La iniciativa privada y los Servicios Sociales (recensión)

LA INICIATIVA PRIVADA Y LOS SERVICIOS SOCIALES

MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES Madrid, 1999 Este libro es el resultado de una investiga- ción llevada a cabo por el equipo investigador CIMOP entre los años 1997-1998 y que fue encargada por concurso por el IMSERSO, en su interés por la mejor atención social al ciu- dadano y muy especialmente a los grupos desfavorecidos. Este informe tiene por objetivo conocer la relación que existe entre la iniciativa privada y la articulación de los servicios sociales, tenien- do en cuenta la pluralidad de interlocutores existentes. Así, junto a la Administración y sus distintos niveles territoriales (central, 169 RECENSIONES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES autonómica y local), se encuentran también las Empresas y Fundaciones y las ONGs, cuyo protagonismo ha ido creciendo en estos últimos años, como expresión organizada de un nuevo tipo de asociacionismo. El título ---La Iniciativa Privada y Los Ser- vicios Sociales--- parece indicar la existencia de dos mundos, que, en principio, nada tienen que ver entre sí. Y en realidad, en parte, es así. Del Informe se desprende que cualquier acción privada (ya sea desde el ámbito em- presarial, el voluntariado o el institucional privado ---fundaciones---) no se percibe en ningún caso como parte activa de posibles servicios sociales, ni siquiera en aquellos ca- sos en que las acciones que se desarrollan se superponen explícitamente con este tipo de servicios. El estudio de campo inicialmente pensado para esta investigación se basaba en una en- cuesta DELPHI entre medianos y pequeños empresarios, así como toda una serie de en- trevistas personalizadas a los representantes de las Asociaciones, órganos consultivos de di- ferentes instituciones del Estado y de algunas Autonomías y representantes de entidades pú- blicas, tanto estatales como autonómicas. En el primer caso, como consecuencia de las enormes dificultades encontradas para acce- der a las empresas ---a pesar de la ayuda prestada por el propio IMSERSO---, se susti- tuyó dicha técnica por una consulta telefóni- ca, consulta que se adjunta a este informe (y que detalla el capítulo tercero). Igualmente, esta investigación ha contac- tado con los sectores sociales afectados, hacia los que se dirige la iniciativa privada (refu- giados políticos, inmigrantes, discapacitados y sus familiares, mayores, mujeres, jóvenes, etc.), tanto para conocer cuáles son sus de- mandas, como para estudiar la percepción que sobre la participación del sector privado en el sistema de servicios sociales tienen. Para medir la intervención del Estado en el conjunto de la economía general y, en par- ticular, en el área de los servicios sociales, se ha utilizado la variable gasto público/pro- ducto interior bruto (PIB), como lo hicieron Albi, Contreras, González y Zubiri en su obra «Teoría de la Hacienda Pública». Una de las tendencias más comunes que encontramos en los estudios sobre el Estado de Bienestar es la utilización del gasto público como variable de la investigación. Sin embargo, tomar dicha variable con carácter exclusivo presenta al- gunos problemas, ya que todos parten del mismo supuesto: todo gasto presupuestario tiene el mismo valor, con independencia de las finalidades perseguidas y de los resulta- dos conseguidos. La estricta consideración del gasto presupuestario es en muchos casos insuficiente, entre otras razones porque no todos los Estados de Bienestar son iguales. Los propios autores son conscientes de ello. Así, tratarán de salvar este obstáculo dife- renciando entre los distintos tipos de gasto cuando sea necesario. Para ellos, por otra parte, esta magnitud tiene la ventaja de ser bastante homogénea a nivel mundial, ya que permite comparaciones entre los distintos países. El Informe se inserta en el ámbito de la Unión Europea, en la búsqueda de los Esta- dos por encontrar una relación armoniosa en- tre la iniciativa privada y los servicios sociales. Concretamente, la participación del sector pri- vado, ya sea lucrativo o no, en la respuesta a las necesidades de los diferentes colectivos, establecidas como propias de las sociedades en desarrollo. Este libro, aunque está dividido en diez ca- pítulos, se puede estructurar de la siguiente manera: . Una primera parte, dedicada a la evolu- ción de los servicios sociales y las teorías económicas en los diferentes países del área occidental. A través de su recorrido histórico que arranca de la Revolución americana (1776) y francesa (1789), los autores describen la formación y desarro- llo de los Estados de bienestar en los paí- 170 RECENSIONES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES ses del «área occidental» (países integran- tes de la UE y de la OCDE) y la crisis que, a partir de los años 80, se ha producido. Esta parte se encarga de explicar las dis- tintas vías adoptadas por los países para tratar de solucionar la polémica surgida en torno al concepto de Estado benefactor, en función de las distintas ideologías y que pueden concretarse en dos posturas. En ambos casos, el objetivo era reducir el gas- to del sector público como forma de luchar contra la crisis, en un contexto en el que la demanda de servicios sociales era crecien- te, al ser mayores las necesidades que creaba la propia crisis. Estas dos posturas son, en primer lugar, modelo conservador/liberal, que ha tratado de reducir el Estado de Bienestar, a favor del sector privado lucrativo. En segundo lugar, el modelo socialdemócrata intenta mantener modelo de Estado, como princi- pal garante del mantenimiento y desarro- llo de la red de servicios sociales. Igualmente, esta primera parte recoge un estudio específico de tres países ---Inglate- rra, Alemania y Suecia--- por ser quienes aglutinan las distintas líneas de actuación llevadas a cabo desde la década de los 80 para reestructurar los sistemas de protec- ción social. . La segunda parte estudia las posiciones que sobre los servicios sociales tienen el sector privado no lucrativo (las Organiza- ciones No Gubernamentales y las Funda- ciones), el sector empresarial y la propia Administración Pública. Es decir, cómo perciben su propia participación en rela- ción con los servicios sociales. El denominado «Tercer Sector» está cons- tituido por todas aquellas entidades que por su naturaleza no tienen fines lucrati- vos, desarrollando su actividad al margen de las pautas del mercado. Sin embargo, este concepto es bastante amplio, puesto que en sentido estricto se refiere al espacio intermedio entre el Estado y el mercado, lo que incluye no solamente a los dedicados a la esfera de los servicios sociales, sino tam- bién a otras muchas entidades con diferen- tes campos de interés. El presente informe, trata de delimitar el concepto ocupándose únicamente de todas aquéllas cuyo objeto de atención se circunscriba al ámbito de los servicios sociales. Es de destacar el estudio detallado que de las ONGs y las Fundaciones se realiza: su estructura, clasificación, problemas en- contrados en su actuación, las relaciones entabladas con las Administraciones Pú- blicas, etc. son todas ellas cuestiones desa- rrolladas por el Informe, que ponen de manifiesto la institucionalización de ante- riores planteamientos subjetivos, ahora elevados a colectivos, a reivindicaciones de grupo sobre la solidaridad, la justicia so- cial, la ayuda a los más necesitados..., que de ellas se desprenden. En la actualidad, la proliferación de todo tipo de organizaciones solidarias ha sido espectacular. Sin embargo, a pesar de ello, del estudio se desprende la poca concien- cia existente sobre la actividad que desa- rrollan y sobre el sistema de servicios sociales, como marco de referencia de su propia existencia. Tienen bastante claro su posición de sector «no lucrativo», sin embargo, no se cuestionan el papel de la ini- ciativa privada en su conjunto, en relación con el sector público. De la misma manera, el informe destaca el desconocimiento de estas entidades de los sistemas de servi- cios sociales europeos, así como la pobre opinión que sobre la situación del Estado de Bienestar y su influencia en los servi- cios sociales poseen. Un tema de especial importancia es el de la financiación de estas entidades, puesto que emplean gran cantidad de recursos y una compleja financiación, asociados a la calidad de los proyectos que afrontan. Tanto las Fundaciones como las ONGs 171 RECENSIONES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES cuentan con fondos propios. Sin embargo, estas últimas, debido a la ampliación y complejidad técnica de las actividades que realizan, se han visto obligadas a depen- der cada vez más de la financiación del sector público. Sólo las grandes organiza- ciones tienen recursos propios, lo que les asegura su independencia. El sector empresarial comparte la filosofía que subyace en la prestación de los servi- cios sociales (como compromiso social, de- ber de la sociedad), aunque existen claras diferencias en base a la tradicional clasifi- cación que distingue entre grandes empre- sas y las denominadas PYMES (pequeñas y medianas empresas). La razón de ello es- triba en las diferentes características de unas y otras y la creencia de que ello in- fluiría en la concepción e implicación en los servicios sociales de las mismas. Así, efectivamente se observan distintas posiciones en temas tales como el sentido de corresponsabilidad en la solución de los problemas sociales, además de diferentes opiniones en cuanto al impacto y beneficio que se produce en las intervenciones socia- les por parte del sector empresarial. Del análisis de las respuestas dadas por este sector se deriva la falta de relaciones con el sector público y, en menor medida, con el sector no lucrativo. Así, un impor- tante porcentaje de las mismas afirma que los problemas sociales y el desarrollo de las políticas sociales son responsabilidad exclusiva del sector público, de manera que el sector privado solo debe asumir ac- ciones concretas, «a instancia de parte». Finalmente, se ha analizado al sector pú- blico de los servicios sociales a través de los dos niveles administrativos fundamen- tales en materia de servicios sociales: la Administración autonómica y la Adminis- tración local. En el primer caso, se han ele- gido dos Comunidades Autónomas muy dispares, la Administración vasca (carac- terizada por un desarrollo importante de los servicios sociales, además de pionera en muchos de estos servicios en España) y la Administración de Castilla-La Mancha (si bien es cierto, menos desarrollada aun- que en estos últimos años ha realizado un importante esfuerzo de inversión en servi- cios sociales). Sin embargo, en ambos ca- sos, se observa una característica común, que es la presencia creciente del sector pri- vado no lucrativo en la gestión de los servi- cios sociales aunque, por otra parte, se sigue manteniendo la concepción pública de los mismos. El Informe resalta la necesidad de que la Administración Pública se implique en po- líticas activas que conjuguen conveniente- mente la cobertura de necesidades y la inserción de los colectivos más desfavore- cidos, a través de su incorporación al mun- do laboral, con el objetivo de conseguir una mayor independencia individual, aunque en muchos casos necesite de tutela. Igual- mente se resalta la necesidad de que la planificación y la supervisión de los servi- cios sociales sea de responsabilidad públi- ca. La mejora en la eficacia de estos servicios vendría dada por la efectividad del Pacto Local. Se apuesta, en definitiva, por la nece- saria descentralización de las competencias autonómicas a favor de las corporaciones locales, administraciones más cercanas a los ciudadanos y, en consecuencia, mejores conocedoras de sus demandas y necesida- des. . La tercera parte se refiere a la posición de los agentes sociales (sindicatos y personas cualificadas) en relación a los servicios so- ciales. Estos expresan las diferencias que existen en la prestación de los servicios, se- gún las zonas geográficas. En su opinión, hay un abismo entre las zonas urbanas (especialmente, las grandes ciudades) y las zonas rurales. 172 RECENSIONES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES Sus posiciones se enmarcan dentro del de- bate existente en la actualidad sobre los modelos de política social y, por tanto, en la concepción de los servicios sociales, así como la función del Estado y sus Adminis- traciones Públicas y la posición que debe ocupar el mercado. El Informe recoge las cuatro concepciones ideológicas más significativas en nuestra sociedad sobre cómo concebir y afrontar la solución de los problemas sociales. A estas perspectivas se las ha denominado: posi- ción mercantilista (en la que se da prima- cía al mercado, como único regulador de la sociedad, de manera que el Estado tiene un papel residual), posición estatista, que sería la postura contraria a la anterior (el Estado debe garantizar la redistribución económica y la igualdad social, a través del Estado de Bienestar, con un sistema público de protección social y servicios so- ciales), posición pragmática (en la que si bien se le reconoce un protagonismo al mercado, como generador de riqueza y em- pleo, el Estado debe actuar como mediador y ser responsable de las políticas sociales y del equilibrio del mercado) y, finalmente, la posición integrada (que si bien se ase- meja al modelo estatista, al defender el papel institucional del Estado en la garan- tía y aplicación de los derechos sociales, sin embargo, apuesta por el pluralismo y la responsabilidad conjunta en la solución de los problemas sociales, debiendo estar el Estado y la sociedad civil implicados ambos en las acciones de solidaridad). . La cuarta parte recoge el sentir y las de- mandas de los sujetos sobre los que recae la acción social. El informe trata de deter- minar qué quieren, a quién se lo piden, de quién esperan y de quién no. Para ello, se hizo una selección de una se- rie de colectivos, sujetos habituales de de- mandas específicas en servicios sociales, con los que se constituyó sendos grupos de discusión. Los grupos elegidos fueron: in- migrantes, refugiados, amas de casa, jóve- nes en situación de acogida, jóvenes de medio con carencias, ancianos, discapaci- tados, mujeres separadas y mujeres solte- ras. El Informe trata de adentrarse en la auto- percepción que como colectivo tienen. En todos ellos se denota la tensión existente entre la necesidad de integrarse, para po- der lograr una mínima autonomía y, por otra parte, la resistencia a renunciar a su identidad de origen (en función de la etnia o el hábitat, del género, de la cultura familiar, de la edad), en el marco de una sociedad competitiva, desagregada y no espontá- neamente solidaria. . Finalmente, a modo de reflexión, el Infor- me presenta una serie de conclusiones, di- rigidas a los receptores, a fin de poder desarrollar estrategias tendentes a una mayor implicación de diversos sectores. En primer lugar, la actual crisis social y laboral de la sociedad española, ha permi- tido la aparición del individualismo espa- ñol, que nos ha llevado a ser una sociedad más competitiva que solidaria o participa- tiva. Sin embargo, frente a ello, el volunta- riado parece recoger el testigo de las acciones que en otro tiempo protagonizaron los partidos políticos y que, en la actualidad, encuentran problemas de conexión con de- terminados sectores sociales, especialmente los jóvenes. En su conjunto, la sociedad es- pañola parece tener un sentimiento soli- dario latente, que solo se hace patente ante circunstancias límites y dramáticas, pero al margen de las demandas cotidia- nas de nuestro entorno más inmediato. En segundo lugar, el sector empresarial relacionado con alguna forma de presta- ción o colaboración social no se percibe a sí mismo, en ningún caso como empresas vinculadas a los servicios sociales, sino que ello corresponde al sector público. Sólo las grandes empresas perciben una espe- 173 RECENSIONES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES cie de corresponsabilidad ante los proble- mas y demandas sociales, aunque no las pequeñas y medianas empresas. En tercer lugar, la actual proliferación de las ONGs y de las Fundaciones tiene que ver directamente con la crisis de la partici- pación ciudadana, a través de tradicionales cauces; es decir, los partidos políticos, los sindicatos, los movimientos vecinales, etc. Sin embargo, al mismo tiempo, su existencia es utilizada como excusa de inactividad so- cial, especialmente por parte de los secto- res empresariales más inmovilistas, al igual que por todos aquéllos que cuestio- nan la particípación del sector público en la prestación de servicios. En cuarto lugar, el papel de la Adminis- tración Pública es crucial para la integra- ción y consecución de la autonomía personal de los sectores más desfavoreci- dos. La presencia del sector privado en la gestión de los servicios sociales tiene de- fensores y detractores, de manera que si para algunos es un complemento a la ofer- ta pública, para otros, por el contrario, no supone mayor eficacia o competencia que la acción pública. Sin embargo, a pesar de lo señalado la ac- ción social y los programas sociales apare- cen como dos nuevos conceptos, capaces de articular una nueva forma de vinculación entre el mercado y la sociedad. Resulta atractivo para los segmentos empresariales la posibilidad de acotar ambos en el tiempo, además de implicar una idea de concreción, de realización verificable. También es ver- dad que la simple apertura de estos con- ceptos es insuficiente para implicar al sector empresarial. Es necesario, además, diseñar una nueva estrategia política de participación ---que no existe en España--- y que deberá ser diseñado conjuntamente. Igualmente, debe contener la posibilidad de obtener beneficios directos e indirectos, de manera que pueda abrirse sin reticen- cias a todos los sectores. En definitiva, nos hallamos ante una obra de gran interés, que trata de hacer un es- tudio integral de los servicios sociales en España, desde el punto de vista de todos los actores implicados, ofreciendo toda una serie de alternativas y retos para el futuro. Una obra ágil, de fácil lectura y sin duda recomendable para todos. BELÉN MORATA GARCÍA DE LA PUERTA 174 RECENSIONES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES