La defensa de los derechos de los ciudadanos frente a los actos tributarios locales
| Autor | Clemente Checa González |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Financiero y Tributario - Consejero del Consejo Consultivo de Extremadura |
| Páginas | 31-68 |
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A fines de conseguir una eficaz aplicación de los derechos de los obligados tributarios, que se contemplan, con carácter general, en el art.34 de la Ley General Tributaria (LGT) –Ley aplicable a todas las Administraciones tributarias según el art.1 de esta misma norma, en virtud y con el alcance que se deriva del art.149.1.1ª, 8ª, 14ª y 18ª de la Constitución–, precepto éste en el que se recoge una enumeración de ellos similar, aunque con ciertas especialidades y peculiaridades, a la que
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se contiene en el art.35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), ha sido usual, en los últimos años, siguiendo la estela del Consejo para la Defensa del Contribuyente del Estado, la proliferación de distinto Defensores del Contribuyente, tanto en la esfera regional como en la local, como, sucede, por citar algunos relevantes ejemplos, en el Ayuntamiento de Madrid, cuyas funciones básicas son las de asegurar la efectividad de los derechos de los contribuyentes, mediante la recepción y tramitación de las quejas, reclamaciones o sugerencias relacionadas directa o indirectamente con los procedimientos administrativos de naturaleza tributaria; la comunicación a la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones de las que procedan; la formulación de recomendaciones, la asistencia a los ciudadanos en el ejercicio del derecho de petición; etc.
Ahora bien, es evidente que por importante que pueda ser la actuación de estos órganos, que lo es, habiendo contribuido a disminuir, allí donde existen, la conflictividad tributaria en la esfera local, no todos los problemas se pueden solventar a través de este cauce, por lo que es obvio debe seguir manteniéndose, como no puede ser de otro modo, la tradicional vía del recurso, para cuyo análisis es básico el análisis de las reformas que se introdujeron por medio de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno Local (LMMGL), a través de la que se procedió bien a modificar, bien a añadir, diversos preceptos en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), recogiéndose en su seno dos clases de medidas: por una parte, unas incidentes en todas las Corporaciones Locales; y, por otra, en la introducción de otras que afectan en exclusiva a los denominados «municipios de gran población», expresión ésta que, en mi opinión, y tal como quedó redactada finalmente esta Ley 57/2003, no es acertada, por poderse incluir en su seno municipios que no cuentan con una elevada población.
En concreto, en el nuevo art.121 de la LRBRL procedente de la reforma apuntada se indica que este nuevo régimen será aplicable a: a) Los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes; b) Los municipios capitales de provincia cuya población sea superior a los 175.000 habitantes; c) Los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas, siempre que así lo decidan las Asambleas Legislativas correspondientes a iniciativa de los respectivos ayuntamientos; y d) Los municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales, siempre que, igual que en el caso anterior, así haya sido decidido por la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma en la que el municipio esté territorialmente localizado a instancia de éstos; añadiéndose a ello, en virtud del apartado 1 de la también nueva Disposición adicional decimocuarta de la LRBRL, que gran parte de este régimen, salvo los arts.128, 132 y 137 de la LRBRL, es también aplicable a los Cabildos Insulares
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Canarios de Islas cuya población sea superior a 175.000 habitantes, y a los restantes Cabildos Insulares de Islas cuya población sea superior a 75.000 habitantes, siempre que así lo decida mediante Ley el Parlamento Canario a iniciativa de los Plenos de los correspondientes Cabildos.
Con ello, en suma, se alteró significativamente el designio inicial del Proyecto de la LMMGL, toda vez que de acuerdo con el mismo el nuevo Título X de la LRBRL sólo iba a resultar de aplicación a los municipios cuya población superase los 250.000 habitantes; a las capitales de provincia cuya población superase los 200.000 habitantes, y a los municipios que fuesen capitales o sedes de las instituciones autonómicas correspondientes, siempre que así lo decidieran las respectivas Asambleas legislativas; con lo que, evidentemente, su ámbito era mucho más reducido que el que luego a la postre, tras la aprobación de la Ley 57/2003, resultó; debiendo indicarse, además, que en el documento titulado «Criterios para la Ley de Grandes Ciudades», suscrito el 25 de abril de 1994 por los Alcaldes de las siete ciudades españolas más pobladas, era aun más restrictivo, al afirmarse en él que los únicos municipios que debían incluirse en el ámbito de dicha Ley eran Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza, Málaga y Bilbao.
La novedad de esta LMMGL en lo que concierne a las medidas tributarias incidentes en todas las Corporaciones Locales vino constituida por la nueva redacción dada al art.47 de la LRBRL, en virtud de la cual se modificó la regla de la mayoría absoluta de los miembros que legalmente compongan el Pleno de la Entidad, antes exigida, para la adopción de acuerdos en materia de «imposición y ordenación de los recursos propios de carácter tributario».
De esta forma, en la actualidad, para la aprobación de las Ordenanzas fiscales se aplica la regla general de la mayoría simple, siendo, pues, suficiente, a estos efectos, que los votos afirmativos sean más que los negativos, justificándose ello en la Exposición de Motivos de la LMMGL en la circunstancia de que dicho quórum especial, tal mayoría reforzada, es «a todas luces excesiva», siendo así que debe bastar para ello el mismo régimen requerido para la aprobación de los presupuestos –al que tan vinculadas están las Ordenanzas fiscales–, para lo que únicamente se exige mayoría simple.
Por su parte, entre las medidas tributarias que afectan exclusivamente a esos denominados «municipios de gran población», se insertaron concretamente estas dos siguientes.
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La primera, recogida en el art.135 de la LRBRL, de menor trascendencia, cual es la de la posibilidad de creación de órganos de gestión tributaria, que no son obligatorios, sino simplemente potestativos, dejándose a la libre decisión de cada Corporación local la oportunidad y conveniencia de su puesta en marcha, para lo cual dispusieron de un plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la LMMGL para aprobar las normas orgánicas necesarias para la adaptación de su organiza-
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ción a este nuevo régimen; señalándose en concreto en el apartado 2 de dicho art.135 que las competencias de estos órganos serían, al menos, las siguientes:
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La gestión, liquidación, inspección, recaudación y revisión de los actos tributarios municipales.
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La recaudación en período ejecutivo de los demás ingresos de derecho público de los Ayuntamientos.
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La tramitación y resolución de los expedientes sancionadores tributarios relativos a los tributos cuya competencia gestora tengan atribuidas los mismos.
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El análisis y diseño de la política global de ingresos públicos en lo relativo al sistema tributario municipal, debiendo indicarse, a título incidental, que no parece muy acertada la asignación de esta competencia a estos órganos, ya que esta actividad es de índole claramente política, siendo por ello los Grupo Políticos presentes en los Ayuntamientos los únicos que pueden ocuparse de esta tarea, a menos que se entienda que la labor de estos Órganos de Gestión Tributaria se ciña, exclusivamente, al asesoramiento y a la realización de estudios previos tendentes a conformar la decisión final de los políticos.
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La propuesta, elaboración e interpretación de las normas tributarias propias de los Ayuntamientos.
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Y el seguimiento y la ordenación de la ejecución del presupuesto de ingresos en lo relativo a ingresos tributarios, no pareciendo tampoco muy acertada la atribución a estos órganos de esta competencia, toda vez que el control interno de la actividad financiera corresponde, inequívocamente, a la Intervención municipal.
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Y la segunda, indudablemente de mayor calado y trascendencia, consistente en la creación, en este caso a diferencia del precedente, de forma obligatoria, de unos órganos para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, de los que paso a ocuparme.
Como es de sobra conocido ha existido una corriente de pensamiento, cada vez más asentada y acentuada, y con más partidarios en su favor, que propugnaba
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la reintroducción, con carácter potestativo, de la vía económico-administrativa en relación con los tributos y restantes ingresos de Derecho público de las Corporaciones locales, terminando así con la situación que arranca de la LRBRL, que suprimió, con carácter general, en sus arts.108, 113 y Disposición transitoria décima , la vía económico-administrativa respecto de los tributos locales, a salvo de lo establecido en la Disposición adicional segunda de la misma Ley para las Corporaciones locales vascas, no obstante lo cual, el Tribunal Supremo, en distintos pronunciamientos jurisdiccionales de los años 1990 –Sentencias de 11 de abril de 1990 (RJ 1990...
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