Insuficiencias actuales del modelo de función pública en el establecimiento de un sistema de carrera profesional
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Cargo del Autor | Doctror en Derecho. Magistrado de lo contencioso-administrativo |
La perspectiva que acaba de indicarse de una forma muy sucinta en el apartado anterior nos sitúa ante un entorno que puede ser objeto de distintos calificativos pero que, en todo caso, demuestra una falta de consistencia del modelo propuesto por la yuxtaposición incontrolada de modelos de organización del empleo público.
Con intención evidente de simplificación a los efectos de determinar el marco en el que se va a desenvolver el análisis del modelo actual podemos indicar que entendemos por carrera el conjunto de reglas que determinan la permanencia en la Administración y en el puesto y la promoción en el mismo (tanto jerárquica como económica) y que, consideradas, en su conjunto, dotan al empleado público de estabilidad y confianza en el régimen de estancia en la función pública.
Sobre este punto y dadas las consideraciones que más tarde se realizarán sobre las afecciones actuales del derecho al cargo [22] no parece necesario terciar ahora en la polémica clásica sobre los sistemas de provisión. Durante mucho tiempo se ha identificado en la Administración-Pública el concurso como más próximo a esquemas de carrera fiables y la libre designación
como ligada a la confianza política [23]. No se si en el momento actual puede decirse que la polémica está superada pero, al menos, muy atenuada probablemente porque al margen de la cuestión de la confianza política lo que ha resultado siempre más trascendente de ambos sistemas son sus efectos sobre los puestos de trabajo y en ese sentido la referencia al concurso se asociaba con la estabilidad mientras que la libre designación se asocia con la temporalidad. Como más tarde se demostrará las reformas introducidas en nuestro Ordenamiento por las sucesivas 'leyes de acompañamiento' han desdibujado estos perfiles hasta situarlos en esquemas completamente diferentes a los que acabamos de indicar. Siendo esto así parece conveniente prescindir del debate prioritario para centrarnos, únicamente, en el que se refiere a sus efectos.
A los efectos de proyectar un nuevo modelo y en el marco de lo que se acaba de indicar parece necesario concretar los puntos disfuncionales esenciales del modelo propuesto. Estas disfuncionalidades podemos resumirlas en torno a las cuestiones que se indican en los apartados siguientes.
INSUFICIENCIAS ESTRUCTURALES. LA GESTIÓN POR PUESTOS EN UN MODELO DE CUERPOS
A modo de apunte hemos indicado que el análisis del modelo que se presenta con la conjunción de parte de la LFCE de 1964 y las modificaciones parciales introducidas en la misma por el bloque normativo identificado en torno a la Ley 30/1984 y sus modificaciones posteriores plantea algunos problemas de los que no se ha sabido salir.
En concreto y con las matizaciones que se quiera es evidente que el modelo de cuerpos de funcionarios es un modelo previsto para la gestión interdepartamental 'en el caso de los cuerpos superiores de orden general y de los cuerpos generales con funciones horizontales en toda la Administración' o para la gestión estrictamente departamental en los cuerpos especiales con funciones ligadas estrictamente a uno de ellos. Las reglas de promoción, permanencia y consolidación en cada uno de estos grupos puede presentar y de hecho presenta perfiles diferenciados.
La gestión vía cuerpos de funcionarios, en su concepción histórica y teórica, se nuclea en dos referencias esenciales: el escalafón y la antigüedad como referencia global de la proyección en el ámbito del mismo.
Al lado de esto a esto el modelo de puestos de trabajo es un modelo pensado para la satisfacción específica de las necesidades de una organización. Presenta como característica el que no es precisa su provisión por los funcionarios procedentes de un solo cuerpo. Lo importante es la función a desempeñar vinculada al puesto de trabajo concreto y no la formación genérica para la realización de tareas comunes.
La transición de un modelo a otro estaba llamada a producir un cambio radical ya que la desvinculación entre función y cuerpo de funcionario que lo servía implica una cierta autonomía de quienes deben realizar este nuevo reclutamiento. En este sentido el papel de las relaciones de puestos de trabajo es, precisamente, el de señalar las necesidades y, eventualmente, su cobertura al margen de la dependencia que podría llegar a significar el sistema de cuerpos que se convierte en dependiente del Departamento al que está adscrito el cuerpo de funcionarios en cuestión.
A partir de ahí se inicia una escalada de oferta en el seno de las RPT para conseguir hacerse con los servicios escasos disponibles en la Administración. La competencia no es limpia ya que está en función de la capacidad de influencia en el seno de los órganos llamados a aprobar las relaciones de puestos de trabajo[24].
El esquema propuesto acaba incidiendo en la propia organización y convirtiendo en patológica la carrera, entendida como expectativa razonable de progreso o movilidad dentro de una organización. La referencia escalafón deja paso a otras carentes de lógica y en las que el progreso en la organización depende de su capacidad o disposición para la movilidad y de obtener puestos de trabajo 'mejores' en el seno de las relaciones de puestos de trabajo de los distintos órganos administrativos. Al margen de la incidencia en la carrera estrictamente considerada se producen efectos inflacionarios, defectos de especialización y, en general, disfuncionalidades de funcionamiento.
Este esquema no tiene, obviamente, la misma incidencia en los cuerpos generales que en los especiales. Mientras en los primeros la cuestión esencial no es otra que el sinsentido de la selección por diversos caminos y con formaciones diferentes de cuerpos superiores generalistas en los cuerpos especiales el efecto básico es la pérdida de expectativas si no se produce la 'salida' de la función a favor de otros puestos.
En todo caso y desde la perspectiva de la organización el proceso está exento de línea conductora ya que produce una disociación entre el reclutamiento y la profesión de la que la organización no saca ningún beneficio. A menudo, los cambios implican desprofesionalización en cuanto implica pérdida de las habilidades poseídas como consecuencia de la formación y del aprendizaje de la propia función. Este proceso debe ser suplido con el establecimiento de un nuevo proceso de aprendizaje profesional en la nueva función si la misma no se corresponde con las líneas centrales de la ejercida hasta ese momento.
En resumen, lo que realmente ocurre es que no existe una verdadera carrera administrativa ni para unos ni para otros y eso repercute en la propia estructura y operatividad de los cuerpos y, por ende, en la motivación de los funcionarios de los mismos para mantenerse en el ámbito de la función que habían elegido 'al presentarse a la oposición'.
LAS PROCEDENTES DEL ENTORNO GENERAL. LOS CUERPOS SUPERIORES EN LAS OFERTAS DE EMPLEO Y EL GASTO GENERAL DE PERSONAL
Los defectos apuntados en el apartado anterior tienen consecuencias en todos y cada uno de los ámbitos de actuación y gestión de los recursos humanos. En el presente apartado quiere indicarse que uno de los elementos que no ha funcionado (o, simplemente existido) en los últimos tiempos es, precisamente, la planificación del empleo público. Adelantemos que esta carencia no es sólo una deficiencia de orden técnico sino la consecuencia de la utilización de la magnitud de gasto en empleo público como una de las escasas variables de operatividad en la fijación de los objetivos económicos macroestructurales que han condicionado y siguen haciéndolo la capacidad de proyectar en el tiempo políticas coherentes, coordinadas y estables.
En este ámbito introductorio partimos del hecho de que los gastos de personal constituyen una magnitud importante en las partidas presupuestarias sobre todo por su carácter fijo y consolidado. Precisamente por esto y, como anticipábamos, se trata, por tanto, de una magnitud esencialmente afectada por las orientaciones de política económica y las limitaciones o condicionamientos que a ésta impone la política económica de los Estados miembros de la Unión Europea.
Como es sabido la coordinación de políticas económicas es consecuencia de la decisión tomada al efecto en el Consejo Europeo de Luxemburgo (diciembre 1997) que se refiere a 'los desarrollos económicos nacionales que puedan potencialmente influir en las condiciones monetarias y financieras del área euro o en el perfecto funcionamiento del mercado interior'. Como consecuencia de esto y de la reforma del artículo 99.2 del Tratado de la Unión se establece las Grandes Orientaciones de Política Económica como los documentos que elabora el ECOFIN a partir de la...
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