STS, 1 de Julio de 2008
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 01 Julio 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Julio de dos mil ocho.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 7167/2005 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 20 de septiembre de 2005 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 954/2002, sobre inscripción en el registro de instaladores de telecomunicación; es parte recurrida el COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS INDUSTRIALES DE ASTURIAS Y LEÓN, representado por el Procurador D. Antonio Mira Álvarez-Buylla Ballesteros.
El Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Asturias y León interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 954/2002 contra la resolución del Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información de 24 de junio de 2002 que acordó "denegar la inscripción en el Registro de Instaladores de Telecomunicación dependiente de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información a la empresa DIRECCION000 C.B., con domicilio social en C/ DIRECCION001, NUM000, NUM001. de la localidad de Gijón (Asturias), por falta de titulación legalmente exigida de conformidad con lo dispuesto en el apartado e) del artículo 4.2 de la Orden de 26 de octubre de 1999, por la que se desarrolla el mencionado Reglamento".
En su escrito de demanda, de 6 de febrero de 2003, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "anulando la resolución del Sr. Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, de 24 de junio de 2002, declarando hábil el título de Ingeniero Industrial para la inscripción en el Registro de Instaladores de Telecomunicaciones de la Entidad 'DIRECCION000 C.B.', y reconociéndose el título de Ingeniero Industrial como suficiente para habilitar la inscripción en el mencionado Registro con carácter general; con la reparación de los daños y perjuicios ocasionados, y condena en costas a la Administración demandada". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 21 de mayo de 2003, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la inadmisibilidad del presente recurso o, subsidiariamente, la desestimación, confirmando íntegramente la resolución impugnada".
Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 24 de julio de 2003 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 20 de septiembre de 2005, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: 1) Estimar en parte el recurso. 2) Anular los actos a que se contrae la litis, reconociendo el derecho de la empresa DIRECCION000 C.B. a la inscripción registral que le fue denegada, cuyo reconocimiento se hace en los limitados términos que se recogen en el tercer fundamento jurídico, in fine, de la presente, desestimando, como desestimamos, la demanda en lo demás. 3) No hacer una especial imposición de costas."
Con fecha 1 de febrero de 2006 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 7167/2005 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional : Único: "infracción, por interpretación errónea, del art. 4.2.e) de la Orden Ministerial de 26 de octubre de 1999, en relación con el art. 1 del Real Decreto de 18 de septiembre de 1935 ".
El Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Asturias y León presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con expresa imposición de costas al recurrente.
Por providencia de 9 de mayo de 2008 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 24 de junio siguiente, en que ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sala
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 20 de septiembre de 2005, estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Asturias y León contra una resolución de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información de 24 de junio de 2002 que, a su vez, había denegado, por falta de la titulación legalmente exigida, la inscripción en el Registro de Instaladores de Telecomunicación de la empresa "DIRECCION000 C.B".
La Sala de instancia anuló aquella resolución y reconoció el derecho de la empresa a ser inscrita en el registro de instaladores de telecomunicaciones. Los fundamentos jurídicos del fallo fueron los siguientes:
"[...] El título que había hecho valer la empresa DIRECCION000 C.B. al solicitar la inscripción de conformidad con el artículo 15 del Real Decreto 279/1999 era el de Ingeniero Industrial Electrotécnico. Conviene indicar desde ya que la materia litigiosa se incardina en el marco de las infraestructuras comunes para el acceso a los servicios de telecomunicación en el interior de los edificios.
El Real Decreto-ley 1/1998, de 27 febrero 1998 establece el régimen jurídico de las infraestructuras comunes en los edificios para el acceso a los servicios de telecomunicación, en tanto que el Real Decreto 279/1999, de 22 febrero 1999 aprueba el Reglamento regulador de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones para el acceso a los servicios de telecomunicación en el interior de los edificios y de la actividad de instalación de equipos y sistemas de telecomunicaciones (cuya disposición es aplicable al caso ratione temporis, si bien ha sido derogada por la disposición derogatoria única de Real Decreto 401/2003, de 4 abril ). El artículo 14 de meritado Real Decreto exigía entre los requisitos para ser instalador la posesión de la cualificación técnica adecuada, mientras que el artículo 15 establecía la obligación de su inscripción en el Registro de instaladores de telecomunicación, teniendo la inscripción registral la consideración de título habilitante. Por último, la Orden de 26-10-1999 desarrolla el Reglamento aprobado por el repetido Real Decreto 279/1999. El artículo 4 'requisitos a cumplir por los instaladores de telecomunicaciones' de esta última Orden (aplicable al caso por razones de temporalidad, aunque ha sido derogada por la Orden de 14-5-2003 ) disponía lo siguiente (en lo que ahora interesa) [...]
[...] Como ya vimos más atrás, la Administración denegó la inscripción pretendida por falta de la titulación legalmente exigida de conformidad con lo dispuesto en el apartado e) del artículo 4.2 de la Orden de 26-10-1999, y ello habida cuenta que el título presentado de Ingeniero Industrial Electrotécnico no se correspondía con ninguna de las titulaciones a que hacía referencia dicho apartado e), ni tampoco con las declaradas equivalentes por el Real Decreto 777/1998, de 30 de abril.
Pues bien, visto lo anterior, podemos ya adelantar que no compartimos el planteamiento que ha hecho la Administración demandada, pues no se trata de un tema de equivalencias de títulos, sino de atribución o competencia profesional, siendo el quid de la cuestión determinar si -en función de la normativa de aplicación al caso que hemos reseñado más arriba- los Ingenieros Industriales tienen competencia profesional en la materia que nos ocupa.
Ya en este punto, es de recordar que el Decreto de 18-9-1935, que fija de una manera precisa las atribuciones profesionales inherentes al título de Ingeniero Industrial, establece en su artículo 1 que dicho título confiere a sus poseedores 'capacidad plena en comunicaciones a distancia y, en general, cuanto comprende el campo de Telecomunicación, incluidas las aplicaciones e industrias acústicas, ópticas y radioeléctricas'.
Por otra parte, dicha cuestión aparece abordada en las sentencias del Tribunal Supremo -entre otras- de 22-1-2004 (en interés de la ley) y de 15-2-2005. En esta última sentencia del alto Tribunal, que en parte recoge la anterior dictada en interés de la ley, llega a la conclusión de que la situación normativa que nosotros hemos de considerar hic et nunc (la anterior al Real Decreto 401/2003 ), y que hemos reseñado más atrás, 'era el reconocimiento de la no exclusividad de los ingenieros de telecomunicaciones para el ejercicio de la competencia controvertida, que quedaba abierta, en los términos del Real Decreto 279/1999, de 22 de febrero, a los técnicos titulados 'competentes en materia de telecomunicaciones'. Y, por consiguiente, al ser competentes en dicha materia, según hemos visto, los ingenieros industriales, estos titulados podían ejercer las referidas competencias tanto como los ingenieros en telecomunicaciones, pese a la mayor especialización de éstos'.
La sentencia que acabamos de transcribir en parte recuerda también que 'la concurrencia competencial entre diversas titulaciones respecto a una misma actividad profesional es conforme al principio sentado por nuestra jurisprudencia de que la mayor especialización de una determinada profesión no es una razón que por sí misma determine la necesaria restricción de una determinada competencia a la profesión titulada más especializada', concluyendo que 'en defecto de restricción legislativa o de exclusiva capacitación técnica en beneficio de una sola profesión, rige el principio de la concurrencia competencial para el ejercicio de una determinada atribución entre las profesiones que están habilitadas para ello en su normativa específica. Criterio que es a su vez el más conforme con el principio general de libertad puesto de relieve a este respecto por la jurisprudencia constitucional', cuya conclusión además es conforme con la línea jurisprudencial -sentencia del Tribunal Supremo de 28-3-1994, por todas- que mantiene que <
Esta misma conclusión aparece confirmada, por otro lado, por la prueba practicada en la causa, en particular las documentales emitidas por la Escuela Politécnica Superior de Ingeniería de Gijón y la Universidad Politécnica de Madrid. En definitiva, la enumeración de los títulos que hace el artículo 4.2.e) de la Orden de 26-10-1999 supone un ejercicio de ejemplificación, que no implica una relación exhaustiva o tasada de los titulados competentes en la materia, cual bien se cuida de aclarar la propia Orden con la locución 'sin perjuicio de los previsto en la legislación sobre competencias profesionales', lo que ha de conducir a la estimación del presente recurso.
[...] En resumen, por mor de cuanto antecede se impone la estimación parcial del actual recurso, debiendo notarse que no es dable formular en el fallo de la sentencia un pronunciamiento en los términos de generalidad que se impetra en el suplico de la demanda, sino que hemos de ceñirnos, al resolver el recurso, a declarar contrarios a Derecho los actos impugnados y reconocer el derecho de la empresa DIRECCION000 C.B. a la inscripción registral que le fue denegada al ser el título esgrimido (Ingeniero Industrial Electrotécnico) adecuado a tal fin en función de la normativa aplicable al caso ratione temporis."
El Abogado del Estado recurre en casación la sentencia aduciendo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, un motivo único en el que denuncia la infracción del artículo 4.2.e) de la Orden Ministerial de 26 de octubre de 1999, en relación con el artículo 1 del Real Decreto de 18 de septiembre de 1935.
En el desarrollo del motivo el Abogado del Estado se limita a reiterar los argumentos que él mismo expuso en otro recurso de casación -en aquel caso para la unificación de doctrina, formulado al amparo de la posibilidad excepcional prevista en el artículo 96, apartados 1 y 6, de la Ley Jurisdiccional- dirigido precisamente contra una de las dos sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo (la de 15 de febrero de 2005 ) que cita y en parte transcribe la de instancia.
El motivo se limita, pues, a exponer argumentos generales sobre la falta de competencia de los ingenieros industriales en materia de instalaciones o infraestructuras comunes de telecomunicaciones dentro de los edificios. En ningún momento del presente recurso el defensor de la Administración estatal desciende a analizar los perfiles singulares que concurren en el supuesto de autos.
Contra la sentencia de esta Sala de 15 de febrero de 2005, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 89/2003 se interpusieron los recursos de casación para la unificación de doctrina números 161 y 170 de 2005, de uno de los cuales fue parte recurrente el Abogado del Estado. Según ya hemos dicho, en el que ahora juzgamos el Abogado del Estado no hace sino transcribir lo que en aquél había sostenido.
Es el caso que ambos recursos extraordinarios de casación para la unificación de doctrina han sido ya resueltos por sendas sentencias de la Sala Especial de 27 de octubre de 2006. En la resolutoria del recurso número 161/2005 aquella Sala Especial declaró expresamente "no haber lugar a los recursos de casación para la unificación de doctrina interpuestos por el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Telecomunicación, por el Colegio Oficial de Ingenieros de Telecomunicación y por la Abogacía del Estado, contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal Supremo de 15 de febrero de 2005, condenando a las partes recurrentes al pago de las costas causadas".
Habiendo, pues, esta Sala rechazado el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por el Abogado del Estado cuyo contenido es reproducido en el presente y fijada que ha quedado definitivamente su jurisprudencia sobre la situación normativa previa al Real Decreto 401/2003 tanto por nuestra sentencia de 22 de enero de 2004, en interés de la Ley, como por la de 15 de febrero de 2005, las consideraciones hechas en una y otra -bien conocidas por las partes y que no es necesario ahora repetir, transcritas como han sido, sustancialmente, en la de instancia- bastan para rechazar asimismo el presente recurso de casación.
Procede, en suma, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 7167/2005, interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, de la Audiencia Nacional el 20 de septiembre de 2005, recaída en el recurso número 954 de 2002. Imponemos a la parte recurrente las costas del recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel Campos.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Rubricados.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO. SR. DON ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, A LA SENTENCIA DICTADA EN EL RECURSO DE CASACIÓN Nº 7167/2005.
Discrepo respetuosamente del parecer del voto mayoritario y entiendo que el recurso debió ser estimado con base en las mismas consideraciones que formulé a la sentencia de esta Sala de fecha 19 de noviembre de 2007, en la que se dijo:
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En materia de reserva de ley, el voto mayoritario se aparta de la línea seguida por esta Sala en anteriores sentencias, en relación con la atribución de competencias específicas en favor de ciertas profesiones -sentencias de 21 de septiembre de 1999, 11 de octubre de 2000 (dos), 16 de marzo de 2001, 28 de marzo de 2001, 23 de julio de 2001, 28 de noviembre de 2002, 2 de diciembre de 2002, 17 de febrero de 2004 -, de las que puede extraerse el criterio de que la atribución de unas determinadas funciones a una profesión no persigue la regulación frontal del ejercicio de actividades profesionales ni afecta al contenido esencial de la profesión.
Es normal en este ámbito normativo, que sea el Gobierno al acometer la regulación de un determinado sector del ordenamiento jurídico, el que establezca quiénes son los profesionales competentes para intervenir en el mismo -por ejemplo, el Real Decreto 1837/2000, de 10 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de inspección y certificación de buques civiles, por citar uno reciente-. Precisamente por ello, las dos sentencias de esta Sala de 22 de enero de 2004, en las que se procedía al examen de la legalidad de las normas que con anterioridad regulaban las competencias en relación con las infraestructuras de los edificios en materia de telecomunicaciones, parte del reconocimiento de que las mismas no infringían el principio de reserva de Ley. Así, la dictada en el recurso de casación nº 3037/2001 (fj. 4º ) decía expresamente que "...corresponde al Gobierno, en su función rectora de ordenación de los estudios académicos, en desarrollo de la Ley, determinar concretamente las atribuciones competenciales de estos profesionales", y en la dictada en el recurso de casación nº 53/2002 (fj. 7º), se decía que "hemos transcrito en el segundo de los fundamentos de derecho los términos en que la sentencia se pronuncia a este respecto, que consideramos acertados", los cuales señalaban que "... no podemos sino colegir que sea una norma de igual rango legal (se refería al Decreto de 1935 ) la que deberá delimitar o, en su caso, restringir el ámbito competencial de una delimitada titulación universitaria". No se explica, a mi entender, de forma clara como en tan escaso margen de tiempo se cambia de criterio.
Por otra parte, existe una habilitación legal al reglamento para complementar la regulación legal. Así, el Real Decreto impugnado tiene un primer apoyo en el artículo 60 de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, en el que se señala que reglamentariamente se establecerán las condiciones aplicables a los operadores e instaladores de equipos y aparatos de telecomunicaciones a fin de que, acreditando su competencia profesional, se garantice la puesta en servicio de los equipos y aparatos. En segundo lugar, el artículo 53 de la misma Ley dispone que por reglamento se regulará el régimen de instalación de las redes de telecomunicaciones en los edificios ya existentes o futuros, en aquellos aspectos no previstos en las disposiciones con rango legal reguladoras de la materia. En tercer lugar, el Real Decreto-ley 1/1998, de 27 de febrero, sobre estructuras comunes en los edificios para el acceso a los servicios de telecomunicación, en su disposición final primera autoriza al Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para su desarrollo y aplicación. Por último, con carácter general para cualquier tipo de técnicos, el artículo 10 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, sobre ordenación de la edificación, al referirse a los Proyectistas establece que "en todo caso y para todos los grupos, en los aspectos concretos correspondientes a sus especialidades y competencias específicas, y en particular respecto de los elementos complementarios a que se refiere el apartado 3 del artículo 2, podrán asimismo intervenir otros técnicos titulados del ámbito de la arquitectura o de la ingeniería, suscribiendo los trabajos realizados y coordinados por el proyectista. Dichas intervenciones especializadas serán preceptivas si así lo establece la disposición legal reguladora del sector de actividad de que se trate". Existe, por tanto, un marco normativo con rango suficiente para ejercer la delegación que en el reglamento impugnado se efectúa, siendo esta última norma expresiva de que han de ser intervenciones especializadas en aspectos concretos.
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Es también criterio jurisprudencial generalizado -sentencias antes citadas-, de que en materia de atribución de competencias prime el principio de la especialidad sobre el de la generalidad cuando las características propias de un proyecto podían delimitar en favor de ciertas profesiones su ejecución o diseño. Así se induce del artículo 2º de la Ley 12/86, de Atribuciones, y de las sentencias que lo interpretan. La de 15 de abril de 1998 es muy expresiva a este respecto cuando dice que:
[...] Sin embargo, este criterio jurisprudencial no puede aplicarse cuando se trate de obras, como la que es objeto del proyecto denegado, que tienen una propia autonomía, pues, sin perjuicio de reconocer que los Ingenieros Navales, de acuerdo con sus planes de estudios, poseen capacidad técnica para redactar un proyecto de instalaciones frigoríficas, sus funciones, por su naturaleza y definición, deben desarrollarse en el campo naval, que es el ámbito en el que se ejercita el objeto de su profesión, pero no, cuando, como es el caso, se refiera a una obra de conservación de productos vegetales, ubicada en tierra y ajena a aquel sector de actuación. En estos casos, al faltar la nota de accesoriedad de la instalación, la referencia que se hace en las disposiciones mencionadas a "técnico titulado competente", ha de integrarse con aquellas normas que regulan lo que constituye el núcleo esencial de cada ingeniería, de tal forma que junto a la capacidad técnica derivada de los conocimientos adquiridos conforme a los respectivos planes de estudio, debe tenerse en cuenta el ámbito en que el legislador ha querido que se desenvuelva su actividad">>.
Por otra parte, no se puede negar al Gobierno, en ejercicio de las potestades que tiene delegadas, el fijar cuál es el técnico competente para determinados proyectos, atendiendo para ello precisamente a ese principio de especialidad y en consonancia con las exigencias que los avances de la técnica puede imponer en el futuro.
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Parte el voto mayoritario del argumento de que al mencionar el Decreto de 1935 competencias de los ingenieros industriales en materia de telecomunicaciones, estando en vigor el de los ingenieros de telecomunicaciones de 1931, se era perfectamente consciente de la concurrencia competencial de ambas profesiones. Pero se olvida de que si bien eso podía ser posible en aquella época en que los avances en ese sector eran escasos, no lo es hoy en día en donde su desarrollo respecto de aquellos años ha sido extraordinario, y en la actualidad crece en proporción geométrica de tal forma que requiere una dedicación de profesionales especializados, con conocimientos específicos tal cual ocurre en los países más avanzados. Ya, en tiempo bastante pretérito lo puso de manifiesto la sentencia de esta Sala de 22 de mayo de 1968 respecto de la instalación de antenas colectivas como de la competencia de los Ingenieros de Telecomunicaciones, y no de los Industriales, pese al reconocimiento de atribuciones a éstos en materia de Telecomunicaciones por el Decreto de 18 de septiembre de 1935.
En ella además se dijo:
[...] De la contemplación de toda esta ordenación académica y de la conjugación racional de todos los preceptos invocados se deduce la inaceptabilidad de los argumentos que en sentido impugnatorio se hacen en el escrito de demanda, proyectados hacia la nulidad del art. 7º de la O. de 23 enero 1967, por infringir disposiciones anteriores de rango superior, y contravenir de esta forma el art. 47 núm. 2 de la L. Pro. Adm., en relación con los arts. 26 y 28 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración en cuanto a la jerarquización de normas, pues a lo expuesto que marca una especialización en favor de los Ingenieros de Telecomunicación, dentro de lo académico, se hace preciso añadir, dentro de lo jurídico, que los arts. 28 y 29 de la L. de 23 julio 1966, al autorizar al Mº de Información y Turismo para dictar en lo sucesivo las disposiciones oportunas en el sentido de modificación de las características técnicas requeridas para instalación de antenas colectivas, así como para dictar las disposiciones necesarias para el mejor cumplimiento de lo que en tal Ley se dispone, no hace sino permitir el contenido de la Orden impugnada de 23 enero 1967 cuando en su art. 7º establece que los proyectos de instalación de antenas colectivas serán firmados por Ingenieros, Peritos y Ayudantes de Telecomunicación, es decir al aplicar la especialización designada por la Ley, a los que realmente son especializados, por lo que no se incurre en las prohibiciones señaladas por la L. Pro. Adm., ni por las de la Ley de Régimen Jurídico, invocadas de contrario ya que no se ha utilizado la potestad reglamentaria para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico, ni desorbitadas ni vulneradas las normas del precepto legal principal ni desnaturalizado de forma directa el precepto de rango superior, a través del subordinado">>
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia con su voto particular por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.
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