La revisión de los actos sobre los tributos locales en vía económico-administrativa con especial referencia a los territorios históricos del País Vasco
| Autor | Sofía Arana Landín |
| Cargo del Autor | Profesora Titular - Universidad del País Vasco (UPV/EHU) |
| Páginas | 115-159 |
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Hay que tener en cuenta la diversidad de normas que regulan el régimen jurídico de la revisión de los actos administrativos relativos a los tributos locales en general, así como la procedencia de las diferentes vías que existen para revisar el acto tributario local en cuestión, fundamentalmente dependiendo del criterio espacial de aplicación de los tributos. Ello va a implicar una desigualdad entre los ciudadanos sujetos a un régimen u otro en función del municipio. El hecho de que no todos los ciudadanos gocen de las mismas vías de recurso puede ser visto como contrario al principio de igualdad y es por ello por lo que distintas voces abogan por la creación de una nueva figura, a nivel provincial de tribunales económico administrativos que dirimieran, entre otras, las controversias suscitadas por los tributos locales.
Cabe igualmente destacar la actual tendencia en Europa a resolver extrajudicialmente los conflictos, tendencia que viene enmarcada en una más amplia de participación de los ciudadanos en la vida local, conforme a la Recomendación Nº 2001 (19) del Comité de Ministros del Consejo de Europa, que unida a una apremiante necesidad de reducir la litigiosidad en materia tributaria, ha modificado el panorama de resolución de los problemas derivados de la aplicación de los tributos locales en muchos puntos de nuestra geografía.
Así, se introduce en nuestro derecho una forma de resolver conflictos tributarios en el orden local que, si bien queda dentro del ámbito de las reclamaciones económico-administrativas, no deja de tener un toque de acercamiento al ciudadano, hasta el punto de que en algunos lugares en vez de denominar tribunales económico-administrativos a este tipo de órganos les han denominado «Jurado Tributario», «Consell», «Consejo» o «Junta», resultando dichas denominaciones muy ilustrativas de la idea que subyace bajo su creación. Y es que se trata de dotar a municipios de gran población de un órgano que pueda resolver los conflictos generados en el ámbito de los tributos locales y otros ingresos de derecho público, de forma independiente, por parte de personas de reconocida experiencia técnica y que al ciudadano le sea prestado este servicio de forma gratuita e inmediata. Lógicamente, ello va a contribuir no sólo a una mayor satisfacción de los ciuda-
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danos que ven resueltas sus pretensiones de esta manera, sino también a una reducción importante de la litigiosidad tributaria, que en los pocos años de vida de estos tribunales ha visto decrecer el número de estos asuntos que llegan a la vía contencioso-administrativa en aproximadamente un 53,78%.
Además, en el concreto ámbito de los municipios vascos, no se puede perder de vista las particularidades del sistema de Concierto Económico, ya que en este sistema la ordenación de los tributos locales referentes a los diferentes municipios vascos corresponde a los Territorios Históricos donde se encuentren situados, cuestión que, en principio, puede chocar con el principio de reserva de ley, al carecer los mismos de capacidad legislativa e incluso se puede cuestionar en base a la menor autonomía de dichos municipios en comparación con el sistema de régimen común.
La interpretación de las normas reguladoras de este tema en los territorios históricos no ha estado exenta de polémica, hasta el punto de haberse visto anulada la normativa reguladora de la materia en el Territorio Histórico de Bizkaia por parte del Tribunal Supremo en repetidas ocasiones. Es por este motivo por el que nos adentramos en dicha jurisprudencia, a fin de entender los razonamientos jurídicos que llevaron a ello y la correcta interpretación de las distintas disposiciones reguladoras de la materia en estos momentos.
Salvo por esta cuestión relacionada con el principio de igualdad, la situación queda pacíficamente resuelta por la regulación actual en territorio de régimen común, si bien existen voces que reclaman la creación de tribunales económico administrativos en un nivel superior al municipio para así extender esta vía también a ciudadanos de municipios que no quedan incluidos como de gran población y voces que básicamente propugnan la voluntariedad de esta vía, por entender que su preceptividad implica un alejamiento en el tiempo de la resolución judicial y, por tanto, que puede conllevar una vulneración del principio de tutela judicial efectiva.
Por otra parte, con respecto al estado de la cuestión en la actualidad, cuando menos, puede resultar curioso y llamar la atención en relación igualmente al principio de igualdad, el hecho de que la regulación de la materia resulta ser diferente en cada uno de los territorios forales vascos, de modo que la vía económico-administrativa en relación a los tributos locales queda abierta en dos de los tres territorios, con carácter general para todo el territorio foral y expresamente excluida en el otro, con una notable excepción en la práctica para un solo municipio, si bien es cierto que pudiera extenderse a otros dos, aunque, hasta el momento no se hayan dado los pasados necesarios para ello.
Durante el presente capítulo se realiza una introducción a las diferentes vías de impugnación de los actos referentes a los tributos locales, haciendo, tras una
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introducción al tema en territorio de régimen común, una especial referencia al ámbito del País Vasco.
A los efectos que nos ocupan no nos vamos a remontar a la antigua Ley Ca-macho, sino que vamos a optar por hacer una breve reflexión sobre la historia de esta vía, con especial referencia al ámbito local, para ver cuál era la situación que propició la Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local y, especial-mente, cómo la historia nos ayuda a entender los problemas planteados con respecto a la competencia en esta materia en los denominados Territorios Históricos vascos, ya que es la única forma posible de entender las diferencias que se dan en la actualidad en este ámbito.
Primeramente, en la época preconstitucional, las Reclamaciones Económico Administrativas las resolvían los Tribunales Económico Administrativos del Estado (ya que eran los únicos existentes). Así, el artículo 90 de la Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963 establecía una lógica división entre las funciones de gestión, de liquidación y recaudación y la de resolución de reclamaciones contra la gestión: «las funciones de la Administración en materia tributaria se ejercerán con separación en sus dos órdenes de gestión para la liquidación y recaudación, y de resolución de reclamaciones que contra aquella gestión se susciten, y estarán encomendadas a órganos diferentes», hecho que había de ser aplaudido, ya que suponía, al menos, una mayor independencia en relación al recurso de reposición y la posibilidad de que la solución de la controversia pudiera ser real y no meramente sobre el papel.
En palabras del profesor caLvo orteGa (2009,394), una reclamación económico-administrativa es un «verdadero recurso contra actos tributarios dentro de un procedimiento que permite una confrontación jurídica entre la Administración gestora y los obligados tributarios», con lo cual, entiendo que esta vía presenta una diferencia fundamental con respecto a la vía administrativa del recurso de reposición.
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Con la llegada de la Constitución, la misma establece una estructura territorial con las siguientes administraciones territoriales: Estado, Comunidades Autónomas y Municipios. Hay que tener en cuenta, siguiendo a caLvo orteGa (2010, 39) «el reconocimiento de los tres entes públicos como acreedores de un poder normativo y de competencia fiscal. Los tres contribuyen a la creación de condiciones de producción, convivencia y sostenimiento del ordenamiento jurídico y económico. La legitimación no ofrece, pues, duda alguna».
Así, las competencias atribuidas se deben ejercer respetando el principio de autonomía de gestión y por tanto, dejaba de ser admisible que una administración diferente, cual es la estatal, pusiera fin a la vía administrativa local con resoluciones de carácter ejecutivo.
Por otro lado la Ley 7/85 LRBRL, no previó la existencia de los Tribunales Económico– Administrativos Locales, tal vez en espera de que lo hiciera la Ley 38/1988 de 28 de diciembre reguladora de las Haciendas Locales, estableciendo una norma homogénea para todas las corporaciones locales, sin tener en...
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