La internacionalización de las ciudades (y del régimen municipal)
| Autor | Miguel Beltrán de Felipe |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Castilla-La Mancha |
| Páginas | 57-83 |
Abreviaturas
APPRI: Acuerdos Bilaterales de Promoción y Protección Recíproca de Inversiones
CCAA: Comunidades Autónomas
CEAL: Carta Europea de la Autonomía Local
CEDH: Convenio Europeo de Derechos Humanos
CEMR: Consejo Europeo de Municipios y Regiones
CIADI: Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (en ingles ICSID) CNUDMI: Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (UNCITRAL, en inglés) DLI: Derecho Local Internacional
IED: Inversión Extranjera Directa
NAFTA: North American Free Trade Agreement
NU: Naciones Unidas
OMC: Organización Mundial del Comercio
ONG: Organización No Gubernamental
PIDCP: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
PIDESC: Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
TBI: Tratado Bilateral de Inversión
TEDH: Tribunal Europeo de Derechos Humanos
TLC: Tratado de Libre Comercio
UCGL: Unión de Ciudades y Gobiernos Locales
UE: Unión Europea
UNCHS: United Nations Centre for Human Settlements (HABITAT)
UNESCO: United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization
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Las páginas que siguen pretenden ser una aproximación al nuevo papel de las ciudades en el contexto jurídico nacional y global. Se trata de una realidad apenas aprehendida por el derecho, o de contornos aun poco definidos por las normas jurídicas, y por ello este ensayo no pretende ser una construcción com-
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pleta desde el punto de vista jurídico. Mi intención es tan solo dar cuenta de algunas manifestaciones relativamente recientes que están alterando el panorama tradicional tanto del derecho internacional como del derecho interno de cada país. Es pues un trabajo en fase de construcción. Y es también posible, como digo, que tal vez se salga un poco del molde habitual de los escritos jurídicos, en la medida en que recoge dinámicas políticas aun no reflejadas en normas jurídicas, o reflejadas sólo tangencialmente en normas propias de lo que en Europa se conoce como soft law o «derecho blando».
Debo hacer un par de advertencias. La primera es que cuando hablo de «las ciudades», me refiero no a cualquier ciudad de cualquier tamaño y de cualquier característica. Me refiero a ciudades que por su peso político, su tamaño, su importancia estratégica, etc., tienen algún tipo de presencia internacional. En realidad «las ciudades» en este trabajo equivale a «las grandes ciudades» - partiendo del supuesto, acaso demasiado generalizado, de que las grandes ciudades tienen presencia internacional. De los ejemplos que iré poniendo se deduce el tipo de ciudad al que me refiero. Del mismo modo, voy a emplear el término «ciudad» en lugar del más técnico y preciso «municipios». Por varios motivos: uno de ellos es la sencillez conceptual y del discurso (que evita tener que referirse a «ayuntamiento», «municipio», «pleno municipal», con las distintas variantes técnico-jurídicas propias de cada vocablo). Otro es que en ocasiones las realidades políticas a que aludo bajo el rótulo «ciudades» no encajan en dichas categorías. Por ejemplo el municipio de Barcelona, en España, que como es relativamente pequeño desde el punto de vista de la extensión de su termino municipal, sólo representa alrededor de la mitad de los habitantes del total de la aglomeración metropolitana, y por ello si hablase del municipio de Barcelona, empleando el término municipio en sentido estricto, estaría dejando fuera del análisis al conjunto de la realidad política, económica y social -que es la que me interesa- que representa el área metropolitana de Barcelona1.
Finalmente, hablo de «ciudades» porque es la única palabra que -por lo menos en español- engloba a todas las denominaciones con que en los distintos países de habla hispana se conoce a las administraciones públicas locales.
El punto del que parto es una doble constatación: por un lado la urbanización, y por otro la globalización. Respecto de lo primero, las previsiones de
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NU-Habitat son que para el año 2050 el 65% de la población mundial se ubique en el medio urbano, frente al 50% de comienzos del siglo 212. Y respecto de lo segundo, voy a manejar un concepto de globalización que intento sea neutro (lo cual obliga al lector a hacer un esfuerzo de despojarse de otras nociones valorativas o peyorativas). Siguiendo a GIDDENS, o a BECk, por globalización entiendo la circulación por todo el mundo de ideas, productos, capitales y servicios -no tanto de personas-, sin encontrar apenas obstáculos en las fronteras de los Estados, cuya capacidad para llevar a cabo políticas propias se ve notablemente disminuida. Se trata, en síntesis, de mayor interdependencia o inter-conectividad entre los sistemas político-económicos de los Estados y de disminución del poder de éstos3.
Estas dos realidades de urbanización y de globalización son las que enmarcan, y explican, la creciente presencia internacional de las ciudades.
Lo primero que importa decir es que las grandes ciudades (por lo menos las principales ciudades de un país capitalista, o a nivel mundial las cuarenta o cincuenta ciudades más importantes) son actores en la economía mundial. Lo son al igual que los Estados, las grandes corporaciones, los bancos y entidades financieras, los organismos internacionales, los partidos políticos, etc. La visión tradicional de las ciudades como simples gestoras de servicios de proximidad ya no es cierta (repito: por lo menos para las grandes ciudades a nivel nacional o internacional). Las ciudades piden préstamos a los bancos internacionales, emiten títulos de deuda para financiarse, otorgan subvenciones, sacan a concurso grandes contratos nacionales o internacionales, expropian e indemni-
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zan, etc. Como digo, son actores en la economía mundial, y como todos los demás actores, compiten por recursos económicos escasos, en particular por IED, pública o privada: las ciudades -las más importantes- compiten por inversiones internacionales y por prestigio internacional (buscan hacerse con un nombre en los circuitos turísticos, culturales, económicos, etc.). Podríase decir que «cotizan en bolsa» (en las bolsas de los recursos económicos internacionales). También participan en certámenes internacionales (olimpiadas, exposiciones, otras competiciones sectoriales), incluso compiten por ser sede de eventos o reuniones más o menos públicos y de grandes corporaciones4. Y a nivel interno de cada país, las ciudades son un contrapeso a los demás poderes territoriales y un banco de pruebas para experimentos políticos y organizativos5. También son una plataforma política para los Alcaldes: quien ha sido presidente de la República Francesa entre 1995 y 2007 antes fue Alcalde de París, y el anterior Alcalde de la Ciudad de México estuvo a punto de ser Presidente de la Nación en las elecciones de 20066.
Siguiendo a BLANK (2006a: 887), podemos hablar de cuatro manifestaciones de la globalización en las ciudades: a) la inversión extranjera, directa o indirecta, en las ciudades; b) la presencia e influencia de trabajadores extranjeros en las ciudades, debido a fenómenos migratorios; c) las relaciones comerciales
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y financieras entre ciudades de distintos Estados; y d) la penetración de ideas, símbolos e imágenes extranjeras7.
Como es sabido, la inversión extranjera directa (IED) constituye uno de los medios mas importantes con los que los países menos desarrollados incrementan su riqueza, y resulta evidente que esta IED es mucho más visible en las ciudades que en el mundo rural (salvo en las escasísimas ocasiones en las que el mundo rural es económicamente rentable para un inversor extranjero8). No se trata sólo de que las inversiones extranjeras se centran en las ciudades: a veces el capital extranjero no es que haga negocios en ciudades, es que compra la ciudad misma (cuando el mercado inmobiliario es tan rentable que la inversión no es en títulos sino en bienes inmuebles). La presencia de la inmigración es asimismo característica de las ciudades, en las que las minorías raciales, étnicas o lingüísticas encuentran un acomodo menos difícil. Y por último las relaciones económicas entre ciudades: esto es un fenómeno relativamente reciente, pues data de hace unos quince años, y consiste en que las ciudades de distintos países establecen vínculos y redes culturales, políticas y en última instancia económicas9. Estas redes son de muchos tipos: redes de ciudades portuarias, de ciudades llamadas culturales (que intercambian a sus orquestas, cuadros de sus museos, etc.), de capitales de Estados federales, de ciudades que son patrimonio de la humanidad declaradas por la UNESCO, de ciudades con dos o más lenguas oficiales, etc.10.
De todas estas transformaciones de las ciudades las más importantes son naturalmente la que tienen que ver con la economía. En un mundo en el que las fronteras se están disipando (para la información, para los capitales, y para las personas11), las ciudades se han puesto a competir. No solamente porque se les adjudique la celebración de competiciones y reuniones. Se han puesto a competir en los mercados internacionales (a competir por atraer inversiones).
FRUG y BARRON (2006: 9) señalan, siguiendo a Sassen, algunas de las nuevas funciones que las...
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