STS, 19 de Marzo de 2001

La Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con fecha 22 de Noviembre de 1999 y en el recurso antes referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso administrativo planteado, debemos anular y anulamos los actos identificados en el Antecedente de Hecho Primero de esta resolución, sin hacer condena en costas".

Contra la anterior sentencia, la Diputación Provincial de Ciudad Real formuló recurso de casación en interés de ley, pretendiendo de la Sala se sentase doctrina en el sentido de que la referida Corporación podía "girar tasas a la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de Ciudad Real por la inserción de anuncios en el B.O.P". Conferido traslado a la representación del Estado como parte personada, se opuso al recurso por entender que la Agencia Estatal de la Administración Tributaria tenía el mismo tratamiento fiscal del Estado, así como que la publicación de anuncios no le beneficiaba particularmente, como exige el hecho imponible de la tasa y, por último, que así también lo había declarado la jurisprudencia. Oído el Ministerio Fiscal, informó en el sentido de no ser procedente dar lugar al recurso.

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 7 de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Se impugna, en este recurso extraordinario de casación en interés de la ley, conforme consta en los antecedentes, la sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de fecha 22 de Noviembre de 1999, estimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria en Ciudad Real contra liquidaciones de la Diputación de dicha Provincia en concepto de tasas por la inserción de anuncios en el Boletín Oficial de la misma.

En concreto, la sentencia aquí recurrida, partiendo de que la imposición de tasas requiere, como hecho imponible, una actividad o servicio administrativo "de competencia local" --provincial en el caso de autos-- (arts. 20.1 y 122 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales) y de que, en su criterio, la competencia para las publicaciones en el Boletín Oficial de la Provincia era del Estado, llegó a la conclusión de la imposibilidad del establecimiento de tasas sobre el servicio de publicaciones en el referido periódico oficial a cargo del mismo y, consecuentemente, a la de estimar el recurso que había interpuesto la referida Agencia contra la desestimación, por la Diputación de Ciudad Real, de los recursos de reposición deducidos frente a liquidaciones por la misma practicadas con motivo de la inserción de anuncios en el periódico en cuestión, derivados de los diversos procedimientos recaudatorios de su incumbencia.

Por el contrario, la referida Diputación Provincial, interpretando que la modificación del art. 122 de la mencionada Ley de Haciendas Locales por la Ley 25/1998, de 17 de Julio, de Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, había reforzado su competencia --la de la Diputación, se entiende-- para el establecimiento de tasas por prestación de este servicio, en relación con el coste del mismo y su previsible cobertura mediante dicha modalidad impositiva (arts. 24 y 25 LHL), concluyó que, no habiendo ninguna previsión en norma con rango de ley de exenciones al Estado en esta materia ni previsión tampoco de fórmulas de compensación (art. 9º LHL), el Estado se encontraba sujeto a la tasa cuestionada y, por consiguiente, resultaba procedente que la Sala sentara doctrina "en el sentido de que la Excma. Diputación Provincial de Ciudad Real puede girar tasas a la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de Ciudad Real por la inserción de anuncios en el B.O.P." (sic en el suplico del escrito de interposición).

Planteada así la impugnación, de los requisitos y condiciones de admisibilidad que exige, para esta modalidad casacional, el art. 100 de la vigente Ley Rectora de esta Jurisdicción, el escrito de interposición no cumple el comprendido en el ap. 2 de dicho precepto, esto es, la necesaria especificación de la norma concreta emanada del Estado y determinante del fallo recurrido cuya interpretación haya sido hecha incorrectamente por la Sala de instancia. La Corporación recurrente, en efecto, se limita a hacer constar que la sentencia resuelve la cuestión, como ya se ha dicho antes, desde la perspectiva que ofrece la circunstancia de que el servicio de publicaciones en el Boletín Oficial de la Provincia no es un servicio de la competencia provincial, sino estatal, por lo que no procede exigir tasas a la Administración del Estado por las publicaciones que esta hubiere realizado en dicho periódico oficial, pero cuando afirma que el problema de la competencia de las Diputaciones debe analizarse nuevamente con la Ley 25/1998, de 13 de Julio, que, a su juicio, "refuerza la naturaleza jurídica de las tasas por prestación de servicios" (sic), y cuando señala la imposibilidad legal de reconocer otros beneficios fiscales que los establecidos en normas con rango de ley y previo el establecimiento de fórmulas compensatorias, no se sabe con certeza si se imputa a la Sala sentenciadora la interpretación incorrecta de los arts. 20.1, 122, 24, 25 y 9º de la Ley de las Haciendas Locales, ni se conoce, tampoco, la forma y medida en que haya podido infringirlos la sentencia recurrida.

Esta Sala, ha de recordar, una vez más, la doctrina que reiteradamente tiene sentada --vgr. Sentencias de 22 de Enero, 12 de Febrero y 10, 12 y 27 de Diciembre de 1997, 24 de Enero de 1998 y 15 de Febrero de 1999-- de que el recurso de casación en interés de la ley no puede convertirse en un medio de reproducción del asunto decidido en la instancia jurisdiccional cuando no puedan utilizarse las modalidades casacionales "ordinaria" y "para unificación de doctrina" y, además, con contención o contradicción restringida --porque difícilmente quienes hubieran obtenido en dicha instancia la satisfacción de sus pretensiones comparecerán ante esta Sala o, en su caso, ante la del Tribunal Superior de Justicia correspondiente a defender sus puntos de vista, siendo así que las sentencias recaidas en esta modalidad casacional no inciden en la situación creada por la sentencia recurrida.

El recurso de casación en interés de la ley no está establecido como posibilidad de reacción para que las administraciones, entidades o corporaciones legitimadas lo utilicen cada vez que las sentencias pronunciadas en única instancia, hoy, por los Jueces de lo Contencioso Administrativo, o las Salas de esta Jurisdicción de los Tribunales Superiores de Justicia no susceptibles de recurso de casación en cualquiera de las otras dos modalidades, no satisfagan sus pretensiones o estimen las de quienes recurran sus actuaciones, sino cuando la resolución dictada sea "gravemente" dañosa para el interés general y, además, errónea, y todo ello por existir la fundada no ya posibilidad, sino incluso "probabilidad" de que esos graves defectos del pronunciamiento erróneo puedan perpetuarse en el futuro. No es, pues, un recurso que la ley arbitra para enmendar y corregir erróneas interpretaciones o aplicaciones del Ordenamiento que solo al caso debatido puedan interesar, ni un medio impugnatorio que, en la práctica, convierta al Tribunal Supremo en una suerte de órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo.

En el supuesto de autos, la aludida falta de concreción del precepto o preceptos que la Diputación recurrente entiende infringidos o mal interpretados por la sentencia impugnada y su carácter estatal, impide que la Sala pueda inducirlo, en función supletoria de lo que era un deber inexcusable de la parte, de sus razonamientos. Ni siquiera impugna frontalmente el núcleo básico de dicha sentencia (la exclusiva competencia estatal respecto del servicio de publicaciones sobre la base de dos Reales Ordenes de 1833 y 1839) ni su afirmación de que, con la modificación del art. 122 de la Ley de Haciendas Locales por la Ley 25/1998, anteriormente mencionada, que, como enseguida se verá, constituye una apreciación no ajustada a la realidad normativa existente en este punto, se ha resuelto la cuestión, poco menos que atribuyendo a tal modificación la virtud de haber reconocido a las Diputaciones Provinciales, por primera vez, la aludida competencia en materia de publicaciones de anuncios en el Boletín Provincial de la Provincia. Y todo ello, además, de que la doctrina que se postula, al estar circunscrita a la posibilidad de girar tasas a la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de Ciudad Real y por la Diputación de la misma Provincia, carece de las necesarias notas de generalidad y posibilidad, por tanto, de ser aplicada a supuestos similares, aparte, igualmente, de que ningún argumento se ha dado acerca de en qué medida puede repercutir en los intereses generales el hecho de que el Estado no satisfaga tasas por las publicaciones derivadas de los procedimientos recaudatorios a cargo de la Administración tributaria, máxime cuando esa repercusión, por exigencia del art. 100.1 de la vigente Ley de esta Jurisdicción, ha de ser "gravemente dañosa".

Pero es que hay más. El fallo de la sentencia aquí impugnada no puede considerarse erróneo, aunque, conforme se ha anticipado en el fundamento que precede, la Sala no pueda compartir la argumentación que lo soporta.

En efecto; no es que "la competencia para la publicación del B.O.P. [sea] indiscutiblemente estatal", como textualmente afirma la sentencia recurrida en su fundamento jurídico primero, poco menos que resucitando las viejas Reales Ordenes de 20 de Abril de 1833 o de 6 de Abril de 1839, ni tampoco que la modificación producida en el art. 122 de la Ley de Haciendas Locales por la Ley 25/1998 "haya venido a resolver el problema para lo sucesivo", como señala aquella en su fundamento segundo, al introducir en el precepto, un nuevo párrafo relativo a que "las Diputaciones Provinciales seguirán editando y publicando el Boletín Oficial de la Provincia, pudiendo a tal efecto establecer y exigir tasas y precios por la inserción de anuncios y edictos, y la suscripción y venta de ejemplares", sino que, aun siendo la competencia para la prestación de ese servicio de publicaciones una competencia que ya pertenecía a las Corporaciones provinciales --el verbo seguirán excusa de mayores argumentos-- y que, por consiguiente, las legitimaba para girar tasas por la prestación de ese servicio con arreglo a la previsión genérica del art. 122.1 de la Ley de Haciendas Locales y, por remisión, del art. 20.1 de la propia norma, cumpliendo, desde luego y mediante la correspondiente Ordenanza fiscal, las exigencias del principio de legalidad en materia tributaria local, y, aun sin excluir la posibilidad de que la Administración estatal pueda realizar el hecho imponible de dicha tasa y, por ende, venir obligada a satisfacerla, siempre resultará que, en todos aquellos casos en que lo haga cumpliendo previsiones legales o en su función de servicio objetivo a los intereses generales (art. 103.1 de la Constitución), no podrá ostentar la condición de sujeto pasivo de dicha modalidad tributaria por la elemental razón de que el servicio de publicaciones en el BOP de que aquí se trata no podrá, a su vez, decirse que se refería, afectaba o beneficiaba a la Administración en el sentido con que el hecho imponible de la tasa y la concreción del sujeto pasivo vienen definidos en los arts. 20.1 acabados de citar, 23.1.b) LHL y demás concordantes.

Esta Sala ha tenido ya ocasión de pronunciarse al respecto, incluso con bastante antelación a la fecha de la sentencia aquí impugnada, aunque lo haya hecho desestimando recursos de casación en interés de la ley y, por ende, sin sentar doctrina concreta en su fallo en los términos que actualmente establece el art. 100.7 de la vigente Ley Rectora de esta Jurisdicción. En cualquier caso, contienen, las sentencias a que enseguida se hará mención, la doctrina de esta Sala acerca del particular que, por ser ya reiterada, se integra en la jurisprudencia a que se refiere el art. 1º.6 del Código Civil.

En la Sentencia de 19 de Abril de 1996 (recurso de casación en interés de ley 2158/93), a propósito de la inserción en el B.O.P. de los Convenios colectivos de ámbito provincial, aparte la naturaleza de normas que dichos Convenios ostentan, se sienta (F.J. 6º) que "no basta para que surja el hecho imponible de las tasas, como tributo local, con la prestación de un servicio público o la realización de una actividad técnica o de otra índole, de la competencia del Ente local, sino que la prestación o actividad administrativa «se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto», de tal modo que cuando el beneficio no es individualizado por referencia a persona o personas concretas, sino que participa en él, de forma indiscriminada, la colectividad, no cabrá hablar de hecho imponible generador de tasas".

En la Sentencia de 15 de Febrero de 1999 (recurso de casación en interés de la ley 7745/98), a propósito del nuevo régimen de publicación de edictos en los periódicos oficiales para anuncio de la interposición del recurso contencioso administrativo a que hace méritos el art. 47 de la vigente Ley Jurisdiccional, que ya no es obligatoria como en el régimen de la Ley de 1956 -- art. 60--, después de constatar que "cuando la inserción del anuncio haya de practicarse a petición del interesado, solo este será el sujeto pasivo y a él únicamente corresponderá... satisfacer la tasa", se añade (F.J. 3º) que "distinto es el caso en que la inserción del anuncio sea legalmente preceptiva --art. 47.2 antes citado de la Ley Jurisdiccional hoy vigente-- o haya sido acordada por el Juzgado o Sala por estimarlo conveniente, esto es, por ser necesaria para los intereses de la justicia", porque, "en este supuesto, la condición de sujeto pasivo en concepto de contribuyente o de sustituto del contribuyente, o incluso la de responsable tributario, tiene que estar expresamente determinada por la ley y, además, en las tasas, supeditada a que el servicio público o actividad administrativa en régimen de Derecho público «se refiera, afecte o beneficie de modo particular» a quienes la ley considere tales sujetos pasivos", condición que no podía tener (F.J. 4º) "ni la Administración General del Estado ni la de Justicia", que no "solicitaron inserción de anuncio alguno en los aludidos periódicos --se refería la sentencia al oficial de la Comunidad Autónoma-- que se refiriera, afectara o beneficiara a ellas «de modo particular», ya que "la inserción se debió, exclusivamente, al cumplimiento de un mandato legal o a los intereses generales de la justicia" y, entonces, "mal pudieron ser consideradas... sujetos pasivos o responsables de una tasa que, por ministerio de la ley, exigía, exige y exigirá, mientras no se definan de otra forma su hecho impositivo y demás elementos esenciales, no solamente la petición de inserción o publicación de anuncios, sino la referencia, afección o beneficio particulares que esas mismas inserciones o publicaciones pudiera reportarles".

Y, por último, en la Sentencia de 14 de Septiembre de 2000 (recurso de casación en interés de ley 7021/1999), a propósito, precisamente, de las publicaciones de anuncios cuando los interesados en un procedimiento administrativo sean desconocidos o estén incursos en alguno de los supuestos previstos en el art. 59.4 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a los fines prevenidos en el art. 60.1 de la propia norma, se declara (F.J. 2º) que "en todos aquellos casos donde existan unos interesados a quienes beneficie personalmente, o en sus bienes, la inserción del anuncio en el Boletín Oficial, existirá el hecho imponible de la tasa y, practicada la inserción, se producirá el devengo a cargo del «interesado» respectivo", pero "no siempre la inserción de tales anuncios beneficia al «interesado» en el expediente, ya que existen supuestos donde la inserción tiene lugar en beneficio de personas innominadas o desconocidas, en beneficio del propio procedimiento o, simplemente, en beneficio de la mera eficacia y legalidad del obrar administrativo. Cuando así sea, ciertamente, no existirá hecho imponible de la tasa porque la prestación del servicio no afecta o beneficia de modo particular a ningún concreto sujeto pasivo, sino al interés general, y los Boletines Oficiales (sin perjuicio de la loable aspiración a su autofinanciación) cumplen unas funciones públicas frente a las que no repugna la gratuidad del servicio en estos casos. De ahí que cuando los «interesados» --en el sentido expuesto-- no aparezcan en el procedimiento, las publicaciones en los Beneficios Oficiales no «constituyen actividades administrativas que afectan o benefician de un modo particular a las Administraciones públicas que hayan dictado los actos administrativos en cuestión y que pueden constituir el hecho imponible de una tasa provincial», sino que tales publicaciones responden al interés general que demanda la eficacia del procedimiento administrativo y la necesidad de que quede satisfecho el interés público tutelado, lo que ninguna relación guarda con cualquier beneficio particular de la Administración Pública que haya dictado el acto, ni puede constituir a esta en sujeto pasivo de la tasa".

En el supuesto de autos, se está ante un caso de publicación en el B.O.P. de anuncios legalmente obligatorios en la tramitación, por la Administración tributaria, de procedimientos de apremio o, en general, de procedimientos de gestión, inspección o recaudación (para estos, incluso, con previsión expresa de gratuidad en el art. 186 del vigente Reglamento General de Recaudación de 20 de Diciembre de 1990). Resulta claro que los anuncios en cuestión, aparte su obligatoriedad, no benefician de modo particular a la referida Administración --a la tributaria, se entiende-- que, en este aspecto, se limita a cumplir las finalidades del propio sistema tributario en beneficio de la colectividad de los ciudadanos a que hace referencia el art. 31.1 de la Constitución.

En consecuencia, y por las razones expuestas --no por las de la sentencia impugnada--, se está en el caso de no dar lugar al recurso, con la preceptiva imposición de costas que deriva del mandato contenido en el art. 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional al no apreciar la Sala circunstancia alguna que pudiera justificar su no imposición.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,