STS, 13 de Enero de 2004

A los recurrentes en casación, por Resolución del Subsecretario del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente de 16 de junio de 1995, se les deniega la integración en la Administración del Estado como consecuencia de las cartas de despido del Presidente de la Cámara de la Propiedad Urbana de Badajoz y dichos trabajadores laborales instan, en la vía jurisdiccional laboral, el reconocimiento de sus derechos.

La sentencia del Juzgado de lo Social nº 2 de Badajoz de fecha 22 de noviembre de 1995 estima que su despido es improcedente y este criterio de la primera instancia jurisdiccional es confirmado por sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura nº 355/96 de 15 de mayo.

Los actores promueven recurso contencioso-administrativo ante la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente de 16 de junio de 1995, denegatoria de la integración en el Ministerio, por no tener la condición de personal laboral fijo de la Cámara de la Propiedad Urbana de Badajoz, y la sentencia dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 11 de mayo de 1998 desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Cristobal y Dª Regina, declarando ser el acto impugnado conforme a derecho, sin hacer expresa condena en costas.

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de los actores y se opone a la prosperabilidad del recurso, alegando que estamos ante una cuestión estrictamente de naturaleza jurídico laboral, el Abogado del Estado.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 7 de enero de 2004.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas,

Con carácter previo al análisis de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente, procede examinar la supuesta incompetencia de jurisdicción alegada por el Abogado del Estado, al considerar que en el fondo del asunto lo que se debate es el análisis jurídico de una relación laboral, surgida entre la Cámara Oficial de la Propiedad Urbana de Badajoz y los empleados que en ella participan.

Esta cuestión ha sido resuelta reiteradamente por la jurisprudencia de esta Sala, reconociendo el carácter laboral cuando se analiza la relación entre la Cámara de la Propiedad Urbana y el contrato laboral que regía con su personal (por todas, las sentencias de la extinguida Sala Cuarta del Tribunal Supremo de 21 de junio de 1983, 14 de febrero de 1985 y sentencia de la Sala Tercera, Sección Séptima de 19 de diciembre de 1994, al resolver el recurso de apelación nº 6551/92). El mismo criterio se ha seguido por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo en sentencias de 26 de mayo de 1987 de la extinguida Sala Sexta y de 12 de diciembre de 1991 de la actual Sala Cuarta, apreciando de oficio la falta de jurisdicción del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, criterio, además, que consta acreditado en las actuaciones pues la parte actora obtiene sentencia estimatoria del despido improcedente en el Juzgado de lo Social nº 2 de Badajoz, en sentencia de 22 de noviembre de 1995, confirmada por sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en recurso de suplicación, que es desestimatorio y resuelve la sentencia nº 355/96 de 15 de mayo.

Sin embargo, en el caso que estamos considerando se trata de analizar el alcance y contenido de la resolución denegatoria de la integración del personal perteneciente a la extinta Cámara Oficial de la Propiedad Urbana de Badajoz que fue denegado por Resolución del Subsecretario del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente de 16 de junio de 1995 y que constituyó el objeto de impugnación en la sentencia recurrida y el núcleo esencial de la cuestión consistió en determinar si existe o no coincidencia entre el ámbito subjetivo de aplicación previsto en la Disposición Adicional Unica del Real Decreto-Ley 8/94 de 5 de agosto y el contemplado en el Real Decreto 2308/94 de 2 de diciembre, y en su caso, si de ello se deriva, una extralimitación respecto del Real Decreto-Ley 8/94 determinante de su nulidad, como mantiene dicha parte.

Sobre este punto, la Sala de instancia entendió que la solución que había de darse a la cuestión planteada debía analizarse desde una triple perspectiva y concluye apreciando la desestimación del recurso:

1. Considerar que la autorización al Gobierno, para fijar el destino del personal que el día 1 de junio de 1990 preste servicios en las Cámaras de la Propiedad Urbana, que se integrará en la Administración del Estado, contenida en la Disposición Adicional Unica del Real Decreto-Ley 8/94, no significaba que debía ser en el concreto Real Decreto impugnado donde debía agotarse su ejercicio, pudiendo ser la integración, en el sentido que le atribuye la parte actora de igualdad de condiciones con el personal que si ostenta la condición de laboral fijo, el resultado final de un proceso que el Real Decreto no tenía porque culminar, de modo que el distinto ámbito subjetivo que la actora denuncia y cuya falta de coincidencia echa de menos y tacha de ilegal, pudieran resultar de actos o normas posteriores.

2. Entender que lo que el artículo 5 del Real Decreto 2308/94 producía era una reducción del ámbito subjetivo de aplicación previsto en la disposición adicional única del Real Decreto-Ley, al sólo prever la integración de los que en fecha 1 de junio de 1990 tuvieran la condición de empleados fijos o con derecho a reserva de plaza, dejando fuera al personal temporal, interino, etc. en cuyo caso, tal reducción, frente a lo mantenido por la actora, no suponía por sí misma una contravención del Decreto-Ley, sino simplemente la necesidad de que se dictase otra norma reglamentaria que contemplase tales supuestos omitidos.

3. Entender que dado que la relación mantenida por los actores con la Administración era de naturaleza laboral, la transferencia constituye un supuesto de sucesión de empresa o cambio de titularidad empresarial regulado por el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores, por lo que el hecho de que el artículo 5 del Real Decreto 2308/94 sólo prevea la integración del personal laboral fijo o con derecho a reserva de plaza del Organismo extinguido a la Administración Pública y ello no significa que el personal no incluido se encuentre huérfano de normas que amparen su integración, al venir ésta constituida tanto por el apartado b) de la Disposición Adicional Unica del Real Decreto-Ley 8/94 como del artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores, y sin que la aplicación del Real Decreto 2308/94 y artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores a unos y otros, fijos y temporales, en base a la distinta naturaleza de los servicios prestados por ambos, de lugar a discriminación alguna, sino a que el perjudicado pueda reclamar en la jurisdicción competente, contencioso- administrativa para el primer caso y social en el segundo.

Teniendo en cuenta los precedentes criterios aplicados por la sentencia impugnada y rechazando el motivo de oponibilidad formulado por el Abogado del Estado, consistente en la excepción de incompetencia de jurisdicción, procede examinar los motivos de casación interpuestos por los actores, el primero de los cuales alude a la vulneración del artículo 9.3 de la Constitución Española, en lo concerniente al principio de jerarquía normativa, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley 10/92, por considerar que se ha producido en el Real Decreto 2308/94 una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, con clara extralimitación del contenido del Decreto-Ley precedente, lo que incide, claramente, en la vulneración del principio de jerarquía normativa.

Para analizar este motivo conviene tener en cuenta los siguientes criterios legales de aplicación:

1. La Disposición final décima de la Ley 4/90 de 29 de junio suprimió las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y su Consejo Superior como Corporaciones de derecho público, facultando al Gobierno para que mediante Real Decreto estableciera el régimen y destino del patrimonio y del personal que estuviera prestando servicios el 1 de junio de 1990 en las Cámaras sometidas a la tutela estatal.

2. El Tribunal Constitucional, en sentencia de 15 de junio de 1994, declaró la inconstitucionalidad de dicha disposición final décima por vulneración del artículo 134.2 de la Constitución, estimando que la Ley de Presupuestos no era el marco adecuado para introducir una normativa como la señalada.

3. El Real Decreto-Ley 8/94 de 5 de agosto, en su disposición adicional única, apartado b), estableció respecto del destino del personal que el día 1 de junio de 1990 prestase servicios en las Cámaras sometidas a la tutela estatal, la necesidad de su regulación y el régimen y condiciones en que se produciría esa integración con respecto a las normas sobre el personal al servicio de la Administración pública.

4. El Real Decreto 2308/94, de 2 de diciembre, en el artículo quinto, concerniente al régimen del personal, establece que quien el 1 de junio de 1990 tuviera la condición de empleado fijo o con derecho a reserva de plaza del Consejo Superior de Cámaras o de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana, se integrará en la Administración del Estado y establecía un total de ocho reglas para fijar los criterios de integración.

Se critica por la parte recurrente la consideración que el texto legal contiene a la referencia del personal que "tuviere la condición de empleado fijo o con derecho a reserva de plaza", siendo así que de lo actuado en el expediente administrativo se infiere que los actores formalizaron su relación con un estricto carácter laboral en la medida en que D. Cristobal fue nombrado personal contratado de carácter laboral por seis meses, en contrato de trabajo temporal suscrito en Badajoz el 1 de octubre de 1987, con sucesivas prórrogas el 31 de marzo de 1989, 30 de septiembre de 1989, 31 de marzo de 1990 y 30 de septiembre de 1990 y Dª Regina, como auxiliar administrativa, fue también contratada de trabajo temporal el 2 de marzo de 1988 con sucesivas prórrogas el 1 de marzo de 1989, el 1 de septiembre de 1989, el 1 de marzo de 1990, el 1 de septiembre de 1990.

No estamos ante un supuesto de violación del principio de jerarquía normativa, sino que en el Real Decreto-Ley de extinción de las Cámaras, se faculta plenamente al Gobierno para que por Real Decreto establezca el régimen y destino del personal, indicando únicamente la fecha del 1 de junio de 1990 como determinante para que prestara servicios en las Cámaras y desde este punto de vista no puede sostenerse un criterio de extralimitación o criterio innovador que pudiera generar la violación del artículo quinto del Real Decreto impugnado, como sostienen los recurrentes, como constitutivo de la vulneración del principio de jerarquía normativa, pues no estamos ante un ordenamiento secundario o subordinado al básico de las Cámaras porque falta un precepto que amparase tal afirmación, teniendo en cuenta además, que este personal se ha regido siempre por reglamentación u ordenamiento propio, inicialmente contenido en el Reglamento de 3 de septiembre de 1941 y en las disposiciones complementarias del mismo, tratándose de asociaciones de personas para la defensa de sus intereses (artículo 2º del Real Decreto 1649/77 de 2 de junio) y como tales, entes perfectamente diferenciados de la Administración del Estado que nacieron como asociaciones voluntarias, que tienen carácter oficial desde el Real Decreto de 16 de junio de 1907 y se reitera en el Reglamento de 2 de junio de 1977.

En efecto, se trata de Corporaciones oficiales de derecho público, colaboradoras de la Administración, pero que no cabe encuadrar en ninguno de los tipos de entes de la Administración pública, no otorgándose a su personal la consideración de funcionario público, ya que falta la nota de adscripción por una relación de servicios profesionales a la Administración pública y su función profesional, en los términos del artículo 29 del Reglamento de las Cámaras de 1977, se ceñía a desarrollar, gestionar y defender los intereses de las Cámaras, percibiendo sus haberes dentro de las previsiones contenidas en los presupuestos de las Cámaras, sin que desnaturalice el carácter de no funcionario público el dato referente a la tradicional dependencia de la Administración, en relación a determinados temas.

Tampoco estamos en un supuesto de legislación delegada que haya delimitado de manera vinculante el ámbito del Decreto de desarrollo, sino ante un mandato interno de la Administración que no impide a ésta el ejercicio pleno de su potestad reglamentaria, que no puede considerarse que sea constitutivo de una innovación atentatoria a su potestad reglamentaria en virtud de la expresa habilitación del Decreto-Ley precedente.

Finalmente, no cabe hablar que, en la cuestión examinada, sea de aplicación el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores que correspondería ser examinado desde el punto de vista de la perspectiva estrictamente social, como ha reconocido esta Sala, pues la resolución administrativa impugnada no menciona como fundamento de su decisión desestimatoria el citado artículo 44 u otro precepto del Estatuto de los Trabajadores y la sentencia impugnada tampoco se plantea el problema de la aplicación del artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores.

A mayor abundamiento y de acuerdo con una reiterada doctrina de esta Sala (como ya hemos señalado en sentencias de 9 y 10 de abril y 3 de mayo de 1999), la cuestión no puede ser estimada por su carácter laboral, pues la Directiva 77/187/CEE, de 14 de febrero, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspaso de empresas, de centros de actividad o de partes de empresas en la redacción de la Directiva 98/50/CE del Consejo de 29 de junio y los derechos reconocidos a los trabajadores por la Directiva 77/187/CEE, adaptada a nuestro ordenamiento por el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores, a cuyo texto debemos sujetarnos, son unos derechos de contenido netamente laboral, que forman parte del status del trabajador y deben hacerse valer ante los órganos del orden jurisdiccional social, según lo establecido en el artículo 1 del Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/1.995, de 7 de abril.

En este punto, la Sala de lo Social del Tribunal Supremo en sentencias de 23 de septiembre de 1997, 6 de febrero de 1998, 26 de junio de 1998 y 29 de abril de 2003 estima que, en este caso de supresión de Cámaras de la Propiedad Urbana, la integración de su personal no es constitutiva de un fenómeno de sucesión de empresas.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del primero de los motivos de casación.

El segundo de los motivos de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley 10/92 invoca la vulneración del derecho a la igualdad.

Con relación a la invocación del referido derecho, procede tener en cuenta:

1. El art. 14 CE contiene en su primer inciso una cláusula general de igualdad de todos los españoles ante la Ley, habiendo sido configurado este principio general de igualdad, por una conocida doctrina constitucional, como un derecho subjetivo de los ciudadanos a obtener un trato igual, que obliga y limita a los poderes públicos a respetarlo y que exige que los supuestos de hecho iguales sean tratados idénticamente en sus consecuencias jurídicas y que, para introducir diferencias entre ellos, tenga que existir una suficiente justificación de tal diferencia, que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, y cuyas consecuencias no resulten, en todo caso, desproporcionadas.

2. También es necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos. En resumen, el principio de igualdad, no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida (SSTC 22/1981, de 2 de julio, F. 3; 49/1982, de 14 de julio, F. 2; 2/1983, de 24 de enero, F. 4; 23/1984, de 20 de febrero, F. 6; 209/1987, de 22 de diciembre, F. 3; 209/1988, de 10 de noviembre, F. 6; 20/1991, de 31 de enero, F. 2; 110/1993, de 25 de marzo, F. 6; 176/1993, de 27 de mayo, F. 2; 340/1993, de 16 de noviembre, F. 4 y 117/1998, de 2 de junio, F. 8, por todas).

3. En este sentido el Tribunal Constitucional ha venido declarando la ilegitimidad constitucional de los tratamientos diferenciados respecto de los que operan como factores determinantes o no aparecen fundados más que en los concretos motivos o razones de discriminación que dicho precepto prohibe, al tratarse de características expresamente excluidas como causas de discriminación por el art. 14 CE (con carácter general respecto al listado del art. 14 CE, SSTC 83/1984, de 8 de febrero, F. 3; 20/1991, de 31 de enero, F. 2; 176/1993, de 27 de mayo, F. 2; en relación con el sexo, entre otras, SSTC 128/1987, de 16 de julio, F. 6; 207/1987, de 22 de diciembre, F. 2; 145/1991, de 1 de julio, F. 3; 147/1995, de 16 de octubre, F. 2; 126/1997, de 3 de julio, F. 8; en relación con el nacimiento, SSTC 74/1997, de 21 de abril, F. 4; 67/1998, de 18 de marzo, F. 5; ATC 22/1992, de 27 de enero; en relación con la edad, STC 31/1984, de 7 de marzo, F. 11).

En el caso examinado, no cabe hablar de violación del principio de igualdad, pues la Administración no procede arbitrariamente a excluir del proceso de integración a los recurrentes, sino que actúa ateniéndose a un criterio de diferenciación que no puede entenderse contrario al principio de igualdad, teniendo en cuenta los presupuestos básicos contenidos en el artículo quinto del Real Decreto impugnado y procede la desestimación del motivo.

Los razonamientos expuestos conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente por imperativo legal.