La Unión Europea ante el desafío del Brexit: de la decisión de los jefes de estado o gobierno a la activación del procedimiento de retirada

AutorJosé Martín y Pérez de Nanclares
Páginas7-23

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I - Aspectos generales
1 - Las crisis en la Unión Europea: una situación recurrente en el proceso de integración europea

La Unión Europea (UE) puede ser considerada única desde muy diversas perspectivas. Como ya ha sido estudiado con profusión desde hace décadas, nos encontramos ante una organización internacional de integración sin parangón en la comunidad internacional, que se fundamenta en la noción de supranacionalidad y está revestida de elementos de indudable inspiración federal. La Unión ha demostrado, además, ser también extraordinariamente flexible, dúctil e imaginativa a la hora de dotarse de una serie de elementos jurídicos efectivos para conseguir en la práctica los fines perseguidos por sus tratados constitutivos. Así, instrumentos como los convenios comunitarios (celebrados entre Estados miembros de la Unión), los acuerdos internacionales mixtos (celebrados conjuntamente por la Unión Europea y por los Estados miembros), los instrumentos jurídicos internos de naturaleza diferenciada de los bien conocidos reglamentos, directivas o

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decisiones (actos atípicos como las Decisiones del Consejo, Decisiones de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, Resoluciones, etc.) o incluso la propia flexibilidad derivada de la frecuente imprevisión del instrumento normativo a utilizar son verdadera seña de identidad jurídica del funcionamiento diario de la Unión. No podemos ignorar tampoco las potencialidades que suministra, especialmente en el último tiempo, la inacabable cantera del soft law. En definitiva, esta peculiar organización internacional es realmente única a la hora de desplegar una imaginativa ingeniería jurídica capaz de buscar in extremis 'soluciones a medida' a los problemas de no fácil encaramiento.

Cuando aparecen esos problemas particularmente graves o surgen situaciones complicadas de crisis, la Unión termina viéndose obligada a volver la mirada hacia el Derecho Internacional; incluso aunque a veces lo haga a costa de soslayar el propio ordenamiento jurídico de la Unión. Así ha ocurrido recientemente cuando ha habido que afrontar la crisis económica y financiera desde la dificultad que implicaba no contar con los instrumentos adecuados en los tratados constitutivos1. También sucedió algo parecido cuando, como consecuencia de la desaparición de las fronteras interiores en el seno del mercado único, hubo que crear un control común de las fronteras exteriores2, adoptar ciertas normas mínimas en materia de asilo3 o incluir algunas disposiciones para la lucha contra el terrorismo4 sin contar con una atribución de competencia suficiente en los tratados constitutivos. Lo propio puede concluirse también cuando el proceso de integración europea hubo de afrontar crisis políticas internas de cierta entidad: acaeció con la llamada 'crisis de la silla vacía' en 1966, al aprobarse lo que se dio en denominar el 'Compromiso de Luxemburgo'5, y también pasó de manera igualmente clara cuando los Jefes de Estado y de Gobierno se vieron obligados a adoptar sendas decisiones 'hechas a la medida' para dar salida en 1992 al no danés al Tratado de Maastricht6 o en 2009 a la negativa irlandesa al Tratado de Lisboa7.

2 - El desafío del Brexit: de la Decisión de los Jefes de Estado o de Gobierno a la puesta en marcha del mecanismo de retirada de la Unión

En la actualidad, nos encontramos en una tesitura de parecido cariz. El Primer Ministro británico envió el 10 de noviembre de 2015 una carta al Presidente del Consejo Europeo —con copias a los presidentes de la Comisión y Parlamento Europeo y al resto de miembros del Consejo Europeo— en la que planteaba «A new settlement for the United Kingdom in a rejormed European Union»8. La carta respondía, en realidad, a la invitación que había recibido el Reino Unido, en el marco del anterior Consejo Europeo, de fijar las áreas que podrían merecer reforma para afrontar «the concerní 0/the British people over our membership 0/ the European Union» y recogía ya los cuatro grandes grupos de cuestiones que después se plasmarían en la Deci-

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sión de los Jefes de Estado o Gobierno de 18 de febrero de 2016 (gobernanza económica, competi-tividad, soberanía e inmigración)9. Con esta Decisión, los Jefes de Estado o de Gobierno intentaron dar respuesta in extremis al reto que planteaba el Reino Unido10 y, al margen de toda la ortodoxia de los tratados constitutivos, adoptaron un peculiar paquete de medidas, que bien merece un cierto análisis jurídico.

Sin embargo, de poco sirvió esta oferta de 'trato especial'. En el referéndum del 23 de junio un 51,89 % de los votantes británicos contestó a favor del abandono a la pregunta de «¿Debe el Reino Unido continuar siendo miembro de la Unión Europea o debe abandonar la Unión Europea?», mientras que un 48,11 % lo hizo a favor de la permanencia. Con ello, la Decisión aprobada por los Jefes de Estado o de Gobierno cuatro meses antes quedaba condenada a convertirse en 'papel mojado' e, inesperadamente, era el artículo 50 TUE el que pasaba a ocupar el primer plano de la actualidad. Por tanto, el paquete de medidas de febrero de 2016, concebido como el antídoto para evitar que por primera vez se tuviera que utilizar el mecanismo de retirada, resultó ser ineficaz.

Así las cosas, entre en vigor o no la Decisión de los Jefes de Estado o de Gobierno —y todo apunta a que no lo hará—, su adopción y su relevante contenido reflejan una excelente prueba del modo jurídico de actuar de la Unión en este tipo de crisis; y, guste o no, en cierta forma siempre podrá operar como un posible precedente para eventuales casos similares. Así las cosas, una vez descrito sucintamente el alcance del paquete de medidas que la UE propuso al Reino Unido para evitar su abandono de la Unión (II), trataremos de analizar en este estudio la naturaleza jurídica de la Decisión adoptada por los Jefes de Estado o de Gobierno (III) y las conexas cuestiones sobre aplicación e interpretación (IV), para abordar después algunas peculiaridades que se plantean en el plano interno español (V). Lógicamente, antes de concluir con unas breves consideraciones finales (VIII), habrá que tornar la mirada hacia las palmarias incertidumbres (políticas y también jurídicas) que viven actualmente la Unión y sus Estados miembros como consecuencia de la previsible puesta en marcha del mecanismo del artículo 50 TUE (VI), así como, por lo que específicamente concierne a España, al posible efecto que la retirada del Reino Unido podría tener sobre Gibraltar (VII).

II - Antes del 23 de junio: el consejo europeo y el paquete de medidas para evitar el Brexit

El «conjunto de disposiciones» que aprobó el Consejo Europeo como «respuesta apropiada a las preocupaciones del Reino Unido» se concretó fundamentalmente en una Decisión de los Jefes de Estado o de Gobierno, reunidos en el seno del Consejo Europeo11, si bien ésta se vio escoltada por seis Declaraciones, de...

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