Libertad sindical, elecciones sindicales, negociación colectiva y capacidad autoreguladora de las administraciones públicas comentario a la STS, 4ª, 17.12.2013
| Autor | Rafael Senra Biedma |
| Páginas | 1-15 |
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La sentencia que se comenta, dictada en casación ordinaria por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo en fecha 17 de diciembre de 2013, recurso de casación ordinario 109/2012, resuelve un conflicto complejo, cuyo conocimiento en la instancia correspondió a la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional, autos 59/2012, sentencia de fecha 23 de mayo de 2012. El conflicto se plantea en sede jurisdiccional mediante demanda interpuesta por la Federación de Servicios Públicos del sindicato UGT (FSPUGT), contra la Administración General del Estado (AGE; Ministerio de Administraciones Públicas y Ministerio de Asuntos Sociales), mediante una demanda de tutela de la libertad sindical.
El supuesto de hecho viene construido del siguiente modo: el 8 de febrero de 2008 se publicó en el BOE de 8 de febrero de 2008, un acuerdo de la Mesa General de Negociación de la Administración del Estado para el personal laboral que presta servicios en el exterior para la Administración General del Estado y sus Organismos Autónomos, el cual regula, en su subapartado 17.1, dentro del epígrafe de los "Derechos de Representación Colectiva", que "los trabajadores elegirán, mediante sufragio libre, personal, secreto y directo a los miembros de los órganos de representación", y a tales efectos:
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La definición de las circunscripciones electorales se determinará por la Comisión Técnica de Personal Laboral en el exterior, dependiente de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado.
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La Administración y los Sindicatos se comprometen a iniciar las negociaciones en el plazo de un mes y agilizar su desarrollo en el plazo más breve posible para que las elecciones puedan celebrarse en ese ámbito en el año 2008.
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El día 6 de mayo de 2011, representantes de la Administración y de los sindicatos se reúnen y convienen que el censo electoral de cada una de las circunscripciones en las que se promovieron las elecciones, sería proporcionada por el entonces Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación. El 9 de junio de 2011, en la Mesa General de Negociación, se suscribió nuevo acuerdo sobre "Procedimiento para la elección de órganos de personal laboral de la AGE en el exterior".
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Los sindicatos presentaron ante la Autoridad Laboral en fechas 30 de septiembre, 3 y 10 de octubre y 23 de diciembre de 2011, preavisos electorales para la celebración de las elecciones en las legaciones y organismos españoles en el extranjero.
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La Administración demandada no entregó los censos electorales de los centros donde debían celebrarse las elecciones, que, en consecuencia, no se pudieron llevar a cabo.
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Sin estar constituida ninguna Mesa Electoral, se publicó en el BOE del 15 de mayo de 2012, un Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de mayo de 2012, que declara suspendido el apartado 17 del Acuerdo de 3 de diciembre de 2007 y el acuerdo de 9 de junio de 2011 durante 24 meses.
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Ante tal estado de cosas, el sindicato CCOO presentó demanda de tutela de la libertad sindical, a la que se adhirió UGT, ante la Sala lo Social de la Audiencia Nacional, dictándose la sentencia de instancia que, estimando la demanda, declaró la vulneración del derecho fundamental a la libertad sindical y señalando una indemnización para el sindicato promotor de la demanda muy inferior a la postulada.
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La sentencia de instancia fue recurrida por la Abogacía del Estado en defensa de la Administración Pública demandada, en casación ordinaria, aquietándose el sindicato a la reducción, por la sentencia de instancia, de la indemnización de daños y perjuicios solicitados.
El supuesto de hecho, en los términos antes expuestos, inserto en el Derecho Colectivo del Trabajo, tiene como elementos esenciales los siguientes:
En el presente supuesto, ese deber prestacional nace, formalmente, por un lado, de la heteronomía y, de otro, de la autonomía colectiva, pero también de la autonomía individual (en el presente supuesto del empleador), en una aplicación de la relación dinámica de fuentes ex artículo 3 ET que comporta siempre el acotamiento del derecho necesario relativo o parcialmente dispositivo, frente al derecho necesario o indisponible por las partes. La heteronomía aquí viene dada de la mano, esencialmente, del artículo 28.1 de la Constitución Española, en relación a los artículos de la Ley Orgánica de Libertad Sindical, y en relación a los artículos de la Ley del Estatuto de los Trabajadores y normativa reglamentaria que lo desarrolla. La autonomía colectiva se concreta en los Acuerdos suscritos por el empleador y por los sindicatos, y la autonomía individual por el Acuerdo unilateral de la Administración Pública empleadora, ordenando la suspensión del proceso electoral y de la obligación contraída en la negociación colectiva de facilitar los censos electorales y de respetar un determinado calendario electoral.
En ese juego de fuentes, obviamente, la autonomía individual del sujeto patronal solamente podría intervenir en el supuesto de que actuara mejorando, ampliando o facilitando el ejercicio del derecho fundamental a la libertad sindical en su
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manifestación del derecho de los sindicatos a promover y participar en las elecciones sindicales, supuesto bastante improbable, ya que las elecciones sindicales es el instrumento que, no solamente define orgánica y subjetivamente la composición de los órganos de la representación de los trabajadores (la unitaria plenamente y la sindical parcialmente) , sino que también despliega sobre los sindicatos los derechos de acción y de negociación colectiva inherentes al grado de representatividad alcanzado, mediante la audiencia electoral obtenida en las elecciones sindicales, así como las garantías sindicales inherentes a la condición de sindicalistas electos de los representantes, frente a las posibles intromisiones o represalias del empleador.
Consecuencia de lo anterior, es forzoso concluir, que el deber prestacional del empleador, facilitando el desarrollo de las elecciones sindicales, integrantes del contenido adicional del derecho fundamental a la libertad sindical, forma parte de ese contenido adicional "ex lege" y, en consecuencia, constituye derecho necesario, y, de acuerdo con el artículo 3 ET y el artículo 6.3 CC, cualquier acto o acuerdo realizado contra la norma imperativa, es nulo de pleno derecho.
En el presente caso, el empleador había de entregar necesariamente a los sindicatos que han realizado el preaviso electoral, los censos electorales, al tratarse del instrumento que el legislador ordinario ha señalado para que sea posible el inicio del proceso electoral tras el preaviso, empezando por la constitución de las Mesas electorales. Si tales documentos no se facilitan, o se facilitan con demora imputable al obligado, se está ante la vulneración del derecho fundamental a la libertad sindical. Volveremos sobre este tema en el apartado del análisis de la fundamentación jurídica de la sentencia.
De lo anteriormente expuesto, se deduce que la negociación colectiva, mediante acuerdos obligacionales o normativos entre las partes, puede regular el proceso de elecciones sindicales, siempre y cuando, en el desarrollo y en el resultado de la referida negociación, en primer lugar, no se minore el derecho necesario de las normas heterónomas y, en segundo lugar, no se perjudiquen o minoren los derechos de otros sujetos sindicales, caso éste en el que se estaría vulnerando el derecho a la libertad sindical de esos otros sujetos legitimados. Por ello, en la sentencia que se analiza y en la de instancia, los órganos jurisdiccionales no ponen en duda la validez y fuerza vinculante de los acuerdos colectivos alcanzados en la mesa general entre los sindicatos y la Administración demandada, pues su contenido consiste esencialmente, tras la decisión de los sindicatos de convocar elecciones sindicales, en concretar el calendario
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de las mismas y facilitar, como instrumento previo imprescindible, los censos
electorales a los convocantes.
En el presente supuesto, la vulneración del derecho fundamental a la libertad sindical se produce (según razona la sentencia de casación, confirmando lo resuelto en la sentencia de instancia y desestimando el recurso de casación interpuesto por la Administración), por la actuación continuada de la Administración demandada, consistente en aplazar continuamente y dificultar el proceso electoral, negándose reiteradamente a entregar a los sindicatos convocantes de las elecciones, los censos electorales, en el plazo acordado en el acuerdo colectivo, con clara vulneración del derecho fundamental a la libertad sindical en su manifestación del derecho a elegir a los representantes sindicales y/o unitarios, pero también el derecho a la negociación colectiva, dado...
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