STS, 11 de Mayo de 2005

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, dictó sentencia de 17 de julio de 2000, que contiene el siguiente fallo: "PRIMERO.- Declarar la inadmisibilidad por falta de legitimación activa y capacidad procesal, del recurso contencioso administrativo interpuesto por el COMITÉ DE EMPRESA DEL AYUNTAMIENTO DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA, contra las resoluciones de las que se hace mención en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia.

No hacer especial pronunciamiento sobre costas."

En la sentencia se indica que la representación procesal de la Administración demandada, en su escrito de contestación solicita la inadmisibilidad del recurso aduciendo: "Planteamos la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo, por carecer la recurrente tanto de legitimación activa dispuesta en los artículos 28 y 32 LJCA, si se quiere con la superposición del art. 24.1 CE con la introducción del concepto de interés legítimo, que corrige el rigor del concepto de "interés directo" que utiliza la Ley Jurisdiccional, ya que, la actora no aparece ni se identifica en ningún momento como sujeto afectado por el acuerdo adoptado, y ni tan siquiera de sus hipotéticas consecuencias futuras. Según una consolidada y reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, el concepto de interés directo al que el artículo 28.1.a) de la LJCA condiciona la legitimación para ser parte en un proceso concreto, debe relacionarse con el acto administrativo impugnado y, aunque ha de interpretarse en sentido flexible, comprensivo de cualquier suerte de beneficio jurídico, económico, profesional o moral que pueda obtener el accionante con la estimación de la pretensión ejercitada, en todo caso, ha de tratarse de un interés actual, real, no potencial, futuro o hipotético, ni el consistente en meras expectativas; el interés ha de ser "inmediato, no lejano, nacido y existente, sin que baste que sea hipotético o remoto" (Sentencia de 7 de abril de 1980 Ar.1222), por lo que "no cabe aducir el presentimiento o temor de que una futura actuación administrativa pueda conducirse por derroteros que no sean lo suficientemente correctos para los intereses del recurrente" (Sentencia de 18 de junio de 1983, Ar.3336), sin que tampoco basten las "meras expectativas de agravios potenciales o futuros" (Sentencia de 27 de febrero de 1983, Ar. 2016). Tampoco debe confundirse con el mero interés de la legalidad, que es la postura procesal del recurrente, y que solo legitima el ejercicio de la acción contencioso-administrativa en aquellos campos de la acción administrativa en que por Ley está reconocida una acción pública, supuesto este que no concurre en el presente debate. De esta línea jurisprudencial es una excelente muestra la argumentación recogida en Sentencia de 4 de febrero de 1991. (Ar. 1241). Superando esta línea jurisprudencial que la doctrina denomina de equilibrio, aparece otra de mayor rigor en la exigencia del carácter directo y personal como es la Sentencia de 13 de marzo de 1991 (Ar. 1762), que estima la alegación de falta de legitimación contra resolución de la Comisión Disciplinaria del Consejo General del Poder Judicial que acordó el archivo de la denuncia formulada por el recurrente contra un Magistrado. Esta misma línea interpretativa se encuentra también en las Sentencias de 3 de junio de 1987 (Ar.6524), 4 de abril de 1990 (Ar. 5586), de mayo de 1990 (Ar. 4216), 23 de julio de 1990 ...entre otras".

En el cuarto fundamento de derecho recoge la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de esta Sala sobre la legitimación de los Sindicatos y en el quinto fundamento de derecho la doctrina y jurisprudencia relativa al ejercicio de acciones por un ente colectivo y la necesidad del acuerdo adoptado al efecto por el órgano estatutariamente competente para ello, que aplica al caso concreto en el fundamento de derecho sexto en el que señala lo siguiente: "en el caso contemplado, se observa, que solamente el ACTA DE APODERAMIENTO ante esta Sala consta que: "comparece Don Ángel , en nombre y representación del Comité de Empresa del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, según certificación de acuerdo del Comité expedido por la Secretaria Dña. María Dolores , otorgando poder a favor del Letrado Don Juan Ignacio Blanc Vitini, para que les represente en el presente recurso. Por lo que la cuestión, se centra, si dicho documento acredita la legitimación y capacidad procesal de la recurrente. Y si "Para el ejercicio de acciones en nombre de un ente colectivo es preciso acreditar, se niega de contrario, que el acuerdo para su ejercicio ha sido tomado por el órgano a que estatutariamente viene encomendada tal competencia"; si "no ofrece duda, que no se encuentra debidamente representada una entidad de este tipo, cuales son los sindicatos actuantes, cuando no existe constancia en autos del acuerdo adoptado por el órgano competente para ejercitar tales acciones ya que no es bastante que se otorgue un poder por quien está facultado para representar al colectivo ante los Tribunales de Justicia, sino que además es necesario el previo acuerdo adoptado por el órgano correspondiente"; si "para el ejercicio de acciones en nombre de un ente colectivo es preciso acreditar, si se niega por la parte contraria, que aquel goza de personalidad jurídica por haber cumplido los requisitos establecidos legalmente para su válida constitución, y, además, si, como aquí, se niega de contrario, se precisa que se aporte la correspondiente prueba acreditativa de que el acuerdo para el ejercicio de acciones ha sido tomado por el órgano al que estatutariamente viene encomendada tal competencia y para autorizar a las personas que han de actuar en nombre y representación del ente colectivo, pues sólo así quienes resulten facultados podrán ostentar la capacidad procesal exigida en el art. 2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con el art. 27 de la Ley Jurisdiccional, para poder comparecer en juicio"; es claro, que el meritado documento no acredita, cual es el órgano que conforme a los Estatutos es competente para la adopción del acuerdo de interposición del recurso; que además deberá comprender las personas que lo integran, la cualidad de las mismas, así como el quórum establecido"; por lo que si la actora ha dispuesto del momento procesal oportuno para efectuar aquella acreditación, ex art. 129.1 de la misma Ley, tras la contestación de la Administración y no lo ha verificado acreditando adecuadamente la concurrencia de tales requisitos, obligado resulta acoger dicha causa de inadmisibilidad del recurso interpuesto".

Notificada la sentencia se presentó escrito por la representación procesal del referido Comité de Empresa manifestando la intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado por providencia de 31 de enero de 2001, con emplazamiento de las partes y remisión de las actuaciones a esta Sala.

Con fecha 20 de marzo de 2001 la representación procesal del Comité de Empresa interpone el recurso de casación, por concurrir los motivos de los artículos 86.1 y 88.1.c) y d) de la Ley Jurisdiccional, solicitando que se case la sentencia recurrida, con reposición de las actuaciones al momento en que ocurrieron las faltas que alega, esto es, al previo de dictar sentencia y que el procedimiento adecuado para subsanar las mismas debió ser el de la nulidad de actuaciones ante la propia Sala.

Por auto de 6 de marzo de 2003, tras audiencia de la parte recurrente sobre la inadmisibilidad del recurso alegada por la parte recurrida en su escrito de personación, se admitió a trámite el recurso, de cuya interposición se dio traslado a la parte recurrida, que solicita la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia recurrida.

Por providencia de 29 de marzo de 2005, se señaló para votación y fallo el día cuatro de mayo de dos mil cinco, fecha en la que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de Sala

En el escrito de interposición del recurso, tras indicar que concurren los motivos de los artículo 86.1 y 88.1 c) y d) de la Ley Jurisdiccional, se razona, en síntesis, en un primer apartado, que el objeto del recurso es la revocación de la sentencia de 17/7/2000; en el apartado II, tras reproducir el fundamento de derecho segundo de la sentencia de instancia, que se refiere genéricamente al derecho a la tutela judicial efectiva y "las condiciones que debe cumplir la limitación por el legislador de la legitimación de sujetos singulares a la impugnación de normas convencionales colectivas: que exista una justificación constitucionalmente lícita de esa privación de acceso y que el sacrificio impuesto a los particulares en su derecho de acceder a la justicia sea proporcionado a tal fin", señala que no procedía en ningún modo declarar automáticamente esa falta de legitimación sin otorgar un plazo para subsanar el supuesto defecto, exigible por imperativo de los dispuesto en el artículo 24.1 del texto constitucional y por preceptos de legalidad ordinaria como son los artículos: a) 45.3, 51.4, 56.2, 58, 59 y 138 de la nueva Ley Jurisdiccional; b) 57.3, 62.2, 71, 72 y 129 de la Ley de 27 de diciembre de 1956; y c) 11.3 de la LOPJ. En el apartado III, tras reflejar parte del fundamento de derecho quinto de la sentencia, que recoge jurisprudencia sobre la exigencia de acuerdo adoptado por el órgano competente para el ejercicio de acciones por entes colectivos, señala que la Ley Jurisdiccional prevé la concesión del plazo de diez días para subsanar el defecto relativo a la presentación con el escrito de interposición del recurso del documento que acredite el cumplimiento de las formalidades para entablar demandas que exijan a las Corporaciones o Instituciones sus respectivas leyes, plazo que no se concedió, lo que supone la vulneración del artículo 24.1 de la Constitución, invocando la sentencia de 3 de febrero de 1998 que establece una interpretación favorable al principio pro actione.

Añade que la Sala de instancia incurrió en un manifiesto error de hecho, al referirse en todo momento a la parte recurrente como un Sindicato, cuando el recurso fue interpuesto por el Comité de empresa, al que no son de aplicación las normas del régimen sindical contenidas en los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto de Libertad Sindical.

Finalmente, en el apartado IV, se refiere a la nulidad de actuaciones que solicitó de la Sala de instancia de acuerdo con el artículo 240 de la LOPJ en el otrosí del escrito de preparación, por los mismos motivos que ha desarrollado aquí, entendiendo que la providencia por la que se tuvo por preparado el recurso, al no hacer referencia a dicha petición, supone también vulneración del principio de tutela judicial efectiva, dando lugar a una dilación innecesaria en la terminación del asunto, solicitando pronunciamiento sobre el procedimiento adecuado para resolver estos supuestos.

La parte recurrida se opone al recurso, poniendo de manifiesto que la recurrente no indica al amparo de qué apartado c) ó d) del art. 88.1 se formula cada motivo de casación de los que se articulan en el escrito de interposición, y rechaza los mismos defendiendo la falta de legitimación de la parte recurrente y el contenido de la sentencia recurrida.

El planteamiento del recurso resulta impreciso y poco ajustado a la técnica procesal en cuanto a la delimitación de los distintos motivos de casación y su fundamentación, que según el artículo 92.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta Jurisdicción, exige que en el escrito de interposición del recurso se exprese razonadamente el motivo o motivos en que se ampare.

A tal efecto y como señalan las sentencias de 1 de abril y 24 de septiembre de 2003, la jurisprudencia de este Tribunal, elaborada ya en relación con la Ley 10/1992, de 30 de abril, exige que el escrito de interposición fije el motivo o motivos en que se fundamente el recurso, con expresión del apartado o apartados correspondientes del artículo 95 de aquella Ley que lo o los amparen; expresando igualmente, si se articula el del apartado 4, cual es la norma jurídica o jurisprudencia que se considera infringida o inaplicada por la sentencia. Exigencia que descansa, según esta jurisprudencia, en la idea de que la naturaleza extraordinaria del recurso de casación impone al recurrente el cumplimiento riguroso de determinados requisitos, cuya falta deben determinar su inadmisión.

Sin embargo, como señala la sentencia de 8 de marzo de 2004, la doctrina jurisprudencial ha matizado la exigencia estricta de la cita del artículo y apartado del mismo de la Ley Jurisdiccional en que el recurso pretendiera ampararse, de manera que ha de entenderse "que el escrito de interposición está correctamente formulado y respeta la exigencia legal de expresar razonadamente el motivo de casación en aquellos supuestos en los que, pese a omitirse la cita literal del apartado correspondiente del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, del tenor de la redacción del escrito de interposición se deduzca de forma evidente y sin género de dudas a qué motivo o motivos legales se acoge el recurrente para articular el recurso de casación" (sentencias de 11 de diciembre de 2003 y 21 de enero del presente año).

Pues bien, en este caso, pese al deficiente planteamiento del recurso, dado que se invocan los motivos de las letras c) y d) del art. 88.1 y teniendo en cuenta la clara alegación de improcedencia de declaración automática de inadmisión por falta de legitimación sin otorgar un plazo de subsanación, a que se refiere el punto II del escrito de interposición y la más precisa argumentación sobre la falta de dicho trámite de subsanación respecto del documento que acredite el cumplimiento de las formalidades para entablar demandas exigido a Corporaciones o Instituciones por sus respectivas leyes, con cita específica de los preceptos que prevén dicha subsanación, entre ellos los arts. 45.3 y 138 de la nueva Ley Jurisdiccional y 57.3 y 129 de la anterior, e invocación de art. 24.1 de la Constitución, que garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión así como de la sentencia de 3 de febrero de 1998, ha de entenderse que tal planteamiento encierra la alegación de quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, con indefensión para la parte, que tiene su amparo en la referida letra c) del citado artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Ello es congruente con lo ya apreciado por esta Sala en sendas sentencias de 21 de septiembre de 2004 (recursos 2950/2000 y 6147/2001, este último sobre el mismo objeto que el presente recurso, es decir, la concesión de la gestión y explotación de las Escuelas Infantiles Municipales por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria).

Dicho motivo de casación resulta de preferente examen, en cuanto su estimación determina la retroacción de actuaciones para la subsanación de la falta, lo que supone la improcedencia de examinar otras posibles infracciones imputadas a la sentencia al amparo de la letra d) de dicho precepto.

Entendido el planteamiento del recurso en tales términos, conviene señalar que, como resulta del contenido de la sentencia de instancia, que se ha transcrito en el primer antecedente de hecho precisamente en cuanto a lo que aquí es de interés, la alegación de falta de legitimación del Comité recurrente, que se formuló en la instancia por la Administración demandada, se concreta a invocar la falta de interés legítimo de dicho recurrente, es decir, la legitimación ad causam de dicho recurrente en cuanto no justifica un beneficio o ventaja del resultado del proceso, con abundante cita de jurisprudencia, mientras que la sentencia declara en el fallo la inadmisibilidad por falta de legitimación activa y capacidad procesal, si bien en sus fundamentos de derecho y a pesar de la amplia cita jurisprudencial sobre ambas, únicamente se razona, respecto del caso concreto, la inadmisión por no haberse aportado el documento acreditativo de la adopción del acuerdo de interposición del recurso por el órgano competente y con el quórum establecido.

No puede perderse de vista que este recurso, como pone de manifiesto la parte recurrente, forma parte de un conjunto de impugnaciones formuladas por distintas representaciones sindicales contra diversas actuaciones del Ayuntamiento de Las Palmas relativas a la gestión de determinados servicios, en las que la Sala de instancia ha apreciado la falta de legitimación como causa de inadmisión de tales recursos, lo que ha dado lugar a las correspondientes sentencias de esta Sala, en casación, en las que apreciando el defecto procesal que aquí se invoca, se ha dispuesto la retroacción de actuaciones para su subsanación y resolución en consecuencia, caso de las indicadas sentencias de 21 de septiembre de 1994, que no es necesario reproducir aquí al ser conocidas por las partes y la Sala de instancia.

Si conviene señalar en este caso la claridad con que se muestra la indicada deficiencia procedimental respecto del motivo de inadmisibilidad apreciado por falta de acreditación del acuerdo sobre interposición del recurso contencioso-administrativo ante la Sala de instancia.

En efecto, según jurisprudencia constante, de la que son muestra las sentencias de 13 de mayo de 1997, 1 de marzo de 1999 y 20 de abril de 1999, la falta de aportación de los acuerdos precisos para el ejercicio de acciones judiciales, constituye un defecto subsanable por la parte, que en el ámbito temporal de la Ley de Jurisdicción de 1956, podía tener lugar en los diez días siguientes a la notificación del escrito que contenga la alegación del defecto o carencia (art. 129.1), ó en trámites posteriores como el de conclusiones (en semejantes términos se produce la Ley 29/98 de acuerdo con los artículos 138), de manera que la falta de subsanación, habiendo tenido oportunidad para ello, determina la inadmisión del recurso, en cuanto es la propia actitud pasiva de la parte, que con pleno conocimiento del defecto procesal invocado, no hace uso de los trámites procesales que le permiten la subsanación o formulación de alegaciones al respecto, la que propicia la causa de inadmisibilidad apreciada.

Pero, como se ha indicado antes, no es esta la situación planteada en este caso, en el que la sentencia aprecia la inadmisibilidad del recurso en virtud de un motivo, falta de acreditación del acuerdo de interposición del recurso, que no había sido invocado por la parte contraria, por lo que, al margen de la incongruencia que ello supone y sobre la que no cabe entrar al no haberse planteado en este recurso, no cabe hablar de posibilidad de subsanación en el plazo de diez días al amparo del art. 129.1 de la Ley de Jurisdicción aplicable al caso o en los demás trámites como el del 69.3 ó conclusiones, puesto que todos ellos parten del presupuesto de la alegación del defecto por la contraparte, que pone en conocimiento del interesado la deficiencia y propicia la posibilidad de subsanación.

Por el contrario, en este caso, la sentencia declara en el fallo la inadmisibilidad del recurso no sólo por el motivo invocado en la contestación a la demanda sino por otro no invocado en el proceso por las partes, es decir, apreciado de oficio por la Sala, sin haber dado opción alguna a la parte de proceder a su subsanación, ya fuera al amparo del artículo 57.3, en el momento de interposición del recurso, o abriendo, posteriormente, el trámite previsto en el artículo 129.2 de dicha Ley procesal.

Al no hacerlo así se incurrió en la infracción procesal denunciada en este motivo de casación, privando al recurrente de la posibilidad de subsanación del defecto, con la consiguiente incidencia en el sentido del fallo. Por todo lo cual el motivo debe ser estimado.

Cabe añadir respecto de las demás alegaciones del recurrente, que el hecho de que la sentencia de instancia hable de Sindicato en lugar de Comité de Empresa no altera los términos del debate en cuanto a la exigencia de legitimación y del acuerdo correspondiente para el ejercicio de acciones judiciales; y que el incidente de nulidad de actuaciones a que se refería el artículo 240 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (actual art. 241 tras la reforma operada por LO 19/2003) solo es posible frente a resoluciones judiciales que pongan fin al proceso y no sean susceptibles de recurso ordinario o extraordinario, por lo que cuando, como en este caso, cabe recurso las causas de nulidad se harán valer a través de los motivos del recurso, como resulta del art. 240 de dicha Ley.

De conformidad con el artículo 95.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, la estimación del recurso por todos o alguno de los motivos aducidos, determina que la Sala, en una sola sentencia, casando la recurrida, resuelva conforme a Derecho, teniendo en cuenta que, de estimarse la existencia de las infracciones procesales mencionadas en el motivo del artículo 88.1 c), se mandarán reponer las actuaciones al estado y momento en que se hubiera incurrido en la falta, salvo si la infracción consistiera en vulneración de las normas reguladoras de la sentencia, que no es el caso.

En consecuencia, procede ordenar la retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior a dictar sentencia, con el fin de que la Sala sentenciadora otorgue el plazo de 10 días a la parte recurrente para que pueda formular alegaciones y subsanar, si es el caso, la falta de justificación de la legitimación necesaria para interponer el recurso contencioso-administrativo y del acuerdo del órgano competente para interponer el expresado recurso.

No ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia ni en el presente recurso de casación, pues, con arreglo al artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 de julio, no se aprecia que las partes hayan sostenido su acción en la instancia con mala fe o temeridad y, con arreglo al artículo 139.2 de la misma Ley, en las instancias o grados sucesivos a la primera sólo procede la imposición de costas si se desestima totalmente el recurso.