igualdad el panorama que describe la empresa actora es variado. Por un lado, y sobre todo, subraya la diferencia en el trato jurídico respecto de la empresa pública "Hunosa": el criterio de cuantificación de las ayudas a la reducción de actividad se habría mantenido igual para ambas empresas desde 1998 hasta el año 2001 y, sin embargo, habría sido quebrantado por la Administración en 2002 respecto de la recurrente, manteniéndose tan sólo para "Hunosa". A esta empresa pública se le siguió aplicando en el ejercicio 2002 la reducción del 4% respecto de las ayudas otorgadas en 2001, lo que no se ha hecho con la recurrente, cuya ayuda para el año 2002 habría sufrido una reducción del 43% respecto de la que disfrutó en el año 2001. Ello a pesar de que tampoco "Hunosa" habría cumplido sus compromisos de producción.

Añade, por lo demás, que en otros casos (cita el de Mina Escobal) la empresa habría también suministrado carbón por debajo de las previsiones de su contrato con la central térmica y no se le aplicó la reducción proporcional correspondiente. Y sostiene, finalmente, que otras empresas incluidas en planes de reducción de actividad (cita los casos de Industrial y Comercial Minera y Coto Minero Jove) no sólo no redujeron su producción sino que, en algunos casos, la incrementaron viendo no obstante mantenidas o incluso aumentadas sus ayudas con aplicación del coeficiente de actualización del artículo 6 del Real Decreto 2020/1997.

La respuesta a estas aseveraciones no puede prescindir del juicio de legalidad pues, cualquiera que hay sido la corrección con la que se hayan otorgado o mantenido otras ayudas a diferentes empresas públicas o privadas (y para ello, en su caso, existen procedimientos de fiscalización y control de la regularidad de las subvenciones concedidas), es lo cierto que el análisis de las resoluciones impugnadas en este proceso ha de hacerse a la luz de las normas que ya hemos analizado. Si dichas resoluciones, como en efecto, aquí sucede, se atienen a las referidas normas en lo que concierne a la empresa recurrente, esta Sala no puede sino desestimar la impugnación que contra ellas se ha dirigido. Desestimación que ha de prevalecer por encima de precedentes administrativos en los que no se haya hecho la aplicación que aquí reputamos conforme a derecho.

Por lo demás, sobre el punto en el que tanto insiste la recurrente, es lo cierto: a) que "Hunosa" tiene un régimen especial de ajuste distinto del de las empresas privadas, a tenor de lo dispuesto en la disposición adicional primera del Real Decreto 2020/1997; y b) que dicha empresa pública contaba con un plan específico que, si bien fue firmado en el curso del año 2002, tiene una eficacia temporal que va desde el 1 de enero de 2002 al 31 de diciembre de 2005. En él se contemplan tanto las previsiones de reducción de la producción como de plantilla. El "plan de empresa 2002/2005" sustituye, pues, al plan 1998/2001, al que por su parte se refería el Plan General que antes hemos analizado, No consta que la recurrente haya presentado o propuesto un plan similar, tampoco con eficacia retroactiva a enero de 2002.

La demandante considera, por último, que se ha vulnerado el principio de confianza legítima "[...] como consecuencia de una actuación administrativa que generó en mi mandante la convicción de no ser necesario aportar un plan complementario de reducción de actividad." Sostiene que desconocía que hubiera de presentar dicho plan específico para el año 2002.

La apelación al referido principio es, en este caso, infundada, pues no se compadece con la actitud de pasividad que, según se desprende de las actuaciones, mantuvo la empresa actora. Sentado que la vigencia del plan específico acababa en 2001, una mínima diligencia por parte de dicha empresa hubiera debido, al menos, propiciar una iniciativa si pretendía que la entrega de fondos públicos con destino a ella por el concepto que nos ocupa, durante el ejercicio 2002, se atuviese a las mismas pautas que habían regido el año precedente. A falta de dicha diligencia y no mediando deber alguno de la Administración de suplirla, la alegación simplemente no puede prosperar.

En efecto, para que se pudiera hablar en este caso de quiebra de la confianza en que la actuación de la Administración Pública no será alterada de modo arbitrario (principio reconocido ya en el plano legislativo por el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero) el primer presupuesto sería que de modo reiterado o continuado otros precedentes administrativos inequívocos hubieran excluido toda propuesta o iniciativa de la empresa beneficiaria respecto de sus previsiones de reducción y necesidad de ayuda. No consta que ello haya sido así, por lo que no concurre el citado presupuesto y la invocación de aquel principio resulta infundada.

Debemos, pues, desestimar en lo esencial el presente recurso, con la única excepción de que ha de rectificarse la cuantía de la ayuda en los términos ya referidos en el fundamento jurídico décimo, in fine, sin que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, exista temeridad o mala fe que determinen la imposición de costas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Desestimar, en lo sustancial, el presente recurso interpuesto por "Mina La Camocha, S.A." contra la Resolución del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, de fecha 11 de abril de 2002, por la que se conceden las ayudas al funcionamiento y a la reducción de la actividad de las empresas mineras del carbón para 2002 y se da publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 2002.

Estimar parcialmente el referido recurso en el único extremo de que procede rectificar la cuantía de la ayuda otorgada a la empresa actora para el año 2002 calculando el porcentaje aplicable a la regularización individual por incumplimiento, previsto en el artículo 7.b) del Real Decreto 2020/1997, sobre la base de que la cifra de producción comprometida para el año 2000 fueron 206.400 toneladas de carbón.

No hacer imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel Campos.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.