STS, 24 de Junio de 2002
| Ponente | D. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2002:4622 |
| Número de Recurso | 4410/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 24 de Junio de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Junio de dos mil dos.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen el recurso de casación nº 4410/1996, interpuesto por la mercantil FABRICADOS REYNA, S.A., representada por D. RAMIRO REYNOLDS DE MIGUEL y asistida por letrado, contra la Sentencia dictada el 2 de febrero de 1996 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y recaída en recurso nº 01/0000903/1993 sobre la denegación de legalización de un edificio, ubicado en la zona de 20 metros de la servidumbre de protección de playa de la Manga del Mar Menor en el término municipal de San Javier (Murcia).
Se ha personado como parte recurrida la Administración, representada por el Abogado del Estado.
La Sentencia recurrida dispone lo siguiente: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación de FABRICADOS REYNA S.A. contra las resoluciones reseñadas en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos que son las mismas conformes a Derecho, confirmándolas; no se hace imposición de costas.".
Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación D. Ramiro Reynolds de Miguel en representación de Fabricados Reyna, S.A.. En el escrito de interposición, tras alegar los motivos que estima conducentes a su pretensión, pide a esta Sala "dicte sentencia por la que se case la Sentencia recurrida, y en cumplimiento de lo establecido en el artículo 102 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, estime las pretensiones formuladas por "FABRICADOS REYNA S.A." en el suplico de la demanda formulada en el recurso 1/903/1993 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativao de la Audiencia Nacional.".
El Abogado del Estado se ha opuesto al recurso de casación, solicitando de la Sala "dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.".
Mediante Providencia de 3 de abril de 2002 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 12 de junio de 2002, en que han tenido lugar.
En este recurso de casación se impugna la Sentencia de la Audiencia Nacional que desestimó el recurso contencioso-administrativo de Fabricados Reyna S.A. La actora pretendía la anulación de las resoluciones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes denegatorias de su solicitud de legalización de las construcciones que había edificado en la zona de servidumbre de salvamento, en La Manga del Mar Menor, término municipal de San Javier, y ordenaron su demolición.
Los hechos relevantes que están en la base de este proceso son, en sustancia, los siguientes. Entre 1987 y 1988, la recurrente construyó, con licencia municipal, una urbanización compuesta por un edificio de siete alturas y 21 unidades de chalets "dúplex", sumando todos ellos 45 viviendas. Las obras se terminaron antes de la entrada en vigor de la vigente Ley de Costas. Una parte de esas construcciones, concretamente, varios chalets, se hallaba dentro de los veinte metros de la zona de servidumbre de salvamento, prevista en la Ley de Costas de 1969. El 12 de noviembre de 1987, la Ayudantía de Marina de San Pedro del Pinatar denegó la dispensa de la autorización contemplada por el artículo 4.5 de la Ley de Costas de 1969 que la recurrente le había solicitado. Y el 23 de noviembre de 1988, el Comandante Militar de Marina de Cartagena, al amparo del artículo 3.1 de la Ley 7/1980, de 10 de marzo, de Protección de las Costas Españolas, sancionó con 100.000 pesetas a Fabricados Reyna S.A. por construir sin la debida autorización en esa zona de servidumbre de salvamento. En el curso de ese expediente, se hizo constar que lo que se hallaba dentro de sus veinte metros eran once dúplex.
Posteriormente, el 12 de diciembre de 1988, Fabricados Reyna solicitó del Ministerio de Obras Públicas la legalización de la parte de la urbanización por ella construida que se hallaba en la zona de servidumbre de salvamento. La resolución de 27 de mayo de 1991 la deniega y ordena la demolición del edificio de siete plantas. Y el Secretario de Estado de Obras Públicas y Transportes, al desestimar el 15 de junio de 1993 el recurso de reposición, confirmó la resolución anterior, insistiendo en que lo que había que demoler era el edificio pues, así se desprendía del expediente, mientras que, según expuso Fabricados Reyna S.A. en su escrito de recurso, eran los once chalets los que estaban en la zona de salvamento.
En la demanda de su recurso contencioso-administrativo la actora alegó el error en que incurrían las resoluciones ministeriales, insistiendo en que el edificio de siete plantas al que éstas se referían estaba fuera de los veinte metros de la zona de servidumbre de salvamento. Adujo, además, la infracción del principio "non bis in idem", causada al sancionar la Administración con la orden de demolición lo que ya había sido objeto de sanción pecuniaria y, junto a la alegación de la desigualdad en el trato que se le aplicaba respecto de otras construcciones que, según señala, se habían edificado en las mismas condiciones que las suyas, planteó la incompetencia de la Administración del Estado para resolver, a la luz de la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 que declaró contrarios a la Constitución diversos preceptos de la Ley 22/1988, de Costas, aplicados por las resoluciones combatidas.
La Sentencia razonó la desestimación del recurso, en primer lugar en la competencia de la Administración del Estado y, a partir de ella, entendió que no había vulneración del principio "non bis in idem" ya que la sanción de 100.000 pesetas que se impuso a Fabricados Reyna S.A. se fundaba en las potestades de policía de litoral, mientras que las resoluciones impugnadas no suponen actividad sancionadora ninguna, sino aplicación de las normas contenidas en la legislación sobre costas para legalizar lo construido en zona de servidumbre de salvamento. Además, recordaba que el artículo 2.1 de la Ley 7/1980 preveía la compatibilidad de las responsabilidades derivadas de los ilícitos administrativos que tipificaba con cualquier otra responsabilidad administrativa. En fin, la Sentencia, tras considerar que no procedía examinar la denegación de la legalización, por no haberlo pedido la recurrente, descartó que se hubiese infringido el principio de igualdad en la aplicación de la ley.
El recurso de casación interpuesto por la representación de Fabricados Reyna, S.A., contiene siete motivos. Los cuatro primeros se expresan al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción y los otros tres, bajo el apartado 4º de ese mismo artículo 95.1. Son los siguientes: 1º Infracción de lo dispuesto en el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y del artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción, en relación con el artículo 24.1 de la Constitución, al incurrir la sentencia en incongruencia "ex silentio" por no pronunciarse sobre el error alegado. 2º Infracción de las normas reguladoras de la sentencia al existir contradicción interna entre el fundamento de Derecho segundo de la sentencia y el fallo de la misma. 3º Infracción de lo dispuesto en los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución y 248.3 de la LOPJ al no encontrarse suficientemente motivada la sentencia. 4º Infracción de lo dispuesto en el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y el artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción en relación con el artículo 24.1 de la Constitución, al incurrir la sentencia en incongruencia "ex silentio" por no pronunciarse sobre la procedencia de la legalización instada. 5º Infracción de las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia relativas al principio de proporcionalidad. 6º Infracción de las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia relativas al principio "non bis in idem" en relación con el principio de seguridad jurídica. 7º Infracción de las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia relativas al precedente en la actividad administrativa en relación con el principio de igualdad reconocido en el artículo 14 de la Constitución.
El estudio del primero de los motivos conduce a su estimación y, en consecuencia, la Sentencia que se recurre debe ser anulada. En efecto, tiene razón la actora al sostener que la Sentencia no resuelve todas las cuestiones litigiosas suscitadas en el proceso desde el momento en que no se pronuncia sobre la alegación expresada en el primero de los fundamentos de derecho de la demanda y ya efectuada en el recurso de reposición. Se refiere a que el edificio de siete plantas que las resoluciones administrativas ordenan demoler no se halla en la zona de servidumbre de salvamento, sino más allá de los veinte metros de ésta, y a que eran algunos de los chalets --once-- los que se encontraban dentro de ella. No es una cuestión intranscendente la planteada por la actora y debió ser contestada por la Sentencia, la cual, si bien en su fundamento de Derecho segundo menciona "la decisión de no acceder a la legalización de los once "dúplex" construidos en la zona de servidumbre de salvamento de litoral, hoy de protección" y, luego, en el décimosegundo, vuelve a referirse a ellos, termina confirmando unas resoluciones que ordenan demoler, no los "dúplex", sino un edificio distinto que, además, se encuentra en un lugar diferente al ocupado por esos chalets. No hay, pues, ninguna otra mención a esa cuestión ni justificación del silencio sobre ella, lo que produce el vicio de incongruencia.
Estimado el primero de los motivos, no es preciso entrar en el examen de los demás. Debemos, por tanto, pronunciarnos sobre el recurso contencioso-administrativo de Fabricados Reyna, S.A.
Para resolver sobre él es menester que determinemos, ante todo, cuál es la Administración competente para decidir sobre la pretensión de la actora de que, en aplicación de la disposición transitoria 4ª de la Ley 22/1988, de Costas, y de la disposición transitoria duodécima de su Reglamento, se legalicen las construcciones de su urbanización situadas en la zona de servidumbre de salvamento. Según se ha dicho, la demanda plantea la cuestión al sostener la nulidad de las resoluciones administrativas denegatorias por aplicar normas declaradas inconstitucionales por la Sentencia 149/1991 del Tribunal Constitucional.
Pues bien, en la Sentencia de 30 de noviembre de 1999, esta Sala dijo lo siguiente, a propósito de un supuesto parecido al que nos ocupa:
"La sentencia del Tribunal Constitucional nº 149/1991, de 4 de julio, al referirse al artículo 110 c) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que atribuye a la Administración del Estado "la tutela y policía del dominio público marítimo-terrestre y de sus servidumbres", señala que la competencia de dicha Administración "no excluye en modo alguno la competencia propia de las Comunidades Autónomas para llevar a cabo la tutela y la policía de las actividades que se realicen en la zona de protección".
El Estatuto de Autonomía de Asturias, aprobado por Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, en su artículo 10.1 a), otorga a esta Comunidad Autónoma competencia exclusiva en lo referente a "ordenación del territorio, urbanismo y vivienda". Por tanto, en la fecha en que se dictó el acto impugnado eran los órganos de dicha Comunidad los encargados de velar por el cumplimiento de las normas reguladoras de las obras en la zona de servidumbre de protección que se contienen en la Ley de Costas, sin perjuicio de las potestades que correspondan a la Administración del Estado en defensa de la integridad del demanio y de las servidumbres de tránsito y acceso al mar, como se preocupa de matizar la sentencia constitucional mencionada al resolver sobre los artículos 90 y 91 de dicha Ley. En consecuencia, al estar las obras en la zona de servidumbre de protección y ser ésta la conducta sancionada, el acto que es objeto de este recurso no podía ser adoptado por órgano dependiente de la Administración del Estado, que debió limitarse a remitir a la Comunidad Autónoma la denuncia presentada, para que fuera ésta la que tramitase el expediente sancionador. Al no hacerlo así incurrió en incompetencia, produciéndose la nulidad del acto impugnado; como lo ha entendido esta Sala para caso semejante al presente en su sentencia de 10 de Marzo de 1.995 y en otras que se han dictado con posterioridad (sentencias de 7 de mayo, 20 de julio y 23 de septiembre de 1.999). Esta solución no se ve impedida ni por la circunstancia de que la sentencia del Tribunal Constitucional haya sido dictada con posterioridad, pues, según el artículo 40.1 de su Ley Orgánica, la imposibilidad de revisión sólo se extiende a los procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada, lo que no es el caso, ni por la polémica sobre cuál sea la normativa aplicable, tanto en aspectos formales como materiales -cuestión que deberá, en su momento, encarar la Administración Autonómica, a la hora de determinar el cumplimiento del requisito de autorización y del procedimiento a seguir-, pues el reparto competencial en la materia ya estaba, en ese momento, conformado por la Constitución y el Estatuto Asturiano, tanto se tratase de la servidumbre de salvamento de la anterior normativa, como de la de protección que la vino a sustituir en la nueva".
De conformidad con este planteamiento, que entendemos aplicable a este caso, es preciso comprobar lo que establece el Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia. Fue aprobado por la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio. Y su artículo 10.2 atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en las materias de "ordenación del territorio, urbanismo y vivienda". Por tanto, es evidente que la competencia para pronunciarse sobre la solicitud de legalización de construcciones edificadas por Fabricados Reyna S.A. en la zona de servidumbre de salvamento correspondía, en la fecha en que se dictaron los actos recurridos, a los órganos correspondientes de la Región de Murcia y no a la Administración del Estado, que es la que ha actuado. De ahí que el expediente debiera haber permanecido en la Comunidad Autónoma, una vez que le fue remitido por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y que hubiera debido ser resuelto por ella.
No ha sido así y la consecuencia es que las resoluciones recurridas incurren en nulidad al haber sido dictadas por órgano incompetente. Naturalmente, esto no prejuzga el resultado final de la controversia, pues es la Administración Autonómica, la que tiene que resolver sobre lo que en Derecho proceda ya que la nulidad que hemos apreciado no comporta más que la retroacción del procedimiento para que aquélla decida. A esa misma solución han llegado las Sentencias de 10 de marzo, 7 y 15 de mayo, y 13 de noviembre de 1995, 20 de julio, 23 de septiembre, 3 y 30 de noviembre de 1999, al enfrentarse a problemas similares al que se ha planteado ante nosotros.
A tenor de lo establecido por el artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace imposición de costas, debiendo correr cada parte con las de la instancia.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
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Que ha lugar al recurso de casación nº4412/1996, interpuesto por Fabricados Reyna S.A., contra la sentencia dictada el 2 de febrero de 1996, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, que anulamos.
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Que estimamos el recurso contencioso-administrativo 903/1993 y anulamos las resoluciones de 27 de mayo de 1991 y de 15 de junio de 1993, desestimatoria del recurso de alzada contra la anterior, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por haber sido dictadas por órgano incompetente.
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Que no hacemos imposición de costas, debiendo correr cada parte con las de la instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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