La innovación del planeamiento en la Ley de Castilla-La Mancha
| Autor | Antonio López Abarca |
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La palabra innovar viene del latín «innovare» y se traduce por mudar o alterar las cosas, introduciendo novedades.
En su aplicación al planeamiento urbanístico viene a amparar en su significado, toda alteración introducida en el Plan una vez que este ha cobrado vigencia por su aprobación y publicación.Page 15
En el derecho urbanístico, desde el Reglamento de Planeamiento de 1978 (RP), art. 154.2, 3 y 4, se ha venido distinguiendo dentro del concepto genérico de alteración del planeamiento, entre la revisión y la modificación como conceptos con significación y contenido distintos; sin embargo, reconociendo en ambos un objetivo común: producir una alteración en el planeamiento vigente.
La innovación del planeamiento es una consecuencia inmediata del carácter normativo de los planes de urbanismo que, como normas que son, tienen vigencia indefinida. Los planes urbanísticos nacen con vocación de perdurar en el tiempo, en cuanto normas guiadas por los principios de estabilidad y seguridad jurídica, y es esta perdurabilidad o vigencia indefinida la que determina la necesidad de su revisión o modificación, cuando se dan los supuestos de hecho previstos en la Ley.
El Plan nace para dar cuerpo a un proyecto de ciudad o a un aspecto sectorial de la misma, que responde a los intereses públicos de una comunidad en un momento determinado, que, como tal, se ha legitimado por la participación ciudadana e institucional en el proceso de información pública, y que ha sido aprobado por el órgano (Pleno) que representa la voluntad popular democráticamente manifestada conforme a la Constitución (art. 140). Sin embargo, pese a esa vocación de estabilidad, como todo proyecto humano ha de adaptarse a la realidad cambiante, producto unas veces de la evolución natural de la comunidad, y aún otras, de meras imprevisiones o del nacimiento espontáneo de nuevas necesidades de imposible consideración en el momento de su redacción.
Ello determina la necesidad de que el órgano competente para la aprobación del Plan, disponga de la potestad para su alteración, adaptando su contenido a la realidad social, o atendiendo a las nuevas necesidades surgidas en la comunidad. Esta potestad atribuida por el ordenamiento jurídico ha sido reconocida por todos como «Ius Variandi», o poder en manos de la Administración para revisar o modificar el Plan vigente, adaptándolo a la realidad imperante o modelo demandado por la comunidad.Page 16
La competencia normativa en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda está atribuida a las Comunidades Autónomas por el art. 148.1.3.ª CE, y conforme a la interpretación realizada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 61/ 97, de 20 de marzo. Por lo demás, es una competencia exclusiva asumida por el art. 31.1.b) del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha.
La regulación jurídica de la ordenación del territorio y el urbanismo en Castilla-La Mancha, viene determinada, en consecuencia, por las siguientes normas:
- Ley 2/98, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (LOTAUC-M) y sus Reglamentos de desarrollo.
- Ley 6/98, de 13 de abril, Sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV)
- R.D. Legislativo 1/92 de 26 de junio, Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, artículos en vigor (TR.92).
- Decreto 242/2004, de 27 de julio, Reglamento del suelo rustico de Castilla-La Mancha.
- Decreto 248/2004, de 14 de septiembre, Reglamento de Planeamiento de Castilla-La Mancha (RPC-M).
- Orden de 31 de marzo de 2003, Consejería de Obras Públicas, Instrucción Técnica de Planeamiento para obras, construcciones e instalaciones en suelo rústico.
A nivel supletorio:
- Decreto 1346/1976, de 9 de abril, Texto Refundido de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TR-76).Page 17
- Reglamentos de Planeamiento (RP), Gestión Urbanística (RGU) y Disciplina Urbanística (RDU).
La regulación concreta de la materia de innovación del planeamiento viene recogida en:
- Arts. 39 a 41 LOTAUC-M.
- Arts. 113 a 122 y 152 RPC-M
- Arts. 47 a 51 TR-76.
- Arts. 154 a 163 RP.
Con carácter singular y puntual se recogen supuestos que propician la alteración del planeamiento en los Arts. 40, 173 LOTAUCM, 122 y 123 RPC-M y 244.2 TR-92 (en vigor), por la necesidad de adaptar el planeamiento a otros Planes de rango superior, o a Proyectos de obras aprobados, en el caso de que estos últimos no se adecuen al planeamiento vigente.
La innovación del planeamiento extiende su ámbito a las dos modalidades tradicionalmente consideradas en el urbanismo: La revisión del planeamiento y su modificación, en cuanto categorías con contenido y significado distinto. Un sector de la doctrina1 incluye como otra categoría dentro de la innovación, distinta de la revisión y modificación, la adaptación de los planes municipales a los supramunicipales o a las leyes, lo que parece lógico debiendo entender por tal, la innovación operada en el Plan y dirigida a acomodar sus determinaciones a otro instrumento o disposición legal sobrevenido que le vincula. La diferencia de esta con las otras categorías no vendría dada tanto por su contenido (revisión o modificación), como por el origen: venir ordenada por imperativo legalPage 18 en virtud del principio de jerarquía. Art. 40.2 LOTAUC-M, 118.2 y 122.1 RPC-M.
Entendida la innovación como toda alteración del planeamiento vigente, cabe incluir dentro de su ámbito, la suspensión del planeamiento, ya sea total o parcial, bien como medida cautelar o automática que impide que se puedan conceder licencias en los sectores o zonas que puedan resultar afectados por el estudio del Plan que se inicia o aprueba (art. 130 RPC-M), bien en cuanto medida excepcional adoptada por el Consejero competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo, ordenada a la revisión o modificación del Plan. Art. 43 y 173.3 pfo. 2.º LOTAUCM,122.1 RPC-M, 51 TR-76 y 163 RP. En este caso, además del efecto suspensivo sobre el Plan en vigor, puede llevar aparejado el dictado de normas sustantivas de ordenación de aplicación transitoria lo que, en sí mismo, representa una nueva innovación. Art. 122.3 RPC-M.
Desde la perspectiva amplia de la alteración del planeamiento, puede incluirse como categoría extrema la anulación del Plan vigente, con la posibilidad de reviviscencia del Plan anterior, lo que representa un supuesto de innovación negativa ocasionado por una resolución judicial o administrativa.
Ahora bien, desde la perspectiva del planeamiento municipal afectado por la innovación, debe dejarse claro que es susceptible de alterarse el planeamiento general, en Castilla-La Mancha: el Plan de Ordenación Municipal (POM), el Plan de Delimitación del Suelo Urbano (PDSU), y algún tipo de Plan Especial originario no derivado del Plan General (Ej. Planes de Protección), y solo en la medida en que se encuentren vigentes (en ejecución), los demás Planes de desarrollo, debido a que estos una vez ejecutados pasan a formar parte del planeamiento general en cuyas determinaciones se integran.
Por tratarse de la alteración de un planeamiento que está vigente, que ha nacido fundamentado en la legitimación ciudadana yPage 19 democrática, se hace preciso a toda innovación del mismo la observancia de una serie de principios, entre los que cabe citar:
Establece el art. 42.3 LOTAUC-M: «Los Planes tendrán vigencia indefinida». Por su parte, y en lo que aquí concierne, el 42.1 dispone:
La aprobación de los Planes o, en su caso, la resolución que ponga fin al pertinente procedimiento producirá, de conformidad con su contenido:
a) La vinculación de los terrenos, las instalaciones, las construcciones y las edificaciones al destino que resulte de su clasificación y calificación y al régimen urbanístico que consecuentemente les sea de aplicación.
b) La declaración en situación de fuera de ordenación, con las consecuencias previstas en la letra d) del número 2 del art. 24 y las demás que se determinen reglamentariamente, de las instalaciones, construcciones y edificaciones erigidas con anterioridad que resulten disconformes con las nueva ordenación.
c) La obligatoriedad del cumplimiento de sus disposiciones por todos los sujetos públicos y privados, siendo nulas cualesquiera reservas de dispensación.
d) La ejecutividad de sus determinaciones a los efectos de la aplicación por la Administración pública de cualesquiera medios de ejecución forzosa.
e) ...
.
En los mismos términos el art. 157 RPC-M y el 159 que establecen la vigencia indefinida de los Planes de Ordenación Urbanística.
En el derecho supletorio, el art. 45 TR-76 establece: «Los Planes de ordenación y los Proyectos de urbanización tendrán vigencia indefinida».Page 20
El art. 56: «Los Planes (...), serán inmediatamente ejecutivos una vez publicada su aprobación definitiva...».
El art. 57: «Los particulares al igual que la Administración quedarán obligados al cumplimiento de las disposiciones sobre ordenación urbana contenidas en la presente Ley y en los Planes...».
Esta regulación responde a los principios de vigencia y ejecutividad del Plan. La vigencia indefinida del Plan que nace, es una consecuencia de su naturaleza normativa2. La Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 1980, Ar. 3463 dice al respecto: «Que forzada la...
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