STS, 11 de Abril de 2005

Con fecha 17 de julio de 2003 se interpuso el presente recurso contencioso administrativo por el Letrado de los servicios jurídicos del Principado de Asturias y una vez admitido a trámite y recibido el expediente administrativo, se dio traslado a la parte recurrente para que formalizara la demanda, solicitando en el suplico que se declare que el artículo 38 del referido Real Decreto 347/2003, no es conforme a Derecho.

Entiende la Administración recurrente que el artículo 38 del Real Decreto 347/2003, relativo a las transferencias de cuotas desvinculadas de la explotación entre productores de distintas Comunidades Autónomas, infringe el Reglamento (CE) nº 3950/92 del Consejo de 28 de diciembre de 1992, por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, modificado por el Reglamento (CE) nº 1256/1999 del Consejo de la Unión Europea de 17 de mayo de 1999, violando con ello el artículo 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Se refiere en la demanda a los arts. 36 y 37 del Real Decreto impugnado en el sentido de entender que respetan el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma; pone en duda el que se dote del carácter de básico a dicho Real Decreto en general; alegando ya respecto del artículo 38, que es el objeto de la impugnación y que regula la transferencia de cuotas desvinculadas de la explotación entre productores de distintas Comunidades Autónomas, que frente a lo establecido en el artículo 35 del derogado R.D. 1486/1998, sólo pone como condición que el transferidor de cuotas deberá estar libre de compromisos derivados de cualquier ayuda que perciba o haya percibido destinadas a su explotación de entre las contempladas en el R.D. 204/96, o 613/2001, y ya no respeta el límite del 1,5 por 100 del total de las cantidades atribuidas a los productores establecidos en las zonas de la Directiva 75/268 CEE del Consejo (zonas agrícolas desfavorecidas y agricultura de montaña).

Entiende que esta liberalidad prácticamente total choca frontalmente con el citado Reglamento 3950/92, de 28 de diciembre, que ya en su preámbulo manifiesta la posibilidad de autorizar a los Estados miembros a que mantengan las facultades de aplicar programas nacionales de reestructuración y a que organicen una cierta movilidad de las cantidades de referencia dentro de un marco geográfico y basándose en criterios objetivos, y deduce de los artículos 7 y 8 de dicho Reglamento tres condiciones para que el Estado miembro autorice la transferencia de cuota desvinculada: a) determinación de criterios objetivos claros; b) zonas de recogida y regiones determinadas; y c) categorías de productores determinadas para autorizar la transferencia de cuota sin la correspondiente de tierras. Señala igualmente el carácter excepcional de dichas transferencias y concluye que el Real Decreto impugnado, al no establecer tales condicionamientos y requisitos, incurre en las infracciones que denuncia.

Presentada la demanda se dio traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que la contestara, que cumplimentó el trámite solicitando la desestimación del recurso, alegando al efecto, que la medida contemplada y autorizada en el artículo 8.d) del Reglamento CEE, se ha recogido en el art. 36 del Real Decreto, estableciendo como región o zona de recogida en que se permiten las transferencias desvinculadas justamente los territorios de las CC.AA. y, por otra parte, el art. 38 que se impugna ha recogido la medida autorizada en dicho art. 8.e) del Reglamento CEE, que no contiene otra limitación que la común a ambas medidas, a saber, que se destinen a mejorar la estructura de la producción.

No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se dio trámite a las partes para conclusiones, y cumplidos los mismos quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el 6 de abril de 2005, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de Sala

Dados los términos en que se plantea el recurso, conviene precisar que las alegaciones relativas a los artículos 36 y 37 del Real Decreto impugnado, llevan a la parte a entender que se respeta el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma y que no existe motivo para interposición de recurso ante el Tribunal Constitucional, respecto de la regulación contenida en dichos preceptos, sin que se invoque infracción en los mismos que se corresponda con la concreta pretensión de declaración de nulidad del artículo 38 del Real Decreto que se articula en el suplico de la demanda.

Por lo que se refiere a la genérica alegación sobre el carácter básico del Real Decreto, tampoco se concreta en una petición de nulidad del mismo que exija un específico examen de su procedencia.

No obstante, a tal efecto y como señala la sentencia de esta Sección de 24 de junio de 2004, en un caso en el que se discutía sobre la misma materia, en supuestos de concurrencia entre competencias autonómicas específicas en materia de agricultura y la genérica competencia estatal en materia de ordenación general de la economía, primar la aplicación de esta última, aun cuando no se advierta una directa y significativa incidencia sobre la actividad económica general de la competencia objeto de controversia, sería tanto como vaciar de contenido el título competencial más específico (STC 252/1988, de 20 de diciembre, 132/1989, de 18 de julio, 112/1995, de 6 de julio, 21/1999, de 25 de febrero y 128/1999, de 1 de julio).

Ahora bien, en este caso debe tenerse en cuenta, que el Real Decreto 347/2003 se dicta, al amparo de la competencia que atribuye al Estado el artículo 149.1.13ª de la Constitución en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (disposición final segunda), señalando en su exposición de motivos que se han tomado en consideración las sentencias del Tribunal Constitucional 45/2001 y 95/2001, que atribuyen al Estado la competencia para adoptar la resolución final de los expedientes de asignación de cuotas procedentes de la reserva nacional, se propone, a la vista de la experiencia adquirida, adaptar los mecanismos de reestructuración actualmente en vigor a la actual situación del sector, se persigue una mayor coordinación y tratamiento uniforme de los productores de todas la comunidades autónomas y, por tanto, mejor cumplimiento de las exigencias del régimen de tasa suplementaria, se recoge el acuerdo parlamentario en relación con la ampliación de las categorías de productores que pueden adquirir cuota desligada de la explotación y atiende a la necesidad de recopilación y codificación de la legislación nacional relativa al sector lácteo actualmente en vigor.

Por otra parte, el Tribunal Constitucional ha señalado, que "el Gobierno puede hacer uso de la potestad reglamentaria, para regular por Decreto alguno de los preceptos básicos de una materia, cuando resulten, por la competencia de ésta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia sobre las bases" (STC 98/2001, de 5 de abril, FJ 7, con cita de la STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5)", aunque esa no sea la regla general sino la excepción.

Pues bien, desde estas consideraciones, la genérica alegación de la parte cuestionando el carácter básico del Real Decreto 347/2003 no puede acogerse, pues no puede negarse de manera global que la norma incida en aspectos básicos de planificación general de la actividad económica, sin que la parte precise su alegación en relación con concretos aspectos en los que la competencia en materia agrícola o ganadera resulte de preferente consideración y haya sido invadida por la normativa estatal; y, por otra parte, la alegación de que el desarrollo de las normas básicas debe adoptar la forma de Ley, no excluye la posibilidad de que ello se produzca mediante Decreto, como reconoce la doctrina del Tribunal Constitucional, que también se recoge por la parte recurrente en su demanda, sin que se cuestione el carácter excepcional de tal forma de desarrollo.

Lo que lleva a negar virtualidad a la alegación en los términos genéricos en que se ha formulado, siguiendo el criterio mantenido en semejantes términos en la citada sentencia de 24 de junio de 2004.

La alegación fundamental en la que la parte recurrente apoya su pretensión de declaración de nulidad del artículo 38 del Real Decreto 347/2003, se puede sintetizar en la consideración de que, a diferencia del art. 35 del R.D. 1486/98, no establece condicionamientos y requisitos para la transferencia de cuotas desvinculadas entre productores de distintas Comunidades Autónomas, establecimiento que entiende impuesto por el Reglamento CE 3950/92, modificado por el Reglamento CE 1256/99, que resultaría así infringido, incurriendo con ello en vulneración del principio de jerarquía normativa a que se refiere el art. 51 de la Ley 30/92.

El Reglamento (CEE) 3950/92, del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, señala en su preámbulo que, con el fin de proseguir la reestructuración de la producción lechera y de mejorar las condiciones medioambientales, conviene ampliar determinadas excepciones al principio de vinculación de la cantidad de referencia a la explotación y autorizar a los Estados miembros a que mantengan la posibilidad de aplicar programas nacionales de reestructuración y a que organicen una cierta movilidad de las cantidades de referencia dentro de un marco geográfico determinado y basándose en criterios objetivos.

Tal planteamiento se concreta en el art. 8 que dispone lo siguiente: "A fin de llevar a buen término la reestructuración de la producción de leche a los niveles nacional, regional o de las zonas de recogida, o de mejorar el medio ambiente, los Estados miembros podrán aplicar una o varias de las disposiciones siguientes, según las modalidades que ellos determinen teniendo en cuenta los intereses legítimos de las partes:

- conceder a los productores que se comprometan a abandonar definitivamente una parte o la totalidad de su producción de leche una indemnización, que se pagará en una o varias anualidades, y alimentar la reserva nacional con las cantidades de referencia liberadas de ese modo;

- determinar, basándose en criterios objetivos, las condiciones con arreglo a las cuales los productores podrán obtener previo pago y al comienzo de un período de doce meses, la reasignación por la autoridad competente o por el organismo que ésta designe, de cantidades de referencia que hayan sido definitivamente liberadas por otros productores al final del período de doce meses precedente contra el desembolso, en una o varias anualidades, de una indemnización igual al pago antes citado;

- establecer, en los casos de transferencia de tierras destinada a mejorar el medio ambiente, que la cantidad de referencia disponible de la explotación afectada se ponga a disposición del productor saliente, si éste desea continuar la producción lechera;

- determinar, con arreglo a criterios objetivos, las regiones y las zonas de recogida en el interior de las cuales se autorizan las transferencias de cantidades de referencia entre determinadas categorías de productores sin la correspondiente transferencia de tierras, al objeto de mejorar la estructura de la producción de leche;

- autorizar, previa petición del productor a la autoridad competente o al organismo que ésta designe, con el fin de mejorar la estructura de la producción lechera en la explotación, o de contribuir a hacer extensiva la producción, la transferencia de cantidades de referencia sin la correspondiente transferencia de tierras o viceversa.

No obstante, hasta el 30 de junio de 1994, los productores que dispongan de una cantidad de referencia tal como se define en el apartado 3 del art. 4 no podrán acogerse a las disposiciones del presente artículo, con excepción del tercer guión."

El Reglamento (CE) 1256/1999 del Consejo de 17 de mayo de 1999, que modifica al anteriormente citado, con el fin de reforzar las posibilidades de gestión descentralizada de cantidades de referencia para reestructuración de la producción láctea o mejora medioambiental, según expresa su preámbulo, da una nueva redacción al art. 8 que queda así: "A fin de llevar a buen término la reestructuración de la producción de leche o de mejorar el medio ambiente, los Estados miembros podrán aplicar una o varias de las medidas siguientes, según las disposiciones que ellos determinen teniendo en cuenta los intereses legítimos de las partes:

1. conceder a los productores que se comprometan a abandonar definitivamente una parte o la totalidad de su producción de leche una indemnización, que se pagará en una o varias anualidades, y alimentar la reserva nacional con las cantidades de referencia liberadas de ese modo;

2. determinar, basándose en criterios objetivos, las condiciones con arreglo a las cuales los productores podrán obtener, mediante pago y al comienzo de un período de doce meses, la reasignación por la autoridad competente o por el organismo que ésta designe, de cantidades de referencia que hayan sido definitivamente liberadas por otros productores al final del período de doce meses precedente contra el desembolso, en una o varias anualidades, de una indemnización igual al pago antes citado;

3. establecer, en los casos de transferencia de tierras destinada a mejorar el medio ambiente, que la cantidad de referencia disponible de la explotación afectada se asigne al productor saliente, si éste desea continuar la producción lechera;

4. determinar, con arreglo a criterios objetivos, las regiones y las zonas de recogida en el interior de las cuales se autorizan las transferencias definitivas de cantidades de referencia sin la correspondiente transferencia de tierras, al objeto de mejorar la estructura de la producción de leche;

5. autorizar, previa petición del productor a la autoridad competente o al organismo que ésta designe, la transferencia definitiva de cantidades de referencia sin la correspondiente transferencia de tierras o viceversa cuyo fin sea mejorar la estructura de la producción lechera en la explotación o de contribuir a hacer extensiva la producción.

   Las disposiciones contempladas en las letras a), b), c) y e) podrán aplicarse a escala nacional, al nivel territorial apropiado o en las zonas de recogida".

   Se introduce un art 8.bis que dispone: "En cumplimiento de los principios generales del Derecho comunitario, los Estados miembros podrán adoptar las siguientes medidas, con el fin de garantizar que las cantidades de referencia se asignen sólo a los productores lácteos activos:

1. Sin perjuicio del párrafo segundo del apartado 1 del art. 7, cuando se haya transferido una cantidad de referencia, con o sin las tierras correspondientes mediante arrendamiento o por otros medios que impliquen efectos jurídicos comparables, los Estados miembros podrán determinar, basándose en criterios objetivos, si se vierte a la reserva nacional la totalidad o una parte de la cantidad de referencia transferida, así como las condiciones en que ello habrá de realizarse.

   El presente artículo no se aplicará a las cesiones temporales mencionadas en el art. 6.

2. Los Estados miembros podrán decidir no aplicar las disposiciones sobre transferencias de cantidades de referencia que figuran en el apartado 1 del art. 7."

   Entre ambas redacciones se observan algunas diferencias, siendo las más significativas en lo que aquí interesa, que en el primer párrafo del artículo 8 examinado, se suprime la expresión "a los niveles nacional, regional o de las zonas de recogida" en relación con la reestructuración de la producción, lo que significa que tal criterio geográfico no se establece con carácter general sino que se especifica para los distintos supuestos previstos en el precepto, como se recoge en su último párrafo en la nueva redacción.

   En el apartado d) se suprime la expresión "entre determinadas categorías de productores" a efectos de la determinación de las transferencias no vinculadas en determinados ámbitos territoriales.

   Y, finalmente, como ya se ha indicado, en el nuevo precepto in fine se especifican los ámbitos territoriales en los que cabe aplicar por los Estados miembros cada una de las medidas previstas en el mismo.

   Conviene señalar, igualmente, que en ambas redacciones el precepto contiene una pluralidad de medidas distintas para llevar a buen término la reestructuración de la producción de leche o mejorar el medioambiente, y concretamente en el apartado cuarto, letra d) en la nueva redacción, se contemplan las transferencias desvinculadas de las tierras dentro de un determinado ámbito territorial, mientras que el apartado quinto, letra e) en la nueva redacción, se regula el mismo tipo de transferencias fuera de esos concretos ámbitos territoriales.

   Finalmente, el artículo 38 del Real Decreto 347/2003 se refiere únicamente a las transferencias de cuotas sin la correspondiente transferencia de la explotación previstas en el artículo 8.e) del Reglamento (CEE) 3950/92.

   Pues bien, desde estas consideraciones, se observa que la parte recurrente llega a la conclusión de que son exigibles para que el Estado miembro autorice la transferencia de cuota desvinculada: a) determinación de criterios objetivos claros; b) zonas de recogida y regiones determinadas (no una generalidad del territorio del Estado); y c) categorías de productores determinadas para autorizar la transferencia de cuota sin la correspondiente de tierras. Todo ello mediante una interpretación indiferenciada de tales supuestos y sin tener en cuenta las modificaciones operadas por el Reglamento (CE)1256/1999. Así, no tiene en cuenta que las letras d) y e) del referido art. 8 contemplan dos situaciones distintas, refiriéndose la primera a las trasferencias desvinculadas dentro de un determinado ámbito territorial, en el caso de España la Comunidad Autónoma, como resulta del art. 36 del Real Decreto 347/2003, mientras que la segunda se refiere a dichas transferencias fuera de ese concreto ámbito territorial, como expresamente señala el párrafo final cuando dice que las disposiciones contempladas en las letras a),b),c) y e), podrán aplicarse a escala nacional, al nivel territorial apropiado o en las zonas de recogida, por lo que siendo a esta letra e) a la que refiere la regulación del art. 38 del Real Decreto 347/2003, es claro que no se advierte la exigencia del requisito de determinación de la zona y no aplicación a la generalidad del territorio del Estado que se invoca por la recurrente.

   Por otra parte, la referencia a las categorías de productores determinadas ha desaparecido incluso de la redacción de la letra d) del referido art. 8, por lo que tampoco se justifica el planteamiento de la parte, respecto de esta exigencia, que no consta como tal en el precepto.

   Finalmente, la referencia a criterios objetivos se contempla en la letra d) del precepto, pero no en la letra e), lo cual no significa que dichas autorizaciones no deban ajustarse a criterios objetivos sino que no se establecen otros específicos y distintos del caso anterior, teniendo en cuenta que la finalidad es la misma, mejorar la estructura de la producción lechera, lo que justifica que el art. 38 del Real Decreto 347/2003 comience por remitirse a los requisitos establecidos en el art. 36, de manera que no cabe apreciar falta de sujeción a unos requisitos objetivos.

   En consecuencia, no se advierte que el indicado art. 38 objeto de impugnación, que se refiere únicamente a las transferencias de cuotas previstas en el art. 8.e) del Reglamento (CEE) 3950/92 del Consejo de 28 de diciembre de 1992, incurra en las infracciones que se denuncian por la parte recurrente, al ajustarse plenamente a dicho art. 8.e), previendo incluso la posibilidad establecida en el art. 8 bis introducido por el Reglamento (CE) 1256/1999 del Consejo, de deducción de un porcentaje a favor de la reserva nacional.

   Ha de tenerse en cuenta que no se prevén en la normativa comunitaria invocada las concretas condiciones y criterios objetivos que han de establecerse ni tampoco los aspectos sobre los que hayan de incidir, a salvo la finalidad establecida de mejora de la estructura de la producción lechera, por lo que no cabe cifrar el incumplimiento de dicha normativa por la falta de previsión de una concreta limitación no exigida legalmente y que el interesado entienda pertinente, que en este caso sólo se refiere a no haberse mantenido la previsión del art. 35.3 del Real Decreto 1486/98, que ahora se deroga, de un límite cuantitativo del total de las cantidades atribuidas a los productores establecidos en determinadas zonas, que no constituye un requisito o límite exigido por la normativa comunitaria ni se razona y justifica que su ausencia suponga la infracción de otras normas que protegen la producción en dichas zonas.

Por todo ello, no siendo de acoger las alegaciones formuladas por la parte recurrente, procede desestimar el recurso, sin que haya lugar a hacer una expresa condena en costas al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo nº 92/2003, interpuesto por la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, representada por el Letrado de su Servicio Jurídico, contra el Real Decreto 347/2003, de 21 de marzo, por el que se regula el sistema de gestión de cuota láctea, que se confirma en los concretos aspectos objeto de esta impugnación.

No hacemos una expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, Don Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretaria, certifico.