INFORME nº 1542 de 2023 de Tribunal de Cuentas, 20-12-2023
| Fecha | 20 Diciembre 2023 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
N.º 1.542
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LOS CONTRATOS DE
EMERGENCIA CELEBRADOS EN 2020 PARA LA GESTIÓN DE
LA SITUACIÓN DE CRISIS SANITARIA OCASIONADA POR EL
COVID-19 POR LOS MINISTERIOS DEL ÁREA DE
ADMINISTRACIÓN ECONÓMICA DEL ESTADO Y SUS
ORGANISMOS AUTÓNOMOS
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los
artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a
tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14.1 de la misma disposición y concordantes de la Ley
7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión del
20 de diciembre de 2023, el Informe de Fiscalización de los contratos de emergencia celebrados en
2020 para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 por los
ministerios del área de administración económica del estado y sus organismos autónomos y ha
acordado su elevación a las Cortes Generales, así como al Gobierno de la Nación, según lo
prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 1
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................... 9
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR ..................................................... 9
I.2. ANTECEDENTES ............................................................................................................. 9
I.3. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL ....................................................... 11
I.4. MARCO NORMATIVO .................................................................................................... 12
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE .............................................................................................. 13
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN .............................................................................. 14
II.1. INFORMACIÓN SOBRE LOS CONTRATOS DE EMERGENCIA CELEBRADOS
EN 2020 PARA LA GESTIÓN DE LA CRISIS SANITARIA OCASIONADA POR
EL COVID-19 Y CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN LEGAL DE REMISIÓN
DE DOCUMENTACIÓN AL TRIBUNAL DE CUENTAS.................................................. 15
II.2. ANÁLISIS DE LA JUSTIFICACIÓN DE LA EMERGENCIA DE LOS
CONTRATOS ................................................................................................................. 20
II.3. ANÁLISIS DE LAS FASES DE PREPARACIÓN, ADJUDICACIÓN Y
FORMALIZACIÓN DE LOS CONTRATOS ..................................................................... 29
II.4. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO Y EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS ..................... 42
II.5. INCIDENCIAS RELATIVAS A LA CONTRATACIÓN EN EL EXTERIOR ....................... 62
II.6. ASPECTOS OPERATIVOS ............................................................................................ 63
CONCLUSIONES .................................................................................................................. 67
III.1. RELATIVAS A LOS CONTRATOS CELEBRADOS Y AL CUMPLIMIENTO DE
LAS OBLIGACIONES LEGALES DE REMISIÓN DE DOCUMENTACIÓN AL
TRIBUNAL DE CUENTAS .............................................................................................. 67
III.2. RELATIVAS A LA JUSTIFICACIÓN DE LA EMERGENCIA DE LOS
CONTRATOS ................................................................................................................. 68
III.3. RELATIVAS A LA PREPARACIÓN, ADJUDICACIÓN Y FORMALIZACIÓN DE
LOS CONTRATOS ......................................................................................................... 68
III.4. RELATIVAS AL CUMPLIMIENTO Y EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS.................... 70
III.5. RELATIVAS A LA CONTRATACIÓN EN EL EXTERIOR ............................................... 72
III.6. RELATIVAS A DISTINTOS ASPECTOS OPERATIVOS ................................................ 72
RECOMENDACIONES .......................................................................................................... 73
ANEXOS ...................................................................................................................................... 75
ALEGACIONES FORMULADAS ............................................................................................... 111
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RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SÍMBOLOS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
AEMPS Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios
BOE Boletín Oficial del Estado
CEDEX Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas
CCAA Comunidades Autónomas
CMT Comisionado para el Mercado de Tabacos
DGCCSSNSF Dirección General de Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de
Salud y Farmacia
EFB Eficacia de Filtración Bacteriana
FOGASA Fondo de Garantía Salarial
IGAE Intervención General de la Administración del Estado
IMSERSO Instituto de Mayores y Servicios Sociales
INGESA Instituto de Gestión Sanitaria
IVA Impuesto sobre el Valor Añadido
LGP Ley General Presupuestaria
LOTCU Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas
MAETD Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital
MAPA Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
MINCOTUR Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
MINHAC Ministerio de Hacienda
MISAN Ministerio de Sanidad
MICONS Ministerio de Consumo
MISSYM Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones
MITERD Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico
VMI Ventilación Mecánica Invasiva
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RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO Nº 1 CONTRATOS CELEBRADOS POR LOS MINISTERIOS
FISCALIZADOS Y SUS ORGANISMOS.......................................................... 16
CUADRO Nº 2 CONTRATOS CELEBRADOS/FISCALIZADOS .............................................. 18
CUADRO Nº 3 CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN LEGAL DE REMISIÓN DE
DOCUMENTACIÓN E INFORMACIÓN AL TRIBUNAL DE CUENTAS ........... 19
CUADRO N.º 4 REQUERIMIENTOS DE REPOSICIÓN DE MASCARILLAS
DEFECTUOSAS ............................................................................................. 51
CUADRO N.º 5 AUSENCIA DE REQUERIMIENTO DE REPOSICIÓN DE
MASCARILLAS DEFECTUOSAS .................................................................... 51
CUADRO N.º 6 DISTRIBUCIÓN HASTA EL 1 DE OCTUBRE DE 2022 DE LOS
PRODUCTOS PARA PROTECCIÓN DE LA SALUD ADQUIRIDOS
POR EL MINISTERIO DE SANIDAD .............................................................. 58
CUADRO N.º 7 DISTRIBUCIÓN EN 2020 DE LOS PRODUCTOS PARA PROTECCIÓN
DE LA SALUD ADQUIRIDOS POR EL MINISTERIO DE SANIDAD ................ 60
CUADRO N.º 8 PRECIOS DE ADQUISICIÓN DE MASCARILLAS KN95 Y FFP2.................... 64
CUADRO N.º 9 PRECIOS DE ADQUISICIÓN DE MASCARILLAS QUIRÚRGICAS ................ 65
CUADRO N.º 10 PRECIOS DE ADQUISICIÓN DE GEL HIDROALCOHÓLICO ........................ 65
CUADRO N.º 11 PRECIOS DE ADQUISICIÓN DE GUANTES DE NITRILO ............................. 65
CUADRO N.º 12 PRECIOS DE ADQUISICIÓN DE GAFAS DE PROTECCIÓN ......................... 66
CUADRO N.º 13 PRECIOS DE ADQUISICIÓN DE DISPOSITIVOS DE VENTILACIÓN
MECÁNICA INVASIVA (VMI) .......................................................................... 66
CUADRO N.º 14 PRECIOS DE ADQUISICIÓN DE PROPOFOL ............................................... 66
CUADRO N.º 15 PRECIOS DE ADQUISICIÓN DE HIDROXICLOROQUINA............................. 67
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RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO N.º 1 PORCENTAJES DE DISTRIBUCIÓN HASTA EL 1 DE OCTUBRE DE
2022 DE LOS PRODUCTOS PARA LA PROTECCIÓN DE LA SALUD
ADQUIRIDOS POR EL MINISTERIO DE SANIDAD (POR
PRODUCTO) .................................................................................................. 59
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INTRODUCCIÓN
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
Esta fiscalización se ha llevado a cabo en el marco del Plan Estratégico 2018-2021 del Tribunal de
Cuentas, en el que se establecen, como objetivos estratégicos concernientes a la función
fiscalizadora, la contribución al buen gobierno y a la mejora de la actividad económico-financiera del
sector público. Entre los objetivos específicos del Plan Estratégico, se encuentran la realización de
actuaciones que sirvan a las Cortes Generales y a las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas para promover la adopción de medidas que contribuyan a conseguir un sector público
más racional y eficiente; el incremento de buenas prácticas de organización, gestión y control de
las entidades públicas; la identificación y fiscalización de las principales áreas de riesgo, con
especial hincapié en las prácticas que puedan propiciar el fraude y la corrupción; el fomento de las
fiscalizaciones operativas; la agilización de la tramitación de los procedimientos fiscalizadores y la
potenciación del control interno y de la cooperación y coordinación del sistema de control externo
en España.
El presente Informe ha sido realizado de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1982,
de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCU) y en la Ley 7/1988, de 5 de abril, reguladora de
su funcionamiento (LFTCU), en cumplimiento del programa de fiscalizaciones del Tribunal de
Cuentas para el año 2021 aprobado el 22 de diciembre de 2020, en el que, a iniciativa del propio
Tribunal, fue incluida la realización de una Fiscalización de los contratos de emergencia celebrados
en 2020 para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 por los
ministerios del área de administración económica del estado y sus organismos autónomos.
I.2. ANTECEDENTES
La Organización Mundial de la Salud calificó la situación de emergencia de salud pública ocasionada
por el COVID-19 como “pandemia internacional” el 11 de marzo de 2020, debido a la rapidez en la
propagación del número de contagios por el citado virus tanto a escala nacional como internacional.
Esto es, se trata de una situación extraordinaria o excepcional que se confirma con la declaración
del estado de alarma mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, prorrogado en varias
ocasiones por plazos de quince días hasta el 21 de junio de 2020 y que implicó alteraciones en el
Estado de Derecho y motivó que el Gobierno adoptase un conjunto de medidas dirigidas
fundamentalmente a proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, garantizar el abastecimiento
y la entrega de productos, contener la enfermedad y reforzar el sistema de salud.
Entre las medidas para la gestión eficiente de las Administraciones Públicas, deben destacarse
principalmente dos a los efectos de esta fiscalización.
En primer lugar, el Ministro de Sanidad, mediante Orden comunicada de 5 de marzo, que fue objeto
de diversas modificaciones posteriores conforme se analiza en otro epígrafe de este informe, acordó
establecer el suministro centralizado por la Administración del Estado para el Sistema Nacional de
Salud (SNS) de una serie de productos necesarios para la protección de la salud, basándose en el
artículo cuarto a) de la Ley Orgánica 3/1986, que permitía adoptar esta medida temporal y
excepcional cuando dichos productos se vean afectados “por excepcionales dificultades de
abastecimiento y para garantizar su mejor distribución”, por cuanto, como se indicaba en la Orden,
“desde que la Organización Mundial de la Salud declarara el pasado mes de enero que la situación
en relación al COVID-19 suponía una emergencia de salud pública de importancia internacional, y
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según han comenzado a aparecer los primeros casos en nuestro país, se ha producido un
progresivo desabastecimiento de material necesario en nuestro sistema nacional de salud”.
En segundo lugar, el RD-L 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptaban medidas urgentes para
responder al impacto económico del COVID-19, incluyó en su artículo 16 la tramitación de
emergencia para la contratación de todo tipo de bienes o servicios que precisaran las entidades del
sector público para la ejecución de cualesquiera medidas tendentes a hacer frente al COVID-19,
artículo que se analiza también en otro epígrafe de este Informe.
Durante los primeros meses de la crisis sanitaria, las entidades del sector público competentes para
celebrar contratos que permitieran paliar los efectos de la pandemia se enfrentaron a una realidad
sobrevenida de duración indeterminada y cuyas consecuencias solo se han ido conociendo con el
transcurso del tiempo, sin posibilidad de programar en un primer momento una adaptación a
circunstancias tan cambiantes y continuadas.
, la Comisión Europea plasmó sus orientaciones sobre el uso del marco de contratación pública en
la situación de emergencia relacionada con la crisis del COVID-19 en la Comunicación 2020/C 108
I/01, publicada en el DOUE el 1 de abril de 2020. En ella manifestó que “COVID-19 es una crisis
sanitaria que exige soluciones rápidas e inteligentes y agilidad para hacer frente a un enorme
aumento de la demanda de bienes y servicios de tipo similar, al mismo tiempo que algunas cadenas
de suministro se ven perturbadas”. Asimismo, señaló que ante esta situación de emergencia “El
marco europeo de contratación pública ofrece toda la flexibilidad necesaria para que los
compradores públicos adquieran bienes y servicios vinculados directamente a la crisis del COVID-
19 con la mayor rapidez”, lo que implicaba que las autoridades podían actuar con toda la rapidez
que fuera técnica y físicamente posible, y el procedimiento podía constituir una adjudicación directa
de facto sujeta únicamente a limitaciones físicas o técnicas relacionadas con la disponibilidad real
y la velocidad de entrega.
En España, la necesidad urgente de priorizar el mantenimiento de los servicios esenciales públicos,
especialmente los sanitarios, para proteger a la población, dio lugar a que se hiciera prevalecer el
suministro de productos higiénico-sanitarios a administraciones sanitarias y vinculadas con la
prestación de servicios esenciales. Ello supuso que muchos organismos públicos se vieran en la
obligación de adquirir productos que escaseaban en un mercado de limitados proveedores, donde
los precios variaban en función de las circunstancias debido a una demanda mundial exorbitante y
muy rígida y con un funcionamiento irregular de las redes de suministro.
En el contexto de la pandemia, en línea con lo que se señala en el documento del Ministerio de
Sanidad “Propuesta de reserva estratégica de productos esenciales para hacer frente a posibles
futuras emergencias sanitarias en el sistema nacional de salud”, de 17 de junio de 2020, el mercado
español resultó claramente deficitario para atender la demanda y se tuvo que acudir al mercado
asiático. Resultó evidente que la demanda de material sanitario se disparó a nivel mundial. Los
principales y tradicionales países productores vieron incrementado el volumen de pedidos de
manera exponencial y con solicitudes de plazos de entrega muy breves. El importante repunte en
la demanda, asociado adicionalmente a un número de productores muy localizado, provocó un
significativo incremento de los precios de todos los productos sanitarios en general, lo que supuso
la entrada de nuevos actores en toda la cadena de valor, tanto por el lado de la oferta (empresas
que reorientaron su actividad) con una exigencia del pago por adelantado (incluso para compras de
gobiernos) y comprando líneas de producción para un suministro periódico, como por el lado de la
demanda, con todos los países comprando los mismos productos en las mismas fábricas,
empujando los precios al tener variaciones constantes y al alza. Asimismo, en la intermediación,
además de los distribuidores especializados en material sanitario que ya operaban en el mercado
antes del brote de coronavirus, entraron en el mercado numerosos agentes oportunistas sin
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 11
contactos ni conocimientos del sector, lo que provocó los problemas inherentes a este tipo de
conducta que se detallan en este informe.
Con carácter general, cabe recordar que tanto por su relevancia cuantitativa como por su
trascendencia en la gestión de los recursos públicos, la contratación pública ha constituido
tradicionalmente uno de los objetivos prioritarios del Tribunal de Cuentas en el ejercicio de su
actividad de control del sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los
principios de legalidad, eficiencia, economía, transparencia, así como a la sostenibilidad ambiental
y la igualdad de género, de conformidad con los artículos 11.a) de la LOTCU y 31.c), 39 y 40 de la
LFTCU.
Y en el Programa de Fiscalizaciones para 2021, en particular, el Tribunal de Cuentas ha querido
dar una adecuada respuesta, desde la perspectiva del ejercicio de sus competencias, a las grandes
modificaciones que han tenido lugar en la actividad económico-financiera pública como
consecuencia de la pandemia de COVID-19, y por ello ha considerado prioritario incluir entre las
nuevas iniciativas, numerosas fiscalizaciones específicas de dicha actividad en todos los
subsectores públicos, relativas a medidas adoptadas en el estado de alarma y a las de
reestructuración económica aplicadas con posterioridad.
En este contexto, la contratación de emergencia llevada a cabo por parte de las distintas
administraciones públicas y sus entidades dependientes para la gestión de la crisis sanitaria
ocasionada por el COVID-19 y, dentro de ellas, la llevada a cabo por los Ministerios del Área de
Administración Económica del Estado y sus organismos autónomos, constituye una de las áreas
del gasto público cuyo control responde de la forma más directa, inmediata y relevante, a los
objetivos de fiscalización del Tribunal de Cuentas.
Las Directrices Técnicas a las que se ha ajustado este procedimiento fiscalizador fueron aprobadas
el 25 de febrero de 2021 por el Pleno del Tribunal de Cuentas de conformidad con lo establecido en
el artículo 3.g) de la LFTCU.
I.3. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
El ámbito subjetivo de esta fiscalización está constituido por los departamentos ministeriales y
organismos autónomos pertenecientes al área de administración económica del Estado, es decir:
Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA); Asuntos Económicos y Transformación Digital (MAETD);
Consumo (MICONS); Derechos Sociales y Agenda 2030; Hacienda (MINHAC); Inclusión, Seguridad
Social y Migraciones (MISSYM); Industria, Comercio y Turismo (MINCOTUR); Sanidad (MISAN);
Transición Ecológica y Reto Demográfico (MITERD); Trabajo y Economía Social (MITES); y
Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MITMAU).
No forman parte del ámbito subjetivo de esta fiscalización las entidades de naturaleza distinta a la
de organismo autónomo, ni la Secretaría de Estado de Seguridad Social (ni los órganos, organismos
y Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social de ella dependientes), el Instituto
de Gestión Sanitaria (INGESA) (adscrito al Ministerio de Sanidad), el IMSERSO (adscrito al
Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030), ni los organismos autónomos Servicio Público de
Empleo Estatal (SEPE) y Fondo de Garantía Salarial (FOGASA) (adscritos al Ministerio de Trabajo
y Economía Social), que han sido objeto de fiscalizaciones diferenciadas.
Constituyen el ámbito objetivo y temporal de la fiscalización los contratos de emergencia celebrados
entre el 1 de enero de 2020 y el 31 de diciembre de 2020 para la gestión de la situación de crisis
sanitaria ocasionada por el COVID-19.
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I.4. MARCO NORMATIVO
La normativa de referencia en la presente fiscalización ha sido, fundamentalmente, la siguiente:
- Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública,
modificada por Real Decreto-ley 6/2020, de 10 de marzo por el que se adoptan
determinadas medidas urgentes en el ámbito económico y para la protección de la salud
pública.
- Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen
al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo
2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP).
- Artículo 16 del Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas
urgentes para responder al impacto económico del COVID-19 (modificado sucesivamente
por la disposición final 6ª del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo; la disposición final
2ª del Real Decreto-ley 9/2020, de 27 de marzo; la disposición final 1ª de la Ley 3/2021,
de 12 de abril; y, finalmente, derogado por la disposición derogatoria única del Real
Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo).
- Las Disposiciones adicionales cuarta y quinta del Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de
marzo, por el que se regula un permiso retribuido recuperable para las personas
trabajadoras por cuenta ajena que no presten servicios esenciales, con el fin de reducir
la movilidad de la población en el contexto de la lucha contra el COVID-19.
- Artículo 8 del Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes
complementarias para apoyar la economía y el empleo.
- Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley
30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
- Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado
por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (RGLCAP).
- Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.
- Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno.
- Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCU).
- Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCU).
- Instrucción General relativa a la Remisión Telemática al Tribunal de Cuentas de los
extractos de los expedientes de contratación y convenios y de las relaciones de contratos,
convenios y encargos a medios propios personificados celebrados por las entidades del
Sector Público Estatal y Autonómico, aprobada por Acuerdo del Pleno de 28 de junio de
2018 y publicada en el Boletín Oficial del Estado (BOE) de 28 de julio de 2018 por
Resolución de 20 de julio de 2018, de la Presidencia del Tribunal de Cuentas.
- Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP).
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- Disposición adicional centésima trigésima sexta de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de
- Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas.
I.5. OBJETIVOS Y ALCANCE
La fiscalización ha sido de cumplimiento y operativa y ha tenido por finalidad comprobar la
justificación de la emergencia de los contratos celebrados para la gestión de la crisis sanitaria
ocasionada por el COVID-19, así como la observancia de la legalidad en la preparación, tramitación,
adjudicación, formalización, ejecución y cumplimiento de estos contratos junto con el análisis de
algunos aspectos operativos.
En concreto, los objetivos de la fiscalización han sido los siguientes:
a) Verificar el cumplimiento de la obligación de remitir al Tribunal de Cuentas la documentación
establecida por las normas legales y por la Instrucción General relativa a la remisión
telemática al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y
convenios y de las relaciones de contratos, convenios y encargos a medios propios
personificados celebrados por las entidades del Sector Público Estatal y Autonómico,
aprobada por Acuerdo del Pleno de 28 de junio de 2018.
b) Analizar la justificación de la tramitación de emergencia de los contratos analizados al
concurrir en los mismos las circunstancias previstas en el artículo 120.1. a) de la Ley 9/2017,
de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, o en el artículo 16, puntos 1 y 2, del
c) Verificar el cumplimiento de lo establecido en la disposición adicional centésima trigésima
sexta de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año
2018, que alude a la comunicación del inicio de actuaciones mediante régimen de
emergencia a la Intervención cuya competencia orgánica o territorial se corresponda con la
de la autoridad que haya de aprobar el gasto necesario para hacer frente a la actuación de
que se trate, debiendo incluir en la comunicación una descripción del objeto de las
actuaciones a ejecutar y el importe por el que se haya efectuado la oportuna retención de
crédito o se vaya a iniciar el expediente de modificación presupuestaria.
d) Verificar la existencia o no de crédito suficiente y, en el caso de que no existiera, si se ha
procedido, una vez adoptado el acuerdo, a su dotación de conformidad con lo establecido
en la Ley General Presupuestaria.
e) Analizar la preparación, adjudicación y formalización de los contratos desde la perspectiva
de la normativa y de los principios aplicables a la contratación pública.
f) Verificar el cumplimiento de los requisitos de publicidad aplicables a estos contratos.
g) Verificar si se ha dado cuenta de los correspondientes acuerdos al Consejo de Ministros en
el plazo máximo de treinta días.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 14
h) Analizar la ejecución y el cumplimiento de los contratos y su sometimiento a la legalidad
vigente. En particular, verificar los siguientes aspectos: a) que el inicio de la ejecución de las
prestaciones ha tenido lugar en un plazo no superior a un mes desde la adopción del
correspondiente acuerdo; b) que en el supuesto de que se hubiesen efectuado abonos a
cuenta por las actuaciones preparatorias a realizar por el contratista, en su caso, el órgano
de contratación determinó la falta de aplicación de lo dispuesto en la Ley 9/2017 respecto a
las garantías y la posibilidad de satisfacer la necesidad por otras vías, dejando constancia
en el expediente de la justificación de la decisión adoptada; c) que dicha ejecución se adecúa
a lo contratado, analizando las desviaciones de plazos y de costes que, en su caso, se
hubieran producido, y llevándose a cabo los preceptivos trámites de control de las facturas
presentadas y los pagos realizados; y d) que en los supuestos en que se hubiesen librado
fondos a justificar, se hayan rendido las correspondientes cuentas justificativas en los plazos
establecidos en la normativa, así como el reintegro de los fondos no invertidos.
i) En su caso, cumplimiento de las previsiones sobre contratación en el exterior contenidas en
el artículo 16.4 del Real Decreto Ley 7/2020, de 12 de marzo.
j) Como objetivos de fiscalización operativa, se analizarán: a) en su caso, la segregación de
funciones en la tramitación de los contratos; b) el grado de concentración de los
adjudicatarios de los contratos; c) los elementos tenidos en cuenta para la formación del
precio; d) el intervalo de precios existente para productos o prestaciones homogéneas dentro
del sector fiscalizado; y e) el gasto total para productos o prestaciones homogéneas.
Asimismo, se abordarán las cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas tanto en la Ley
Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, como en la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en
todo aquello que, de conformidad con dicha normativa, pudiera tener relación con el objeto de las
actuaciones fiscalizadoras.
No se ha detectado ninguna cuestión en materia de igualdad relacionada con el objeto de la
fiscalización.
En el procedimiento de fiscalización se han realizado todas las pruebas y actuaciones que se han
considerado necesarias para dar cumplimiento a los objetivos señalados, utilizándose los
procedimientos y técnicas habituales de auditoría y habiéndose aplicado para ello las Normas de
Fiscalización del Tribunal de Cuentas.
En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras no se han producido limitaciones que hayan
impedido cumplir los objetivos previstos, habiendo prestado adecuadamente su colaboración los
órganos de contratación fiscalizados.
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
En este apartado del informe, se exponen los resultados obtenidos en el examen de los expedientes
seleccionados, que se designan con la referencia establecida para cada uno de ellos por el Tribunal
de Cuentas conforme a las correspondencias señaladas para cada Ministerio en los anexos 1 a 10.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 15
II.1. INFORMACIÓN SOBRE LOS CONTRATOS DE EMERGENCIA CELEBRADOS EN 2020
PARA LA GESTIÓN DE LA CRISIS SANITARIA OCASIONADA POR EL COVID-19 Y
CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN LEGAL DE REMISIÓN DE DOCUMENTACIÓN AL
TRIBUNAL DE CUENTAS
Contratos celebrados
Para la realización de la presente fiscalización el Tribunal de Cuentas solicitó a los Ministerios
fiscalizados la elaboración y remisión de unas relaciones certificadas comprensivas de todos los
contratos de emergencia que hubieran sido celebrados por sus órganos de contratación y sus
organismos autónomos entre el 1 de enero de 2020 y el 31 de diciembre de 2020, con
independencia de su cuantía, vinculados a la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada
por el COVID-19. La información obtenida fue contrastada con los datos relativos a los contratos
publicados en la Plataforma de Contratación del Sector Público y en el Portal de la Transparencia
de la Administración General del Estado.
Como resultado de estas actuaciones se han obtenido los datos que figuran en el siguiente Cuadro
Nº 1, distribuidos por Ministerios y por tipología de contratos:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 16
CUADRO Nº 1
CONTRATOS CELEBRADOS POR LOS MINISTERIOS FISCALIZADOS Y SUS ORGANISMOS
1
(Importes en euros IVA excluido)
Ministerios
(y sus
organismos)
Suministros
Servicios
Otros
Total
Número
Importe
Número
Importe
Número
Importe
Número
Importe
Agricultura,
Pesca y
Alimentación
1
69.848,96
0
0
0
0
1
69.848,96
Asuntos
Económicos y
Transformación
Digital
7
141.712
11
3.555.058
0
0
18
3.696.770
Consumo
0
0
1
14.800
0
0
1
14.800
Derechos
Sociales y
Agenda 2030
0
0
0
0
0
0
0
0
Hacienda
10
241.059,99
2
154.182,50
0
0
12
395.242,49
Inclusión,
Seguridad Social
y Migraciones
0
0
2
33.500
1
850.000
3
883.500
Industria,
Comercio y
Turismo
0
0
2
2.086.615,70
0
0
2
2.086.615,70
Sanidad
37
493.265.280,69
40
19.518.959,83
3
128.053,00
80
512.912.293,52
Trabajo y
Economía Social
7
368.909,31
3
568.406,10
2
212.955,53
12
1.150.270,94
Transición
Ecológica y Reto
Demográfico
16
916.021,52
0
0
0
0
16
916.021,52
Transportes,
Movilidad y
Agenda Urbana
0
0
7
6.775.598,86
0
0
7
6.775.598,86
TOTAL
78
495.002.832,77
68
32.707.120,99
6
1.191.008,53
152
528.900.961,99
Fuente: Elaboración propia
Como se desprende del anterior Cuadro Nº 1, los ministerios fiscalizados celebraron durante 2020
un total de 152 contratos de emergencia para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el
COVID-19 por importe de 528.900.961,99 euros. De ellos, 78 contratos (51,3 %) fueron contratos
de suministros por importe de 495.002.832,77 euros (93,6 %); 68 contratos (44,7 %) fueron
contratos de servicios por importe de 32.707.120,99 euros (6,2 %); y 6 contratos (4 %) fueron de
obras y otros.
Del conjunto de departamentos ministeriales fiscalizados el Ministerio de Sanidad es el que tiene,
con notable diferencia, el mayor peso, tanto por número de contratos celebrados (52,6 % del total),
1
El presente cuadro no incluye datos de las entidades de naturaleza distinta a la de organismo autónomo, ni de la
Secretaría de Estado para la Agenda 2030, de la Secretaría de Estado de Seguridad Social (ni los órganos, organismos
y Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social de ella dependientes), del INGESA (adscrito al
Ministerio de Sanidad), del IMSERSO (adscrito al Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030), ni de los organismos
autónomos SEPE y FOGASA (adscritos al M inisterio de Trabajo y Economía Social) que, como se ha indicado en el
epígrafe I.3 han sido objeto de fiscalizaciones diferenciadas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 17
como por importe adjudicado (97 % del total). A su vez, del conjunto de contratos celebrados por el
Ministerio de Sanidad (80 contratos por importe de 512.912.293,52 euros), cabe destacar que 37
fueron contratos de suministros por un total de 493.265.280,69 euros (96 % del importe de los
contratos del Ministerio), lo que supuso el 93,1 % del conjunto total adjudicado por todos los
ministerios fiscalizados. Esta posición relevante de los contratos de suministros del Ministerio de
Sanidad tiene su explicación, como es conocido, en el papel desempeñado por el departamento, al
amparo del artículo 4 de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, mediante la centralización de
suministros de material sanitario, aunque solo para el conjunto del Sistema Nacional de Salud
(SNS), decretado por el Ministro de Sanidad el 5 de marzo de 2020 por Orden comunicada. Así, tan
solo durante el mes de marzo de 2020, por el Ministerio de Sanidad fueron realizadas compras por
importe de 434.054.288,52 euros, con el fin de hacer frente a la crisis sanitaria provocada por el
COVID-19. Este dato debe además ponerse en relación con los suministros adjudicados durante el
periodo fiscalizado por el INGESA, también para el conjunto del Sistema Nacional de Salud, que
ascendieron a un total de 488.959.373,09 euros (excluyendo el contrato MISAN-30, que fue
adjudicado por la DGCCSSNSF y modificado por el INGESA, siendo formalizado finalmente por la
DGCCSSNSF), y que son objeto de un informe de fiscalización diferenciado, en tanto en cuanto
entidad gestora de la Seguridad Social
2
. En este contexto cabe recordar que el Real Decreto-ley
7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto
económico del COVID-19 autorizó, en su artículo 1, la aplicación del Fondo de Contingencia y la
concesión de un crédito extraordinario por un importe total de 1.000 millones de euros en el
Ministerio de Sanidad (aplicación presupuestaria 26.09.313A.228 «Gastos originados en el Sistema
Nacional de Salud derivados de la emergencia de salud pública en relación con el Covid-19 en
España») a través del cual fueron articuladas la mayor parte de estas compras.
Por su parte, el Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 no celebró ningún contrato de la
tipología fiscalizada y los Ministerios de Consumo y de Agricultura, Pesca y Alimentación celebraron
un único contrato cada uno por importe de 14.800 euros y 69.848,96 euros respectivamente.
Los contratos de suministros celebrados por los ministerios de Agricultura, Pesca y Alimentación,
Asuntos Económicos y Transformación Digital, Hacienda, Trabajo y Economía Social, Transición
Ecológica y Reto Demográfico, tuvieron fundamentalmente por objeto, de una parte, la compra de
material sanitario y otros elementos de protección para los trabajadores de los ministerios y, de otra
parte, la compra de ordenadores portátiles, material informático y licencias de software para
garantizar el trabajo remoto de su personal. No celebraron contratos de suministros de emergencia
los ministerios de Consumo, Derechos Sociales y Agenda 2030; Inclusión, Seguridad Social y
Migraciones; Industria, Comercio y Turismo; y Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.
En cuanto a los contratos de servicios que tuvieron lugar, en su mayor parte fueron contratos para
la gestión y seguimiento de datos relativos al control de la pandemia, campañas de información y
publicidad, servicios de atención a los ciudadanos, desinfección de dependencias administrativas,
y servicios para garantizar el transporte aéreo en los archipiélagos balear y canario y el transporte
marítimo entre la península y Melilla.
Del total de contratos celebrados (152 contratos por importe de 528.900.961,99 euros), se ha
seleccionado una muestra de 133 contratos para su fiscalización cuyo importe asciende a
526.115.199,77 euros lo que representa el 87,5 % del total de contratos celebrados y el 99,5 % de
su importe.
2
Informe de fiscalización de la contratación de emergencia celebrada durante el ejercicio 2020 en el ámbito de la
Administración Socio-Laboral y de la Seguridad Social como consecuencia de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-
2019, aprobado por el Tribunal de Cuentas el 26 de mayo de 2022.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 18
La distribución de los contratos fiscalizados y su relación sobre los celebrados se refleja en el
siguiente Cuadro Nº 2.
CUADRO Nº 2
CONTRATOS CELEBRADOS/FISCALIZADOS
Ministerios
(y sus organismos)
Número
contratos
celebrados
Número
contratos
fiscalizados
%
s/
celebrados
Importe
contratos
celebrados
Importe
contratos
fiscalizados
%
s/
celebrados
Agricultura, Pesca y Alimentación
1
1
100 %
69.848,96
69.848,96
100 %
Asuntos Económicos y Transformación Digital
18
17
94 %
3.696.770,00
3.662.151,90
99 %
Consumo
1
1
100 %
14.800,00
14.800,00
100 %
Derechos Sociales y Agenda 2030
0
0
0 %
0,00
0,00
0 %
Hacienda
12
12
100 %
395.242,49
395.242,49
100 %
Inclusión, Seguridad Social y Migraciones
3
3
100 %
883.500
883.500,00
100 %
Industria, Comercio y Turismo
2
1
50 %
2.086.615,70
2.066.115,70
99 %
Sanidad
80
63
78,75 %
512.912.293,52
510.181.649,40
99 %
Trabajo y Economía Social
12
12
100 %
1.150.270,94
1.150.270,94
100 %
Transición Ecológica y Reto Demográfico
16
16
100 %
916.021,52
916.021,52
100 %
Transportes, Movilidad y Agenda Urbana
7
7
100 %
6.775.598,86
6.775.598,86
100 %
TOTAL
152
133
88 %
528.900.961,99
526.115.199,77
99 %
Fuente: Elaboración propia
Los anexos 1 a 10 que acompañan al presente informe contienen información detallada, desglosada
por departamentos ministeriales y órganos de contratación, de todos los contratos celebrados y
fiscalizados, con expresión de su objeto, su importe singularizado, su fecha de adjudicación, la
naturaleza de cada contrato y si han sido objeto de fiscalización o no.
Ha de indicarse que los importes que figuran en el presente informe y sus anexos no incluyen el
Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), salvo que expresamente se señale lo contrario.
Cumplimiento de la obligación legal de remisión de documentación al Tribunal de Cuentas
El artículo 335 de la LCSP establece la obligación legal para los órganos de contratación de remitir
al Tribunal de Cuentas, dentro de los tres meses siguientes a la formalización de cada contrato, una
copia certificada del documento en el que se hubiere formalizado aquel, acompañada de un extracto
del expediente del que se derive, siempre que la cuantía del contrato exceda de determinados
importes según el tipo de contrato. Igualmente han de comunicarse al Tribunal de Cuentas las
modificaciones, prórrogas o variaciones de plazos, las variaciones de precio y el importe final, la
nulidad y la extinción normal o anormal de los contratos indicados; todo ello sin perjuicio de las
facultades del Tribunal de Cuentas para reclamar cuantos datos, documentos y antecedentes
estime pertinentes en relación con los contratos de cualquier naturaleza y cuantía.
Además, de acuerdo con el mismo artículo 335 de la LCSP y con el artículo 40.2 de la LFTCU,
también ha de remitirse al Tribunal una relación del resto de contratos celebrados incluyendo los
contratos menores, excepto aquellos que siendo su importe inferior a cinco mil euros se satisfagan
a través del sistema de anticipo de caja fija u otro sistema similar para realizar pagos menores.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 19
La Instrucción General relativa a la Remisión Telemática al Tribunal de Cuentas de los extractos de
los expedientes de contratación y convenios y de las relaciones de contratos, convenios y encargos
a medios propios personificados celebrados por las entidades del Sector Público Estatal y
Autonómico, aprobada por Acuerdo del Pleno de 28 de junio de 2018 y publicada en el Boletín
Oficial del Estado (BOE) de 28 de julio de 2018 por Resolución de 20 de julio de 2018, de la
Presidencia del Tribunal de Cuentas,concreta la información y documentación que ha de ser
remitida, en cumplimiento de las obligaciones establecidas en los citados artículos 335 de la LCSP
y 40.2 de la LFTCU.
Los contratos de emergencia no están exentos de estas obligaciones y el grado de cumplimiento
de las mismas, en relación con los contratos objeto de fiscalización, ha sido el que se refleja en el
siguiente Cuadro Nº 3.
CUADRO Nº 3
CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN LEGAL
DE REMISIÓN DE DOCUMENTACIÓN E INFORMACIÓN AL TRIBUNAL DE CUENTAS
MINISTERIOS
Número de
contratos
celebrados
Número de
contratos
celebrados que
eran de remisión
obligatoria por
importe y tipo de
contrato (art. 335
LCSP)
Contratos de
remisión
obligatoria no
remitidos
Contratos de
remisión
obligatoria
remitidos fuera de
plazo
Contratos no
incluidos en las
relaciones
certificadas y que
debían haber sido
incluidos (sobre
contratos legalmente
incluibles)
Agricultura, Pesca y
Alimentación
1
0
N/P
0
1 de 1
Asuntos Económicos y
Transformación Digital
18
4
4
0
6 de 18
Consumo
1
0
0
0
1 de 1
Derechos Sociales y
Agenda 2030
0
0
0
0
0
Hacienda
12
1
0
0
2 de 12
Inclusión, Seguridad
Social y Migraciones
3
1
0
1
0 de 3
Industria, Comercio y
Turismo
2
1
1
0
0 de 2
Sanidad
80
44
0
39
10 de 80
Trabajo y Economía
Social
12
2
2
0
12 de 12
Transición Ecológica y
Reto Demográfico
16
0
0
0
10 de 11
Transportes, Movilidad y
Agenda Urbana
7
6
0
3
1 de 7
TOTAL
152
59
7
43
43 de 147
Fuente: Elaboración propia
De un total de 59 contratos que eran de remisión obligatoria al Tribunal de Cuentas conforme al
había transcurrido ya el plazo legal de tres meses señalado para ello (73 %). Por otra parte, del total
de 152 contratos celebrados, 147 debían haber sido incluidos en las relaciones que debieron ser
remitidas de oficio al Tribunal de Cuentas antes del 28 de febrero de 2021 en cumplimiento del
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 20
referido artículo 335 de la LCSP. De ellos, 43 contratos (el 29 %) no fueron incluidos en las referidas
relaciones
3
. Los anexos 11 y 12 incluyen los listados desglosados de los contratos que no fueron
remitidos o que no fueron incluidos en las relaciones certificadas, incumpliendo el mandato
contenido en el artículo 335 de la LCSP.
No obstante, como ya se ha señalado con anterioridad, con ocasión de los trabajos preparatorios
de la presente fiscalización fueron solicitadas unas relaciones certificadas específicas de todos los
contratos de emergencia celebrados en 2020 vinculados con la gestión de la situación de crisis
sanitaria ocasionada por el COVID-19 así como la remisión de los correspondientes expedientes de
contratación, solicitudes que fueron debidamente atendidas.
II.2. ANÁLISIS DE LA JUSTIFICACIÓN DE LA EMERGENCIA DE LOS CONTRATOS
II.2.1. Regulación de la tramitación de emergencia de los contratos y su justificación
La tramitación de emergencia de un contrato permite a los órganos de contratación ordenar su
ejecución o contratar libremente su objeto, en todo o en parte, sin sujetarse a los requisitos formales
establecidos en la Ley. Se trata de un régimen excepcional que se caracteriza por la dispensa de
realizar los trámites ordinarios previos a la contratación, con la finalidad de afrontar una actuación
administrativa pronta y eficaz, que permita solucionar con celeridad e inmediatez los
acontecimientos que legalmente determinan la existencia de una efectiva situación de emergencia.
El artículo 120 de la LCSP, que regula esta forma de tramitación extraordinaria, dispone lo siguiente:
“Artículo 120. Tramitación de emergencia.
1. Cuando la Administración tenga que actuar de manera inmediata a causa de
acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan grave peligro o de necesidades
que afecten a la defensa nacional, se estará al siguiente régimen excepcional:
a) El órgano de contratación, sin obligación de tramitar expediente de contratación, podrá
ordenar la ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento producido o
satisfacer la necesidad sobrevenida, o contratar libremente su objeto, en todo o en
parte, sin sujetarse a los requisitos formales establecidos en la presente Ley, incluso el
de la existencia de crédito suficiente. En caso de que no exista crédito adecuado y
suficiente, una vez adoptado el acuerdo, se procederá a su dotación de conformidad
con lo establecido en la Ley General Presupuestaria.
b) Si el contrato ha sido celebrado por la Administración General del Estado, sus
Organismos Autónomos, Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad
Social o demás entidades públicas estatales, se dará cuenta de dichos acuerdos al
Consejo de Ministros en el plazo máximo de treinta días.
c) El plazo de inicio de la ejecución de las prestaciones no podrá ser superior a un mes,
contado desde la adopción del acuerdo previsto en la letra a). Si se excediese este
plazo, la contratación de dichas prestaciones requerirá la tramitación de un
procedimiento ordinario.
3
En relación con esta irregularidad y otras vinculadas con la gestión y tramitación de este tipo de contratos, indica el
Ministerio de Consumo la aprobación en 2022 de las Órdenes de Servicio 2 y 3 , que incluyen el “Manual de Buenas
Prácticas y guía” respectivamente para la contratación del Ministerio de Consumo y para la contratación menor del citado
departamento, bien que ninguna de las dos contiene referencia alguna a la tramitación de emergencia salvo un comentario
acerca del cómputo del plazo previsto en el artículo 120.1.c) de la LCSP.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 21
d) Ejecutadas las actuaciones objeto de este régimen excepcional, se observará lo
dispuesto en esta Ley sobre cumplimiento de los contratos, recepción y liquidación de
la prestación.
En el supuesto de que el libramiento de los fondos necesarios se hubiera realizado a
justificar, transcurrido el plazo establecido en la letra c) anterior, se rendirá la cuenta
justificativa del mismo, con reintegro de los fondos no invertidos.
2. Las restantes prestaciones que sean necesarias para completar la actuación acometida por
la Administración y que no tengan carácter de emergencia se contratarán con arreglo a la
tramitación ordinaria regulada en esta Ley.”
El contenido de esta regulación constituye una excepción legal al carácter formal de la contratación
del sector público al habilitar la libre contratación sin necesidad de formar previamente expediente
administrativo y permitir, incluso, la contratación verbal de las correspondientes prestaciones
(artículo 37.1 de la LCSP). Su alcance afecta, además, a aspectos sustantivos de la gestión del
gasto al posibilitar la contratación sin la existencia de crédito y permitir que el abono de las
prestaciones se realice mediante el sistema de “pagos a justificar”, que, tal y como señala el Real
Decreto 640/1987, de 8 de mayo, “supone una especialidad en el régimen general de tramitación
de los gastos y de los pagos, cuyo fundamento es la necesidad de atender eficazmente
determinadas situaciones y compromisos” (apartados 2 y 3 del artículo 21 y 4 del artículo 74 de la
En este contexto general, la excepcionalidad del recurso a la tramitación de emergencia exige la
necesaria existencia acreditada y comprobable de los acontecimientos catastróficos, de las
situaciones que supongan grave peligro, o de las necesidades que afecten a la defensa nacional,
que constituyen el supuesto habilitante imprescindible para poder emplear esta forma de
tramitación.
El 30 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud declaró que la situación en relación
con el coronavirus COVID-19 suponía una emergencia de salud pública de importancia
internacional, y desde entonces se adoptaron en España por las distintas administraciones públicas
una sucesión de medidas orientadas a proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, contener la
progresión de la enfermedad y reforzar el sistema de salud pública.
A los efectos de la presente fiscalización la medida más relevante fue la determinación, en una
norma con rango de ley, de la tramitación de emergencia para la contratación de todo tipo de bienes
o servicios que precisaran las entidades del sector público para la ejecución de cualesquiera
medidas tendentes a hacer frente al COVID-19.
Esta previsión normativa se introdujo en el artículo 16 del Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo,
por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19,
aunque tan solo prevista para la Administración General del Estado, modificado posteriormente por
la disposición final sexta del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes
extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, y finalmente por la
disposición final segunda del Real Decreto-ley 9/2020, de 27 de marzo, por el que se adoptan
medidas complementarias, en el ámbito laboral, para paliar los efectos derivados del COVID-, en la
que se modifica la redacción del artículo 16 para extender su aplicación a todo el sector público, y
por la disposición final primera de la Ley 3/2021, de 12 de abril, por la que se adoptan medidas
complementarias, en el ámbito laboral, para paliar los efectos derivados del COVID-19. Este artículo
16 se refería en particular a la contratación y tras la modificación operada por el citado Real Decreto
Ley 9/2020, de 27 de marzo, resultaba del siguiente tenor:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 22
“1. La adopción de cualquier tipo de medida directa o indirecta por parte de las entidades del
sector público para hacer frente al COVID-19 justificará la necesidad de actuar de manera
inmediata, siendo de aplicación el artículo 120 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de
Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las
Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero
de 2014.
2. De acuerdo con la previsión establecida en el párrafo anterior, a todos los contratos que
hayan de celebrarse por las entidades del sector público para atender las necesidades
derivadas de la protección de las personas y otras medidas adoptadas por el Consejo de
Ministros para hacer frente al COVID-19, les resultará de aplicación la tramitación de
emergencia (…)”.
Sin perjuicio de la incorporación de algunos aspectos técnicos particulares para la gestión de los
contratos de emergencia durante la vigencia de este artículo 16, su adopción tuvo como principal
consecuencia que la justificación del recurso a esta forma de tramitación en relación con la lucha
frente a la pandemia quedó fijada expresamente en un precepto legal, siendo aquella “La adopción
de cualquier tipo de medida directa o indirecta por parte de las entidades del sector público para
hacer frente al COVID-19”.
II.2.2. Consideraciones sobre la vigencia del artículo 16 del Real Decreto-ley 7/2020, de 12
de marzo
El artículo 16 del Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, entró en vigor el 13 de marzo de 2020
y fue expresamente derogado el 9 de mayo de 2021 por la disposición derogatoria única 2.a) del
Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes en el orden
sanitario, social y jurisdiccional, a aplicar tras la finalización de la vigencia del estado de alarma
declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara dicha situación de
excepcionalidad para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.
Sin embargo, con anterioridad a que se produjera su derogación expresa, se suscitaron dudas
interpretativas acerca de la vigencia del precepto en cuestión después de la finalización, el 21 de
junio de 2020, del primer estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.
Así se entendió en el ámbito de la Administración General del Estado por parte de la Abogacía
General del Estado
4
o de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado
5
. La primera
señaló, entre otras consideraciones que al actual estado de alarma no le resultan automática y
necesariamente de aplicación las normas dictadas bajo la vigencia del anterior estado de alarma,
salvo que tales normas hayan sido prorrogadas expresamente. Por su parte la Junta Consultiva
concluye que el artículo 16 del Real Decreto-ley 7/2020, decayó en su vigencia cuando finalizó el
estado de alarma declarado mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, conforme a lo
previsto en el Real Decreto-ley 9/2020, añadiendo a continuación: “2. Si bien la Disposición final
primera de la Ley 3/2021, de 12 de abril, puede generar la apariencia de una rehabilitación de la
vigencia del artículo 16 citado, en la actualidad ya han desaparecido las excepcionales razones que
movieron al legislador a adoptar una medida como la aplicación de la tramitación de emergencia a
todos los contratos públicos que instrumentasen medidas directas o indirectas por parte de las
entidades del sector público para hacer frente al COVID-19, por lo que es evidente que la previsión
4
Informe A.G. SANIDAD 1/21 (R-5/2021), de 21 de enero de 2021.
5
Informe 30/21 de 30 de abril de 2021.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 23
general de aplicación de una norma excepcional como el artículo 120 de la LCSP no puede
mantenerse en este momento.”
Si bien la entrada en vigor del artículo 16 del Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, se produjo
con anterioridad a la declaración del estado de alarma, y su eficacia jurídica era asimilable a la de
cualquier otra norma de carácter general con rango de ley, su posterior modificación por el Real
Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, y por el Real Decreto-ley 9/2020, de 27 de marzo, ya dictados
bajo el estado de alarma y con vigencia temporal limitada, pudo contribuir a generar dudas en cuanto
al alcance de su vigencia, propiciando diferentes interpretaciones, como se ha señalado.
La confusión acerca de la aplicabilidad de este precepto dio lugar a que por parte de algunos
órganos de contratación se siguiera aplicando el precepto tras la finalización del primer estado de
alarma, el 21 de junio de 2020, al tratarse de una norma de carácter general no expresamente
derogada, mientras que por otros dejó de aplicarse, al entender que su vigencia era temporal y
habría perdido su vigencia. En esta situación dio lugar a que, durante la segunda mitad del año
2020, junto a contratos tramitados por la vía de emergencia al amparo del referido artículo 16, fueran
también tramitados otros contratos para hacer frente al COVID-19 a través de los procedimientos
ordinarios regulados por la LCSP, que no son objeto de la presente fiscalización.
Posteriormente, ya en el año 2021, la Ley 3/2021, de 12 de abril, en su disposición final primera,
vino a confirmar la vigencia del artículo 16, dándole una nueva redacción que resultaba coincidente
con la dada mediante el Real Decreto-ley 9/2020, de 27 de marzo. Como ya se ha indicado, el
precepto fue derogado finalmente el 9 de mayo de 2021 por la disposición derogatoria única 2.a)
II.2.3. Análisis de la regularidad del empleo de la tramitación de emergencia y su
justificación en los contratos fiscalizados
Se ha verificado que, con carácter general, el objeto de los contratos fiscalizados estuvo directa o
indirectamente vinculado a la adopción de medidas para hacer frente a la situación sanitaria
causada por el COVID-19 y las prestaciones adquiridas persiguieron la consecución de dicha
finalidad, ajustándose a las previsiones del artículo 16 el Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo
y del artículo 120 de la LCSP. La tramitación de emergencia de la práctica totalidad de los contratos
fiscalizados resultó, en consecuencia, ajustada a Derecho, con las excepciones y salvedades que
se exponen a continuación.
CASOS EN LOS QUE NO SE HA APRECIADO LA VINCULACIÓN DEL OBJETO DEL CONTRATO
CON LAS RAZONES DE EMERGENCIA QUE JUSTIFICAN EL RECURSO A ESTA FORMA DE
TRAMITACIÓN
En 6 contratos de los fiscalizados (2 del MISAN, 3 del MISSYM, y 1 MITMAU) se ha observado que
si bien existe una conexión del objeto contratado con la gestión de la crisis del COVID-19, no
guardaban relación con la protección de la salud de las personas o con la lucha contra la
enfermedad en sí misma, o no se dieron circunstancias acreditadas que hubieran justificado su
tramitación de emergencia al amparo del artículo 120 de la LCSP.
- En el contrato MISAN-80 cuyo objeto fue la contratación de una Campaña publicitaria de
vacunación contra la gripe 2020- 2021 por 17.350 euros el 23 de septiembre de 2020, no se dan
las circunstancias que permiten la utilización del procedimiento de emergencia si se tiene en
cuenta que el plazo de inicio de la campaña de vacunación se conoce de antemano y se realiza
anualmente en las mismas fechas, debiendo además reseñar que en este año las vacunas
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 24
fueron contratadas en mayo de 2020, lo que permitía tramitar el contrato de la campaña
publicitaria por un procedimiento ordinario.
- Por su parte, el contrato MISAN-33 tuvo como objeto el Apoyo al equipo de comunicación del
gabinete del Ministro de Sanidad en la creación y gestión de contenidos audiovisuales para la
web corporativa, redes sociales y medios de comunicación en general en el contexto de la crisis
sanitaria COVID- 19 y fue adjudicado por 11.801,65 euros. El objeto de este contrato fue la
prestación de una serie de servicios de consultoría estratégica, gestión de redes sociales y
apoyo al gabinete de comunicación del Ministro de Sanidad sin que en el expediente ni en el
contrato haya quedado justificada vinculación alguna con la atención a la crisis sanitaria ni otras
razones que avalaran la emergencia sino más bien con razones organizativas de orden interno
6
pues los trabajos asignados no eran los propios del gabinete de comunicación. El contrato fue
adjudicado a una persona física el 20 de marzo de 2020 y su duración se extendió hasta el 20
de junio de 2020.
- Los contratos MISSYM-01, MISSYM-02 y MISSYM-03 tuvieron por objeto la Obra de reforma
de espacios de trabajo en el edificio administrativo de la calle de José Abascal 39, de Madrid,
su dirección facultativa y la coordinación de seguridad y salud, por importes de 850.000 euros,
27.500 euros, y 6.000 euros respectivamente. La memoria justificativa del contrato fundamenta
la emergencia de estas obras en la necesidad de adaptar las dependencias del referido edificio
administrativo a las recomendaciones del Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo
sobre la distancia de seguridad que deben mantener los trabajadores. Sin embargo, el hecho
de que en el expediente no se razona la evaluación o conveniencia de adoptar otras medidas
como la redistribución del personal o el establecimiento de turnos presenciales, la envergadura
de la obra, la circunstancia de que el contrato fuera modificado en más de un 128 por 100 de su
importe para atender a necesidades estructurales del edificio (lo que se analiza en el epígrafe
II.4.5 del presente informe) y que su duración se prolongara durante seis meses, constituyen
elementos de juicio que permiten poner en cuestión que la obra atendiera exclusivamente a
necesidades inmediatas de protección de los trabajadores (lo que podría justificar la tramitación
de emergencia) siendo, en cambio, aprovechadas para proceder a una reestructuración del
inmueble de mayor envergadura, que debería haber sido objeto de un contrato diferenciado
tramitado por procedimiento ordinario
7
. Cabe recordar a este respecto que, de acuerdo con el
artículo 120 de la LCSP, las prestaciones contratadas a través de la tramitación de emergencia
deben limitarse a lo estrictamente indispensable para hacer frente a la situación que la justifica,
y el resto de las actuaciones que deba realizar el órgano de contratación, que no tengan el
carácter de emergencia, han de contratarse con arreglo a la tramitación ordinaria.
6
Pese a lo indicado en a legaciones, de acuerdo con el artículo 3.8.h) del Real Decreto 454/2020, de 10 de marzo, de
organización del Departamento, el fomento de iniciativas de comunicación e información para promover la salud de la
ciudadanía está encomendado a la Dirección General de Salud Pública y no al Gabinete del Ministro.
7
Pese a que se alega por el Ministerio que la finalidad era la de garantizar la distancia de seguridad que deben mantener
los trabajadores, de la documentación remitida se desprende que la actuación estaba circunscrita a la primera planta del
edificio, de la que se indica en la alegación efectuada era la destinada a los órganos superiores y personal d e gabinetes
que debían mantener el régimen presencial de prestación de servicio. La actuación prevista no se limitó al levantamiento
de los paramentos de distribución de madera y a la demolición de tabiquerías de ladrillo hueco de separación, sino q ue
se extendió, entre otros aspectos, a la demolición de alicatados en aseos y cambio de sanitarios, demolición de f alsos
techos, cambio de instalaciones de iluminación y electricidad, levantado de pavimentos y sustitución por otros vinílicos o,
puntualmente, de moqueta, levantamiento de nuevos paramentos de pladur, nuevas instalaciones de cl imatización y
ventilación, colocación de nuevas mamparas de vidrio y puertas de vidrio templado, etc.; todo ello, en definitiva ratifica
que la obra resulte una reestructuración del inmueble de mayor envergadura a la que hubiera correspondido para afrontar
una situación de emergencia como la que justifica la actuación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 25
- El contrato MITMAU-07 tuvo por objeto el Servicio de vigilancia presencial en los diversos
centros del CEDEX por importe de 57.456 euros. Consta en el expediente una memoria en la
que se justifica la necesidad de contratar la vigilancia presencial del CEDEX al no formar parte
esta modalidad (la presencial) del contrato de vigilancia vigente en el momento de la declaración
del primer estado de alarma por RD 463/2020, invocando el artículo 16 del Real Decreto-ley
7/2020, de 12 de marzo. Esta razón, que puede tener su origen en los efectos de la declaración
del estado de alarma, obedece sin embargo a las carencias del contrato de seguridad vigente
en aquel momento y no está orientada a hacer frente a la pandemia ni se refiere a medidas de
protección de la salud de las personas, por lo que no justifica, por sí sola, el recurso a la
tramitación de emergencia.
Dada la excepcionalidad del régimen legal de la tramitación de emergencia, este Tribunal de
Cuentas considera que estos contratos debieron haber sido preferentemente tramitados a través de
los procedimientos ordinarios regulados en la LCSP (procedimientos abiertos, negociados, o
mediante modificaciones de contratos preexistentes) acudiendo, en su caso, a su tramitación
urgente como permite el artículo 119 de la LCSP. A diferencia de la tramitación de emergencia, en
la que se produce la total dispensa de formación de expediente administrativo, la tramitación urgente
reduce significativamente los plazos de tramitación, respetando no obstante todas las formalidades
del procedimiento, siendo en consecuencia un medio mucho más garantista y respetuoso con los
principios generales de la contratación pública.
CASOS EN LOS QUE PUDIENDO EXISTIR RAZONES DE EMERGENCIA LAS MISMAS NO HAN
SIDO SUFICIENTEMENTE ACREDITADAS O FORMALMENTE JUSTIFICADAS
En la práctica totalidad de los expedientes fiscalizados existen memorias justificativas o documentos
equivalentes, en los que se razona la necesidad de la contratación y su carácter de emergencia, lo
cual ha de valorarse de manera positiva por este Tribunal, toda vez que el artículo 120 de la LCSP
permite la contratación sin necesidad de formar expediente administrativo, como ya se ha indicado.
Además, el análisis de estos documentos, puesto en relación con el objeto del contrato y las
características de su ejecución, permite advertir debilidades en la justificación de la emergencia.
Cabe a este respecto destacar los expedientes siguientes:
- El contrato MISAN-75 tuvo como objeto la Modificación de la zona del comedor para cumplir
con las recomendaciones indicadas para conseguir el distanciamiento social y fue adjudicado
por la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (AEMPS) el 20 de abril de
2020 por 99.853 euros. El acuerdo de declaración de emergencia de estas obras cita como
fundamento el artículo 16 del Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo pero no incluye sin
embargo (ni tampoco lo hace ningún otro de los documentos que forman este expediente)
ninguna referencia a otras posibles medidas de distanciamiento a adoptar, teniendo en cuenta
que el artículo 5 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, cuya entrada en vigor se produjo
el 18 de marzo de 2020 (un mes antes de la adjudicación de este contrato), declaró preferente
el trabajo a distancia mientras se mantuviera la situación de excepcionalidad sanitaria. El
expediente incorpora, en cambio, un documento fechado el 19 de noviembre de 2020,
denominado “Documentación que justifique si se han valorado alternativas de contratación
distintas a la tramitación de emergencia” en el que de forma genérica se justifica la tramitación
de emergencia de distintos suministros y servicios llevados a cabo por la AEMPS, sin que en
dicho documento se haga referencia específica alguna a los contratos de obras en general, ni
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 26
al contrato MISAN-75 en particular
8
. Las debilidades en la justificación de la emergencia de este
contrato quedaron confirmadas por el hecho de que el mismo fue iniciado una vez transcurrido
el plazo de un mes desde su adjudicación (como se expone más adelante en el epígrafe II.4.1
de este informe), lo que habría determinado, de acuerdo con el artículo 120.1.c) de la LCSP, su
obligatoria tramitación por alguno de los procedimientos ordinarios de la Ley. En idénticas
circunstancias se encuentran los contratos MISAN-76 y MISAN-77 vinculados al MISAN-75.
- El objeto del contrato MITERD-16, adjudicado el 29 de mayo de 2020, fue el Suministro de
equipos informáticos (100 ordenadores portátiles) para la prestación de servicios esenciales en
la Confederación Hidrográfica del Ebro en teletrabajo a causa de la situación de crisis sanitaria
provocada por el COVID-19 por importe de 51.609 euros. Sin perjuicio de que una parte de los
ordenadores adquiridos pueda efectivamente responder, con carácter de emergencia, a la
protección de la salud de los trabajadores de la Confederación, existe una ausencia de
explicaciones en el expediente acerca del número de personas dedicadas a la prestación de
servicios esenciales de la Confederación, del volumen de actividad al que responde la
adquisición, el destino concreto de cada uno de los ordenadores adquiridos, así como el periodo
temporal de desempeño de los servicios esenciales determinantes de la compra.
Por otra parte, en 4 contratos de servicios, el objeto de la prestación consistió en el apoyo en el
desempeño de las funciones de determinados órganos administrativos o en el refuerzo del personal
propio de estos órganos administrativos en tareas vinculadas a la atención de la crisis sanitaria
provocada por el COVID-19. Estos contratos tuvieron en realidad como objetivo inmediato la
cobertura de necesidades organizativas y, si bien por su objeto mediato pueden encontrar acomodo
en los supuestos contemplados por el artículo 16 del Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo
debería haberse concretado en el expediente una justificación razonada sobre la falta de medios
materiales y personales propios para cumplir estas funciones en cada caso y su vinculación con las
necesidades que concretamente en cada caso podían justificar la tramitación de emergencia, ya
que, sin este soporte acreditativo, no resulta posible contrastar el alcance de la emergencia para la
cobertura de la necesidad que los contratos pretenden satisfacer por esta vía excepcional.
Se encuentran en esta situación los contratos siguientes:
- El contrato MISAN-17, que tuvo como objeto los Servicios de asistencia técnica para la
coordinación y seguimiento de proyectos tecnológicos utilizados en el control del COVID-19 y
que fue adjudicado por 523.458,60 euros. A través de él se contrató la prestación de una serie
de servicios de seguimiento y evaluación de la ejecución de, entre otros contratos, el MISAN-
34, cuyo objeto fue la asistencia técnica para la realización por el Ministerio de Sanidad de un
estudio de seroprevalencia e inmunidad en la población española al COVID-19. Por un lado, las
funciones de inspección, seguimiento y evaluación de las actividades desarrolladas en ejecución
de este contrato correspondían al propio órgano de contratación, de conformidad con el artículo
190 de la LCSP, y por tanto no procedía su contratación separada; y por otro lado, la
externalización de las funciones de tratamiento de datos, que correspondía realizar a los
8
En los contratos MISAN-75, MISAN-76 y MISAN-77, no consta ninguna otra solución, más rápida y menos onerosa para
solventar el problema del acceso a la cafetería que el conjunto de obras y adquisiciones que se llevaron a cabo. Por otra
parte, las memorias de los Contratos MISAN-76 y 77 no se compadecen con las justificaciones ofrecidas respecto a la
necesidad de ampliar el espacio destinado a comedor, al señalar que las actuaciones están dirigidas a trasladar l os
despachos de médico y enfermera de la planta baja A a la planta baja B, y así ampliar el comedor pero, simultáneamente,
se prevé el traslado en sentido inverso de 5 despachos sindicales, de la planta baja B a la planta baja A. Ello con
independencia de la extensión de unos contratos que incluyen la adquisición de 16 Sillas de Barra con un importe de
4.800 euros en total o 36 m2 de vinilos decorativos para el exterior de la cafetería por importe de 2.160 euros y un vinilo
decorativo con motivos boscosos y visión en su dos caras a colocar en una cristalera interior del comedor por un importe
de 1.290 euros.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 27
órganos del Ministerio de Sanidad, debió ser específicamente justificada a través de los
pertinentes informes sobre la insuficiencia de medios
9
.
- El contrato MISAN-63 de Consultoría para la elaboración de informes de las capacidades
estratégicas de las Comunidades Autónomas de Aragón y La Rioja dentro del “Plan de transición
hacia una nueva normalidad”, adjudicado el 1 de mayo de 2020 por 14.950 euros y cuyo objeto
era recabar información cualitativa y cuantitativa sobre la situación epidemiológica y sanitaria de
contagio de la enfermedad COVID- 19 en las Comunidades autónomas de Aragón y La Rioja,
siendo el procedimiento establecido para ello el de establecer “contacto directo y mediante
reuniones periódicas con las Direcciones Generales de Salud Pública de los Gobiernos de
Aragón y La Rioja, así como del Centro Nacional de Epidemiología-Instituto de Salud Carlos III”,
presentando la información recabada siguiendo el formato propuesto por la dirección general de
Salud Pública, sin que se acompañe documento justificativo de la necesidad de una actividad
consistente en interesar la colaboración e información de esas mismas direcciones generales
autonómicas o del propio órgano estatal de investigación, y además solo en relación con dichas
Comunidades Autónomas (CCAA)
10
.
- El contrato MAETD-14 de Servicios para el asesoramiento, apoyo y seguimiento en la
implementación de soluciones tecnológicas en el marco de la pandemia COVID- 19, adjudicado
el 18 de mayo de 2020 por 14.900 euros. Por Orden SND/297/2020, de 27 de marzo, se
encomendó a la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial del MAETD, la
creación de un punto central de coordinación para la evaluación de otras propuestas
tecnológicas por parte de otros organismos y entidades. Por su parte, la actividad llevada a cabo
por la Secretaría de Estado para dar cumplimiento al encargo se centró en contratar con un
tercero la prestación del servicio citado, limitándose a mencionar en la memoria elaborada, sin
mayor justificación, su propia insuficiencia de medios para ejecutarla.
- El contrato MAETD-16, que fue adjudicado el 26 de noviembre de 2020 para la Elaboración y
ejecución de un plan de medios para la promoción del uso de la aplicación RADAR COVID por
1.500.000 euros. Su memoria justificativa señalaba que “La evolución en el número de contagios
en España y en Europa en esta segunda ola, sumado a la llegada de una climatología más
adversa, hacen necesaria y urgente la promoción del uso de la aplicación Radar-COVID para
9
Manifiesta el Ministerio de Sanidad en sus alegaciones, la improcedente inclusión en este apartado del contrato MISAN-
17 -adjudicado el 17 de septiembre de 2020-, y se refiere a las expresiones contenidas en el documento de justificación
de la emergencia en las que, simultáneamente, se indica que el Ministerio carece de medios humanos suficientes con la
especialización técnica requerida para la prestación del servicio; y que este servicio lo ha venido pres tando personal
“adscrito a otros organismos que han actuado voluntariamente como gestores tecnológicos del proyecto y que ya se han
reincorporado a sus destinos originales”, sin que se expliquen las razones por l as que la utilización de los servicios
“voluntarios” de ese personal de otros organismos, no de otros departamentos, no pudieron prolongarse, sea directamente
en los mismos términos en los que antes se venían desarrollando o mediante otras técnicas d e gestión de personal o
administrativas que permitan el mantenimiento de esa prestación de servicios, atendiendo a la importancia y trascendencia
así como también a su complejidad, como expresamente manifiesta el alegante, dado que de acuerdo con el contenido
del propio contrato se trata de 10 personas (un director de oficina técnica equipo y 9 consultores) que van a desarrollar
su actividad durante un periodo de 140 días. En este sentido el artículo 1 2 del RD 463/2020, de 14 de marzo, establecía
que “1) Todas las autoridades civiles sanitarias de las administraciones públicas del territorio nacional, así como los demás
funcionarios y trabajadores al s ervicio de las mismas, quedarán bajo las órdenes directas del Ministro de Sanidad en
cuanto sea necesario para la protección de personas, bienes y lugares, pudiendo imponerles servicios extraordinarios por
su duración o por su naturaleza. 4) Estas medidas también garantizarán la posibilidad de determinar la mejor distribución
en el territorio de todos los medios técnicos y personales, de acuerdo con las necesidades que se pongan de manifiesto
en la gestión de esta crisis sanitaria”.
10
Pese a lo que se i ndica p or el Ministerio de Sanidad en la fase de alegaciones, no se considera justificado que el
Ministerio careciera de personal para realizar las actuaciones indicadas en el informe, recabar la colaboración y obtener
la información de los organismos que estaban obligados a presentarla en los formatos previstos.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 28
que cada vez más personas puedan utilizarla como herramienta para comunicar con rapidez y
efectividad a sus usuarios si han sido potenciales contactos cercanos de un positivo en COVID-
19 y lograr frenar, sin pérdida de tiempo, la enfermedad”. Sin embargo, la Abogacía del Estado
en el Ministerio entendió que la mención a los objetivos perseguidos por el contrato debió haber
sido completada con la indicación concreta de “en qué benefician a la ciudadanía en relación
con la Covid-19 tales prestaciones, y por qué no pueden contratarse por el procedimiento
ordinario” y debió concretar asimismo “cuándo se necesitan las mismas, que es lo que permite
adjudicatario, la Abogacía del Estado consideró que debió hacerse una mención expresa no
solo a “que ese empresario sea capaz de hacerlo, sino de que es el único que puede hacerlo en
el calendario exigido, el cual depende de la emergencia y no de la voluntad del poder
adjudicador, o si son varias las compañías que pueden hacerlo, que esta sociedad puede
hacerlo de una manera más satisfactoria”.
II.2.4. Efectos de la declaración adoptada por el Ministro de Sanidad para el suministro
centralizado por la Administración del Estado de productos necesarios para la
protección de la salud
El Ministro de Sanidad, en fecha 5 de marzo de 2020, mediante Orden comunicada, manifestaba
que, “desde que la Organización Mundial de la Salud declarara el pasado mes de enero que la
situación en relación al COVID-19 suponía una emergencia de salud pública de importancia
internacional, y según han comenzado a aparecer los primeros casos en nuestro país, se ha
producido un progresivo desabastecimiento de material necesario en nuestro sistema nacional de
salud (…) por lo que existen razones sanitarias de urgencia o necesidad que fundamentan la
adopción de la medida prevista en el artículo cuarto a) de la LO 3/1986”, acordando “el suministro
centralizado para el Sistema Nacional de Salud (SNS) de los bienes señalados en el Anexo” y
refiriéndose al INGESA, “como órgano de contratación, para la materialización y conclusión de los
procedimientos de adquisición centralizada”. Respecto a la vigencia temporal del suministro
centralizado, se disponía en la Orden del Ministro citada que “el establecimiento de los productos
que figuran en el anexo como de suministro centralizado se mantendrá mientras persista la situación
de urgencia y necesidad sanitaria que justifica la aplicación de esta medida, entendiéndose vigente
hasta que el titular del Ministerio de Sanidad declare la finalización de la misma mediante orden”.
El 12 de marzo, y tras la modificación legal operada en la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de
Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, por el Real Decreto-ley 6/2020, de 10 de marzo,
por el que se amplió la posibilidad de establecer el suministro centralizado por la Administración no
solo a un medicamento o un producto sanitario, sino también a “cualquier producto necesario para
la protección de la salud”, se dicta una nueva Orden comunicada que deroga la anterior y añade en
el anexo el equipamiento de protección y el gel hidroalcohólico. Además, se añade la precisión,
lógica por cuanto lo exige el artículo cuarto de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril de que “este
carácter centralizado incluirá las actuaciones necesarias para su adecuada distribución al sistema
nacional de salud”.
Por su parte, la Orden comunicada de 20 de marzo, recogiendo el contenido de la anterior que
deroga, limita la capacidad del INGESA a las adquisiciones por importe inferior a los 12 millones de
euros, atribuyendo la condición de órgano de contratación, cuando se supera esa cifra, a la
Dirección General de Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia
(DGCCSSNSF) justificando dicho cambio “en atención a los principios de eficacia y celeridad”, lo
que motivó que dicha Dirección General adjudicara durante seis días suministros de productos para
la protección de la salud por importe de 395.533.928,34 euros (contratos MISAN-23 a MISAN-31).
Esta distribución competencial tiene vigencia hasta que la Orden comunicada de 25 de marzo vuelve
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 29
al sistema anterior, encomendando al INGESA todas las adquisiciones para el SNS, basándose en
idénticas razones, en concreto en la necesidad de “agilizar y acelerar al máximo los procedimientos
de contratación y pago”
11
. Además, se añade una nueva redacción del Anexo, más genérica, que
pasa a incluir, junto a los elementos anteriores, “cualesquiera otros productos sanitarios o no,
necesarios para la protección de la salud y dirigidos a atender la emergencia de salud pública en
relación con el COVID-19 en España”.
La Orden comunicada de 14 de abril incluyó los servicios directamente relacionados con los
suministros adquiridos al amparo de las órdenes anteriores y, finalmente, la Orden comunicada de
26 de octubre, incluyó también el suministro centralizado de los medicamentos.
La centralización del suministro así declarada y no publicada suscitó además dudas interpretativas
acerca de su alcance entre las entidades con competencias para la adquisición de los productos
para la protección de la salud, de manera que el Ministro dictó el 17 de marzo una nota interpretativa
en la que indicaba que “se ha habilitado al Ministerio de Sanidad a la adquisición y distribución de
distintos productos necesarios para la protección de la salud, sin perjuicio de las facultades que
otras entidades pudieran tener al respecto”.
Sin perjuicio de las compras que pudo realizar el INGESA con cargo a su propio presupuesto, para
lo cual se le concedió un crédito extraordinario y una transferencia de crédito de 14,47 y 40 millones
de euros, respectivamente, el efecto de esta declaración de contratación centralizada realizada por
el Ministro de Sanidad se extendió básicamente a la adquisición de productos para la protección de
la salud con cargo a un crédito de 1.000 millones de euros incluido en el artículo primero del Real
Decreto-Ley 7/2020, de 12 de marzo, como crédito extraordinario ampliable con cargo al Fondo de
Contingencia en el Ministerio de Sanidad, aplicación presupuestaria 26.09.313A.228 «Gastos
originados en el Sistema Nacional de Salud derivados de la emergencia de salud pública en relación
con el COVID-19 en España». Los contratos con cargo a dicho crédito fueron adjudicados por
diversos órganos del Ministerio de Sanidad conforme se analiza en este Informe, principalmente por
la DGCCSSNSF durante los 6 días que duró su designación como órgano de contratación (entre
las órdenes de 20 y 25 de marzo), y por el INGESA, tal y como ha quedado reseñado en el
subapartado II.1.
II.3. ANÁLISIS DE LAS FASES DE PREPARACIÓN, ADJUDICACIÓN Y FORMALIZACIÓN DE
LOS CONTRATOS
II.3.1. Verificación del cumplimiento de lo establecido en la disposición adicional centésima
trigésima sexta de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado
para el año 2018
La disposición adicional centésima trigésima sexta de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos
Generales del Estado para el año 2018 estableció, con carácter permanente, que cuando la
Administración tenga que actuar de manera inmediata a causa de acontecimientos catastróficos, de
situaciones que supongan grave peligro, o de necesidades que afecten a la defensa nacional, de
acuerdo con el régimen excepcional previsto en el artículo 120 de la LCSP, el órgano de contratación
dará cuenta de ello, en el mismo momento de adoptar el acuerdo de inicio de actuaciones precisas,
a la Intervención Delegada cuya competencia orgánica o territorial se corresponda con la de la
11
En las alegaciones se indica por el Ministerio que los cambios se debieron a que “si bien primeramente la DGCCSSNSF
disponía de mayores capacidades y recursos para la gestión de los expedientes que INGESA, con fecha 25 de marzo ya
se encontraba operativo en las instalaciones de INGESA un equipo de apoyo integrado por empleados públicos altamente
cualificados procedentes de otros Ministerios”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 30
autoridad que haya de aprobar el gasto necesario para hacer frente a dicha actuación. La
comunicación que se remita al órgano de control correspondiente debe además incluir una
descripción del objeto de las actuaciones a ejecutar y el importe del gasto por el que se haya
efectuado la oportuna retención de crédito o se vaya a iniciar el expediente de modificación
presupuestaria.
Sin perjuicio de que se ha comprobado que en el curso de la gestión del gasto la intervención ha
podido tener conocimiento de los contratos que se han celebrado en el ejercicio de la función
interventora en las distintas fases del gasto, existiendo además crédito suficiente (como se indica
en el siguiente epígrafe II.3.2), esta obligación de carácter previo establecida en la Ley 6/2018, de
3 de julio para los contratos de emergencia no fue cumplida en los expedientes que se señalan a
continuación: MISAN-21, 34, 35, 40, 42, 43, 44, 45, 49, 50, 57, 58, 72 y 74, MITERD-01, 02, 03, 04,
05, 06, 08 y 16, MAETD-07 y 13, MICONS-01, MINHAC-01, 02, 03, 04, 05, 06, 07 y 08
12
, MITES-
02, 03, 04, 05, 06, 07, 08 y 10
13
y MITMAU-02, 04, 05 y 06.
Por otra parte, se ha comprobado que la referida comunicación a la Intervención Delegada se realizó
con significada posterioridad al inicio de las actuaciones y de la adjudicación de los contratos,
privando con ello de sentido propio a esta comunicación, en los siguientes expedientes: MISAN-01,
02, 03, 04, 05, 07, 09, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 23, 24, 26, 28, 33, 61, 63, 65, 66, 67, 68, 69,
70 y 80, MAETD-08, 09, 10,11 y 12, MINHAC-11 y 12.
Cabe, por último, señalar que en el expediente MITMAU-01 la comunicación a la Intervención
Delegada de la tramitación de emergencia del expediente no se efectuó por el órgano de
contratación (como exige la disposición adicional centésima trigésima sexta de la Ley 6/2018, de 3
de julio), sino por el Jefe de Gabinete de la Secretaría de Estado de Transportes, cuando, de
acuerdo con el artículo 10 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, los miembros de
los gabinetes realizan tareas de confianza y asesoramiento especial sin que “en ningún caso puedan
adoptar actos o resoluciones que correspondan legalmente a los órganos de la Administración
General del Estado”.
II.3.2. Verificación de la existencia o no de crédito suficiente y, en el caso de que no existiera,
si se ha procedido, una vez adoptado el acuerdo, a su dotación de conformidad con
lo establecido en la Ley General Presupuestaria
Se ha comprobado que en todos los contratos fiscalizados existía crédito suficiente y a este respecto
la gestión del gasto se ajustó a la legislación presupuestaria y contable, excepto en dos casos.
- El contrato MISAN-17, conforme se indica en las alegaciones, adjudicado el 17 de septiembre
de 2020, fue resuelto en ese mismo ejercicio (con fecha 2 de diciembre de 2020), por haber sido
ya adjudicado el contrato de tramitación ordinaria iniciado con posterioridad sobre el mismo
12
Según se indica en las alegaciones del MINHAC, a la intervención se le remitió documentación del contrato para su
fiscalización previa y fue devuelta por la Intervención al no considerar oportuno el trámite, pero no a los efectos indicados.
13
El Ministerio de Trabajo, Seguridad Social y Migraciones, tras poner de manifiesto en fase de alegaciones las dificultades
que tuvo la gestión llevada a cabo por la Junta de Contratación al llevarse a cabo con los escasos medios telemáticos
disponibles en aquellos momentos, re fiere el envío de toda la documentación a través del sistema SOROLLA, a la
Intervención, en primer l ugar, con objeto a dar cumplimiento a la Ley 9/2017 y adicionalmente, a solucionar los reparos
planteados en la fiscalización previa por la intervención. La alegación satisface el cumplimiento de la norma contenida en
la Ley 9/2017, LCSP, la remisión para la fiscalización previa, pero no la especial obligación impuesta por la Ley 6/2018,
de 3 de julio a la que se refiere el apartado, de comunicar “en el mismo momento de adoptar el acuerdo de inicio de
actuaciones” el objeto de las actuaciones a ejecutar y el importe del gasto por el que se haya efectuado la oportuna
retención de crédito o se vaya a iniciar el expediente de modificación presupuestaria.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 31
objeto. En lo que se refiere al pago efectivo de estas obligaciones, no fue posible realizar este
trámite con cargo al presupuesto de 2020, al no haber sido efectiva la toma de razón por Consejo
de Ministros hasta el 22 de diciembre de 2020. Posteriormente, al no disponer el Ministerio de
Sanidad de crédito específico para estos supuestos en los Presupuestos Generales del Estado
de 2021, no se pudo tramitar el pago correspondiente hasta la aprobación, el 29 de junio de
2021, y a propuesta de la Ministra de Hacienda y Función Pública, del Acuerdo del Consejo de
Ministros por el que se autoriza la aplicación del Fondo de Contingencia, y la concesión de un
crédito extraordinario en el Ministerio de Sanidad, para atender necesidades derivadas de la
pandemia de COVID-19, dotando de crédito suficiente para hacer frente a los importes derivados
y certificados de conformidad respecto al ejercicio 2020.
- El contrato MISAN-19 se adjudicó el 1 de diciembre de 2020 con una duración de 24 semanas
sin que la anualidad 2020 contuviera previsión presupuestaria alguna, tal y como además consta
en el documento AD, que imputa todo el gasto al ejercicio 2021.
Por otra parte, debe destacarse que el contrato MISAN-15, para la adquisición del principio activo
Cisatracurio, por importe de 2.009.000 euros, se adjudicó por el Secretario General de Sanidad por
delegación del Ministro con cargo al crédito de 1.000 millones aprobado por el artículo 1 del Real
Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo (aplicación presupuestaria 26.09.313A.228 «Gastos originados
en el Sistema Nacional de Salud derivados de la emergencia de salud pública en relación con el
Covid-19 en España»), sin embargo, en el acuerdo en que se declaraba la emergencia y se
realizaba la adjudicación se indicaba que “aunque el beneficiario final de este principio será el SNS,
resulta necesaria la previa transformación y procesado por los laboratorios fabricantes localizados
en España y autorizados por la AEMPS, por lo que no nos encontramos ante una compra
centralizada del SNS. En consecuencia, queda fuera del ámbito de aplicación de la Orden
comunicada de 20 de marzo”. Conviene indicar que dicha Orden comunicada no fue modificada
hasta el 26 de octubre de 2020 para incluir la adquisición centralizada de los medicamentos
14
.
Asimismo, debe señalarse que la adquisición de otro principio activo (hidroxicloroquina), se realizó
por la AEMPS en los contratos MISAN-72 y MISAN-74, de fechas 20 de marzo y 10 de abril,
respectivamente, con cargo a su presupuesto, haciendo referencia a la Orden comunicada de 5 de
marzo por la que se establecía la compra centralizada.
II.3.3. Observaciones sobre la formalización de los contratos
Como ya se ha indicado, la tramitación de emergencia de los contratos supone una excepción legal
al carácter formal de la contratación del sector público y permite la libre contratación sin necesidad
de formar previamente expediente administrativo e incluso la contratación verbal de las
correspondientes prestaciones (artículo 37.1 de la LCSP). Ha de valorarse positivamente que, a
pesar de la existencia de esta posibilidad, tan solo fueron certificados a este Tribunal como verbales
los contratos MISAN-72, MISAN-73, MISAN-74, MISAN-75, MISAN-76, MISAN-77, MISAN-78,
MISAN-79 y MISAN-80, MINHAC-05 y MITMAU-07 habiéndose formalizado el resto en distintos
tipos de documentos y memorias contractuales, si bien con distintos tipos de grado de detalle y
desarrollo, por cuanto en el caso de las memorias en contraste con los documentos de
formalización, solo se establece la identidad de las partes, el objeto del contrato y normalmente el
plazo de entrega, sin contener otras cláusulas contractuales.
14
No puede estimarse la alegación de que pudieran efectuase compras centralizadas para el SNS con cargo al crédito
extraordinario aun no estando incluidas dentro de la Orden comunicada, no solo por contravenir la existencia de la propia
orden comunicada, que devendría en inútil, sino también por contravenir el régimen vigente de distribución de
competencias y de asignación de los recursos económicos con las que afrontarlos.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 32
Señalado lo anterior cabe, no obstante, poner de manifiesto lo siguiente:
- El documento de formalización del contrato MISAN-28, formalizado y ejecutado en el extranjero
y otorgado por el apoderado del contratista y el embajador del Reino de España en la República
Popular China, en Pekín, el 26 de marzo de 2020, ha sido redactado en chino mandarín y en
inglés. Aunque no son aplicables a esta contratación de emergencia las previsiones de la
disposición adicional primera de la LCSP, relativa a la contratación en el extranjero, en particular
la obligación de traducir al castellano el documento de formalización del contrato, habría sido
conveniente que se tradujera este documento dada la relevancia del mismo (suministro de
18.000.000 de mascarillas KN95, 18.000.000 de mascarillas FFP2, 400.000 gafas de protección
PVC y 1.000.000 de guantes de nitrilo por 54.433.274,60 euros) y para facilitar su fiscalización,
como contempla la antedicha disposición adicional primera de la LCSP.
- En el contrato MISAN-32 se ha producido una diferencia de más de cinco meses entre la firma
del documento de formalización por el contratista, el 14 de abril de 2020, y la del órgano de
contratación, el 9 de octubre de 2020.
- Los contratos MISAN-79 y MISAN-80 fueron verbales y no se formalizaron, a pesar de haberse
adjudicado, respectivamente, el 17 de junio y el 23 de septiembre de 2020, tres y seis meses
después de que se decretara el primer estado de alarma para dar respuesta a la crisis sanitaria
COVID-19. Por el momento y las circunstancias en que fueron adjudicados hubiera dotado de
mayor seguridad jurídica a la contratación, sin menoscabar la atención a la emergencia, la
formalización por escrito de ambos documentos.
- El contrato MITMAU-05 de Servicio de transporte aéreo en determinadas rutas del archipiélago
canario durante el estado de alarma declarado con motivo del COVID- 19, adjudicado por
368.000 euros, se justificó en la condición de servicio público del transporte contratado, en la
paralización casi total del tráfico aéreo ocasionada por el estado de alarma declarado por el Real
Decreto 463/2020 y en la necesidad de garantizar la prestación de este servicio, pero no se
mencionó formalmente el artículo 120 de la LCSP que autorizaría su contratación por el trámite
de emergencia, circunstancia que, en cambio sí se produjo en el contrato MITMAU-06, con el
mismo objeto, celebrado como consecuencia de la prolongación del estado de alarma.
II.3.4. Observaciones sobre la definición del objeto del contrato
En los contratos fiscalizados que a continuación se señalan se ha advertido una deficiente definición
de las prestaciones objeto del contrato que podría haber comprometido el adecuado cumplimiento,
verificación y, en su caso, exigencia, de “lo necesario para remediar el acontecimiento producido o
satisfacer la necesidad sobrevenida” (artículo 120 de la LCSP) que justificó la actuación inmediata
de la Administración:
- En los expedientes, MISAN-80, MAETD-14 y MAETD-15 no se definieron las características, el
contenido y el alcance de los servicios y suministros contratados.
- En el expediente MISAN-10, se indica únicamente la marca y modelo de las vacunas contra la
gripe adquiridas. Teniendo en cuenta que, en el momento en que se adjudicó este suministro
por el procedimiento de emergencia, existían varios modelos de vacunas contra la gripe en el
mercado y que se modificó en la ejecución del contrato el número de dosis suministradas de
dos modelos de vacuna, debería haberse justificado la elección de cada modelo de vacuna y el
número de dosis suministrado de cada una de ellas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 33
- En el expediente MISAN-63 se describen de un modo general las prestaciones comprendidas
en el objeto del contrato, pero no los métodos que habían de seguirse, personal requerido y
medios materiales necesarios para la ejecución del contrato.
- En el expediente MISAN-75 no consta el proyecto de obras ni se describen los trabajos de
remodelación de las dependencias afectadas por las obras contratadas.
- La documentación preparatoria del expediente MITERD-16 (declaración de emergencia,
acuerdo de inicio del suministro e informe justificativo de la necesidad) no especifica ni las
características, ni la marca y modelo de los equipos informáticos a suministrar.
- En el expediente MITES-06 no se definieron las características, el contenido y el alcance de los
servicios y suministros contratados.
- En la memoria justificativa de la tramitación del contrato y el acuerdo de contratación de
emergencia que se incorporan al expediente MITMAU-07 (contrato de vigilancia) no se
describen las características técnicas de la prestación (número de vigilantes y medios técnicos
exigidos al contratista), indicando únicamente el objeto del contrato sin más aclaraciones al
respecto
15
.
II.3.5. Designación del responsable del contrato
deberán designar un responsable del contrato al que corresponderá supervisar su ejecución y
adoptar las decisiones y dictar las instrucciones necesarias con el fin de asegurar la correcta
realización de la prestación pactada, dentro del ámbito de facultades que aquellos le atribuyan. El
responsable del contrato podrá ser una persona física o jurídica, vinculada a la entidad contratante
o ajena a él”. Se trata de una disposición que se integra entre las relativas al régimen de las partes
en los contratos públicos, en el Título II del Libro I de la LCSP, y, por lo tanto, también aplicable a
los contratos adjudicados por el procedimiento de emergencia, siendo una previsión tendente a
garantizar el adecuado seguimiento y cumplimiento de la ejecución del contrato, singularmente
relevante en los contratos de emergencia. Según se desprende del artículo 120.1.d), al sujetarse la
ejecución del contrato de emergencia al régimen ordinario de la contratación, incluye la intervención
del responsable del contrato a fin de asegurar la correcta realización de la prestación pactada, por
lo que su designación deviene inexcusable para el órgano de contratación
16
.
Sin embargo, se ha comprobado que en ninguno de los expedientes fiscalizados se dejó constancia
de la designación expresa de un responsable del contrato, salvo en los expedientes de los contratos
MISAN-11, MINCOTUR-01, MISSIM-01 y MITMAU-07.
15
Se indica en alegaciones que el objeto del contrato se precisa en el documento de formalización del contrato, pero este
ni se acompaña ni se aportó en su día, ni la expresión que se dice a llí contenida resulta suficiente al no concretar el
número de sedes del CEDEX.
16
Pese a lo que se indica en alegaciones po r el Ministerio de Sanidad y de acuerdo con el artículo 62 de la LCSP, la
regulación del responsable del contrato está i ncluida en el propio capítulo dedicado al órgano de contratación, y es
considerado al igual que este un elemento estructural de la contratación pública , tal y como se desprende de una
interpretación sistemática de la LCSP, máxime cuando su designación puede efectuarse una vez adjudicado el contrato,
por lo que su presencia resultaría exigible y no disponible para el órgano de contratación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 34
II.3.6. Determinación del plazo de ejecución de los contratos
El artículo 29 de la LCSP, dentro de las disposiciones generales sobre la contratación del sector
público, dispone que “la duración de los contratos del sector público deberá establecerse teniendo
en cuenta la naturaleza de las prestaciones, las características de su financiación y la necesidad de
someter periódicamente a concurrencia la realización de las mismas, sin perjuicio de las normas
especiales aplicables a determinados contratos”. La fijación de la duración de los contratos forma
parte de su contenido mínimo y esencial, y, en el caso de los tramitados de emergencia, esta
determinación resulta de singular relevancia dado que por su propia esencia, estos contratos tienen
como finalidad “actuar de manera inmediata a causa de acontecimientos catastróficos, de
situaciones que supongan grave peligro o de necesidades que afecten a la defensa nacional” y por
tanto, su ejecución ha de ser pronta, determinada y ajustada al cumplimiento de la finalidad que se
pretende suplir.
A este respecto se ha puesto de manifiesto lo siguiente:
a) En los expedientes MISAN-13, 14, MITERD-08 y 16, MAETD-01, 05 y 06, MINHAC-01, 02,
04 y 05, MITES- 01, 02, 03, 04, 05, 07 y 08
17
no se hace referencia alguna al plazo de
ejecución del contrato.
b) En los siguientes expedientes la determinación del plazo de ejecución o duración del
contrato no quedó determinada con precisión:
• En los expedientes MISAN-16 y MISAN-22 se previó, respectivamente, una duración
aproximada de la ejecución del contrato de “entre tres y cuatro semanas”, en el primero
de ellos, y de “entre dos y cuatro semanas”, en el segundo.
• En los expedientes MAETD-07, 08, 11 y 12 se vinculó el plazo de ejecución de los
contratos a la duración del estado de alarma en los siguientes términos: “El inicio del
contrato comenzará de forma inmediata a la aceptación por parte de este centro de la
oferta presentada por la empresa limitándose su duración a lo establecido por el estado
de Alarma”.
• En el expediente MITERD-05 no se fijaron previamente los plazos de entrega de los
suministros por el contratista. El único documento en el que figuran dichos plazos es la
factura presentada por el contratista y aceptada por el órgano de contratación.
• En la memoria justificativa del expediente MITES-10 se indicó que el plazo máximo de
prestación del servicio sería de dos meses, aunque podría reducirse atendiendo a la
distribución y el consumo de las horas de trabajo contratadas, que se iría ajustando de
acuerdo con las necesidades del servicio. No se concretó, en consecuencia, ni el término
inicial ni el final del contrato, permitiendo la modificación flexible de su plazo de ejecución.
17
Se manifiesta en fase de alegaciones por el MITES que la concreción del plazo de ejecución de todos esos contratos
“podría establecer una traba ad icional al objetivo final del contrato que no permitiera cumplir con lo requerido”; “no
aportaría más que incertidumbre”; o que “el suministro era a la mayor brevedad”. No puede compartirse que la fijación del
plazo de ejecución tenga las consecuencias que se indican, máxime cuando la ley impone un plazo mínimo para comenzar
su ejecución, antes bien su omisión constituye un notable perjuicio por la indefinición en la que se situaría la ejecución del
contrato máxime cuando el inicio de esta queda sujeto a un plazo perentorio de un mes de acuerdo con el artículo 120 de
la LCSP.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 35
• En los expedientes MITMAU-01 y 02 no se determinó la duración de la prórroga del
contrato. En la Resolución de prórroga dictada por el órgano de contratación se
estableció al respecto lo siguiente: “La fecha prevista para el inicio de la presente
prórroga es el lunes 25 de mayo de 2020 y se extenderá hasta la formalización del
contrato con que culmine la licitación que se realizará durante dicha prórroga, lo que se
estima que puede producirse antes del final del presente año”.
• En la memoria justificativa del expediente MITMAU-07 la duración del contrato se
estipuló de forma imprecisa y aproximada (“Dos meses y medio aproximadamente,
siempre a expensas de la duración del estado de alarma”), sin que quedara concretado,
en consecuencia, el término final de duración del contrato ni el de sus sucesivas
prórrogas.
II.3.7. Establecimiento de penalidades y exigencia de daños y perjuicios
Las penalidades por incumplimiento o cumplimiento defectuoso de la prestación y por demora en la
función coercitiva de estímulo del cumplimiento de la obligación principal, y, por lo tanto, tienden a
garantizar la ejecución del contrato en los términos pactados. Aunque la estipulación de estas
cláusulas no es obligatoria, favorece indudablemente la eficiente utilización de los fondos destinados
a la financiación del contrato y, por lo tanto, resulta una práctica adecuada y recomendable.
Las penalidades vinculadas a la demora en la ejecución a las que se refiere el artículo 193 de la
LCSP, no requieren de su especial acogimiento en los Pliegos o en el contrato cuando se refieren
al incumplimiento del plazo total conferido para la ejecución del contrato; este incumplimiento del
plazo total conferido, cuando tenga lugar por causas imputables al contratista, conllevará bien la
resolución del contrato o la imposición de una penalidad diaria de 0,6 euros por cada 1.000 del
precio del contrato. Cuando se trata de los incumplimientos parciales las penalidades anteriores se
podrán imponer si figuran en la documentación contractual o cuando esos incumplimientos permitan
presumir razonablemente el incumplimiento del plazo total. Todo ello sin perjuicio de que, en todo
caso y como establece el artículo 194 de la LCSP, la administración exija los daños y perjuicios que
le hubieran provocado a consecuencia del cumplimiento defectuoso o la demora cuando no se
hubiera pactado penalidades y fuera ello necesario o las mismas fueran insuficientes.
En los contratos de emergencia el establecimiento de este tipo de cautelas puede resultar
especialmente conveniente, dado que, de una parte, se trata de asegurar el cumplimiento de una
prestación satisfecha con la finalidad de atender una situación catastrófica o de grave peligro, en
este caso para la salud pública; y, de otra parte, porque muchos de estos contratos son pagados
de forma anticipada (mediante abonos a cuenta), lo que exige redoblar las garantías de una total y
conforme ejecución.
Han contemplado este tipo de cláusulas el Ministerio de Consumo en un contrato fiscalizado
(MICONS-01), el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo en un contrato (MINCOTUR-01),el
Ministerio de Hacienda en dos contratos (MINHAC-09 y 10) y el Ministerio de Sanidad en 32
contratos fiscalizados (MISAN-03, 04, 05, 06, 07, 08, 10, 11, 12, 13, 16, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27,
29, 30, 31, 32, 34, 35, 51, 57, 58, 64, 67, 68, 69 y 71).Tal y como se analiza posteriormente en el
subapartado de ejecución, no se recurrió a la aplicación de penalidades ni se exigieron daños y
perjuicios, en los casos en que se produjeron demoras en la ejecución, así como cumplimientos
defectuosos, al considerar el órgano de contratación que concurrían circunstancias excepcionales
de desestructuración y colapso del mercado derivadas de la crisis sanitaria mundial y que, por tanto,
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 36
se debieron a causas no imputables a los contratistas, lo que motivó que se ampliaran los plazos
conforme a lo solicitado por los mismos, de acuerdo con el artículo 195.2 de la LCSP.
En seis contratos (MISAN-02, 23, 24, 25, 26 y 27) que más adelante se analizan en detalle, los
contratistas volvieron a incumplir el nuevo plazo de ejecución concedido por la Administración,
generando retrasos adicionales sin que tampoco se recurriera en estos casos a la imposición de las
penalidades como instrumento coercitivo para instar su pronta ejecución.
Cabe además hacer mención a lo siguiente:
- En el expediente MINHAC-01, si bien la cláusula sexta de las condiciones generales de la oferta
presentada por el contratista contempló la imposición de unas penalidades por incumplimiento
o cumplimiento defectuoso del contrato, la potestad de valorar el posible incumplimiento del
contrato y decidir sobre las penalidades no se atribuyó expresamente al órgano de contratación.
II.3.8. Observaciones sobre la promoción de concurrencia en la contratación
Sin perjuicio de que el artículo 120 de la LCSP permita la libre contratación sin obligación de tramitar
expediente de contratación y sin sujeción a los requisitos formales establecidos en la LCSP, los
principios de buena gestión y los que deben regir la contratación conforme al artículo 1 de la LCSP
(muy especialmente los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia
de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores), aconsejan que
las entidades públicas contratantes, en la medida en que sea posible, traten de promover un mínimo
de concurrencia con el fin de obtener la mejor oferta posible al menor precio que sea adecuado para
el efectivo cumplimiento del contrato atendiendo a las condiciones del mercado. Por ello, siempre
que sea compatible con la emergencia de la situación que se trata de atender, la solicitud de ofertas
a más de una empresa constituye una buena práctica que permite adecuar la tramitación
excepcional de emergencia a los principios de libre competencia y de selección de la oferta
económicamente más ventajosa.
En 60 expedientes de los 133 fiscalizados ha quedado reflejo documental de haber sido solicitadas
ofertas a más de una empresa, de haberse realizado algún sondeo de mercado, de haber derivado
el contrato de algún acuerdo marco previo, de haber sido promovida la concurrencia de una u otra
forma, o de haberse justificado la existencia de un proveedor único, lo que ha de ser valorado como
una buena práctica de gestión. Se trata de los siguientes contratos: MAPA-01, MAETD-02, 03, 04,
05, 06, 16 y 17, MINHAC-08, 09, 10 y 11, MISSYM-01, MISAN-11, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 22, 32,
34, 35, 42, 43, 44, 45, 49, 57, 58, 60, 61, 62, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 74, 75 y 78, MITES-
06, 07, 08, 09, 10, 11 y 12 y MITMAU-01, 02, 03, 04, 05, 06 y 07.
Por otra parte, se solicitó expresamente al Ministerio de Sanidad el envío de documentación
acreditativa de los contactos y las relaciones mantenidas para la selección de las empresas que,
finalmente, resultaron adjudicatarias de los contratos de mayor importe de los incluidos en la
muestra, correspondientes a los productos de protección sanitaria y medicamentos.
En respuesta a dicha solicitud, el Ministerio de Sanidad ha informado respecto de la tramitación
seguida en la contratación de emergencia por el COVID19 que “la tramitación de emergencia
precisamente permite, dada la extrema necesidad de actuar de manera inmediata ante una situación
catastrófica que estaba poniendo en grave peligro a la población, actuar sin seguir los trámites
ordinarios de comprobación de la capacidad para contratar y de acreditación de la solvencia
profesional, económica y financiera”, y que “el aspecto esencial en las valoraciones de las ofertas
era que las empresas pudieran cubrir las necesidades de los productos definidas en tiempo y forma.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 37
El objetivo era disponer de lo que se necesitaba en el menor tiempo posible. Por ello, en un trabajo
organizado y con una sistemática establecida, primero se valoraba si lo que ofrecían los ofertantes,
cuyas ofertas nos llegaban por innumerables vías, era lo que necesitábamos y después si la fecha
de entrega era aceptable, solicitando la información técnica del producto para su validación. Se
solicitaba la oferta económica, siendo conscientes que la negociación era inviable porque el precio
que trasladaban las empresas era innegociable. Si no estabas interesado, otro país/entidad lo
compraría. La presión en la toma de decisiones era tremenda porque las empresas nos daban
horas, y a veces minutos, para confirmar la operación e incluso para realizar el pago”.
Asimismo, informa el Ministerio que, para ordenar las vías de entrada de los suministros de
productos sanitarios se tomaron las siguientes medidas: “1. Se publicó la Orden SND/233/2020, de
15 de marzo, por la que se establecen determinadas obligaciones de información para las personas
jurídicas que tuvieran actividad la fabricación y/o importación de alguno de los productos que se
necesitaban, así como aquellos que tuvieran capacidad de desarrollo, tales como cuántas unidades
tenían disponibles y cuántas unidades eran capaces de producir al día. 2. Se generó en Sanidad un
mail corporativo denominado COVID19suministros@mscbs.es donde los ofertantes podían mandar
sus ofertas. Luego se construyó un formulario para el tratamiento más adecuado y rápido de la
información. 3. Cuando se tuvo que acudir al mercado chino, desde la Oficina de Comercio de Pekín
nos enviaron listados de empresas a las que podíamos acudir y desde allí gestionaron y apoyaron
las relaciones comerciales”.
Complementando lo anterior, conviene indicar que, como se indica en el subapartado I.2.
Antecedentes, en el documento del Ministerio de Sanidad “Propuesta de reserva estratégica de
productos esenciales para hacer frente a posibles futuras emergencias sanitarias en el sistema
nacional de salud”, de 17 de junio de 2020, se señalaba respecto a las compras re alizadas que, el
mercado español resultó claramente deficitario para atender la demanda y se tuvo que acudir al
mercado internacional, fundamentalmente asiático. En el contexto de la pandemia, la demanda de
material sanitario a nivel mundial se vio incrementada repentina y exponencialmente y con plazos
de entrega muy breves, empujando los precios al alza. Asimismo, en la intermediación, además de
los distribuidores especializados en material sanitario entraron otros ajenos al sector.
Del examen de la documentación remitida por el Ministerio correspondiente a los contratos de
suministro de productos de protección sanitaria y medicamentos, que suponen el mayor importe
(contratos MISAN-01 a 05, 09, 10, 12 a 15 y 23 a 31) se desprende lo siguiente:
a) En el caso de los contratos MISAN-03 a 05 para la adquisición de distintos medicamentos
en septiembre de 2020, se solicitaron ofertas a distintas empresas y en el MISAN-09 para
la adquisición de otro medicamento se acudió en noviembre a un contrato marco
formalizado por la Comisión Europea. Respecto al contrato MISAN-15 para la adquisición
de un principio activo se contactó con una empresa de un país extranjero a través de la
embajada española de dicho país.
b) En el caso del contrato MISAN-10 para la adquisición en mayo de 2020 de vacunas contra
la gripe, se realizaron compras a cuatro empresas españolas. Debe significarse que con
posterioridad a esta compra por emergencia se tramitó un acuerdo marco como se realiza
todos los años para la adquisición de las vacunas con destino a las CCAA.
c) En el caso de los contratos MISAN-12, 13, 27, 28, 29 y 30, para el suministro de material
sanitario de protección (mascarillas, guantes, gafas, monos y dispositivos de VMI), el
Ministerio, tras haber adquirido de las empresas españolas el stock de que disponían, se
dirigió a empresas asiáticas, habiendo indicado que “desde la Oficina de Comercio de
Pekín nos enviaron listados de empresas a las que podíamos acudir y desde allí
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 38
gestionaron y apoyaron las relaciones comerciales”. El contrato MISAN-28 fue realizado
con una de las empresas trasladadas como fiables y seguras desde la Oficina Comercial
de Pekín. Tres contratos (MISAN-12, 13 y 27) relativos a respiradores y mascarillas
quirúrgicas se realizaron con una misma empresa intermediaria asiática, la cual se puso
en contacto, mediante una representante española de la misma, con la AEMPS y el Instituto
Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo ofreciendo la posibilidad de suministrar
mascarillas y después respiradores, empresa que también firmó dos contratos para venta
de mascarillas FFP2 y FFP3 con el INGESA. Los otros dos contratos (MISAN-29 y 30) de
mascarillas FFP2 y monos, se realizaron con otra empresa intermediaria cuya
representante era la misma que la de la empresa antes señalada.
d) Por lo que se refiere a los otros ocho contratos (MISAN-01, 02, 14, 23, 24, 25, 26 y 31)
correspondientes a productos para la protección de la salud (mascarillas, guantes, gafas,
kits de diagnóstico y dispositivos de VMI), fueron realizados con empresas españolas que
manifestaban tener acuerdos con empresas asiáticas. De ellos, en los contratos MISAN-
02, 14 y 31 hay constancia de que el Ministerio conoció a la empresa adjudicataria a través
de la cuenta de correo ofrecida para que las empresas enviaran sus ofertas.
Por lo que respecta a la documentación remitida correspondiente a los contratos MISAN-
23, 24, 25 y 26, adjudicados el 23 de marzo por el Ministerio a una empresa española por
importe conjunto de 217,5 millones de euros, el primer contacto que consta en el
expediente es un correo de 20 de marzo enviado a través de una empresa intermediaria
en que la empresa adjudicataria señala que “es un grupo de empresas dedicadas a la
importación de productos, nuestra empresa es Española y posee oficinas en China”,
manifestando que están en tratos para suscribir acuerdos con fabricantes chinos de
mascarillas quirúrgicas.
II.3.9. Observaciones sobre la capacidad y solvencia del contratista
El artículo 65.1 de la LCSP solo permite contratar con el sector público a las personas naturales o
jurídicas, españolas o extranjeras, que tengan plena capacidad de obrar, no estén incursas en
alguna prohibición de contratar, y acrediten su solvencia económica y financiera y técnica o
profesional.
El hecho de que en la tramitación de emergencia se exima de la obligación de formar expediente, y
por tanto de acreditar en el mismo la verificación de estos extremos con la formalidad y rigidez que
la ley exige para los procedimientos ordinarios, puede suscitar dudas sobre el examen de estos
requisitos, por lo que son los órganos de contratación los que, de una forma proporcional y adecuada
a las circunstancias, basándose siempre en un criterio de buena gestión, deben valorar la relación
del sujeto con el objeto del contrato que se pretende celebrar, apreciar la posible existencia de
prohibiciones de contratar y la solvencia de los posibles adjudicatarios, considerándose que dejar
constancia documental de estos trámites, en el momento procedimental que resulte posible,
constituye una buena práctica orientada a favorecer la transparencia y a facilitar el control posterior.
En este sentido, el Consejo de Estado señala en su dictamen nº 221/2021, de 6 de mayo de 2021,
emitido más de un año después de la declaración del estado de alarma, que, “incluso en los
supuestos en los que se acude a la contratación de emergencia, la Administración contratante no
queda relevada de la obligación de verificar el cumplimiento por los contratistas de los requisitos
básicos establecidos en la LCSP para garantizar su capacidad y solvencia, así como para valorar
la relación de su actividad con el objeto del contrato que se pretende celebrar”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 39
Teniendo en cuenta la imperiosa necesidad de actuar que existía en la práctica totalidad de los
expedientes fiscalizados y la consecuente mayor laxitud en la documentación de los acuerdos y
decisiones de la Administración que nuestra legislación de contratos permite en estos casos, se han
valorado positivamente los casos en que ha quedado constancia documentada en el expediente de
haber sido llevada a cabo una verificación suficiente de las referidas capacidad y solvencia. Así
sucede en uno (1) de los contratos fiscalizados del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y
Migraciones (MISSYM-01), en 28 contratos del Ministerio de Sanidad (MISAN-01, 02, 09, 11, 15,
16, 21, 22, 32, 33, 34, 35, 42, 43, 44, 45, 49, 57, 58, 60, 61, 62, 65, 66, 70, 72, 74 y 78), en 9
contratos del Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico (MITERD-02, 06, 09, 10, 11,
12, 13, 14 y 15) y en los siete del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MITMAU-
01, 02, 03, 04, 05, 06 y 07).
El examen de la capacidad y solvencia en los contratos de emergencia, como en los restantes
contratos de tramitación ordinaria, persigue garantizar la idoneidad del contratista para dar
cumplimiento a las prestaciones que constituyen el objeto del contrato en tiempo y forma, debiendo
valorarse la relación del sujeto con el objeto del contrato que se pretende celebrar y apreciar la
posible existencia de prohibiciones de contratar.
Estas actuaciones contribuyen además a limitar los riesgos de falta de recepción del suministro, de
su recepción en calidad o cantidad inferior a la contratada, de obtención de precios no ajustados a
mercado o de acudir a personas o empresas afectadas por prohibiciones de contratar o que no
estuviesen al corriente del pago de sus obligaciones tributarias o de Seguridad Social. La falta de
capacidad de obrar o de solvencia, en condiciones de normalidad, de acuerdo con el artículo 39.2
de la LCSP, puede determinar la nulidad de los contratos afectados, no obstante, debe tenerse en
cuenta la situación excepcional existente.
En este sentido, dichas comprobaciones se han de enmarcar en una situación de emergencia donde
la necesaria premura de las operaciones a realizar, que colisiona con la ocasional lentitud de estos
trámites, y el hecho de que no sea necesaria la tramitación de un expediente de contratación,
modulan el cumplimiento de la labor de verificación de estos requisitos.
En relación con este aspecto, resulta especialmente reseñable por su importancia económica, que
en los contratos MISAN-23, 24, 25 y 26 de adquisición de 508 millones de mascarillas quirúrgicas,
10 millones de guantes y 150.000 gafas protectoras, adjudicados todos ellos a la misma empresa
española, se observa que el objeto social de la misma es el de “Importación, exportación y
distribución de toda clase de productos del ramo de la alimentación”, aspecto ajeno a la necesidad
que motiva la contratación y a la naturaleza del suministro que se pretende. Su solvencia técnica
no está ni acreditada ni consta fuera comprobada, por cuanto, si bien se indica por el Ministerio que
la empresa “recibió valoración positiva tras la realización de diversas consultas, entre ellas un
importante grupo empresarial español”, no se ha remitido documentación de dichas consultas, y
respecto a que “se recabó informe de situación financiera y otro tipo de información a los ministerios
que colaboraron con el Ministerio de Sanidad”, son de fecha posterior a la firma de los contratos
con dicha empresa adjudicataria.
Por lo que se refiere al contrato MISAN-14, para la adquisición de 144 dispositivos de VMI, fue
adjudicado a una empresa cuyo objeto social era la “fabricación de yeso para la construcción”,
carente de relación con el objeto del contrato y sin que tampoco se conozca anterior relación con el
Departamento.
Por lo que se refiere a las empresas asiáticas con las que se contrató, no existe documentación
relativa a su solvencia y capacidad, apreciándose en los expedientes que no se trata de empresas
fabricantes, sino de intermediarias.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 40
El contrato MISAN-70 fue adjudicado al Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos, pese
a que una de las funciones esenciales del Colegio profesional, como órgano regulador de una
actividad profesional, es la de protección de los consumidores y usuarios por los servicios prestados
por los colegiados velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos
de los particulares, y ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial. Así, resulta
contradictorio que el órgano regulador y vigilante de la calidad profesional asuma la directa
prestación de los servicios cuya calidad tiene encomendado vigilar. Idéntica valoración merece esta
contratación respecto del cumplimiento de la función colegial de “procurar la armonía y colaboración
entre los colegiados, impidiendo la competencia desleal entre los mismos”
18
.
II.3.10. Cálculo del presupuesto del contrato
El coste económico de los contratos públicos se expresa, de acuerdo con la LCSP, a través de tres
magnitudes diferentes: el presupuesto base de licitación, el valor estimado del contrato y el precio,
que han de ajustarse y ser adecuados al valor de mercado (artículos 100.2, 101.7 y 102.3 de la
LCSP).
A este respecto, el artículo 100.2 de la LCSP dispone que “A tal efecto, el presupuesto base de
licitación se desglosará indicando en el pliego de cláusulas administrativas particulares o documento
regulador de la licitación los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para
su determinación. En los contratos en que el coste de los salarios de las personas empleadas para
su ejecución forme parte del precio total del contrato, el presupuesto base de licitación indicará de
forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales
estimados a partir del convenio laboral de referencia”.
A pesar de que en el trámite de emergencia no existe la obligación de formalizar un expediente de
contratación, ha quedado efectiva constancia de algún tipo de desglose de gastos o justificación del
cálculo del presupuesto, en 66 contratos de los 152 fiscalizados (48 %); en concreto: en el único
contrato fiscalizado del Ministerio de Consumo (MICONS-01), en 33 contratos del Ministerio de
Sanidad (MISAN-01, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 15, 19, 29, 30, 32, 42, 43, 44, 45, 49, 51, 57, 60,
61, 62, 66, 68, 70, 72, 74, 75, 78, 79 y 80), en los doce contratos fiscalizados del Ministerio de
Trabajo y Economía Social (MITES-01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11 y 12); en 12 contratos
del Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico (MITERD-01, 02, 04, 05, 08, 09, 10, 11,
12, 13, 14 y 15); en los siete fiscalizados del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana
(MITMAU-01, 02, 03, 04, 05, 06 y 07).
Con independencia de lo anterior, cabe realizar las siguientes observaciones:
- En el expediente MITERD-08 el presupuesto se fijó a tanto alzado en 180.000 euros. Aunque
en la memoria justificativa se hace una estimación de costes por cada uno de los bloques de
productos que pretendían adquirirse (medidas de higiene, medidas colectivas y medidas de
protección individual), no se desglosó el presupuesto del contrato por cada uno de los lotes en
los que se dividió su objeto.
18
Pese a lo que se indica en las alegaciones efectuadas por el Ministerio, en ningún momento se cuestiona la celebración
por la Administración, en general, de contratos con Colegios Profesionales, sino la del específico contrato que se indica
por la concurrencia en la misma personalidad contratante, el Colegio Profesional, de la consideración de prestador del
servicio y de órgano profesional vigilante de la calidad del servicio prestado.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 41
- La memoria justificativa del expediente MISSYM-02 fijó inicialmente el presupuesto de la
licitación en 27.500 euros, sin desglosar los costes directos e indirectos derivados de la
ejecución del contrato ni justificar el cálculo de este presupuesto.
- El contrato MISAN-70, suscrito con el Consejo General de Colegios de Psicólogos de España
preveía la participación de 40 profesionales así como el compromiso asumido por el Consejo de
designar a un psicólogo con amplia experiencia en la gestión de crisis y emergencias, que
actuará como “coordinador del servicio” y que formará parte del equipo de gestión constituido
por al menos, 4 miembros, de los equipos y Junta de Gobierno del Colegio Oficial. El
presupuesto que se acompaña a la memoria y al contrato refiere un gasto de imprevistos (5.000
euros). Además, se preveía un coste por cese de contratos de los 40 profesionales de 32.000
euros (a razón de 800 euros por cada uno de los 40 profesionales), coste que carece de
justificación teniendo en cuenta las características del contrato.
II.3.11. Publicidad de la formalización del contrato
través de Internet su perfil de contratante, como elemento que agrupa la información y documentos
relativos a su actividad contractual al objeto de asegurar la transparencia y el acceso público a los
mismos”. Y el apartado 3 a) de este mismo artículo incluye en la información mínima que han de
publicar en su perfil del contratante estos órganos el anuncio de formalización de los contratos. En
publicarse, junto con el correspondiente contrato, en un plazo no superior a quince días tras el
perfeccionamiento del contrato en el perfil de contratante del órgano de contratación” y que “En los
contratos celebrados por la Administración General del Estado, o por las entidades vinculadas a la
misma que gocen de la naturaleza de Administraciones Públicas el anuncio de formalización se
publicará además, en el plazo señalado en el apartado anterior, en el «Boletín Oficial del Estado»”.
Los contratos de emergencia no están exentos del cumplimiento de esta obligación legal,
habiéndose constatado lo siguiente:
- No se ha acreditado en los expedientes la publicación en el perfil del contratante del órgano de
contratación del anuncio de formalización de los siguientes 18 contratos: MISAN-09
19
y 33,
MITERD-01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08 y 16, MAETD-05, 06, 13, 14 y 15, MINHAC-07 y MITES-
12.
- No se ha acreditado en los expedientes la publicación en el BOE del anuncio de formalización
de los siguientes 38 contratos: MISAN-01, 02
20
14, 16, 22, 30, 33, 64, 67, 71, MITERD-01, 02,
03, 04, 05, 06, 07, 08 y 16, MAETD-01, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 18,
MICONS-01, MINHAC-06, 07 y 08 y MITES-12.
- Se ha constatado la publicación fuera de plazo del anuncio de formalización de los siguientes
65 contratos de la muestra en el perfil del contratante del órgano de contratación y en el BOE:
MISAN-03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11, 12, 13, 15, 17, 18, 19, 21, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29,
19
La publicación de la formalización de l contrato del Ministro de Sanidad MISAN-9 (Acuerdo de Convalidación de 21 de
enero 2021) se produjo el 12 de marzo en el perfil del contratante (Plataforma de Contratación del Estado) del INGESA,
figurando este organismo como poder adjudicador.
20
De acuerdo con la documentación aportada en alegaciones, la publicación de la formalización de los contratos del
Ministro de Sanidad MISAN-03, 04, 05, 06, 07, 08 y 09 fue realizada por el INGESA, figurando este organismo como
poder adjudicador.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 42
31, 32, 34, 35, 40, 42, 43, 44, 49, 51, 57, 58, 60, 61, 62, 63, 65, 66, 68, 69 y 70, MAETD-02 y
03, MAPA-01, MINHAC-01, 02, 03, 04, 05 y 12, MISSYM-01, 02 y 03, MINCOTUR-01, MITES-
01, 03, 04, 05, 06, 07, 08 y 10.
- El expediente MINHAC-11 fue publicado en plazo en el perfil del contratante del órgano de
contratación, pero fuera de plazo en el BOE.
II.3.12. Dación de cuentas al Consejo de Ministros de la tramitación de emergencia de los
contratos
El artículo 120.1.b) de la LCSP establece uno de los escasos requisitos legales especiales, de
obligado cumplimiento, que han de verificarse necesariamente en la tramitación de emergencia de
los contratos al disponer: “b) Si el contrato ha sido celebrado por la Administración General del
Estado, sus Organismos Autónomos, Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad
Social o demás entidades públicas estatales, se dará cuenta de dichos acuerdos al Consejo de
Ministros en el plazo máximo de treinta días”.
A pesar de haber sido solicitada expresamente la documentación justificativa del cumplimiento de
esta obligación no ha quedado acreditado que se haya dado cuenta al Consejo de Ministros de los
siguientes contratos: MITERD-02, 03, 04 y 05 y MITES-12.
Aunque el plazo de 30 días para dar cuenta de los contratos de emergencia al Consejo de Ministros
contemplado en la LCSP es un plazo previsto para situaciones de normalidad, en las que este tipo
de contratos son escasos, y no para situaciones excepcionales como la que ha sido objeto de
fiscalización, que dio lugar a un extraordinario volumen de contratos de esta naturaleza para
gestionar, se ha comprobado que esta dación de cuentas se efectuó fuera del indicado plazo en los
siguientes expedientes: MISAN-03, 04, 05, 06, 07, 08, 09
21
, 16, 17, 21, 33, 34, 35, 40, 42, 43, 44,
45, 49, 51, 57, 58, 60, 61, 63, 65, 66, 67, 68, 70, 72, 75 y 80, MITERD-07, 08 y 16, MAETD-18 y
MITES-10.
II.4. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO Y EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS
II.4.1. Inicio de la ejecución de las prestaciones en el plazo de un mes desde el acuerdo de
contratación de emergencia
El artículo 120.1.c) de la LCSP establece que el plazo de inicio de la ejecución de las prestaciones
en los contratos públicos tramitados por el procedimiento de emergencia no podrá ser superior a un
mes desde que el órgano de contratación acuerde la adjudicación de emergencia. La razón de ser
de estos contratos es la atención inmediata a una situación excepcional, de ahí que su inicio no
puede demorarse en el tiempo y que la LCPS señale que, si se excediese este plazo de un mes
para el inicio, la contratación requerirá su tramitación a través de un procedimiento ordinario.
21
En fase de alegaciones el Ministerio aportó la documentación acreditativa de la dación de cuentas al Consejo de
Ministros, producida en 2021, de los contratos MISAN-03, 04, 05, 06, 07, 08, 09 y 51.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 43
Sin embargo, se ha comprobado el incumplimiento de este plazo legal en los expedientes
siguientes
22
:
- El contrato MISAN-02 cuyo objeto fue el suministro de 850 dispositivos de ventilación mecánica
invasiva (VMI) para coronavirus COVID-19, fue adjudicado el 23 de marzo de 2020, pero el inicio
de la ejecución de las prestaciones no se produjo hasta el 30 de abril de 2020 según consta en
el acta de recepción y conformidad, firmada el 1 de octubre de 2020. Este retraso en el inicio se
vio agravado por ulteriores retrasos en los sucesivos plazos de entrega acordados,
extendiéndose hasta el mes de julio de 2020, dando lugar, incluso, al inicio de los trámites para
la resolución del contrato, como más adelante se expone en el epígrafe II.4.7 de este informe.
- El contrato MISAN-12 cuyo objeto lo constituía el suministro de 100 dispositivos de ventilación
mecánica, fue adjudicado con fecha 23 de marzo de 2020, previéndose el comienzo del
suministro el 15 de abril, sin embargo, la primera entrega no se produjo hasta el 17 de mayo y
la segunda el 24 de mayo. Es de reseñar que con fecha 28 de mayo, una vez valoradas las
alegaciones efectuadas al requerimiento realizado por el Ministerio, se acordó aceptar el nuevo
calendario.
- El contrato MISAN-23, cuyo objeto fue el Suministro de 58.000.000 de mascarillas de protección
respiratoria para el coronavirus COVID-19, fue adjudicado el 23 de marzo de 2020, pero la
entrega de los suministros contratados comenzó el 13 de julio de 2020, según quedó reflejado
en el acta de recepción de los suministros y conformidad con las entregas realizadas, firmada
el 22 de octubre de 2020.
- Los contratos MISAN-75, MISAN-76 y MISAN-77, tramitados por la AEMPS, tuvieron por objeto
la adjudicación, en diferentes lotes, de las obras de modificación de la zona del comedor de la
sede central de este organismo para cumplir con las recomendaciones sobre distanciamiento
social frente al COVID-19. Los contratos fueron declarados de emergencia el 20 de abril de 2020
y el inicio del primero de ellos (MISAN-75), se certificó el 1 de junio de 2020, en un documento
firmado el 28 de octubre de 2020, levantándose el acta de comprobación de las obras el 5 de
junio de 2020; el inicio del segundo (MISAN-76) se acreditó el 15 de junio de 2020, en un
documento firmado el 28 de octubre de 2020, levantándose el acta de comprobación de las
obras el 5 de junio de 2020; y el inicio de la ejecución del tercero (MISAN-77) se acreditó el 18
de junio de 2020 en un documento firmado el 28 de octubre de 2020, levantándose el acta de
comprobación de las obras el 11 de junio de 2020. Sin perjuicio de la incoherencia de algunas
de estas fechas, por su asincronía, el inicio acreditado de las obras se produjo con posterioridad
a la finalización del plazo de un mes marcado por la LCSP
23
.
Por otra parte, en los expedientes que se refieren a continuación, no ha quedado acreditado
adecuadamente que la ejecución del contrato comenzara efectivamente antes del plazo de un mes
señalado por la LCSP:
22
En las alegaciones el Ministerio de Sanidad s eñala que este artículo debería ser interpretado en el sentido de que se
debe considerar cumplido si la obligación de que la ejecución del contrato comience en el plazo de un mes se ha
establecido en la declaración de e mergencia, aunque luego no se cumpla. Esta interpretación convertiría el precepto en
una mera declaración formal.
23
En alegaciones se indica que “las circunstancias excepcionales de aquellas fechas explican y justifican que los
contratistas no pudieran iniciar los trabajos adjudicados en la fecha establecida”. Al respecto debe destacarse que, puesto
que la declaración de emergencia se realizó el 20 de abril, con independencia de que existieran dichas circunstancias,
parece evidente que se conocían sus efectos y lo que deberían haber influido en los plazos de las obras, máxime cuando
se estableció que las obras comenzarían en un plazo de siete días.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 44
- En los expedientes MAETD-07, MAETD-08, MAETD-10, MAETD-11 y MAETD-12 el certificado
de conformidad con los suministros entregados acredita únicamente que las prestaciones se
cumplieron, pero no cuándo se dio cumplimiento a las mismas.
II.4.2. Pago al contratista de abonos a cuenta
Los órganos de contratación de los diversos Ministerios han llevado a cabo la realización de pagos
anticipados (abonos a cuenta) a los contratistas con anterioridad al inicio de la prestación en 19
contratos de los 152 celebrados.
El artículo 198.3 de la LCSP, establece, con carácter general, que el contratista tiene derecho a
percibir abonos a cuenta por el importe de las operaciones preparatorias de la ejecución del contrato
y que están comprendidas en el objeto del mismo, en las condiciones señaladas en los respectivos
pliegos, debiéndose asegurar los referidos pagos mediante la prestación de garantías.
No obstante, para los contratos de emergencia celebrados para hacer frente al COVID-19, el
apartado 2 del artículo 16 del Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, estableció un régimen
distinto. En estos contratos, si se consideraba necesario realizar abonos a cuenta por actuaciones
preparatorias a realizar por el contratista, no era de aplicación lo dispuesto respecto a las garantías
en la LCSP, correspondiendo al órgano de contratación determinar tal circunstancia en función de
la naturaleza de la prestación a contratar y la posibilidad de satisfacer la necesidad por otras vías.
Y el referido artículo 16.2 estableció de forma taxativa que “De la justificación de la decisión
adoptada deberá dejarse constancia en el expediente”.
Se ha comprobado a este respecto que, habiéndose producido abonos a cuenta sin exigencia de
garantías, esta exención ha sido justificada de forma genérica sin estar referida a las circunstancias
concretas de cada contrato, en los siguientes expedientes MISAN-01, 02, 13, 14, 23, 24, 25, 26, 27,
28 y 31. En los expedientes señalados la justificación se limitó a indicar “que en los abonos a cuenta
a realizar en virtud de esta contratación resulta de aplicación la excepción prevista en el artículo 16
del Real Decreto Ley 7/2020, de 12 de marzo”, lo que no responde a la determinación concreta para
cada caso, en función de la naturaleza de la prestación a contratar y la posibilidad de satisfacer la
necesidad por otras vías, a las que se refiere el mencionado artículo 16.2
24
. En todos los casos de
dicho Ministerio, los informes de la Intervención delegada no realizaron consideración alguna al
respecto.
II.4.3. Acreditación de la recepción o conformidad con la entrega o realización del objeto del
contrato
El artículo 210.1 de la LCSP dispone que el contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando
este haya realizado, de acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración,
la totalidad de la prestación. Y, de conformidad con lo dispuesto en el apartado segundo de este
artículo, la constatación de este cumplimiento exigirá por parte de la Administración un acto formal
y positivo de recepción o conformidad dentro del mes siguiente a la entrega o realización del objeto
del contrato, o en el plazo que se determine en el pliego de cláusulas administrativas particulares
por razón de sus características. A la Intervención de la Administración correspondiente le será
24
Pese a lo que se indica por el MISAN, los expedientes no contienen u na expresa justificación de la necesidad de
efectuar el pago anticipado al contratista, sin que ello pueda ser sustituido, como se manifiesta en las alegaciones,
mediante la exposición de las diversas circunstancias que pudieran justificar la contratación por el trámite de emergencia.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 45
comunicado, cuando ello sea preceptivo, la fecha y lugar del acto, para su eventual asistencia en
ejercicio de sus funciones de comprobación de la inversión.
En determinados expedientes de la muestra fiscalizada, aunque sí consta un acta de recepción o
un certificado de conformidad con la ejecución del contrato, estos no acreditan la fecha en la que
se ejecutó el contrato o el cumplimiento en tiempo y forma de las prestaciones a cargo del
contratista. Así sucede en los siguientes expedientes:
- En los expedientes MAETD-15, cuyo objeto fue el servicio de producción de una campaña para
la promoción del uso de la aplicación Radar COVID-19 y MAETD-16, cuyo objeto fue la
elaboración y ejecución de un plan de medios para la promoción del uso de la aplicación RADAR
COVID, tramitados por la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial, del
MAETD, el certificado de conformidad con los servicios prestados fue firmado por un cargo de
carácter eventual, el Director de Comunicación de la Vicepresidencia Tercera del Gobierno. El
personal eventual solo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o
asesoramiento especial de acuerdo con el artículo 12 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto
Básico del Empleado Público (TRLEBEP) y no puede ejercer potestades públicas relacionadas
con la salvaguarda de los intereses generales del Estado y las Administraciones Públicas, como
es la certificación del cumplimiento de un contrato público, de acuerdo con el artículo 9.2 del
TRLEBEP. La recepción de las prestaciones de estos contratos se habría efectuado, por lo tanto,
por una persona que carecía de competencia para ello.
II.4.4. Comprobación material de la inversión por la Intervención General de la
Administración del Estado
De acuerdo con el artículo 210.2 de la LCSP, a la Intervención de la Administración correspondiente
le será comunicado, cuando ello sea preceptivo, la fecha y lugar del acto, para su eventual asistencia
en ejercicio de sus funciones de comprobación de la inversión.
Estas funciones se definen, en primer lugar, en el artículo 150.2 a) de la LGP, que integra en el
ámbito de la función interventora de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE)
a la fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben
gastos, adquieran compromisos de gasto, o acuerden movimientos de fondos y valores. Y, en
desarrollo de este precepto, en el artículo 28.4 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre,
por el que se desarrolla el régimen del control interno ejercido por la IGAE, que establece que los
órganos gestores deberán solicitar de dicha Intervención General, la designación de representante,
para su asistencia potestativa a la comprobación material de la inversión, cuando el importe de esta
sea igual o superior a 50.000 euros, con exclusión del IVA o impuesto equivalente, con una
antelación de treinta días hábiles a la fecha prevista para la terminación de la prestación objeto del
contrato o encargo, entendiéndose por tal la fecha de entrega o realización total de la inversión.
Debe tenerse en cuenta también, a este respecto, la Resolución de 23 de marzo de 2020, de la
Intervención General de la Administración del Estado, por la que se publica el Acuerdo del Consejo
de Ministros de 17 de marzo de 2020, por el que se adoptan medidas urgentes y excepcionales en
el ámbito del control de la gestión económico-financiera efectuado por la Intervención General de la
Administración del Estado como consecuencia del COVID-19, que, en atención a la situación de
emergencia sanitaria, dispensó al representante de la Intervención delegada competente de la
obligación de comparecer en la recepción de las prestaciones en los expedientes en los que así se
ordenara por el Interventor General de la Administración.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 46
Teniendo en cuenta este régimen jurídico, no ha quedado acreditada la comprobación material de
la inversión por el representante de la Intervención General de la Administración del Estado, sin que
hubiera quedado tampoco acreditada la dispensación de su asistencia al acto de comprobación, en
los siguientes 2 expedientes, correspondientes, todos ellos, al Ministerio de Sanidad: MISAN-45 y
62
25
.
II.4.5. Modificaciones contractuales y reajustes de anualidades
El artículo 190 de la LCSP reconoce a la Administración, dentro de los límites y con sujeción a los
requisitos y efectos señalados en ella, la prerrogativa de modificar los contratos por razones de
interés público. En el mismo sentido, el artículo 203.1 de la LCSP establece que, sin perjuicio de los
supuestos previstos en esta Ley respecto a la sucesión en la persona del contratista, cesión del
contrato, revisión de precios y ampliación del plazo de ejecución, los contratos administrativos solo
podrán ser modificados por razones de interés público.
En los expedientes de emergencia integrantes de la muestra siguientes MISAN-10, 12, 13, 23, 24,
25, 26, 27, 29, 32, 34, 35, 42, 43, 45, 49, 50, 51, 57, 58, 63, 65, 66, 68 y 70 se previó la posibilidad
de modificar el contrato. Por lo tanto, en todos los demás expedientes todas las modificaciones de
las que han podido ser objeto debían cumplir los requisitos del artículo 205 de la LCSP, que regula
las modificaciones contractuales no previstas en el propio contrato. Estas modificaciones solo
proceden en los casos y con los requisitos previstos en este artículo.
En relación con el posible reajuste de las anualidades del contrato, el artículo 96 del RGLCAP
dispone, en su apartado primero, que “cuando por retraso en el comienzo de la ejecución del
contrato sobre lo previsto al iniciarse el expediente de contratación, suspensiones autorizadas,
prórrogas de los plazos parciales o del total, modificaciones en el proyecto o por cualesquiera otras
razones de interés público debidamente justificadas se produjese desajuste entre las anualidades
establecidas en el pliego de cláusulas administrativas particulares integrado en el contrato y las
necesidades reales en el orden económico que el normal desarrollo de los trabajos exija, el órgano
de contratación procederá a reajustar las citadas anualidades siempre que lo permitan los
remanentes de los créditos aplicables, y a fijar las compensaciones económicas que, en su caso,
procedan”.
En los siguientes expedientes, se produjeron modificaciones contractuales sin ajustarse a los límites
y requisitos establecidos legalmente:
- En el expediente MISSYM-01, cuyo objeto fue la obra de reforma de espacios de trabajo en el
edificio administrativo de la calle de José Abascal 39, de Madrid, la dirección facultativa de la
obra elevó, una vez comenzados los trabajos, un informe al órgano de contratación en el que
se pusieron de manifiesto una serie de incidencias sobrevenidas que obligaban a acometer
nuevos trabajos inicialmente no previstos, de carácter estructural, y que motivaban la necesidad
de modificar el contrato. El órgano de contratación acordó la modificación solicitada
introduciendo nuevas unidades de obra no contempladas inicialmente en la Resolución de 18
de mayo de 2020, por la que se declaraba la tramitación de emergencia de este expediente, y
ampliando su plazo de ejecución. En virtud de esta modificación el precio del contrato pasó de
los 850.000 euros inicialmente acordados a 1.938.944,92 euros, produciéndose un incremento
de más del 128 % en el precio, muy por encima del límite legal máximo del 50 % autorizado por
25
Respecto de los expedientes MISAN-45 y 62, en la fase de alegaciones se han remitido sendos escritos de la IGAE,
carentes de firma, dispensando la asistencia al acto de recepción.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 47
el artículo 205.2.a) 2º de la LCSP. La modificación tuvo además por objeto atender necesidades
estructurales sobrevenidas que excedían de las razones de salud que pudieron justificar las
obras iniciales y su tramitación de emergencia, como ya se ha anticipado en el epígrafe II.2.3,
por lo que debieron haber sido tramitadas a través de un procedimiento ordinario.
- En idéntica circunstancia incurren los contratos MISSYM-02 y MISSYM-03, de coordinación de
seguridad y salud y de dirección facultativa de la referida obra, que fueron igualmente
modificados, incrementando su precio inicial en un 90 % y en un 102 % respectivamente.
- En el expediente MITES-10 cuyo objeto fue el servicio de gestión del centro de atención al
ciudadano para informar sobre la presentación de ERTEs, el órgano de contratación emitió el 6
de mayo de 2020 una memoria complementaria cuyo objeto era ampliar el número de horas de
atención telefónica inicialmente contratadas. Como consecuencia de esta modificación
contractual, el presupuesto inicial del contrato (de 65.754,43 euros) se incrementó en más de
un 364 %, hasta 305.323,54 euros, muy por encima del límite legal máximo del 50 % autorizado
tramitado otro expediente diferenciado para la contratación de las horas adicionales.
Por su parte, en los expedientes MISAN-60 y MISAN-61
26
se reajustaron las anualidades previstas
inicialmente para el pago del precio del contrato sin motivarse de acuerdo con lo previsto en el
artículo 96.1 del RGLCAP, ya que no se hace referencia en ninguno de ellos a las posibles
suspensiones, prórrogas en la ejecución, modificaciones en el proyecto o cualesquiera otras
razones que pudieron haber justificado la modificación en cuestión.
II.4.6. Resolución anticipada del contrato
El artículo 307.1 de la LCSP prevé, en caso de resolución del contrato público de suministros, la
recíproca devolución de los bienes y del importe de los pagos realizados, y, cuando no fuera posible
o conveniente para la Administración, habrá de abonar ésta el precio de los efectivamente
entregados y recibidos de conformidad.
En dos de los contratos analizados se produjo la resolución total:
a) En el expediente MISAN-01, cuyo objeto era el suministro de 659.000 unidades de Kits
Diagnósticos para coronavirus COVID-19, se produjo la adjudicación el 18 de marzo de 2020
por 14.168.500 euros, disponiendo cuatro entregas el 17 de marzo, 20 de marzo, 27 de
marzo y 14 de abril de 2020. El 21 de marzo de 2020 se recibieron 9.000 euros y el 25 de
marzo 50.000 euros. Conforme se indica en la recepción “se consideró necesario realizar un
estudio de fiabilidad”, de modo que los resultados indicaron que la sensibilidad de la prueba
rápida era “muy inferior en nuestro medio a lo que indicaba la validación clínica por la que
se obtuvo el marcado CE”, por lo que se procedió a la devolución. La empresa adjudicataria
se ofreció a sustituir todas las unidades de la técnica rápida por otro producto entregado
gratuitamente, sin embargo, realizado un nuevo estudio de fiabilidad del nuevo producto la
sensibilidad de la prueba también resultó “muy inferior en nuestro medio a lo que indicaba
la validación clínica por la que se obtuvo el marcado CE”. A la vista de lo anterior, se procedió
26
Pese a lo que se manifiesta en alegaciones respecto a que los reajustes no se fundaban en ninguna de las causas
previstas en el artículo 96 del RGLCAP, este precepto expresamente prevé que cuando por cualesquiera otras razones
de interés público debidamente justificadas se produjese desajuste entre las anualidades establecidas y las necesidades
reales en el orden económico, se procederá al reajuste. Sin em bargo, en los contratos analizados tal justificación no se
aportó.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 48
a rechazar los bienes entregados y se requirió la devolución del precio satisfecho hasta ese
momento, habiéndose devuelto el mismo por el adjudicatario el 17 de abril.
b) En el expediente MISAN-14, cuyo objeto fue la adquisición de 144 dispositivos de VMI para
el COVID-19, modelo Breas-Vivo 65, se acordó la resolución anticipada del contrato ante la
imposibilidad del contratista de ejecutarlo (circunstancia que comunicó a la Administración
el 2 de abril de 2020, tan solo una semana después de que se le adjudicara el contrato y se
le abonara anticipadamente el precio estipulado de 2.736.000 euros, más el IVA
correspondiente), sin que, como se indicó, haya resultado justificada la adjudicación del
contrato a una empresa cuyo objeto social era la fabricación de yeso.
Como se indica en el documento de resolución del contrato remitido por la Secretaría
General de Sanidad al contratista el 26 de mayo de 2020, la adjudicataria propuso al órgano
de contratación la sustitución de los equipos cuyo suministro se contrató por otros
equivalentes de otra marca y modelo. El órgano de contratación rechazó esta propuesta y
acordó la resolución del contrato, requiriendo al contratista la devolución de las cantidades
pagadas a cuenta.
Según se acredita en el expediente, el contratista procedió a devolver 1.500.000 euros del
total de los 3.310.560 euros pagados a cuenta (IVA incluido), se han cobrado en vía ejecutiva
406.346,61 euros, estando pendientes de devolución 1.404.213,39 euros, que se
encuentran reclamados en vía ejecutiva por la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria.
II.4.7. Prórrogas en la ejecución, revisiones de precios y suspensión de su ejecución,
retrasos en la ejecución, deficiencias de calidad y requerimientos de reposición
En la ejecución de determinados contratos fiscalizados, en una situación de emergencia excepcional
y en el contexto de un desabastecimiento global, se han producido incidencias e incorrecciones por
demoras o defectuoso cumplimiento de la obligación contractual. Utilizando los diferentes
mecanismos que establece la normativa vigente, los retrasos en la ejecución motivaron la
ampliación de los plazos, los cuales, en ocasiones, también se vieron nuevamente incumplidos. En
otros casos, se requirió a los suministradores la reposición de diverso material que no cumplía los
requisitos técnicos o el reintegro de su importe, en algunos casos aún pendientes de ejecutar en vía
ejecutiva. También algunos incumplimientos han motivado resoluciones de contratos.
En la mayoría de los expedientes en que se han producido demoras relevantes y cumplimientos
defectuosos, los productos adquiridos eran importados principalmente de China, siendo los
adjudicatarios empresas asiáticas o bien empresas españolas que manifestaban tener acuerdos de
suministro con empresas asiáticas. En todos los casos se estableció que la recepción de la
mercancía se produciría en el país asiático, siendo después tramitado el transporte a España, por
vía aérea, ferroviaria o marítima, por el propio Ministerio de Sanidad.
Los retrasos en la gestión de este material, como se ha expuesto en el apartado I.2 Antecedentes,
fueron ocasionados por una congestión de los aeropuertos, puertos y estaciones ferroviarias chinos,
un endurecimiento de criterios de inspección aduanera y de calidad, dando lugar al bloqueo de la
mercancía en aduana hasta la subsanación de los defectos. Asimismo, en abril de 2020 se
modificaron en varias ocasiones diversas normativas chinas en lo relativo a la calidad, licencias,
marcado y etiquetado de productos destinados a la exportación, aplicables con carácter retroactivo
a los productos ya entregados, por lo que, antes de disponer de los permisos oportunos, hubo
mercancías que tuvieron que devolverse a fábrica hasta que fuesen válidas para la exportación.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 49
De la lectura de las alegaciones se evidencia que las dificultades de los contratistas para conseguir
de los fabricantes productos homologables con las prescripciones técnicas existentes en Europa
fueron también causa admitida por el Ministerio de Sanidad para conceder plazos de entrega, en
ocasiones, muy dilatados con la finalidad de procurarse los suministros contratados.
Las incidencias ocurridas en la ejecución, en cuanto a retrasos y calidad de los productos
suministrados, se produjeron principalmente en los siguientes contratos:
1- Contratos MISAN-02, 12 y 13
Estos tres contratos se celebraron para la adquisición de dispositivos de ventilación mecánica
invasiva (VMI). Por su importancia e incidencias en el suministro, destaca el contrato MISAN-02
adjudicado el 23 de marzo de 2020, de suministro de 850 dispositivos a un precio unitario de 15.000
euros, por la DGCCSSNSF, en el que, según la documentación analizada, el contratista apenas
había iniciado el suministro dentro de los siguientes 30 días, ya que solo había entregado 8
ventiladores el 30 de abril.
Ante el incumplimiento, el contratista presentó el 28 de mayo una justificación con un nuevo
calendario de entregas, ante el cual, junto con la evidencia de que otros suministradores de
ventiladores contratados en las mismas fechas por la DGCCSSNSF o por INGESA estaban
respondiendo adecuadamente a sus compromisos de modo que se estaba procediendo a realizar
reserva estratégica de los mismos, y dado que los ofrecidos se limitaban a características básicas,
la DGCCSSNSF, previo informe de la Abogacía del Estado, comunicó el 1 de julio a la empresa
adjudicataria el inicio de los trámites para la resolución del contrato. No obstante, el siguiente
documento cronológico del expediente es un acta de recepción de 1 de octubre de 2020 en la que
se dice que los 614 equipos que faltaban por entregar se habían puesto a disposición en China en
el mes de julio y en la que se dan por recibidos de conformidad todos los respiradores “entregados
de acuerdo con las condiciones establecidas en la memoria justificativa y demás documentación
obrante en el expediente”.
El Ministerio de Sanidad señala en sus alegaciones que la puesta a disposición de los dispositivos
que restaban se realizó el 20 de julio y que se decidió aceptar los dispositivos debido a que en esta
fecha se habían incrementado los casos de COVID-19 y existía previsión de empeoramiento.
Los suministros de los contratos MISAN-12 y 13, adjudicados el 24 y 25 de marzo, respectivamente,
también tuvieron incidencias por retrasos, de modo que quedaron completados entre mayo y julio
de 2022.
El precio unitario por dispositivo en el contrato MISAN-02 resultó sensiblemente inferior al pagado
a otros suministradores. El precio por cada una de las 850 unidades del modelo Aeonmed VG70
fijado en este contrato, 15.000 euros, resultó sensiblemente inferior al de cada una de las 100
unidades del mismo modelo en el contrato MISAN-12, 26.430,50 euros, y también inferior a los
47.865 euros fijados para cada uno de los 20 dispositivos de otro fabricante adquiridos mediante el
contrato MISAN-13 al que los expertos calificaron de básico pero que “serviría en las circunstancias
en las que estamos”. Esto implica que se adquirieron de diferentes calidades y características y con
nula influencia del precio debido a la situación de crítica necesidad de los primeros momentos de la
pandemia.
2- Contratos MISAN-23, 24, 25 y 26
Los contratos MISAN-23, 24, 25 y 26 tuvieron por objeto la adquisición de 508 millones de
mascarillas quirúrgicas, 10 millones de guantes de nitrilo y 150.000 gafas de protección, cuyo
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 50
importe conjunto supone 217,5 millones de euros. Las entregas se realizarían en China siendo
después necesario efectuar el traslado a España. Los cuatro contratos fueron adjudicados el 23 de
marzo a un mismo contratista, sin vinculación con el ramo sanitario sino con el de la alimentación.
El cumplimiento estricto del contrato por este adjudicatario fue bastante irregular y la Administración
tuvo importantes dificultades para tratar de conseguir los suministros.
Hasta el 30 de abril de 2020, finalizado el plazo inicialmente previsto de ejecución, se habían
entregado 106,9 millones de mascarillas (un 21 % de las pactadas). Faltaban por remitir 401,1
millones de mascarillas, siendo la causa última del retraso la imposibilidad de exportar el material
del contratista tras los cambios en la legislación china, por no ser mascarillas aptas para uso médico,
tal y como se establecía en el contrato. Por esta razón, el gobierno chino exigía para autorizar la
salida de la mercancía que el importador firmase un documento comprometiéndose a que no se
utilizaran para uso médico, lo que no podía ser admitido por la Administración española por cuanto
resultaba contrario a lo contratado y necesitado.
En estas circunstancias, la DGCCSSNF, tras recordar el incumplimiento al contratista y que este
presentase un nuevo calendario de entregas, el 22 de mayo aprobó una ampliación del plazo de
ejecución que pasaba de las 4 semanas iniciales a 20. Este nuevo plazo también fue incumplido,
realizándose la última entrega el 24 de septiembre, sin que se utilizara el recurso a la imposición de
penalidades para instar a su pronta ejecución o a la reclamación de daños y perjuicios por considerar
el Ministerio que “era un plazo aceptable dadas las necesidades existentes”.
No obstante, los defectos más graves de los 106,9 millones de mascarillas recibidas hasta abril
consistieron en que no tenían un etiquetado y envasado que garantizase la suficiente calidad del
producto y la responsabilidad del fabricante, del representante autorizado y del contratista.
En aquellos complicados momentos se habían establecido una serie de excepciones en relación
con la calidad de los productos. Así, la Recomendación (UE) 2020/403 de la Comisión de 13 de
marzo de 2020 permitió que los productos sanitarios, como las mascarillas quirúrgicas, que no
tuvieran el marcado CE pudieran ser objeto de una adquisición organizada por las autoridades
competentes siempre que se verificara que respondían a un nivel elevado de protección de la salud
y la seguridad. La Recomendación disponía que las autoridades competentes de los Estados
miembros debían garantizar que tales productos solo podían estar disponibles para el personal
sanitario durante la crisis sanitaria en curso, sin que entrasen en los canales habituales de
distribución ni que estuvieran a disposición de otros usuarios. Se ha comprobado que al menos 28,6
millones de mascarillas fueron distribuidas por el Ministerio fuera del Sistema Nacional de Salud a
través de las Delegaciones del Gobierno (25 millones), así como a otros Ministerios y ONG, sin que
se conozca si todos los receptores finales fueron personal sanitario.
Por otra parte, unos días después de esta adjudicación, se aprobó la Orden SND/326/2020, de 6
de abril, y se completó con la disposición de la AEMS de 7 de abril referente a los requisitos y
documentos exigibles para la puesta en funcionamiento de productos sin marcado CE
27
y, como se
afirma en las alegaciones, supuso que se autorizara temporalmente la admisión de productos sin
dicho marcado, aunque en las comunicaciones mantenidas entre el adjudicatario y el Ministerio,
conste que se entregarían “mascarillas quirúrgicas de uso médico, de 3 capas, con marcado CE y
con una EFB>99 %”. La excepcionalidad del marcado CE fue aplicable a las mascarillas recibidas
27
Se exigió una serie de documentación como copia de etiquetado con indicación de cumplimiento de normativa técnica
exigible y certificado emitido por un laboratorio acreditado que indique que los productos cumplían la normativa. Respecto
de las mascarillas quirúrgicas, en concreto se refería a la eficacia de filtración bacteriana (EFB), respirabilidad y resistencia
a salpicaduras, entre otras, conforme a la norma EN 14683:2019 + AC:2019 para mascarillas tipo IIR.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 51
en abril de 2020. A partir de junio, se empezaron a recibir los 401,1 millones de mascarillas cuyo
plazo de entrega se había ampliado, todas las cuales llevaban marcado CE y, conforme se indica
en las comunicaciones entre el adjudicatario y el Ministerio y en las alegaciones de este, debían
cumplir los requisitos del estándar europeo EN 14683.
Como consecuencia de los controles y ensayos, en diferentes momentos, el Ministerio advirtió que
parte del material suministrado (ya en las primeras partidas llegadas a España a finales de marzo y
principios de abril), no alcanzaba el nivel exigible de eficacia de filtración bacteriana (EFB>99 %), el
índice de respirabilidad (sea tipo II o IIR) u otras prescripciones técnicas,
requiriendo a la empresa adjudicataria en estos casos la reposición del material identificado no
conforme. En conjunto, de los diferentes fabricantes se solicitó la reposición del siguiente material:
CUADRO N.º 4
REQUERIMIENTOS DE REPOSICIÓN DE MASCARILLAS DEFECTUOSAS
Fabricante
Fecha
requerimiento
Mascarillas
Lote
Fecha
reposición
Reposición
(unidades)
3
15/06/2020
1.750.000
20200330
24-27/09/2020
1.750.000
3
03/09/2020
9.326.000
20200330
27/09/2020
9.326.000
9
05/10/2020
10.000.000
ZT 200520
25/10/2020
10.000.000
8
05/10/2020
3.000.000
JHF063
25/10/2020
3.000.000
8
17/11/2020
3.000.000
JHF065
04-05/03/2021
3.000.000
Fuente: Elaboración propia
Por otra parte, tras los controles y ensayos efectuados, un total de 7,5 millones de mascarillas
suministradas por este adjudicatario, valoradas en 3.187.500 euros, constan con la indicación
“destrucción” al no poderse garantizar que el producto fuese lo suficientemente seguro para la salud
pública por imposibilidad de identificación, al desconocerse si pertenecían o no a un lote defectuoso
y, por tanto, si cabía o no la reposición. En las alegaciones se afirma que existió un problema puntual
de logística, en el embarque en origen y posterior almacenamiento, no atribuible al Ministerio.
En ocasiones, como en el requerimiento de 5 de octubre de 2020, se reclamó al adjudicatario que
asumiese los gastos de reposición o de transporte hasta España, determinación que, a pesar de
figurar en el requerimiento, no consta que se llevara a la práctica. Tampoco se optó en ningún
momento por desistir de recibir la mercancía contratada.
En los siguientes supuestos, si bien los ensayos de calidad realizados determinaron el
incumplimiento de alguna de las prescripciones técnicas de la norma EN 14683 o las mascarillas
del mismo lote habían resultado defectuosas, no se requirió, al contrario que en los casos anteriores,
la reposición del material o el reintegro de su importe:
CUADRO N.º 5
AUSENCIA DE REQUERIMIENTO DE REPOSICIÓN DE MASCARILLAS DEFECTUOSAS
Fabricante
Fecha control calidad
Mascarillas/lote
1
28/04 y 20/07/2020
5.900.000 (sin nº lote)
3
08/06,13/07 y 31/07/2020
14.000.000/lote 20200330
8
04/12/2020
3.000.000/lote JHF064
2
18/12/2020
Lote 20200525
4
09/12/2020
Lote 20200426
Fuente: Elaboración propia
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 52
Por lo que respecta a los controles sobre aquellos fabricantes en que se habían detectado
mascarillas defectuosas, en el caso de las entregadas con marcado CE a partir de junio de los
fabricantes 2 (45,6 millones) y 4 (60,2 millones) del cuadro anterior, no se realizaron ensayos de
sus otros lotes. Respecto al fabricante 8, si bien el Ministerio dispuso en su requerimiento de 17 de
noviembre de 2020 que al ser reiterado el incumplimiento debían analizarse todos los lotes del
mismo, asumiendo el contratista su coste, no se realizaron ensayos de 10 lotes correspondientes a
29,5 millones de mascarillas. Por otra parte, en el caso de tres fabricantes que suministraron 14,5
millones de mascarillas sin marcado CE hasta el 30 de abril, no se realizaron ensayos en laboratorio,
los cuales, si bien no eran obligatorios, sí resultaban recomendables, dado que ya en otros lotes a
los que se les practicaron ensayos se había detectado una eficacia de filtración bacteriana inferior
a la exigible.
3- Contrato MISAN-27
El contrato MISAN-27, adjudicado el 25 de marzo a una empresa intermediaria asiática, consistió
en la adquisición de 33 millones de mascarillas quirúrgicas a un precio unitario de 0,6555 euros,
acordando la entrega inmediata de 3 millones y hasta el 30 de abril los restantes, en ambos casos
en China. Dentro del plazo inicial, solo se entregaron 7,83 millones de mascarillas, por lo que el
Ministerio remitió un requerimiento al adjudicatario el 18 de mayo solicitando un nuevo calendario
de entregas, que fue aceptado el 24 de mayo, pero que también se incumplió. De hecho, se indicaba
que 24.170.000 mascarillas estaban disponibles para su entrega inmediata, pero, de estas,
13.430.000 se recibieron entre el 18 de junio y el 11 de octubre. El Ministerio no utilizó el recurso a
la imposición de penalidades para instar su pronta ejecución o a la reclamación de daños y perjuicios
al entender que persistían las necesidades de aprovisionamiento de mascarillas en nuestro país.
Antes de las últimas remesas, la inspección farmacéutica en frontera había puesto de manifiesto
que el etiquetado de 4.432.000 mascarillas de varios lotes del fabricante 12 recibidas en junio y julio
no se correspondía con el etiquetado aceptado en contrato, motivo por el que el Ministerio remitió
sendos requerimientos al adjudicatario, el 8 y 22 de septiembre, para la reposición de estas partidas
no conformes, las cuales fueron restituidas en diferentes entregas en octubre de 2020 y febrero de
2021. No consta que se le exigiese al contratista los gastos de detención en aduana y respecto de
los de transporte a España figura un correo del contratista de 25 de septiembre indicando que
abonaría el transporte completo hasta Madrid. Además, existe un control de calidad de 10 de mayo
de 2020 sobre mascarillas quirúrgicas estériles de este fabricante recibidas con anterioridad que
corresponden también a uno de los lotes (20200321) de los que se habían rechazado mascarillas
en la inspección de aduanas antes indicada, sin que en este caso se hubiera procedido a requerir
su reposición a pesar de no cumplir el etiquetado aceptado en el contrato y de que además se
superaba el índice de respirabilidad permitido.
Se detectó en un ensayo de 16 de junio de 2020 que un lote de 546.000 unidades, valoradas en
377.568 euros, no reunía las prescripciones técnicas. El requerimiento para que el adjudicatario
retirase las mascarillas y reintegrase el importe se remitió el 24 de octubre de 2022, sin que conste
el motivo del retraso ni acuse de recibo y contestación por el contratista.
Respecto al fabricante 13 del que el adjudicatario suministró también mascarillas, la AEMPS había
emitido una alerta el 17 de agosto de 2020 de que se había detectado en el mercado europeo “un
certificado de marcado CE falso” de dicho fabricante, emitida por cuanto “estos productos no
cumplen con la legislación correspondiente por lo que carecen de garantías de seguridad, eficacia
y calidad, por lo que no deben adquirirse ni utilizarse”. A pesar de ello, el Ministerio interesó el
cumplimiento del contrato (9.388.000 mascarillas se recibieron entre septiembre y octubre),
manifestando en las alegaciones que, realizados ensayos sobre las mascarillas estériles de estos
fabricantes desde mayo 2020 a mayo de 2021, resultaron satisfactorios en todos los casos, por lo
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 53
que “no procedía tampoco en este caso resolución ni requerimiento de reposición al contratista”. No
obstante, en el caso de las mascarillas estériles es indispensable que un organismo notificado haya
evaluado el producto y emitido un certificado de marcado CE, que debe incluir el número de dicho
organismo, motivo por el que se habían rechazado las mascarillas del fabricante 12 en la inspección
farmacéutica en frontera que dio lugar al requerimiento de 8 de septiembre.
4- Contrato MISAN-28
El contrato, adjudicado a una empresa intermediaria asiática el 24 de marzo, tuvo por objeto la
entrega de 18 millones de mascarillas KN95 (1,25 euros/unidad); 18 millones de mascarillas FFP2
(1,72 euros/unidad); 400.000 gafas de protección (2,37 euros/unidad); y 1.000.000 de guantes de
nitrilo (0,067 euros/unidad). El suministro de mascarillas debía completarse dentro de las 4 semanas
siguientes al completo abono del precio, mediante entregas en China, de 2 millones cada una las
dos primeras semanas y 7 cada una de las dos últimas, por lo que al siguiente 22 de abril debía
culminar la entrega de los bienes contratados.
De todos los productos contratados, dentro del plazo inicialmente previsto de cuatro semanas, solo
los guantes fueron servidos en plazo. Acabado el plazo de ejecución solo se habían recibido
700.000 mascarillas KN95 y ninguna del tipo FFP2. Respecto de las gafas, la última entrega se
realizó el 13 de mayo.
También una pequeña parte de las mascarillas se sirvió antes de que el Ministerio el 19 de junio
aceptase un nuevo calendario de entregas, recibido en respuesta a su requerimiento por escrito de
12 de mayo exigiendo a la adjudicataria el cumplimiento de los compromisos. El Ministerio aceptó
la propuesta recibida, en este caso consistente en que las entregas pendientes de los 14 millones
de mascarillas KN95 se realizaría a las dos semanas de que se recibiese firmada la declaración
conjunta entre importador y exportador y los 18 millones de FFP2, a las tres semanas.
Las mascarillas del tipo KN95 se recibieron el 13 de julio, en tanto que 2 millones de las FFP2
tuvieron que devolverse ya que el etiquetado no se ajustaba a las últimas regulaciones aduaneras.
Tras la validación de la documentación técnica de los nuevos fabricantes propuestos, los 18 millones
de estas mascarillas se recibieron el 1 de septiembre. Ambos tipos se enviaron a España en barco,
llegando las del tipo KN95 el 19 de agosto y las FFP2, el 11 de noviembre.
Se efectuó un control de calidad de las gafas fechado el 10 de mayo de 2021 siendo el dictamen de
disconformidad por no reunir los requisitos críticos el ensayo de la luz dado que la dispersión del
haz de luz al atravesar el ocular distorsionaba la visión y podía ocasionar molestias al usuario. El
requerimiento del Ministerio se produjo el 29 de diciembre de 2021 y fue notificado el 10 de enero
de 2022, solicitando la reposición a la mayor brevedad posible de la totalidad de las gafas
protectoras suministradas”
28
.
En este caso no se interesó la devolución de las cantidades abonadas (948.000 euros), sino la
reposición de todo el material, alegando el Ministerio que “incluso en esta fecha, continuaba siendo
de interés contar con este material de cara a la constitución de las reservas estratégicas”, si bien el
1 de marzo de 2022 se señaló por el Ministerio que en caso de no producirse la reposición del
28
En sus alegaciones el Ministerio señala que se realizó un primer ensayo el 8 de junio de 2020 por el Centro Nacional
de Medios de Protección (CNMP) que dio no conforme en el ensayo de difusión de la luz. En esos momentos el CNMP
no emitía informes completos, por la acumulación de tareas, sino solamente incorporaba los resultados en una hoja de
cálculo, en la que no se identificaron las gafas con las suministradas por este proveedor, lo que solo pudo verificarse con
posterioridad en una revisión del stock. Dado el tiempo transcurrido y la existencia de ese resultado ‘no conforme’, se
consideró oportuno repetir el ensayo para poder contar, además, con un informe completo que poder hacer valer a la hora
de efectuar el requerimiento al contratista.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 54
material “se procederá a la resolución del contrato”, sin que haya habido ninguna actuación posterior
en tal sentido.
5- Contrato MISAN-29
El contrato, adjudicado a una empresa intermediaria asiática el 20 de marzo, de acuerdo con la
memoria consistía en la compra de 8.800.000 mascarillas FFP2 correspondientes a tres fabricantes,
de las que 1.500.000 se entregarían en China el 22 de marzo de 2020 y 7.300.000 el siguiente 29
de marzo. Como en los casos anteriores, dentro del plazo inicialmente previsto solo se había
suministrado una pequeña parte (entre el 27 de marzo y el 5 de abril, 2.100.000 de mascarillas y de
un solo fabricante).
El 21 de abril el Ministerio ponía en aviso al contratista de que, analizadas mascarillas recibidas
hasta ese momento, un lote de los 2,1 millones de mascarillas suministradas no cumplía los
requisitos al tener una eficacia media de filtración en torno al 70 %, requiriéndole, además del “cese
inmediato de suministro de cualquier tipo de material del fabricante”, la reposición a la mayor
brevedad posible de todas las mascarillas FFP2 entregadas.
En relación con los retrasos y vinculado con el requerimiento anterior, el Ministerio solicitó el 18 de
mayo un nuevo calendario de entregas, al que el contratista respondió a los dos días indicando que
la totalidad del pedido (8.800.000 de unidades) “se encuentra disponible para entrega inmediata”.
La aceptación se produjo casi un mes después, el 18 de junio, aunque se advirtió que, tras la revisión
de la documentación técnica, solo se admitiría de un modelo. Finalmente, 8.300.000 de las
mascarillas, elaboradas por dos fabricantes, se recibieron en China entre el 21 y 30 de julio y las
otras 500.000 unidades, el 1 de septiembre.
Desde octubre de 2020 a noviembre de 2021 se realizaron controles de calidad de lotes de
mascarillas de ambos fabricantes, resultando todos ellos favorables.
No obstante lo anterior, en relación con las mascarillas de uno de estos dos fabricantes, se detectó
que 1.243.000 unidades entradas en el almacén en octubre de 2020 no pudieron registrar su entrada
con identificación de su lote al no figurar en la información del producto ni en los documentos
acompañantes, por lo que se les dio un código interno y se almacenaron hasta su inspección, la
cual finalizó el 17 de diciembre de 2021. En resumen, el informe de esta inspección advertía que el
modelo suministrado no se correspondía con el acordado, ya que no figuraba el lote ni en el
etiquetado de la mascarilla ni en la caja de cartón de embalaje externo, y que en esas circunstancias
las mascarillas no ofrecían garantías para su utilización.
El Ministerio inició actuaciones, requiriendo al contratista el 29 de diciembre de 2021 que retirase
esos productos y el reintegro del importe, a cuyo efecto se le trasladarían oportunamente “la cuantía
de los mismos y el procedimiento para hacerlos efectivos”. El contratista acusó recibo del
requerimiento el 22 de febrero de 2022 tras reiterársele el mismo el 16 de febrero, indicando que se
pondrían en contacto.
No obstante, el 14 de marzo el Ministerio dirigió nueva comunicación en el mismo sentido, sin
comunicarle importe alguno, y lo reiteró el 25 de octubre, no recibiéndose respuesta en ambos
casos, solicitando también en esta última fecha informe a la Abogacía del Estado sobre las
diferentes actuaciones adicionales que en derecho procederían para hacer efectivo dicho reintegro.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 55
6- Contrato MISAN-30
Mediante este contrato, adjudicado el 25 de marzo de 2020 a una empresa intermediaria asiática,
se adquirían 2.290.000 monos desechables, a entregar en China, por un importe de 33.157.797,66
euros, sin IVA. Posteriormente, la empresa manifestó su capacidad para ampliar su oferta hasta los
3.000.000 de unidades, por lo que se realizó dicha modificación el 28 de marzo, con un importe
global de 42.907.898 euros y un precio unitario de 14,3 euros. La fecha fijada para la entrega fue el
20 de abril.
Al finalizar el plazo inicialmente previsto, aún faltaba por entregar parte del suministro, motivo por
el que el 26 de mayo el Ministerio aceptó un nuevo calendario “para entrega inmediata” de los
1.894.050 de unidades que faltaban. Entre la documentación analizada, existen incongruencias de
fechas, toda vez que en el acta de recepción y referente solo a los 2.290.000 monos inicialmente
contratados, se indica que todas se habían recibido en el mes de abril, con anterioridad al nuevo
calendario. Esta acta de recepción tiene fecha de 26 de octubre y con fecha de 28 del mismo mes
existe un certificado del Ministerio indicando que no constaba la entrega de 68.360 monos,
requiriendo aclarar la situación y solicitando en su caso los reintegros correspondientes, sin que en
el expediente figurara más documentación al respecto
29
. Solicitada aclaración por este Tribunal, el
Ministerio ha señalado que se recibieron en China 2.826.950 unidades en abril de 2020 y 173.050
el 18 de junio, y que se trasladaron a España en avión entre abril y junio.
El acta de recepción constató el número de unidades del producto entregado, “sin menoscabo de
los posibles vicios que puedan manifestarse en los análisis de calidad que se realicen
posteriormente a la entrega de los suministros”. Se realizaron hasta once controles de calidad sobre
estos monos y en dos ensayos de enero de 2021 se detectaron en un caso abrasiones y
perforaciones (lote MY202003, del que existían a 1 de octubre de 2022 4.400 monos) y en el otro
que no se cumplía el parámetro sobre resistencia a la penetración a sangre sintética (lote
KH20200426, del que existían a 1 de octubre de 2022 13.500 monos), no habiéndose producido
requerimientos de reposición o reintegro al respecto.
A este respecto, el Ministerio manifiesta que en “el contexto de enorme escasez de recursos y de
altísima necesidad de obtenerlos que concurría en aquellos primeros meses de la pandemia (…) la
falta de monos suficientes en los primeros días fue realmente dramática. En este contexto de
emergencia sanitaria, de escasez y necesidad de este material de protección frente a Covid-19, y
conforme a las posibilidades establecidas en la normativa europea y nacional, (…) se consideró
como especificación crítica para la admisión de los trajes de protección el parámetro de resistencia
a la penetración de sangre sintética. (…) Los monos desechables cumplían con los parámetros
considerados críticos y, pese a la detección de defectos e imperfecciones que en otro momento -
cuando no existía emergencia sanitaria- hubieran motivado su devolución, se decidió aceptarlos y
distribuirlos”.
7- Contrato MITMAU-07
En el expediente MITMAU-07 tramitado para el servicio de vigilancia presencial en los diversos
Centros del CEDEX se produjo una prórroga de la duración del contrato no prevista inicialmente en
29
El Ministerio alega que el acta de recepción “contendría simplemente un error material, pues hace constar
como entregados en abril los 173.050 monos que en realidad fueron entregados el 18 de junio, circunstancia
que efectivamente ha de corregirse” y que e xistieron “dos requerimientos al contratista por parte del Director
del INGESA, de fechas 14 y 28 de octubre de 2020, en los que solicitaba aclaración sobre si una cantidad
concreta de monos (305.017 en el primer caso y 68.360 en el segundo) había sido efectivamente entregada.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 56
el contrato ni posteriormente aprobada de forma expresa en el expediente. El presupuesto base de
licitación de este contrato se fijó en 49.244,58 euros, IVA incluido, como consecuencia de la
indeterminación de la duración del contrato (“dos meses y medio aproximadamente, siempre a
expensas de la duración del estado de alarma”), si bien el total de los pagos efectuados hasta la
finalización efectiva del estado de alarma ascendió a 69.521,76 euros.
II.4.8. Distribución por el Ministerio de Sanidad de los productos para la protección de la
salud adquiridos
El documento del Ministerio de Sanidad “Propuesta de reserva estratégica de productos esenciales
para hacer frente a posibles futuras emergencias sanitarias en el sistema nacional de salud”, de 17
de junio de 2020 recoge una síntesis de cómo se realizó la estimación de las necesidades de
materiales para la protección de la salud y el proceso de compra que se siguió.
Dicho documento señala que “Al objeto de poder efectuar una planificación de la compra de
materiales de protección, con fecha 18 de marzo se realizó una estimación de las necesidades de
los productos recogidos en las órdenes indicadas que precisarían los centros sanitarios del Sistema
Nacional de Salud. Esta estimación, en la fecha indicada, se realizó con el siguiente criterio de
cálculo: Consumo diario estimado por la Comunidad de Madrid x 2 (dado que Madrid tenía en ese
momento la mitad de los casos aprox.) x 1,3 (factor de corrección). En el caso de las mascarillas
quirúrgicas además de esta estimación de necesidades para el ámbito sanitario común, se previó
la necesidad de uso de mascarillas por la población general y se realizó una estimación para poder
abordar necesidades de refuerzo utilizando como criterio de cálculo el número de habitantes (datos
INE) x 1,5”.
Como resultado de dicha estimación, se consideró un consumo estimado para tres meses de 360,6
millones de mascarillas quirúrgicas, 17,7 millones de mascarillas FFP2, 3,6 millones de batas
desechables, 0,8 millones de gafas de protección o 6,3 millones de kits de diagnóstico rápido.
Respecto a los equipos de ventilación mecánica se hizo una estimación total de 4.000 unidades
“considerando el número de camas potenciales de críticos que podrían habilitarse en los hospitales”.
Como se expone en el apartado I.2 Antecedentes de este informe, tal y como se recogía en el
documento del Ministerio de Sanidad arriba mencionado, el mercado español resultó claramente
deficitario para atender la demanda y se tuvo que acudir al mercado internacional,
fundamentalmente asiático. En el contexto de la pandemia, la demanda de material sanitario a nivel
mundial se vio incrementada repentina y exponencialmente y con plazos de entrega muy breves,
empujando los precios al alza. Asimismo, en la intermediación, además de los distribuidores
especializados en material sanitario entraron otros ajenos al sector.
De acuerdo con el citado documento, tras las compras realizadas por el Ministerio, que a junio de
2020 ascendieron a 1.026 millones de euros las adquisiciones realizadas supusieron al menos:
733,3 millones de mascarillas quirúrgicas (con una cobertura del 203,4 %, es decir para algo más
de 6 meses), 104 millones de mascarillas FFP2 (cobertura de un 587,6 %, para 18 meses
30
), 4,1
millones de batas (cobertura de un 114,1 %, para algo más de 3 meses), 0,85 millones de gafas
(cobertura del 101,6 %, para tres meses), 6,4 millones de kits de diagnóstico rápido (cobertura del
101,4 %, para tres meses) o 6.426 equipos de VMI (cobertura del 160 %).
Como indica el Ministerio, “las estimaciones iniciales para tres meses no se realizaron sólo para
proceder a adquirir las cantidades estimadas para ese periodo, sino como elemento de planificación
30
El documento se refiere a unas compras de 87,2 millones de mascarillas, si bien, conforme a los datos del Tribunal de
Cuentas, se habían adquirido 104 millones por el INGESA y el Ministerio adjudicados entre el 20 y el 28 de marzo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 57
y seguimiento, siendo lógico y prudente proceder a adquirir una cantidad superior de estos
productos, los más necesarios y demandados, para garantizar un abastecimiento suficiente y que
el sistema sanitario no se viera afectado por posibles cuellos de botella futuros en los mercados de
aprovisionamiento de estos bienes”.
Por otra parte, según se desprende del mismo documento ministerial, de los consumos semanales
que se iban notificando por las CCAA desde el 27 de marzo al 28 de mayo se desprende que estos
se situaron en una horquilla de entre 9 y 12,8 millones de mascarillas quirúrgicas, con una media
de 10,5 millones, y de entre 0,7 y 2 millones de mascarillas FFP2, con una media de 1,4 millones,
procediéndose a crear a partir de julio la reserva estratégica nacional y las autonómicas. En dicho
documento también se indica que, a 12 de mayo, existía cobertura de mascarillas quirúrgicas con
la producción nacional y se determina que la previsión de cantidades de material a incluir en la
reserva estratégica era de 21 millones de mascarillas quirúrgicas y 2,8 millones de mascarillas
FFP2, si bien para estos materiales sería superior dada su disponibilidad tras la adquisición.
Respecto al material adquirido por el Ministerio de Sanidad que es objeto de análisis en este informe,
a continuación se detalla en los Cuadros N.º 6 y 7 y en el Gráfico N.º 1 la distribución que se ha
realizado hasta el 1 de octubre de 2022 y durante el año 2020 de las distintas unidades del material
correspondiente a los 12 contratos (MISAN-02, 12, 13 y 23 a 31) de mayor relevancia, que suponen
402,1 millones de euros, el 82 % del total invertido en contratos de suministros de emergencia por
el Ministerio. En los cuadros se ofrecen los datos de distribución distinguiendo por años y por tipo
de destinatario (Sistema Nacional de Salud y resto).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 58
CUADRO N.º 6
DISTRIBUCIÓN HASTA EL 1 DE OCTUBRE DE 2022 DE LOS PRODUCTOS PARA PROTECCIÓN DE LA SALUD
ADQUIRIDOS POR EL MINISTERIO DE SANIDAD
(UNIDADES Y %)
Material adquirido
Material entregado
Total
(2)
%
(2/1)
Sistema Nacional de Salud
Resto
Contrato MISAN
Material
Unidades
(1)
2020
(3)
2021
(4)
2022*
(5)
Total
2020-2022
(6=3+4+5)
%
(6/1)
2020
(7)
2021
(8)
2022
(9)
Total
(10=7+8+9)
%
(10/1)
MISAN-02
Dispositivos VMI
850
807
94,9
787
20
0
807
94,9
0
0
0
0
0,0
MISAN-12
Dispositivos VMI
100
100
100,0
100
0
0
100
100,0
0
0
0
0
0,0
MISAN-13
Dispositivos VMI
20
20
100,0
19
0
0
19
95,0
1
0
0
1
5,0
MISAN-23,24,25 y 26
Masc. Quirúr.
508.000.000
422.169.100
83,1
68.923.400
54.671.500
19.470.000
143.064.900
28,2
66.253.950
59.802.250
153.048.000
279.104.200
54,9
MISAN-26
Guantes
10.000.000
10.000.000
100,0
9.040.000
0
0
9.040.000
90,4
960.000
0
0
960.000
9,6
Gafas
150.000
150.000
100,0
142.000
0
0
142.000
94,7
8.000
0
0
8.000
5,3
MISAN-27
Masc. Quirúr.
33.000.000
32.505.660
98,5
21.560.650
0
6.027.900
27.588.550
83,6
2.085.110
0
2.832.000
4.917.110
14,9
MISAN-28
Masc. FFP2/KN95
36.000.000
15.466.600
43,0
656.000
897.400
7.098.000
8.651.400
24,0
28.000
312.000
6.475.200
6.815.200
19,0
Gafas
400.000
30.000
7,5
30.000
0
0
30.000
7,5
0
0
0
0
0,0
Guantes
1.000.000
999.000
99,9
989.000
0
0
989.000
98,9
10.000
0
0
10.000
1,0
MISAN-29**
Masc. FFP2/KN95
8.800.000
26.100
0,3
0
0
0
0
0,0
0
26.100
0
26.100
0,3
MISAN-30
Monos
3.000.000
1.721.848
57,4
1.411.448
15.350
10.000
1.436.798
47,9
155.000
20.050
110.000
285.050
9,5
MISAN-31
Kits
5.030.000
4.935.177
98,1
4.857.677
0
0
4.857.677
96,6
77.500
0
0
77.500
1,5
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por el órgano fiscalizado
*Los datos correspondientes al ejercicio 2022 hacen referencia al periodo de tiempo comprendido entre el 1 de enero y el 1 de octubre
** No se incluyen las comunicadas por el Ministerio en el ejercicio 2020, debido a que fueron objeto de devolución por ser defectuosas, habiéndose repuesto posteriormente.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 59
GRÁFICO N.º 1
PORCENTAJES DE DISTRIBUCIÓN HASTA EL 1 DE OCTUBRE DE 2022 DE LOS
PRODUCTOS PARA LA PROTECCIÓN DE LA SALUD ADQUIRIDOS POR EL MINISTERIO DE
SANIDAD (POR PRODUCTO)
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por el órgano fiscalizado
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2020
Mar-Jun 2020
Jul-Sep 2020
Oct-Dic 2021
Ene-Mar 2021
Abr-Jun 2021
Jul-Sep 2021
Oct-Dic 2022
Ene-Mar 2022
Abr-Jun 2022
Jul-Sep
01_Mascarillas quirúrgicas_MISAN-23,24,25,26 y 27: 84 %
02_Mascarillas FFP2/KN95_MISAN-28 y 29: 34,6 %
03_Gafas de protección_MISAN-26 y 28: 32,7 %
04_Guantes de nitrilo_MISAN-26 y 28: 100 %
05_Monos desechables_MISAN-30: 57,4 %
06_Kits diagnósticos_MISAN-31: 98,1 %
07_Dispositivos VMI_MISAN-02,12 y13: 95,6 %
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 60
CUADRO N.º 7
DISTRIBUCIÓN EN 2020 DE LOS PRODUCTOS PARA PROTECCIÓN DE LA SALUD
ADQUIRIDOS POR EL MINISTERIO DE SANIDAD
(UNIDADES Y %)
Material adquirido
Material entregado
Total 2020
(2)
%
(2/1)
Sistema Nacional de Salud
Resto
Contrato MISAN
Material
Unidades
(1)
Mar-Jun
(3)
Jul-Sep
(4)
Oct-Dic
(5)
Total
2020
(6=3+4+5)
%
(6/1)
Mar-Jun
(7)
Jul-Sep
(8)
Oct-Dic
(9)
Total
2020
(10=7+8+9)
%
(10/1)
MISAN-02
Dispositivos VMI
850
787
92,6
0
215
572
787
92,6
0
0
0
0
0
MISAN-12
Dispositivos VMI
100
100
100
0
50
50
100
100
0
0
0
0
0
MISAN-13
Dispositivos VMI
20
20
100
10
9
0
19
95
0
1
0
1
5
MISAN-23,24,25 y 26
Masc. Quirúr.
508.000.000
135.177.350
26,6
47.677.500
0
21.245.900
68.923.400
13,6
28.597.700
690.000
36.966.250
66.253.950
13
MISAN-26
Guantes
10.000.000
10.000.000
100
8.890.000
150.000
0
9.040.000
90,4
960.000
0
0
960.000
9,6
Gafas
150.000
150.000
100
0
4.800
137.200
142.000
94,7
8.000
8.000
5,3
MISAN-27
Masc. Quirúr.
33.000.000
23.645.760
71,6
7.512.400
7.097.650
6.950.600
21.560.650
65,3
168.160
1.497.950
419.000
2.085.110
6,3
MISAN-28
Masc. FFP2/KN95
36.000.000
684.000
1,9
656.000
0
0
656.000
1,8
28.000
0
0
28.000
0,1
Gafas
400.000
30.000
7,5
30.000
0
0
30.000
7,5
0
0
0
0
0
Guantes
1.000.000
999.000
99,9
989.000
0
0
989.000
98,9
10.000
0
0
10.000
1
MISAN-29*
Masc. FFP2/KN95
8.800.000
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
MISAN-30
Monos
3.000.000
1.566.448
52,2
648.048
375.050
388.350
1.411.448
47
39.300
25.450
90.250
155.000
5,2
MISAN-31
Kits
5.030.000
4.935.177
98,1
4.857.677
0
0
4.857.677
96,6
77.500
0
0
77.500
1,5
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por el órgano fiscalizado
* No se incluyen las comunicadas por el Ministerio en el ejercicio 2020, debido a que fueron objeto de devolución por ser defectuosas, habiéndose repuesto posteriormente.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 61
Respecto a los datos de las compras realizadas por el Ministerio antes reflejadas y los datos de
distribución recogidos en los Cuadros N.º 6 y 7 y el gráfico anterior debe destacarse lo siguiente:
1.- A 1 de octubre de 2022 la distribución total de los productos para la protección de la salud
adquiridos alcanzaba un 84 % de los 541 millones de mascarillas quirúrgicas adquiridos en cinco
contratos y un 37 % de los 44,8 millones de mascarillas FFP2 comprados en dos contratos. En el
caso de los dispositivos VMI, se había distribuido el 95,6 % de los 970 adquiridos en tres contratos.
De los guantes se había distribuido el 100 % de los 11 millones obtenidos en dos suministros y de
las gafas se habían repartido el 100 % de las 150.000 compradas en un contrato, por cuanto en las
del otro se procedió a su reclamación al ser defectuosas. De los monos de protección se habían
repartido el 57,4 % de los 3 millones comprados y de los kits de diagnóstico el 98,1 % de los 5
millones adquiridos en sendos suministros.
2.- Del material contratado se distribuyeron entre marzo y junio de 2020 84 millones de mascarillas
quirúrgicas, 0,7 millones de FFP2, 10,9 millones de guantes, 684.000 trajes desechables y 4,9
millones de test de diagnóstico, y, como indica el Ministerio, “durante los meses siguientes (julio-
diciembre 2020 principalmente) la recepción de estos productos seguía siendo necesaria, si no ya
para responder de manera inmediata a una situación de extrema carencia, sí para poder seguir
distribuyendo, según las necesidades semanales, y para poder constituir una reserva estratégica
estatal para el conjunto del SNS, apoyando también la constitución de reservas autonómicas”, ya
que “persistían grandes incertidumbres sobre la evolución de la pandemia y sobre si los refuerzos
realizados en el sistema sanitario, incluidos los de material, serían suficientes para responder ante
sucesivas olas epidémicas y nuevas variantes del virus”.
3.- Los bienes adquiridos por el Ministerio de Sanidad fueron distribuidos en su mayor parte a las
CCAA y Ciudades Autónomas, que integran el SNS, de acuerdo con lo dispuesto al declarar el
suministro centralizado, y otra parte fue distribuida a otras entidades que tienen una actividad
vinculada con la atención de carácter sanitario o sociosanitario (IMSERSO, UME…) así como a
otras entidades y organizaciones (ministerios, entidades públicas estatales, autonómicas o
locales…) o a la población general, por cuanto dicha distribución en plena pandemia tenía como
efecto indirecto o inducido reducir los contagios y, en última instancia, minorar los costes asociados
a la atención sanitaria y a los ingresos hospitalarios.
II.4.9. Liquidación, facturación y pago
El artículo 73 de la LGP y el artículo 77 de la Instrucción de operatoria contable de la Administración
General del Estado, regulan la contabilidad de la gestión del gasto contractual de la Administración
General del Estado. De acuerdo con estos preceptos, la retención del crédito presupuestario
necesario para financiar el contrato, la aprobación y compromiso del gasto, el reconocimiento de la
obligación, y la ordenación y pago material del precio se han de documentar correctamente en el
expediente. En el análisis de los contratos fiscalizados se han observado las siguientes deficiencias
en la documentación contable:
- En el expediente MISAN-29, las facturas contienen precios unitarios de las mascarillas FFP2
suministradas, variables según el momento de su fecha (2,80 USD -22 y 29 de marzo-; 3,60
USD -29 de marzo-; y 2,90 USD -22 y 29 de marzo-) sin que se justifique el motivo de esta
variación.
- En los expedientes MAETD-15 y MAETD-16 no se ha incluido ningún documento contable que
acredite la correcta aprobación y compromiso del gasto, reconocimiento de las obligaciones
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 62
económicas derivadas del cumplimiento del contrato y pago del precio estipulado a pesar de
haber sido expresamente requeridos por este Tribunal de Cuentas.
- En el expediente MITERD-07 no constan los documentos contables de reconocimiento de las
obligaciones económicas derivadas del cumplimiento del contrato y pago del precio estipulado.
Por lo que se refiere a los contratos en que el pago se realizó mediante el sistema de fondos librados
a justificar, no se han producido incidencias respecto a las cuentas justificativas rendidas.
II.5. INCIDENCIAS RELATIVAS A LA CONTRATACIÓN EN EL EXTERIOR
El artículo 16.4 del Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo (en la redacción del mismo dada por
la Disposición final segunda del Real Decreto-ley 9/2020, de 27 de marzo) reguló la contratación en
el extranjero, por las entidades del Sector Público, de los servicios y suministros necesarios para
afrontar la crisis sanitaria desencadenada por el virus COVID-19.
De acuerdo con el párrafo primero de este precepto, cuando la contratación para la atención de
estas necesidades debía producirse en el exterior, porque los contratos se formalizaran o ejecutaran
total o parcialmente en el extranjero, la formalización de los contratos correspondía al Jefe de la
Misión o Representación Permanente, con sujeción a las condiciones libremente pactadas por la
Administración con el contratista extranjero, cuando la intervención de este fuera absolutamente
indispensable para la ejecución del contrato, por requerirlo así la atención de las necesidades
derivadas de la protección de las personas y otras medidas adoptadas por el Consejo de Ministros
para hacer frente al COVID-19, y cuando así se acreditara en el expediente. No obstante, esta
competencia podía avocarse por el titular del departamento Ministerial competente por razón de la
materia. Los contratos debían formalizarse por escrito y se sujetaban a las condiciones pactadas
por la Administración con el contratista extranjero.
De conformidad con su párrafo segundo, el libramiento de fondos “a justificar” para financiar estos
contratos podía realizarse bien a favor de cajeros en España, bien a favor de cajeros en el exterior,
manteniéndose la gestión financiera en el ámbito del Ministerio de Sanidad y con cargo a su
presupuesto, sin perjuicio de que pudiera realizarse igualmente el pago en firme a través del cajero
de pagos en el exterior. No obstante, se permitía al Ministro de Sanidad delegar esta competencia
de gestión financiera en otros órganos o entidades, dependientes del ministro o no.
Y, finalmente, el párrafo tercero de este apartado cuarto permitía el pago anticipado de la totalidad
o parte del precio del contrato con anterioridad al cumplimiento de sus obligaciones por el
contratista, sin necesidad de garantizar dichos pagos, siempre que fuera imprescindible por la
situación del mercado y el tráfico comercial del Estado en el que la contratación se llevara a cabo.
El órgano de contratación debía motivar dicha decisión en función de la naturaleza de la prestación
a contratar y la posibilidad de satisfacer la necesidad por otras vías. Y, por último, disponía este
precepto que el riesgo de quebranto que pudiera derivarse de estas operaciones sería asumido por
el presupuesto del Estado.
Nueve de los contratos fiscalizados se formalizaron o ejecutaron en el extranjero. Teniendo en
cuenta este régimen legal transitorio especial, las principales deficiencias que se han observado en
ellos son las siguientes:
- Los contratos MISAN-12, MISAN-13, MISAN-27, MISAN-29 y MISAN-30, ejecutados total o
parcialmente en el extranjero, fueron formalizados por los órganos de contratación del Ministerio
de Sanidad y no por el Jefe de la Misión Diplomática española competente a estos efectos, sin
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 63
que se hiciera constar en el expediente el acuerdo de avocación del Ministro de Sanidad, ni
referencia alguna al mismo en el contrato, requeridos por el artículo 16.4 el Real Decreto-ley
31
.
- En los expedientes MISAN-27 y MISAN-28 no se justificó, como pedía el artículo 16.4 del Real
Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, la falta de exigencia al contratista de garantías por el pago
anticipado total o parcial del precio del contrato, de acuerdo con la situación del mercado y el
tráfico comercial del Estado en el que la contratación, en cada uno de estos casos, se llevó a
cabo
32
.
II.6. ASPECTOS OPERATIVOS
II.6.1. Grado de concentración de adjudicatarios
Como objetivos específicos de carácter operativo se ha analizado en la presente fiscalización el
grado de concentración de los adjudicatarios de los contratos, así como el intervalo de precios
existente en la adquisición de determinados productos de carácter homogéneo.
En relación con el primero de estos aspectos destaca la adjudicación por el Ministerio de Sanidad
(DGCCSSNSF), a una misma empresa, que actuó como intermediaria para la adquisición en China
de mascarillas, guantes de nitrilo y de gafas de protección, de cuatro contratos (contratos MISAN-
23, 24, 25 y 26) por un importe conjunto de 217.460.000 euros. Dicho importe supone el 42,4 % del
volumen total adjudicado por el Ministerio de Sanidad y los cuatro contratos fueron celebrados en
la misma fecha, el 23 de marzo de 2020. Los precios unitarios de los productos adquiridos mediante
estos contratos (que se analizan más adelante) resultaron homologables a los de otras
adquisiciones de los mismos productos llevadas a cabo en esas mismas fechas por otras
administraciones y entidades públicas
33
.
Asimismo, se produjo la adjudicación de otros tres contratos de suministro de respiradores invasivos
y mascarillas quirúrgicas (MISAN-12, 13 y 27) a una misma empresa asiática, con un importe de
25.236.427,46 euros. Conviene indicar que dicha empresa fue también adjudicataria de otros dos
contratos de suministro de mascarillas FFP2 y de mascarillas FFP3 tramitados por el INGESA por
una cuantía de 161.774.585,93, de manera que el importe total adjudicado a la misma fue de
187.011.013,39 euros.
Cabe también mencionar, por su importante volumen económico, la adjudicación de dos contratos
(MISAN-29 y 30) a una misma empresa asiática por un importe de 66.794.575,16 euros y de un
contrato (MISAN-28) a otra empresa por 54.433.274,60 euros.
31
Pese a lo que se indica en alegaciones los contratos MISAN-12, 13, 27, 29 y 30 fueron formalizados en septiembre de
2020, tras de la entrada en vigor de la modificación del citado artículo 16 del Real Decreto ley 7/2020. Adicionalmente, el
contrato MISAN-28 fue adjudicado el 24 de marzo, antes de la entrada en vigor el 28 de marzo del Real Decreto-ley
9/2020, como los otros contratos indicados, sin embargo fue formalizado por el Jefe de la Misión o Representación
Permanente en China en contraposición a los demás señalados.
32
Pes e a lo que s e indica en alegaciones por el Ministerio de Sanidad, las Memorias de los contratos indicados no
contienen referencia alguna a la no exigencia de garantía.
33
Ver a título de ejemplo el Informe de Fiscalización de los contratos tramitados de emergencia por los ayuntamientos de
los municipios con población superior a 300.000 habitantes para atender las necesidades derivadas de las medidas
adoptadas para hacer frente a la crisis sanitaria causada por el COVID-19, ejercicio 2020 , aprobado por el Pleno del
Tribunal de Cuentas el 28 de octubre de 2021.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 64
El importe conjunto de los diez contratos mencionados en los párrafos anteriores ascendió a
363.924.277,22 euros, un 71 % del total adjudicado por el Ministerio de Sanidad.
II.6.2. Precio de adjudicación de suministros
Por otra parte, se ha realizado un análisis del precio de adquisición unitario a través de los contratos
de emergencia objeto de la presente fiscalización, de algunos de los artículos más demandados por
los distintos órganos de contratación.
En concreto, se han comparado los precios de adjudicación de: mascarillas KN95 y FFP2,
mascarillas quirúrgicas, gel hidroalcohólico, guantes de nitrilo, gafas de protección, dispositivos de
VMI, y determinados medicamentos empleados en la lucha contra el COVID-19.
Con carácter general, y salvo alguna concreta excepción, los precios responden al comportamiento
del mercado combinando dos factores: las compras realizadas en los momentos iniciales de la
pandemia resultaron más caras que las posteriores y las de mayor volumen resultaron más baratas
que las de menor volumen.
En el caso de los dispositivos de VMI se han apreciado notables diferencias de precios que no se
justifican por el momento en que se produjo la adquisición. En los contratos MISAN-02 y MISAN-12
se trataba del mismo modelo, siendo el precio unitario fijado, respectivamente, de 15.000 y
26.430,49 euros.
El resultado de esta comparativa se muestra a través de los cuadros que se exponen a continuación,
en los que las compras se ordenan cronológicamente.
CUADRO N.º 8
PRECIOS DE ADQUISICIÓN DE MASCARILLAS KN95 Y FFP2
Mascarillas KN95/FFP2
Expte.
Fecha adjudicación
Cantidad
adquirida
(unidades)
Precio unitario
(en euros)
MISAN-29
20/03/2020
8.800.000
2,71
MISAN-28 (KN95)
24/03/2020
18.000.000
1,25
MISAN-28 (FFP2)
24/03/2020
18.000.000
1,72
MITERD-03
14/04/2020
12.000
2,27
MAPA-01
21/04/2020
2.000
5,20
MITERD-05
19/05/2020
100.000
2,90
Fuente: Elaboración propia
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 65
CUADRO N.º 9
PRECIOS DE ADQUISICIÓN DE MASCARILLAS QUIRÚRGICAS
Mascarillas quirúrgicas
Expte.
Fecha adjudicación
Cantidad
adquirida
(unidades)
Precio unitario
(en euros)
MISAN-23
23/03/2020
58.000.000
0,42
MISAN-24
23/03/2020
150.000.000
0,42
MISAN-25
23/03/2020
280.000.000
0,42
MISAN-26
23/03/2020
20.000.000
0,44
MISAN-27
25/03/2020
33.000.000
0,65
MAPA-01
21/04/2020
15.300
1,58
MITERD-11
06/05/2020
2.000
0,76
MITERD-15
26/06/2020
97.300
0,74
Fuente: Elaboración propia
CUADRO N.º 10
PRECIOS DE ADQUISICIÓN DE GEL HIDROALCOHÓLICO
Gel hidroalcohólico
Expte.
Fecha adjudicación
Cantidad
adquirida
(litros)
Precio unitario
(euros/litro)
MAPA-01
21/04/2020
200
19,98
MITERD-13
15/05/2020
720
7,5
Fuente: Elaboración propia
CUADRO N.º 11
PRECIOS DE ADQUISICIÓN DE GUANTES DE NITRILO
Guantes nitrilo
Expte.
Fecha adjudicación
Cantidad
adquirida
(PARES)
Precio unitario
(en euros)
MISAN-26
23/03/2020
10.000.000
0,048
MISAN-28
24/03/2020
1.000.000
0,067
Fuente: Elaboración propia
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CUADRO N.º 12
PRECIOS DE ADQUISICIÓN DE GAFAS DE PROTECCIÓN
Gafas protección
Expte.
Fecha adjudicación
Cantidad
adquirida
(unidades)
Precio unitario
(en euros)
MISAN-26
23/03/2020
150.000
5,20
MISAN-28
24/03/2020
400.000
2,37
Fuente: Elaboración propia
CUADRO N.º 13
PRECIOS DE ADQUISICIÓN DE DISPOSITIVOS DE VENTILACIÓN
MECÁNICA INVASIVA (VMI)
Dispositivos de ventilación mecánica Invasiva (VMI)
Expte.
Fecha adjudicación
Cantidad
adquirida
(unidades)
Precio unitario
(en euros)
MISAN-02
23/03/2020
850
15.000,00
MISAN-12
24/03/2020
100
26.430,49
MISAN-13
25/03/2020
20
47.864,00
MISAN-14 (resuelto)
25/03/2020
144
19.000,00
Fuente: Elaboración propia
CUADRO N.º 14
PRECIOS DE ADQUISICIÓN DE PROPOFOL
Medicamentos (Propofol)
Expte.
Fecha adjudicación
Cantidad
adquirida
(gramos)
Precio unitario
(euros/gramo)
MISAN-04
21/09/2020
26.000
2,85
MISAN-06
09/10/2020
55.137
12,60
MISAN-07
09/10/2020
10.000
4,10
MISAN-08
16/10/2020
100.000
12,37
Fuente: Elaboración propia
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CUADRO N.º 15
PRECIOS DE ADQUISICIÓN DE HIDROXICLOROQUINA
Medicamentos (Hidroxicloroquina)
Expte.
Fecha adjudicación
Cantidad
adquirida
(kilos)
Precio unitario
(euros/kilo)
MISAN-72
20/03/2020
500
331,40
MISAN-74
10/04/2020
400
546,00
Fuente: Elaboración propia
CONCLUSIONES
1. La situación de crisis sanitaria mundial provocada por la pandemia de COVID-19 determinó
que el Gobierno promulgase el RD-L 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptaban
medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19 y dos días más tarde,
mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declarase el estado de alarma. Ambas
normas tenían como finalidad reforzar el sistema de salud pública y adoptar todas las medidas
posibles sin demora para prevenir y contener el virus y mitigar el impacto sanitario, social y
económico.
El artículo 16 del citado RD-L 7/2020, permitió temporalmente «la adopción de cualquier tipo
de medida directa o indirecta por parte de los órganos de la Administración General del Estado
para hacer frente al COVID-19» y justificaba la necesidad de actuar de manera inmediata al
amparo de lo previsto en el artículo 120 de la Ley de Contratos del Sector Público por la vía
de la tramitación de emergencia. Tiene especial significación, por el riesgo que supone para
el adecuado control de los fondos públicos el contenido del párrafo a) del apartado 1 del
señalado artículo 120: «El órgano de contratación, sin obligación de tramitar expediente de
contratación, podrá ordenar la ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento
producido o satisfacer la necesidad sobrevenida, o contratar libremente su objeto, en todo o
en parte, sin sujetarse a los requisitos formales establecidos en la presente Ley, incluso el de
la existencia de crédito suficiente» (subapartado I.2).
III.1. RELATIVAS A LOS CONTRATOS CELEBRADOS Y AL CUMPLIMIENTO DE LAS
OBLIGACIONES LEGALES DE REMISIÓN DE DOCUMENTACIÓN AL TRIBUNAL DE
CUENTAS
2. Los ministerios fiscalizados celebraron durante 2020 un total de 152 contratos de emergencia
para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 por importe de
528.900.961,99 euros. De ellos, 78 contratos (51,3 %) fueron contratos de suministros por
importe de 495.002.832,77 euros (93,6 %); 68 contratos (44,7 %) fueron contratos de servicios
por importe de 32.707.120,99 euros (6,2 %); y 6 contratos (4 %) fueron de obras y otros.
La mayor parte de los contratos correspondieron al Ministerio de Sanidad, el cual celebró
durante 2020 un total de 80 contratos por importe de 512.912.293,52 euros. De ellos, 37
fueron contratos de suministros por importe de 493.265.280,69 euros; 40 contratos fueron
contratos de servicios por importe de 19.518.959,83 euros; y 3 contratos fueron de obras y
otros (epígrafe II.1.1).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 68
3. En relación con la obligación de remitir al Tribunal de Cuentas dentro de los tres meses
siguientes a la formalización del contrato, cuando supere determinadas cuantías, una copia
certificada del documento de formalización del mismo, junto con un extracto del expediente,
no se remitió al Tribunal esa documentación para un 12 % de los contratos y fue remitida con
retraso para un 73 %. Por otra parte, un 29 % de los contratos que debían haber sido incluidos
en las relaciones certificadas de contratos, convenios, encargos a medios propios y contratos
patrimoniales remitidas al Tribunal de Cuentas antes del 28 de febrero de 2021 no fueron
incluidos en las referidas relaciones (epígrafe II.1.2).
III.2. RELATIVAS A LA JUSTIFICACIÓN DE LA EMERGENCIA DE LOS CONTRATOS
4. Con carácter general, el objeto de los contratos fiscalizados estuvo directa o indirectamente
vinculado a la adopción de medidas para hacer frente a la situación sanitaria causada por el
COVID-19 y las prestaciones adquiridas persiguieron la consecución de dicha finalidad,
ajustándose a las previsiones del artículo 16 el Real Decreto-ley 7/2020 y del artículo 120 de
la LCSP. La utilización de la tramitación de emergencia de la práctica totalidad de los contratos
fiscalizados resultó, en consecuencia, ajustada a Derecho excepto en el 5 % de los contratos
fiscalizados (2 del MISAN, 3 del MSSYM y 1 del MITMAU) en los que, si bien existía una
conexión con la gestión de la crisis del COVID-19, no guardaban relación con la protección de
la salud de las personas o con la lucha contra la enfermedad en sí misma, o no se dieron las
circunstancias legalmente establecidas que hubieran justificado su tramitación de emergencia
al amparo del artículo 120 de la LCSP.
En el 6 % de los contratos fiscalizados, se dieron carencias formales o debilidades en la
motivación de la emergencia de la contratación (epígrafe II.2.3).
5. El Ministro de Sanidad acordó a partir del 5 de marzo de 2020 el suministro centralizado para
el Sistema Nacional de Salud (SNS) de determinados bienes para la protección de la salud
mediante Órdenes comunicadas. La Orden de 20 de marzo, atribuyó a la Dirección General
de Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia (DGCCSSNSF) la
condición de órgano de contratación para los contratos de más de 12 millones de euros “en
atención a los principios de eficacia y celeridad”, si bien, por idénticas razones, por Orden de
25 de marzo se volvió al sistema anterior, atribuyendo dicha condición al Instituto Nacional de
Gestión Sanitaria (INGESA), para “agilizar y acelerar al máximo los procedimientos de
contratación y pago” (epígrafe II.2.4).
III.3. RELATIVAS A LA PREPARACIÓN, ADJUDICACIÓN Y FORMALIZACIÓN DE LOS
CONTRATOS
6. En el 34 % de los contratos fiscalizados, no ha quedado acreditado en los expedientes que se
diera cumplimiento a la obligación de dar cuenta a la Intervención Delegada del acuerdo de
contratación de emergencia, establecida en la disposición adicional centésima trigésima sexta
de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018. En
el 27 % de los contratos, la comunicación se realizó con significada posterioridad al inicio de
las actuaciones y de la adjudicación de los contratos, privando con ello de sentido propio a
esta comunicación (epígrafe II.3.1).
7. En todos los contratos fiscalizados existía crédito suficiente y, a este respecto, la gestión del
gasto se ajustó a la legislación presupuestaria y contable, excepto en dos contratos del MISAN
(epígrafe II.3.2).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 69
8. La tramitación de emergencia de los contratos supone una excepción legal al carácter formal
de la contratación del sector público y permite la libre contratación sin necesidad de formar
previamente expediente administrativo e incluso la contratación verbal de las
correspondientes prestaciones. Ha de valorarse positivamente que, a pesar de la existencia
de esta posibilidad, tan solo un 8 % de los contratos fiscalizados fueron verbales.
No obstante, se han advertido algunas incidencias de distinto alcance en la formalización de
un 4 % de los contratos fiscalizados (epígrafe II.3.3).
9. En un 7 % de los contratos fiscalizados se ha advertido cierta indeterminación de las
prestaciones objeto del contrato, lo que no se ajustaría a lo exigido por el artículo 120 de la
LCSP en cuanto a que el órgano de contratación debe precisar las actuaciones concretas que
han de llevarse a cabo para dar respuesta a la situación de emergencia (epígrafe II.3.4).
10. Con carácter general, en los expedientes fiscalizados, no se dejó constancia de la designación
II.3.5).
11. En los contratos de emergencia la fijación concreta de su duración resulta de singular
relevancia dado que, por su propia esencia, estos contratos tienen como finalidad “actuar de
manera inmediata a causa de acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan
grave peligro o de necesidades que afecten a la defensa nacional” y, por tanto, su ejecución
ha de ser pronta, determinada y ajustada al cumplimiento de la finalidad que se pretende
suplir. Sin embargo, en un 22 % de los contratos fiscalizados el plazo de ejecución del contrato
no quedó expresamente determinado o se fijó de manera flexible o poco precisa (epígrafe
II.3.6).
12. Aunque la estipulación de estas cláusulas no es obligatoria, en un 28 % de los contratos
fiscalizados se incluyeron expresamente cláusulas con penalidades para el contratista para el
caso de que se produjeran incumplimientos o cumplimientos defectuosos de la prestación por
causas imputables al mismo con la finalidad de asegurar el cumplimiento de la prestación, lo
que constituye una buena práctica porque muchos de estos contratos son pagados de forma
anticipada (mediante abonos a cuenta), y ello exige redoblar las garantías de una total y
conforme ejecución (epígrafe II.3.7).
13. En un 45 % de los contratos fiscalizados ha quedado reflejo documental en los expedientes
de haber sido solicitadas ofertas a más de una empresa, de haberse realizado algún sondeo
de mercado, de haber derivado el contrato de algún acuerdo marco previo, de haber sido
promovida la concurrencia de una u otra forma, o de haberse justificado la existencia de un
proveedor único, lo que ha de ser valorado como una buena práctica de gestión toda vez que
el artículo 120 de la LCSP permite para los contratos de emergencia la libre contratación sin
obligación de tramitar expediente de contratación y sin sujeción a los requisitos formales
establecidos para los procedimientos ordinarios de contratación.
Por lo que respecta a la selección de los adjudicatarios de los suministros de material sanitario
por el Ministerio de Sanidad, que suponen la mayor parte del importe adjudicado (489,9
millones de euros), de los 20 contratos que formalizó, en el 30 %, correspondientes a
medicamentos y vacunas, se solicitaron ofertas o se acudió a procedimientos reglados; en
otro 30 % se acudió directamente a tres empresas asiáticas, de las que una estaba recogida
en los listados remitidos desde la Oficina de Comercio de Pekín al Ministerio y las otras dos
contactaron, por medio de una misma representante española, con el Ministerio a través de la
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 70
AEMPS y el Instituto Nacional de Seguridad y Salud; y en el 40 % restante se contrató con
empresas españolas que decían tener acuerdos con proveedores asiáticos (epígrafe II.3.8).
14. En un 34 % de los contratos fiscalizados ha quedado constancia documental en los
expedientes de haberse realizado alguna comprobación de la capacidad y solvencia del
contratista que permitiera, a priori, albergar una expectativa de adecuado cumplimiento del
contrato en garantía del interés público. A pesar de que en la tramitación de emergencia se
exima de la obligación de formar expediente, y por tanto de acreditar en el mismo la
verificación de la capacidad y solvencia con la formalidad y rigidez que la ley exige para los
procedimientos ordinarios, este Tribunal entiende que constituye una buena práctica de
gestión de este tipo de contratación dejar constancia en el expediente de la capacidad y
solvencia del contratista libremente elegido para llevar a cabo el objeto del contrato.
En cinco de los contratos fiscalizados el objeto social de la empresa adjudicataria carecía de
relación con el suministro que se le adjudicó (epígrafe II.3.9).
15. A pesar de que en la tramitación de emergencia no existe la obligación de formalizar un
expediente de contratación, ha quedado efectiva constancia de algún tipo de desglose de
gastos o justificación del cálculo del presupuesto, en el 49 % de los contratos fiscalizados
(epígrafe II.3.10).
16. Los contratos de emergencia no están exentos del cumplimiento de las obligaciones legales
sobre la publicación de su adjudicación o formalización en el perfil del contratante del órgano
de contratación y en el BOE. En el 29 % de los contratos fiscalizados se omitió alguna de
estas publicaciones y en el 49 % de los casos la publicación se hizo con retraso sobre los
plazos legales señalados para ello (epígrafe II.3.11).
17. En el 4 % de los contratos fiscalizados no ha quedado constancia documental de haberse
producido la dación de cuentas al Consejo de Ministros de la celebración del contrato que,
esta dación de cuentas se produjo fuera del plazo de 30 días legalmente establecido para ello
(epígrafe II.3.12).
III.4. RELATIVAS AL CUMPLIMIENTO Y EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS
18. La razón de ser de los contratos de emergencia es la atención inmediata a una situación
excepcional. En el 5 % de los contratos fiscalizados se incumplió el plazo legal de un mes
para iniciar la ejecución desde la adjudicación, y en otro 4 % de casos no ha quedado
adecuadamente acreditado el momento cierto de inicio de la ejecución (epígrafe II.4.1).
19. En un 8 % de los contratos fiscalizados se produjeron abonos a cuenta sin exigencia de
garantías, y sin que esta exención haya quedado justificada de forma expresa en el
expediente, en referencia a las circunstancias concretas de cada contrato, como exigía el
apartado 2 del artículo 16 del Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo (epígrafe II.4.2).
20. En un 2 % de los contratos fiscalizados, el certificado acreditativo de la conformidad por parte
de la Administración con los servicios prestados o los suministros entregados por el contratista
fue firmado por una persona que carecía de competencia para ello (epígrafe II.4.3).
21. En el 2 % de los contratos fiscalizados no ha quedado acreditada en el expediente la
comprobación material de la inversión por el representante de la Intervención General de la
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 71
Administración del Estado, sin que hubiera quedado tampoco acreditada la dispensación de
su asistencia al acto de comprobación (epígrafe II.4.4).
22. En el 3 % de los expedientes fiscalizados se produjeron modificaciones contractuales sin
ajustarse a los límites y requisitos establecidos legalmente para ello, incrementándose el
presupuesto en un 128 %, 90 %, 102 %, respectivamente en los contratos MISSYM-01, 02 y
03, y un 364 % en el MITES-10, muy por encima del límite legal máximo del 50 % autorizado
anualidades sin motivarse de acuerdo con lo previsto en el artículo 96.1 del RGLCAP (epígrafe
II.4.5).
23. En la ejecución del 21 % de los contratos fiscalizados del MISAN se han producido diversas
incidencias e irregularidades por demora en el cumplimiento de la obligación o por defectuoso
cumplimiento que han motivado, según cada caso, resoluciones de contratos (MISAN-01 y
14), retrasos en la ejecución que motivaron la ampliación de los plazos (MISAN-02, 12, 13 y
23 a 30) y demoras en el cumplimiento de los nuevos plazos (MISAN-02, 23 a 27, 29 y 30),
así como requerimientos de reposición de diverso material defectuoso o de reintegro de su
importe (MISAN-23 a 29), en algunos casos aún pendientes de ejecutar (MISAN-27 a 29)
(epígrafes II.4.6 y 7).
24. En los contratos MISAN- 02, 12, 13 y 23 a 30, adjudicados entre el 20 y el 25 de marzo, los
plazos de entrega se establecieron de media para las tres o cuatro semanas siguientes, sin
embargo el Ministerio acordó con los contratistas nuevos calendarios que retrasaron la
entrega, en algunos casos hasta tres o cuatro meses después de la fecha inicialmente
prevista. En los casos en que se produjeron demoras en la ejecución, así como cumplimientos
defectuosos, no se aplicaron penalidades para instar una pronta ejecución del contrato ni se
exigieron daños y perjuicios al considerar el órgano de contratación que concurrían
circunstancias excepcionales de desestructuración y colapso del mercado derivadas de la
crisis sanitaria mundial y que, por tanto, se debieron a causas no imputables a los contratistas,
lo que motivó que se ampliaran los plazos conforme a lo solicitado por los mismos, de acuerdo
contratistas volvieron a incumplir el nuevo plazo de ejecución concedido por la Administración,
generando retrasos adicionales al recibirse el suministro (epígrafe II.4.7 en relación con el
II.3.7).
25. El Ministerio de Sanidad requirió a los adjudicatarios y obtuvo la reposición de parte de las
mascarillas, debido a su deficiente calidad, en los casos siguientes: 27,1 millones de
mascarillas de los contratos MISAN-23 a 26 (5,3 % de las adquiridas); 4,4 millones (13,3 %)
del contrato MISAN-27 y 2,1 millones (23,9 %) del MISAN-29 (epígrafe II.4.7).
26. Tras los requerimientos efectuados por el Ministerio de Sanidad en diciembre de 2021 y
octubre de 2022 debido a los defectos de calidad, a noviembre de 2022 se encontraban
pendientes la reposición de 400.000 gafas (100 %) del contrato MISAN-28, adquiridas por
948.000 euros, así como la devolución de 3.373.993 euros correspondientes a 1,243 millones
de mascarillas FFP2 del contrato MISAN-29 (14,1 %) y de 377.568 euros por 576.000
mascarillas quirúrgicas del contrato MISAN-27 (1,75 %), no existiendo acuse de recibo de este
último requerimiento por el contratista. En el contrato MISAN-14, en que tuvo lugar la
resolución por imposibilidad del contratista de suministrar los dispositivos de ventilación
mecánica invasiva comprometidos, están pendientes de restitución 1.404.213,39 euros que
se encuentran reclamados en vía ejecutiva por la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria (epígrafes II.4.6 y 7).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 72
27. Hasta abril de 2020 se recibieron mascarillas quirúrgicas sin marcado CE en los contratos
MISAN-23 a 26 que fueron aceptadas teniendo en cuenta que la Recomendación (UE)
2020/403 de la Comisión de 13 de marzo de 2020 permitía su adquisición “cuando las
autoridades de vigilancia del mercado consideren que garantizan un nivel adecuado de salud
y seguridad de conformidad con los requisitos esenciales establecidos” en los Reglamentos y
Directivas. En relación con esta recepción, se ha observado lo siguiente:
- La Recomendación disponía que tales productos solo podían estar disponibles para el
personal sanitario durante la crisis sanitaria en curso. Al menos 28,6 millones de
mascarillas fueron distribuidas por el Ministerio fuera del Sistema Nacional de Salud a
través de las Delegaciones del Gobierno (25 millones), así como a otros Ministerios y
ONG, sin que se conozca si todos los receptores finales fueron personal sanitario.
- Para 7,5 millones de mascarillas se especifica por el Ministerio que debían ser destruidas
debido a la imposibilidad de su identificación por un problema externo de logística en el
embarque en origen y posterior almacenamiento (epígrafe II.4.7).
28. En los contratos MISAN-23 a 27 y 30 se han detectado supuestos en que el material recibido
no cumplía los requisitos establecidos o las mascarillas del mismo lote habían resultado
defectuosas o se había emitido alerta de un certificado falso del fabricante y en los que no se
exigió la reposición o la devolución de su importe. (epígrafe II.4.7).
29. En el 3 % de los contratos fiscalizados se han producido incidencias en relación con la
formalización de los documentos contables de gestión del gasto (epígrafe II.4.9).
III.5. RELATIVAS A LA CONTRATACIÓN EN EL EXTERIOR
30. En 6 de los 9 contratos formalizados o ejecutados total o parcialmente en el exterior que han
sido objeto de fiscalización se han producido incidencias de carácter formal o de
procedimiento (epígrafe II.5).
III.6. RELATIVAS A DISTINTOS ASPECTOS OPERATIVOS
31. Respecto al grado de concentración de adjudicatarios, 4 contratos de compra de mascarillas
quirúrgicas por un importe conjunto de 217.460.000 euros, fueron adjudicados el mismo día
por el Ministerio de Sanidad a una misma empresa intermediaria española cuyo objeto social
carecía de relación con el suministro. Asimismo, el Ministerio de Sanidad adjudicó 3 contratos
de suministro de productos para la protección de la salud a una misma empresa asiática, a la
cual el INGESA había adjudicado otros dos contratos, siendo el importe global de los 5
contratos de 187 millones de euros (epígrafe II.6).
32. Del análisis comparativo de los precios de adjudicación de algunos suministros de productos
directamente vinculados a la lucha contra el COVID-19 (mascarillas KN95 y FFP2, mascarillas
quirúrgicas, gel hidroalcohólico, guantes de nitrilo, gafas de protección, y determinados
medicamentos) se ha observado que, con carácter general, los precios responden al
comportamiento normal del mercado combinando dos factores: las compras realizadas en los
momentos iniciales de la pandemia resultaron más caras que las posteriores y las de mayor
volumen resultaron más baratas que las de menor volumen.
En la adquisición de aparatos de ventilación mecánica se observan notables diferencias de
precios, incluso habiéndose comprado en dos contratos idéntico modelo (epígrafe II.6).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 73
RECOMENDACIONES
1. Sin perjuicio de que en los supuestos de tramitación de emergencia de contratos públicos la
ley no exija la formación del correspondiente expediente administrativo, y ni siquiera la
formalización del contrato, siempre que sea compatible con la atención a la emergencia que
se trata de resolver, debería formarse un expediente en el que quede constancia de los
documentos o antecedentes que resulten imprescindibles para avalar y constatar la existencia
de las razones de emergencia y las necesidades a satisfacer que justifican el recurso a esta
forma de tramitación excepcional.
2. En particular, siempre que sea compatible con la atención a la emergencia, debería procurarse
la formalización del contrato en un documento escrito en el que se consignasen, de la forma
más precisa y definida posible, las concretas prestaciones objeto del contrato, con la finalidad
de garantizar, y en su caso poder exigir contractualmente, la adecuada satisfacción de las
necesidades de emergencia que se pretenden cubrir.
3. Con la misma finalidad de asegurar el adecuado cumplimiento del contrato, cuya finalidad de
interés público es relevante pues consiste en “actuar de manera inmediata a causa de
acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan grave peligro o de necesidades
que afecten a la defensa nacional” (artículo 120 de la LCSP), los órganos de contratación,
siempre que sea posible, deberían realizar una verificación de los requisitos básicos de
capacidad y solvencia de los adjudicatarios, en relación con las concretas prestaciones objeto
del contrato.
4. Salvo en los supuestos en que la emergencia fuera tal que la finalidad del contrato pudiera
verse comprometida, los órganos de contratación deberían solicitar y obtener ofertas de
diferentes licitadores, y, en su caso, negociar los términos del contrato susceptibles de ello,
así como proveerse, en los supuestos que ello resultase posible, de referencias de los precios
habituales de mercado de los bienes y servicios objeto de contratación.
Madrid, 20 de diciembre de 2023
LA PRESIDENTA
Fdo.: Enriqueta Chicano Jávega
ANEXOS
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 77
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO 1 CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS MINISTERIO DE
AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN (MAPA) ........................................... 79
ANEXO 2 CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS MINISTERIO DE
ASUNTOS ECONÓMICOS Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL (MAETD) ................ 81
ANEXO 3 CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS MINISTERIO DE
CONSUMO (MICONS) ........................................................................................... 83
ANEXO 4 CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS MINISTERIO DE
HACIENDA (MINHAC) ........................................................................................... 85
ANEXO 5 CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS MINISTERIO DE
INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES (MISSYM) ........................ 87
ANEXO 6 CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS MINISTERIO DE
INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO (MINCOTUR) ........................................... 89
ANEXO 7 CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS MINISTERIO DE SANIDAD
(MISAN) ................................................................................................................. 91
ANEXO 8 CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS MINISTERIO DE TRABAJO
Y ECONOMÍA SOCIAL (MITES) ............................................................................ 99
ANEXO 9 CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS MINISTERIO DE
TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y RETO DEMOGRÁFICO (MITERD) ...................... 101
ANEXO 10 CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS MINISTERIO DE
TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA (MITMAU) ......................... 103
ANEXO 11 CONTRATOS DE EMERGENCIA CELEBRADOS NO REMITIDOS DE
ANEXO 12 CONTRATOS NO INCLUIDOS EN LAS RELACIONES CERTIFICADAS DE
CUMPLIMIENTO LEGAL ANUAL OBLIGATORIO (ART.335 LCSP) .................... 107
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 79
ANEXO 1
CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS
MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN (MAPA)
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha
adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MAPA-01
Junta de
Contratación
20200000546Y
Suministro de mascarillas, guantes y otros elementos de
protección necesarios para los trabajadores del MAPA en
escenario COVID-19
69.848,96
21/04/2020
SUMINISTROS
SI
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 81
ANEXO 2
CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS
MINISTERIO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL (MAETD)
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha
adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MAETD-01
SG ADMÓN
DIGITAL
20202020EMER
Portátiles para la SGAD y MUFACE para las modalidades
de trabajo no presenciales
17.164
20/03/2020
SUMINISTROS
SI
MAETD-02
SG ADMÓN
DIGITAL
2020EMERG002
Mantenimiento, Soporte y Gestión de la Aplicación
“ASISTENCIA COVID 19”
165.100
05/05/2020
SERVICIOS
SI
MAETD-03
SG ADMÓN
DIGITAL
2020EMERG003
Piloto App trazabilidad contactos COVID-19
273.172
15/06/2020
SERVICIOS
SI
MAETD-04
SG ADMÓN
DIGITAL
2020EMERG004
Evolución y mantenimiento App Trazabilidad contactos
COVID 20
1.438.100
16/11/2020
SERVICIOS
SI
MAETD-05
SG TIC
202000000099
(20/507)
Contratación de licencias Citrix para facilitar el trabajo
remoto del Ministerio de Asuntos Económicos y
Transformación Digital
8.009,68
24/03/2020
SUMINISTROS
SI
MAETD-06
SG TIC
202000000095
(20/502)
Adquisición de Cores Data Center para garantizar el trabajo
remoto del Ministerio de Asuntos Económicos y
Transformación Digital
57.851,24
23/03/2020
SUMINISTROS
SI
MAETD-07
DG SEGUROS
202000000010
Ampliación Hosting Sede Electrónica DGSFP.
reorganización trabajo provocada por la crisis COVID19
33.368,93
09/04/2020
SERVICIOS
SI
MAETD-08
DG SEGUROS
202000000011
Atención primer nivel Sede Electrónica
14.300,00
09/04/2020
SERVICIOS
SI
MAETD-09
DG SEGUROS
202000000012
Adquisición 100 licencias CITRIX virtual app
12.923,81
09/04/2020
SUMINISTROS
SI
MAETD-10
DG SEGUROS
202000000013
Adquisición de 50 licencias de acceso escritorio remoto
Windows.
5.985,00
09/04/2020
SUMINISTROS
SI
MAETD-11
DG SEGUROS
202000000014
Adquisición 100 licencias deepnet mobile id.
5.160,00
09/04/2020
SUMINISTROS
SI
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 82
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha
adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MAETD-12
DG SEGUROS
202000000015
Servicio de Monitorización entrega DEC
12.163,33
09/04/2020
SERVICIOS
SI
MAETD-13
SEDIA
202000000500
Servicio para el desarrollo de una web informativa con los
recursos tecnológicos disponibles ante la crisis del COVID-
19
9.934,00
20/04/2020
SERVICIOS
SI
MAETD-14
SEDIA
202000000502
Servicios para el asesoramiento, apoyo y seguimiento en la
implementación de soluciones tecnológicas en el marco de
la Pandemia COVID-19
14.900,00
18/05/2020
SERVICIOS
SI
MAETD-15
SEDIA
202000000523
Para la producción de una campaña para la promoción del
uso de la aplicación Radar COVID-19
23.520,00
13/11/2020
SERVICIOS
SI
MAETD-16
SEDIA
202000000525
Para la elaboración y ejecución de un plan de medios para
la promoción de uso de la aplicación radar COVID-19
1.500.000,00
26/11/2020
SERVICIOS
SI
MAETD-17
SG TESORO
202000000013
Adquisición licencias Citrix y soporte
34.618,10
20/04/2020
SUMINISTROS
NO
MAETD-18
DG ANÁLISIS
MACRO
202000000187
Cuadro de mandos interactivo con información
epidemiológica, económica y social para seguimiento de la
reactivación de la actividad económica.
70.500,00
23/04/2020
SERVICIOS
SI
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 83
ANEXO 3
CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS
MINISTERIO DE CONSUMO (MICONS)
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha
adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MICONS-01
Ministro
202008COVID1
Desarrollo de una web informativa sobre recursos ante
autoridades de consumo posteriores a la crisis de la COVID-19
14.800,00
03/07/2020
SERVICIOS
SI
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 85
ANEXO 4
CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS
MINISTERIO DE HACIENDA (MINHAC)
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MINHAC-01
Oficialía Mayor
A01012000854
Contratación licencias acceso remoto VPN para la
Subsecretaria del Departamento
33.582,88
13/03/2020
SUMINISTROS
SI
MINHAC-02
Oficialía Mayor
A01012000855
Adquisición de licencias de multiconferencia para la
Subsecretaria del Departamento
64.665,29
18/03/2020
SUMINISTROS
SI
MINHAC-03
Oficialía Mayor
A01012000860
Suministro de microordenadores portátiles con destino a la
Subsecretaría del Departamento
25.560,00
19/03/2020
SUMINISTROS
SI
MINHAC-04
Oficialía Mayor
A01012000862
Contratación de licencias de multiconferencia para la
Subsecretaría del Departamento
64.665,29
20/03/2020
SUMINISTROS
SI
MINHAC-05
Oficialía Mayor
A01012000866
Servicio de desinfección de las dependencias de la Dirección
General de Fondos Europeos en las plantas 20, 21 y 22 del
Complejo Ministerial Cuzco
13.822,50
14/03/2020
SERVICIOS
SI
MINHAC-06
DG Catastro
80120200040
Contratación de portátiles con destino a la Dirección General del
Catastro para las modalidades de trabajo no presenciales para
atender las necesidades sobrevenidas, debido a la crisis
sanitaria causada por el COVID-19
30.723,75
19/03/2020
SUMINISTROS
SI
MINHAC-07
DG Tributos
2020/00104
Adquisición 5 portátiles HP
3.065,00
21/04/2020
SUMINISTROS
SI
MINHAC-08
TEAC
202000000018
Adquisición 30 Portátiles
18.390
19/03/2020
SUMINISTROS
SI
MINHAC-09
CMT
202000000021
Adquisición de portátiles Surface y sus respectivos lápices y
teclados de trabajo
16.330,88
02/04/2020
SUMINISTROS
SI
MINHAC-10
CMT
202000000024
Adquisición de portátiles Lenovo, Docking Station y Memoria
USB
12.776,40
02/04/2020
SUMINISTROS
SI
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 86
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MINHAC-11
PARQUE MOVIL
2787
Desinfección de vehículos oficiales e instalaciones del Parque
Móvil del Estado en Madrid, con motivo del COVID-19
140.360,00
12/03/2020
SERVICIOS
SI
MINHAC-12
PARQUE MOVIL
2788
Adquisición de 3 ordenadores portátiles con destino al Parque
Móvil del Estado para las modalidades de trabajo no
presenciales.
2.024,25
20/03/2020
SUMINISTROS
SI
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 87
ANEXO 5
CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS
MINISTERIO DE INCLUSIÓN, SEGURIDAD SOCIAL Y MIGRACIONES (MISSYM)
Ref. TCU
Órgano de contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MISSYM-01
SG Servicios y
Coordinación
O-1-20
Obra de reforma de espacios de trabajo en el edificio
administrativo de la calle José Abascal, 39 de Madrid.
850.000,00
18/05/2020
OBRAS
SI
MISSYM-02
SG Servicios y
Coordinación
O-1-20 DF
Dirección facultativa. Obra de reforma de espacios de
trabajo en el edificio administrativo de la calle José
Abascal, 39, Madrid.
27.500,00
18/05/2020
SERVICIOS
SI
MISSYM-03
SG Servicios y
Coordinación
O-1-20 CSS
Coordinación de Seguridad y Salud. Obra de reforma de
espacios de trabajo en el edificio administrativo de la calle
José Abascal, 39, Madrid.
6.000,00
18/05/2020
SERVICIOS
SI
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 89
ANEXO 6
CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS
MINISTERIO DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO (MINCOTUR)
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha
adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MINCOTUR-01
SE TURISMO
202000000012
Contratación de Servicios de Creatividad publicitaria y compra
de espacios en medios de comunicación y demás soportes
publicitarios, para Campaña Publicitaria Institucional de ámbito
nacional, para fomentar el turismo doméstico con motivo de la
situación generada por la COVID-19, mediante procedimiento
de emergencia, previsto en el artículo 120 de la Ley 9/2017, de
8 de noviembre, de Contratos del Sector Público
2.066.115,70
15/06/2020
SERVICIOS
SI
MINCOTUR-02
Sub Gral. TIC
AC20.043.01
Servicio en la nube para el establecimiento de
videoconferencias de sala y de puesto de usuario, en el
Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
20.500,00
17/03/2020
SERVICIOS
NO
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 91
ANEXO 7
CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS
MINISTERIO DE SANIDAD (MISAN)
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha
adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MISAN-01
MINISTRO
202009PJ0001
Suministro de 659.000 Tests TOTAL KITS
14.168.500,00
18/03/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-02
MINISTRO
202009PJ0017
Contratación de suministro de 850 dispositivos Ventilación
Mecánica Invasiva (VMI) para Coronavirus COVID-19
12.750.000,00
23/03/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-03
MINISTRO
202009COV029
Suministro del medicamento MIDAZOLAM.
173.640,00
18/09/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-04
MINISTRO
202009COV030
Suministro del medicamento PROPOFOL.
74.100,00
21/09/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-05
MINISTRO
202009COV031
Suministro del medicamento DEXMEDETOMIDINA.
732.000,00
18/09/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-06
MINISTRO
202009COV034
Suministro de 55.137,50 gramos del medicamento PROPOFOL.
694.520,43
09/10/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-07
MINISTRO
202009COV035
Suministro de 10.000 gramos del medicamento PROPOFOL.
41.000,00
09/10/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-08
MINISTRO
202009COV036
Suministro de 11.117 gramos del medicamento PROPOFOL
137.850,80
16/10/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-09
MINISTRO
202009COV037
Suministro del medicamento VEKLURY (principio activo
Remdesivir)
25.875.000,00
03/11/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-10
MINISTRO
202009COV007
Adquisición de vacunas frente a la gripe, para la campaña
2020/2021
32.210.000,00
20/05/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-11
SE SANIDAD
202007PJ0001
Compra de espacios en medios de comunicación y demás
soportes publicitarios para la difusión de la campaña de
información frente al Coronavirus (2020)
3.701.133,36
13/03/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-12
SE SANIDAD
202009PJ0018
Adquisición de 100 unidades de Dispositivos Ventilación
Mecánica Invasiva (VMI)
2.643.049,24
24/03/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-13
SE SANIDAD
202009PJ0023
Contratación de emergencia para suministro de 20 dispositivos
Ventilación Mecánica Invasiva (VMI) para Coronavirus COVID-19
957.299,64
25/03/2020
SUMINISTROS
SI
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 92
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha
adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MISAN-14
SE SANIDAD
202009PJ0020
Adquisición de 144 Dispositivos Ventilación Mecánica Invasiva
(VMI) para el COVID 19, modelo Breas-Vivo 65.
2.736.000,00
25/03/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-15
SE SANIDAD
202009PJ0043
Suministro de CISATRACURIO, BESILATO (CAS 96946-41-7)
2.009.000,00
15/04/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-16
SE SANIDAD
202009COV028
Compra de espacios en medios de comunicación y demás
soportes publicitarios para la difusión de la campaña de
información frente al coronavirus, dirigida a los jóvenes (2020)
1.072.703,94
28/08/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-17
SE SANIDAD
202009COV042
Servicios de asistencia técnica para la coordinación y
seguimiento de proyectos tecnológicos utilizados en el control del
COVID-19
523.458,60
17/09/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-18
SE SANIDAD
202009COV044
Servicios de operación y explotación de sistemas de información
utilizados en la prevención, contención y coordinación frente a la
enfermedad COVID19 en el Ministerio de Sanidad
502.090,00
25/11/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-19
SE SANIDAD
202009COV046
Servicio de asistencia técnica para la revisión y definición de
procesos y para la ejecución, seguimiento y control del plan de
vacunación frente al COVID-19 en España
794.892,00
01/12/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-20
SE SANIDAD
202150COV006
Servicios de asistencia técnica para la explotación de indicadores
del sistema de declaración de viajeros internacionales y el plan
de vacunación frente al COVID-19 en España
500.584,00
09/12/2020
SERVICIOS
NO
MISAN-21
SE SANIDAD
202009COV015
Segunda campaña de publicidad
institucional para la difusión, a través de los medios de
comunicación, de mensajes con el objetivo de hacer llegar a la
población las recomendaciones de prevención frente al Covid-19
3.719.008,26
14/05/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-22
SE SANIDAD
202009COV043
Difusión en los medios de una campaña de publicidad para
sensibilizar a la población general, sobre la enfermedad
producida por el Coronavirus Covi-19, para minimizar el contacto
con personas no convivientes en estas próximas fiestas
navideñas
3.719.008,26
23/11/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-23
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009PJ0015
Suministro 58.000.000 de mascarillas protección respiratoria para
coronavirus COVID-19
24.650.000,00
23/03/2020
SUMINISTROS
SI
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 93
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha
adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MISAN-24
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009PJ0014
Suministro de 150.000.000 máscaras faciales Modelo 3 Capas,
con uso médico, EFB>99 % de protección respiratoria para el
COVID-19
63.750.000,00
23/03/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-25
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009PJ0013
Suministro de 280.000.000 de mascarillas de protección
respiratoria para coronavirus COVID19
119.000.000,00
23/03/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-26
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009PJ0007
Adquisición de 20.000.000 de mascarillas médicas, 10.000.000
de guantes de nitrilo y 150.000 gafas de protección
10.060.000,00
23/03/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-27
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009PJ0021
Adquisición de 33.000.000 unidades de Mascarillas desechables
quirúrgicas para coronavirus COVID-19, por importe total de
28.343.262,93 euros.
21.636.078,58
25/03/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-28
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009PJ0019
Suministro de 18.000.000 mascarillas KN95, 18.000.000
mascarillas FFP2, 400.000 gafas protección PVC y1.000.000
guantes nitrilo
54.433.274,60
24/03/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-29
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009PJ0006
Suministro de mascarillas de protección respiratoria FFP2 para
coronavirus COVID-19
23.886.677,16
20/03/2020
SUMINISTROS
SÍ
MISAN-30
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009PJ0024/30
Suministro de 3.000.000 unidades de monos desechables de
protección COVID19
42.907.898,00
25/03/2020
SUMINISTROS
SÍ
MISAN-31
DG CARTERA
COMÚN SNS
202000000147
Adquisición de 5.030.000 de Kits diagnósticos para el COVID –
19- WONDFO SARS-COV2 ANTIBODY TEST
35.210.000,00
20/03/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-32
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009PJ0008
Servicio de apoyo al centro de mando y control COVID-19
436.800,00
23/03/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-33
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009PJ0040
Apoyo al equipo de comunicación del Gabinete del Ministro de
Sanidad, en la creación y gestión de contenidos audiovisuales
para la web corporativa, las redes sociales y medios de
comunicación en general en el contexto de la crisis sanitaria
COVID 19
11.801,65
20/03/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-34
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009PJ0046
Servicios al estudio estadístico sero-epidemiológico
229.800,00
07/04/20
Manuscrito
SERVICIOS
SI
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 94
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha
adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MISAN-35
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV002
Infraestructura video conferencia profesional y ampliación
licencias software de conexión remota segura
361.130,65
23/04/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-36
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV003
Plataforma autenticación segura modalidad trabajo NP
128.617,30
23/04/2020
SUMINISTROS
NO
MISAN-37
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV004
Ampliación infraestructura servidores modalidad trabajo NP
408.057,62
23/04/2020
SUMINISTROS
NO
MISAN-38
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV005
Ampliación infraestructura electrónica de red modalidad trabajo
NP
106.789,23
23/04/2020
SUMINISTROS
NO
MISAN-39
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV006
Ampliación licencias software virtualización y suministro
ordenadores
174.583,08
23/04/2020
SUMINISTROS
NO
MISAN-40
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV008
Asistencia técnica despliegue infraestructura para la ampliación
plataforma teletrabajo CITRIX
6.611,57
17/03/20
Manuscrito
SERVICIOS
SI
MISAN-41
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV009
Suministro seis pantallas de vídeo para centro de mando y control
7.444,98
17/03/20
Manuscrito
SUMINISTROS
NO
MISAN-42
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV010
Servicios de desarrollo e implantación de los sistemas de
información centrales para dar soporte a un piloto de detección
vía test rápidos COVID-19 en pacientes sintomáticos
109.200,00
23/03/20
Manuscrito
SERVICIOS
SI
MISAN-43
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV011
Servicio operativo logística de soporte al piloto de detección vía
test rápidos COVID-19 en pacientes sintomáticos
35.827,00
23/03/20
Manuscrito
SERVICIOS
SI
MISAN-44
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV012
Servicio de soporte al cuadro de mando sobre la evolución del
COVID-19
375.220,00
20/04/20
Manuscrito
SERVICIOS
SI
MISAN-45
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV013
Definición, implantación y operación de un cuadro de mando para
el centro de mando y control de la evolución del COVID-19
244.300,00
23/03/20
Manuscrito
SERVICIOS
SI
MISAN-46
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV014
Equipamiento de red para soporte de nueva infraestructura de
servidores
47.354,32
12/05/2020
SUMINISTROS
NO
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 95
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha
adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MISAN-47
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV016
Servicios de definición, implantación y operación del sistema
español de resultados de laboratorio para pruebas diagnósticas
de SARS-COV-2 (SERLAB-COV)
144.400,00
27/05/2020
SERVICIOS
NO
MISAN-48
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV017
Desarrollo, implantación y operación de los sistemas de
información requeridos para el estudio estadístico sero-
epidemiológico para el control de COVID-19
484.353,09
27/05/2020
SERVICIOS
NO
MISAN-49
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV018
Explotación de indicadores del Plan de transición hacia una
nueva normalidad
185.250,00
27/05/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-50
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV019
Servicio refuerzo atención usuarios microinformática, video
conferencia y telefonía: almacén microinformático
28.304,00
23/03/20
Manuscrito
SERVICIOS
NO
MISAN-51
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV019
Servicio refuerzo atención usuarios microinformática, video
conferencia y telefonía: refuerzo del centro atención a usuarios
242.667,60
23/03/20
Manuscrito
SERVICIOS
SI
MISAN-52
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV020
Servicio de publicación de contenidos relacionados con el
COVID-19 en la web: soporte ampliado a la gestión de contenidos
web
19.430,70
23/03/20
Manuscrito
SERVICIOS
NO
MISAN-53
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV020
Servicio de publicación de contenidos relacionados con el
COVID-19 en la web: traducción automática de contenidos
digitales
7.590,00
23/03/20
Manuscrito
SERVICIOS
NO
MISAN-54
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV021
Servicios de explotación de información epidemiológica sobre la
enfermedad COVID-19
206.250,00
29/06/2020
SERVICIOS
NO
MISAN-55
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV022
Servicios de AT para el refuerzo del soporte microinformático a
usuarios en distintas modalidades de trabajo y al personal
dedicado a los proyectos de lucha contra el COVID-19
15.040,00
29/06/2020
SERVICIOS
NO
MISAN-56
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV023
Servicios de AT para el refuerzo del soporte a usuarios de
videoconferencia y telefonía como consecuencia de las medidas
de distanciamiento debidas al COVID-19
97.426,00
29/06/2020
SERVICIOS
NO
MISAN-57
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV024
Servicios de operación y explotación de indicadores sobre
contención y prevención frente a la enfermedad COVID-19
307.800,00
29/06/2020
SERVICIOS
SI
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 96
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha
adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MISAN-58
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV025
Equipamiento para ampliación de infraestructura de servidores
para soporte de aplicaciones de seguimiento COVID-19
437.637,31
29/06/20
DG Cartera
SUMINISTROS
SI
MISAN-59
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV027
Equipamiento de red perimetral para ampliación de capacidad de
conexión a internet para soporte de las necesidades derivadas de
la lucha contra el COVID-19
330.044,56
29/06/2020
SUMINISTROS
NO
MISAN-60
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV040
Servicios de asistencia técnica y consultoría para la operación de
los sistemas de información requeridos en la realización de la
cuarta ronda del estudio de seroprevalencia nacional ENE-
COVID-19
319.210,00
21/09/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-61
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV041
servicios de definición, implantación y operación de un registro de
vacunaciones en el ministerio de sanidad
128.720,00
21/09/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-62
DG CARTERA
COMÚN SNS
202009COV047
servicios de explotación de información sobre pruebas
diagnósticas de la enfermedad COVID-19 en el Ministerio de
Sanidad
160.000,00
26/11/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-63
DG SALUD
PÚBLICA
202007COV007
Consultoría para la elaboración de informes de las capacidades
estratégicas sanitarias de las Comunidades Autónomas de
Aragón y La Rioja dentro del “Plan de transición hacia una nueva
normalidad”
14.950,00
01/05/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-64
DG SALUD
PÚBLICA
202007COV006
Servicio de producción de un audiovisual de una campaña
institucional del Ministerio de Sanidad, dirigida a reforzar los
mensajes de prevención del COVID-19 de cara al periodo de
Navidad (2020)
123.966,94
19/11/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-65
DG SALUD
PÚBLICA
202007COV005
Contratación de un servicio de insights de movilidad y
herramientas de visualización para su empleo en la toma de
decisiones en la gestión de la crisis del Covid-19. Empresa
Vodafone.
120.000,00
16/03/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-66
DG SALUD
PÚBLICA
202007COV004
Contratación de una plataforma para automatizar la generación
de insights de movilidad con baja latencia con el fin de obtener
datos objetivos para poder medir el impacto de la movilidad en la
propagación de la epidemia COVID-19
103.835,00
20/03/2020
SERVICIOS
SI
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 97
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha
adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MISAN-67
DG SALUD
PÚBLICA
202007COV003
Creatividad de la campaña de prevención frente al COVID-19
dirigida a jóvenes, para su diseño y producción
80.000,00
28/08/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-68
DG SALUD
PÚBLICA
202007COV002
Adquisición material sanitario para las unidades de control
sanitario de los servicios periféricos de sanidad exterior
pertenecientes al Ministerio de Sanidad, en el contexto de la
pandemia por el nuevo coronavirus COVID-19
88.758,00
25/06/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-69
DG SALUD
PÚBLICA
202007COV001
Creatividad, diseño y producción de una campaña de publicidad
institucional para sensibilizar a la población general sobre la
enfermedad producida por el coronavirus, COVID-19
270.000,00
21/05/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-70
DG SALUD
PÚBLICA
202009PJ0016
Contrato para atención psicológica con el Consejo General de
Psicología
199.270,00
23/05/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-71
DG SALUD
PÚBLICA
202007COV009
Contratación de un servicio que permita realizar la creatividad y
producción de una campaña de publicidad institucional para
sensibilizar y recomendar la vacunación frente al COVID-19 con
la finalidad de lograr trasladar mensajes que pongan en valor la
seguridad de la vacuna
206.612
21/12/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-72
AEMPS
S/N
Adquisición 500 Kg HIDROXICLOROQUINA
165.700,00
20/03/2020
SUMINISTROS
SI
AEMPS
Gastos Aduana
490,20
20/03/2020
OTROS
MISAN-73
AEMPS
2020/00002PJ
Gestión, Recepción, Almacenamiento y Transporte de material
para Ee Proyecto/Estudio OMS COVID-19.
24,375,24
26/03/2020
SUMINISTROS
NO
MISAN-74
AEMPS
2020/00003PJ
Adquisición 400 Kg HIDROXICLOROQUINA
218.400,00
10/04/2020
SUMINISTROS
SI
AEMPS
Gastos Aduana
727,90
10/04/2020
OTROS
MISAN-75
AEMPS
2020/00004PJ
Modificación zona comedor para cumplir con las
recomendaciones indicadas para conseguir el distanciamiento
social
99,853,00
20/04/2020
OTROS
SI
MISAN-76
AEMPS
2020/0005PJ0
Instalación suelo vinílico dentro de las modificaciones realizadas
en la zona del comedor, para llevar a cabo las recomendaciones
indicadas para conseguir el distanciamiento social.
13,910,00
20/04/2020
OTROS
SI
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 98
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha
adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MISAN-77
AEMPS
2020/00006PJ
Realización de trabajos de carpintería dentro de las
modificaciones realizadas en la zona del comedor, para llevar a
cabo las recomendaciones indicadas para conseguir el
distanciamiento social
14,290,00
20/04/2020
OTROS
SI
MISAN-78
AEMPS
2020/00007PJ
Ampliación del servicio de procesamiento y almacenamiento en la
nube para los proyectos BIFAP y PRAN de la AEMPS
54,095,84
04/06/2020
SERVICIOS
SI
MISAN-79
AEMPS
2020/00008PJ
Adquisición de licencias Atlassian para facilitar la gestión
telemática y en remoto de todos los proyectos de la AEMPS
facilitando de esta manera el teletrabajo
29,281,87
11/06/2020
SUMINISTROS
SI
MISAN-80
AEMPS
2020/00009PJ
Campaña publicitaria de vacunación contra la gripe 2020-2021
17,350,00
23/09/2020
SERVICIOS
SI
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 99
ANEXO 8
CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS
MINISTERIO DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL (MITES)
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha
adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MITES-01
Junta de
Contratación
10000200/2020
Ampliación de la infraestructura de videoconferencia para el
MITES y MISSYM
33.690,56
22/04/2020
SUMINISTROS
SI
MITES-02
Junta de
Contratación
10000286/2020
Adquisición de 40 ordenadores portátiles
71.840,00
16/03/2020
SUMINISTROS
SI
MITES-03
Junta de
Contratación
10000297/2020
Adquisición de 50 ordenadores portátiles
58.450,00
16/03/2020
SUMINISTROS
SI
MITES-04
Junta de
Contratación
10000298/2020
Adquisición de 60 ordenadores portátiles
29.700,00
20/03/2020
SUMINISTROS
SI
MITES-05
Junta de
Contratación
10000299/2020
Adquisición de un terminal PULSE SECURE 7000 con licencia
para 5000 conexiones
82.467,11
20/03/2020
SUMINISTROS
SI
MITES-06
Junta de
Contratación
10000300/2020
Servicio de desinfección específica para el COVID-19 en
determinados edificios de los Servicios Centrales
246.107,60
20/03/2020
SERVICIOS
SI
MITES-07
Junta de
Contratación
10000310/2020
Adquisición de 55 ordenadores portátiles
35.145,00
26/03/2020
SUMINISTROS
SI
MITES-08
Junta de
Contratación
10000311/2020
Adquisición de 105 ordenadores portátiles 4G
57.616,65
26/03/2020
SUMINISTROS
SI
MITES-09
Junta de
Contratación
30000006/2020
Encargo a Medios Propias de la Subsecretaría del Ministerio de
Trabajo y Economía Social a (TRAGSATEC) para realizar tareas
de apoyo a la Dirección General de Trabajo en la tramitación de
expedientes ERTE
139.982,60
26/03/2020
ENCARGO MP
SI
MITES-10
Junta de
Contratación
3000007/2020
Servicio de gestión del Centro de Atención al Ciudadano para
informar sobre la presentación de ERTES
252.333,50
01/04/2020
SERVICIOS
SI
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 100
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha
adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MITES-11
Junta de
Contratación
3000009/2020
Encargo a Medios Propias de la Subsecretaría del Ministerio de
Trabajo y Economía Social a (TRAGSATEC) para realizar tareas
de apoyo a la Dirección General de Trabajo en la tramitación de
expedientes ERTE
72.972,93
21/05/2020
ENCARGO MP
SI
MITES-12
Junta de
Contratación
70000068/2020
Servicio de restauración en el Centro de Acogida de Refugiados
de Alcobendas
69.965,00
17/06/2020
SERVICIOS
SI
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 101
ANEXO 9
CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS
MINISTERIO DE TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y RETO DEMOGRÁFICO (MITERD)
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha
adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MITERD-01
Oficialía Mayor
20200000051R
Suministro de Packs de Bioseguridad para el Ministerio para la
Transición Ecológica y el Reto Demográfico
207.000,00
02/04/2020
SUMINISTROS
SI
MITERD-02
Oficialía Mayor
20200000052R
Adquisición de equipos portátiles para el Ministerio para la
Transición Ecológica y el Reto Demográfico
59.975,00
09/04/2020
SUMINISTROS
SI
MITERD-03
Oficialía Mayor
20200000054R
Suministro de mascarillas higiénicas para el Ministerio para la
Transición Ecológica y el Reto Demográfico
5.280,00
14/04/2020
SUMINISTROS
SI
MITERD-04
Oficialía Mayor
20200000073R
Suministro de mamparas separadoras para el Ministerio para la
Transición Ecológica y el Reto Demográfico
165.290,00
12/05/2020
SUMINISTROS
SI
MITERD-05
Oficialía Mayor
20200000077R
Suministro de mascarillas FFP2 reutilizables para el Ministerio
para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico
290.000,00
19/05/2020
SUMINISTROS
SI
MITERD-06
CH DUERO
1
Adquisición de 19 ordenadores portátiles para teletrabajo
personal esencial de la CHD estado de alarma
14.991,00
30/03/2020
SUMINISTROS
SI
MITERD-07
CH MIÑO-SIL
M1.904.078/9B11
Suministro e Instalación de Emergencia de Licencias Citrix
Cloud Virtual App y Desktop para la Confederación Hidrográfica
Del Miño-Sil, O. A.
12.200,00
16/03/2020
SUMINISTROS
SI
MITERD-08
CH EBRO
20P80437
Suministro de productos sanitarios para protección de los
trabajadores a causa de la crisis sanitaria por COVID-19
Mamparas
2.256,42
06/05/2020
SUMINISTROS
SI
MITERD-09
CH EBRO
20P80437
Id. Guantes
968,00
06/05/2020
SUMINISTROS
SI
MITERD-10
CH EBRO
20P80437
Id. Mascarillas y guantes
21.800,00
06/05/2020
SUMINISTROS
SI
MITERD-11
CH EBRO
20P80437
Id. Mascarillas
1.520,00
06/05/2020
SUMINISTROS
SI
MITERD-12
CH EBRO
20P80437
Id. Pantallas faciales y mamparas
3.701,50
14/05/2020
SUMINISTROS
SI
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 102
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe
EUROS
(sin IVA)
Fecha
adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MITERD-13
CH EBRO
20P80437
Id. Gel
5.421,60
15-05-20
SUMINISTROS
SI
MITERD-14
CH EBRO
20P80437
Id. Desinfectante
2.009,00
27-05-20
SUMINISTROS
SI
MITERD-15
CH EBRO
20P80437
Id. Mascarillas
72.000,00
26-06-20
SUMINISTROS
SI
MITERD-16
CH EBRO
20P80506
Suministro de equipos informáticos para la prestación de
servicios esenciales en la CHE en teletrabajo a causa de la
crisis sanitaria por COVID-19
100 ordenadores portátiles HP 250 G7 i5e
51.609,00
29-05-20
SUMINISTROS
SI
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 103
ANEXO 10
CONTRATOS CELEBRADOS Y FISCALIZADOS
MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA (MITMAU)
ÓRGANO
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe EUROS
(sin IVA)
Fecha
adjudicación
Tipo contrato
Fiscalizado
(SI/NO)
MITMAU-01
SETMAU
SETMA2020029
Servicios para análisis de la movilidad en España con
tecnología Big Data, tras la aplicación del R.D. 463/2020, de 14
de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la
gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el
COVID
132.000,00
30/03/2020
SERVICIOS
SI
MITMAU-02
SETMAU
SETMA2020029
Prórroga del contrato de servicios para análisis de la movilidad
en España con tecnología Big Data, tras la aplicación del R.D.
463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de
alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria
ocasionada por el COVID
279.000,00
11/06/2020
SERVICIOS
SI
MITMAU-03
DG Marina
Mercante
202017320214
Contrato de emergencia para la gestión de servicios de las
líneas marítimas de interés público Málaga-Melilla y Almería-
Melilla. Lote 1 línea de interés público Málaga-Melilla. Lote 2
línea de interés público Almería-Melilla.
1.832.000,00
02/12/2020
SERVICIOS
SI
1.928.000,00
02/12/2020
SERVICIOS
SI
MITMAU-04
DG Aviación Civil
118V2020
Servicio de transporte aéreo en las rutas aéreas Palma de
Mallorca-Menorca y Palma de Mallorca-Ibiza durante el estado
de alarma declarado con motivo del COVID-19
572.000,00
20/03/2020
SERVICIOS
SI
MITMAU-05
DG Aviación Civil
141V2020
Servicio de transporte aéreo en determinadas rutas del
Archipiélago Canario durante el estado de alarma declarado
con motivo del COVID-19
368.000,00
27/03/2020
SERVICIOS
SI
MITMAU-06
DG Aviación Civil
161V2020 (2)
Servicio de transporte aéreo en determinadas rutas del
Archipiélago Canario durante el estado de alarma declarado
con motivo del COVID-19
1.607.142,86
10/04/2020
SERVICIOS
SI
MITMAU-07
CEDEX
90/2020
Servicio de vigilancia presencial en los diversos Centros del
CEDEX
57.456,00
16/03/2020
SERVICIOS
SI
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 105
ANEXO 11
CONTRATOS DE EMERGENCIA CELEBRADOS NO REMITIDOS DE OFICIO
Ref. TCU
Órgano de
contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe EUROS
(sin IVA)
Fecha
adjudicación
Tipo contrato
MAETD-02
SG ADMÓN
DIGITAL
2020EMERG002
Mantenimiento, Soporte y Gestión de la Aplicación “ASISTENCIA COVID
19”
165.100
05/05/2020
SERVICIOS
MAETD-03
SG ADMÓN
DIGITAL
2020EMERG003
Piloto App trazabilidad contactos COVID 19
273.172
15/06/2020
SERVICIOS
MAETD-04
SG ADMÓN
DIGITAL
2020EMERG004
Evolución y mantenimiento App Trazabilidad contactos COVID 19
1.438.100
16/11/2020
SERVICIOS
MAETD-16
SEDIA
202000000525
Para la elaboración y ejecución de un plan de medios para la promoción
de uso de la aplicación radar COVID-19
1.500.000,00
26/11/2020
SERVICIOS
MINCOTUR-01
SE TURISMO
202000000012
Contratación de Servicios de Creatividad publicitaria y compra de
espacios en medios de comunicación y demás soportes publicitarios,
para Campaña Publicitaria Institucional de ámbito nacional, para
fomentar el turismo doméstico con motivo de la situación generada por la
COVID-19, mediante procedimiento de emergencia, previsto en el
artículo 120 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del
Sector Público.
2.066.115,70
15/06/2020
SERVICIOS
MITES-06
JUNTA DE
CONTRATACIÓN
10000300/2020
Servicio de desinfección específica para el COVID-19 en determinados
edificios de los Servicios Centrales
246.107,60
20/03/2020
SERVICIOS
MITES-10
JUNTA DE
CONTRATACIÓN
3000007/2020
Servicio de gestión del Centro de Atención al Ciudadano para informar
sobre la presentación de ERTESs
252.333,50
01/04/2020
SERVICIOS
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 107
ANEXO 12
CONTRATOS NO INCLUIDOS EN LAS RELACIONES CERTIFICADAS
DE CUMPLIMIENTO LEGAL ANUAL OBLIGATORIO (ART.335 LCSP)
Ref. TCU
Órgano de contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe EUROS
(sin IVA)
Fecha adjudicación
Tipo contrato
MAPA-01
JUNTA DE
CONTRATACIÓN
20200000546Y
Suministro de mascarillas, guantes y otros elementos de
protección necesarios para los trabajadores del mapa en
escenario COVID-19
69.848,96
21/04/2020
SUMINISTROS
MAETD-01
SG ADMÓN DIGITAL
20202020EMER
Portátiles para la SGAD y MUFACE para las
modalidades de trabajo no presenciales
17.164
20/03/2020
SUMINISTROS
MAETD-02
SG ADMÓN DIGITAL
2020EMERG002
Mantenimiento, Soporte y Gestión de la Aplicación
“ASISTENCIA COVID 19”
165.100
05/05/2020
SERVICIOS
MAETD-03
SG ADMÓN DIGITAL
2020EMERG003
Piloto App trazabilidad contactos COVID 19
273.172
15/06/2020
SERVICIOS
MAETD-04
SG ADMÓN DIGITAL
2020EMERG004
Evolución y mantenimiento App Trazabilidad contactos
COVID 19
1.438.100
16/11/2020
SERVICIOS
MAETD-17
SG TESORO
202000000013
Adquisición licencias Citrix y soporte
34.618,10
20/04/2020
SUMINISTROS
MAETD-18
DG ANÁLISIS MACRO
202000000187
Cuadro de mandos interactivo con información
epidemiológica, económica y social para seguimiento de
la reactivación de la actividad económica.
70.500,00
23/04/2020
SERVICIOS
MICONS-01
MINISTRO
202008COVID1
Desarrollo de una web informativa sobre recursos ante
autoridades de consumo posteriores a la crisis de la
COVID-19
14.800,00
03/07/2020
SERVICIOS
MINHAC-06
DG CATASTRO
80120200040
Contratación de portátiles con destino a la Dirección
General del Catastro para las modalidades de trabajo no
presenciales para atender las necesidades sobrevenidas,
debido a la crisis
sanitaria causada por el COVID-19
30.723,75
19/03/2020
SUMINISTROS
MINHAC-07
DG TRIBUTOS
2020/00104
Adquisición 5 portátiles HP
3.065,00
21/04/2020
SUMINISTROS
MISAN-20
SE SANIDAD
202009COV008
Servicios de asistencia técnica para la explotación de
indicadores del sistema de declaración de viajeros
internacionales y el plan de vacunación frente al COVID-
19 en España
500.584,00
09/12/2020
SERVICIOS
MISAN-72
AEMPS
S/N
Adquisición 500 kg HIDROXICLOROQUINA
165.700,00
20/03/2020
SUMINISTROS
MISAN-73
AEMPS
2020/00002PJ
Gestión, recepción, almacenamiento y transporte de
material para el proyecto/estudio OMS COVID-19.
24,375,24
26/03/2020
SUMINISTROS
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 108
Ref. TCU
Órgano de contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe EUROS
(sin IVA)
Fecha adjudicación
Tipo contrato
MISAN-74
AEMPS
2020/00003PJ
Adquisición 400 kg HIDROXICLOROQUINA
218.400,00
10/04/2020
SUMINISTROS
MISAN-75
AEMPS
2020/00004PJ
Modificación zona comedor para cumplir con las
recomendaciones indicadas para conseguir el
distanciamiento social
99,853,00
20/04/2020
OTROS
MISAN-76
AEMPS
2020/0005PJ0
Instalación suelo vinílico dentro de las modificaciones
realizadas en la zona del comedor, para llevar a cabo las
recomendaciones indicadas para conseguir el
distanciamiento social.
13,910,00
20/04/2020
OTROS
MISAN-77
AEMPS
2020/00006PJ
Realización de trabajos de carpintería dentro de las
modificaciones realizadas en la zona del comedor, para
llevar a cabo las recomendaciones indicadas para
conseguir el distanciamiento social
14,290,00
20/04/2020
OTROS
MISAN-78
AEMPS
2020/00007PJ
Ampliación del servicio de procesamiento y
almacenamiento en la nube para los proyectos BIFAP y
PRAN de la AEMPS
54,095,84
04/06/2020
SERVICIOS
MISAN-79
AEMPS
2020/00008PJ
Adquisición de licencias Atlassian para facilitar la gestión
telemática y en remoto de todos los proyectos de la
AEMPS facilitando de esta manera el teletrabajo.
29,281,87
11/06/2020
SUMINISTROS
MISAN-80
AEMPS
2020/00009PJ
Campaña publicitaria de vacunación contra la gripe 2020-
2021
17,350,00
23/09/2020
SERVICIOS
MITES-01
JUNTA DE
CONTRATACIÓN
10000200/2020
Ampliación de la infraestructura de videoconferencia para
el MITES y MISSYM
33.690,56
22/04/2020
SUMINISTROS
MITES-02
JUNTA DE
CONTRATACIÓN
10000286/2020
Adquisición de 40 ordenadores portátiles
71.840,00
16/03/2020
SUMINISTROS
MITES-03
JUNTA DE
CONTRATACIÓN
10000297/2020
Adquisición de 50 ordenadores portátiles
58.450,00
16/03/2020
SUMINISTROS
MITES-04
JUNTA DE
CONTRATACIÓN
10000298/2020
Adquisición de 60 ordenadores portátiles
29.700,00
20/03/2020
SUMINISTROS
MITES-05
JUNTA DE
CONTRATACIÓN
10000299/2020
Adquisición de un terminal PULSE SECURE 7000 con
licencia para 5000 conexiones
82.467,11
20/03/2020
SUMINISTROS
MITES-06
JUNTA DE
CONTRATACIÓN
10000300/2020
Servicio de desinfección específica para el COVID-19 en
determinados edificios de los Servicios Centrales
246.107,60
20/03/2020
SERVICIOS
MITES-07
JUNTA DE
CONTRATACIÓN
10000310/2020
Adquisición de 55 ordenadores portátiles
35.145,00
26/03/2020
SUMINISTROS
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 109
Ref. TCU
Órgano de contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe EUROS
(sin IVA)
Fecha adjudicación
Tipo contrato
MITES-08
JUNTA DE
CONTRATACIÓN
10000311/2020
Adquisición de 105 ordenadores portátiles 4G
57.616,65
26/03/2020
SUMINISTROS
MITES-09
JUNTA DE
CONTRATACIÓN
30000006/2020
Encargo a Medios Propias de la Subsecretaría del
Ministerio de Trabajo y Economía Social para realizar
tareas de apoyo a la Dirección General de Trabajo en la
tramitación de expedientes ERTE
139.982,60
26/03/2020
ENCARGO MP
MITES-10
JUNTA DE
CONTRATACIÓN
3000007/2020
Servicio de gestión del Centro de Atención al Ciudadano
para informar sobre la presentación de ERTEs
252.333,50
01/04/2020
SERVICIOS
MITES-11
JUNTA DE
CONTRATACIÓN
3000009/2020
Encargo a Medios Propias de la Subsecretaría del
Ministerio de Trabajo y Economía Social para realizar
tareas de apoyo a la Dirección General de Trabajo en la
tramitación de expedientes ERTE
72.972,93
21/05/2020
ENCARGO MP
MITES-12
JUNTA DE
CONTRATACIÓN
70000068/2020
Servicio de restauración en el Centro de Acogida de
Refugiados de Alcobendas
69.965,00
17/06/2020
SERVICIOS
MITERD-01
OFICIALÍA MAYOR
20200000051R
Suministro de packs de bioseguridad para el Ministerio
para la transición ecológica y el reto demográfico
207.000,00
02/04/2020
SUMINISTROS
MITERD-02
OFICIALÍA MAYOR
20200000052R
Adquisición de equipos portátiles para el Ministerio para
la transición ecológica y el reto demográfico
59.975,00
09/04/2020
SUMINISTROS
MITERD-03
OFICIALÍA MAYOR
20200000054R
Suministro de mascarillas higiénicas para el Ministerio
para la transición ecológica y el reto demográfico
5.280,00
14/04/2020
SUMINISTROS
MITERD-04
OFICIALÍA MAYOR
20200000073R
Suministro de mamparas separadoras para el Ministerio
para la transición ecológica y el reto demográfico
165.290,00
12/05/2020
SUMINISTROS
MITERD-05
OFICIALÍA MAYOR
20200000077R
Suministro de mascarillas FFP2 reutilizables para el
Ministerio para la transición ecológica y el reto
demográfico
290.000,00
19/05/2020
SUMINISTROS
MITERD-06
CH DUERO
1
Adquisición de 19 ordenadores portátiles para teletrabajo
personal esencial de la CHD estado de alarma
14.991,00
30/03/2020
SUMINISTROS
MITERD-10
CH EBRO
20P80437
Id. Mascarillas y guantes
21.800,00
06/05/2020
SUMINISTROS
MITERD-13
CH EBRO
20P80437
Id. Gel
5.421,60
15/05/2020
SUMINISTROS
MITERD-15
CH EBRO
20P80437
Id. Mascarillas
72.000,00
26/06/2020
SUMINISTROS
MITERD-16
CH EBRO
20P80506
Suministro de equipos informáticos para la prestación de
servicios esenciales en la CHE en teletrabajo a causa de
la crisis sanitaria por COVID-19. 100 ordenadores
portátiles HP 250 G7 i5e
51.609,00
29/05/2020
SUMINISTROS
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 110
Ref. TCU
Órgano de contratación
Nº Expte.
Objeto del contrato
Importe EUROS
(sin IVA)
Fecha adjudicación
Tipo contrato
MITMAU-07
CEDEX
90/2020
Servicio de vigilancia presencial en los diversos Centros
del CEDEX
57.456,00
16/03/2020
SERVICIOS
ALEGACIONES FORMULADAS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023 113
TRATAMIENTO DE LAS ALEGACIONES
Los resultados de las actuaciones practicadas se pusieron de manifiesto tanto a los actuales
titulares de los Departamentos Ministeriales y organismos o entidades afectadas como a quienes
ostentaron dichos cargos en los ejercicios fiscalizados, para que se formulasen las alegaciones y
se presentasen cuantos documentos y justificantes se estimasen pertinentes, de conformidad con
lo previsto en el artículo 44 de la Ley de 5 de abril de 1988, de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas (LFTCU).
Dentro del plazo conferido
34
, han remitido alegaciones y aportado la documentación que han tenido
por conveniente en virtud de lo dispuesto en el mencionado artículo 44, que se incorporan a este
Informe, los titulares de los Ministerios de Consumo; Transporte, Movilidad y Agenda Urbana y del
Ministerio de Sanidad, y quienes lo fueron de los Ministerios de Sanidad y de Transporte, Movilidad
y Agenda Urbana durante el periodo fiscalizado; asimismo ha formulado alegaciones dentro del
plazo conferido el titular del Centro de Estudios y Experimentación de obra pública (CEDEX).
Las Ministras de Sanidad y de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana solicitaron la concesión de
una ampliación de plazo para formular las alegaciones que les fue conferido.
A la vista de las alegaciones, se han efectuado las oportunas modificaciones en el texto y, en los
casos en que se ha visto necesario, se plantean las correspondientes consideraciones respecto al
contenido de estas. No se formulan manifestaciones respecto a las alegaciones que constituyen
meras explicaciones en relación con los hechos recogidos en el Informe y que, por tanto, no implican
oposición al contenido de este. En cualquier caso, el resultado definitivo de la fiscalización es el
expresado en el presente Informe.
34
Fuera del plazo conferido para efectuar alegaciones se han recibido escritos, ninguno de ellos suscrito por el titular del
Departamento, provenientes de los Ministerios Agricultura, Pesca y Alimentación; de Hacienda y Función Pública; de
Inclusión, Seguridad Social y Migraciones; de Trabajo y Economía Social; de Industria, Comercio y Tu rismo. Asimismo y
también fuera de plazo se ha recibido escrito del Comisionado del Mercado de Tabacos.
RELACIÓN DE ALEGACIONES
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO
DE CONSUMO
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL MINISTERIO DE SANIDAD
ALEGACIONES
FORMULADAS
POR
EL
MINISTERIO
DE
TRANSPORTES,
MOVILIDAD
Y
AGENDA URBANA
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL CENTRO DE ESTUDIOS Y EXPERIMENTACIÓN DE
OBRAS PÚBLICAS
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL EXMINISTRO DE SANIDAD, D. SALVADOR ILLA
ROCA
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL EXMINISTRO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y
AGENDA URBANA, D. JOSÉ LUIS ÁBALOS MECO
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 20/12/2023
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EL MINISTERIO DE CONSUMO
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FIRMANTE(1) : JOSE ANTONIO GARCIA GARCIA | FECHA : 10/10/2022 11:43 | Sin acción específica
MINISTERIO
DE CONSUMO
SUBSECRETARÍA
@consumo.gob.es
C/ ALCALÁ, 27 – 6ª Planta
28071 MADRID
TEL: 91 063 88 13
En relación con el Anteproyecto de informe de fiscalización de los contratos de emergencia celebrados en
2020 para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 por los ministerios del
área de Administración Económica del Estado y sus organismos autónomos, y por lo que respecta a las
conclusiones y recomendaciones plantadas, procede señalar:
Primero.- Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de documentación al Tribunal de Cuentas.
El Tribunal de Cuestas considera:
“Por otra parte, del total de 152 contratos celebrados, 147 debían haber sido incluidos en las
relaciones que debieron ser remitidas de oficio al Tribunal de Cuentas antes del 28 de f ebrero de 2021
en cumplimiento del referido artículo 335. De ellos, 48 contratos (el 33 %) no fueron incluidos en las
referidas relaciones, uno de ellos el MICONS-01 (epígrafe II.1.2)”.
La tramitación del contrato tuvo lugar en un momento en el que el Ministerio de Consumo todavía no
contaba con personal propio, siendo excepcionalmente apoya do, tal y como se contemplaba en los
correspondientes reales decretos de estructura de los departamentos correspondientes, por los servicios
comunes del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030. Como es por todos conocido, todo el personal
disponible se encontraba cedido al Ministerio de Sanidad para la gestión de la pandemia.
Con posterioridad fueron detectadas una serie de deficiencias en la tramitación y la ejecución de los
contratos menores, básicamente problemas en las comunicaciones de los mismos, bien d entro de la
Plataforma de Contratación del Sector Público bien en su traslado al Tribunal de Cuentas, por lo que en el
año 2022 se dictó la Orden de servicio 3/2022 , por la que se establece el manual de buenas prácticas y
funcionamiento para la utilización de los contratos menores dentro del Ministerio de Consumo,
estableciendo soluciones a los problemas como el señalado.
Se adjunta la orden de servicio 3/2022 como documento 1.
Segundo.- Justificación de la emergencia de los contratos. Se señala expresamente:
“Con carácter general, el objeto de los contratos fiscalizados debe estar directa o indirectamente
vinculado a la adopción de medidas para hacer frente a la situación sanitaria causada por el COVID-19
ajustándose a las previsiones del artículo 16 del Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo y del artículo
OFICIO
S/REF:
N/REF: 2022/TCU/001
FECHA: 10 de octubre de 2022
ASUNTO:
ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LOS CONTRATOS DE
EMERGENCIA CELEBRADOS EN 2020 PARA LA GESTIÓN DE LA SITUACIÓN DE CRISIS
SANITARIA OCASIONADA POR E L COVID-
19 POR LOS MINISTERIOS DE L ÁREA DE
ADMINISTRACIÓN ECONÓMICA DEL ESTADO Y SUS ORGANISMOS
DESTINATARIO:TRIBUNAL DE CUENTAS
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MINISTERIO
DE CONSUMO
120 de la LCSP. En la tramitación de emergencia del contrato fiscalizado MICONS-01, se observa que,
si bien su objeto estaba vinculado a paliar algunos efectos socio-económicos de la pandemia, no tenía
que ver con la protección de la salud de las per sonas o la lucha contra la enfermedad, y debió seguir
una tramitación distinta a la de emergencia (a diferencia de lo que sucedía en el caso de las campañas
publicitarias y de otras actuaciones informativas llevadas a cabo por los ministerios para prevenir los
contagios o para promover la vacunación contra el COVID-19, que sí estuvieron vinculadas a la lucha
contra la enfermedad) (epígrafe II.2.3)”.
El artículo 16 del Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para
responder al impacto económico del COVID-19, derogado expresamente por la por la disposición
derogatoria única. 2.a) del Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes
en el orden sanitario, social y jurisdiccional, a aplicar tras la finalización de la vigencia del estado de alarma
declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para
contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, desde su redacción original, plantea:
“De acuerdo con la previsión establecida en el párrafo anterior, a todos los contratos que hayan de
celebrarse por la Administración General del Estado o sus organismos públicos y entidades de Derecho
público para atender las necesidades derivadas de la protección de las personas y otras medidas
adoptadas por el Consejo de Ministros para hacer frente al COVID-19, les resultará de aplicación la
tramitación de emergencia”.
La norma señalada contiene una inequívoca declaración sobre la aplicación a todos los contratos públicos,
que tengan por objeto atender las necesidades derivadas de la protección de las personas y otras medidas
adoptadas por el Consejo de Ministros para hacer frente al COVID-19, de la denominada tramitación de
emergencia contenida en el artículo 120 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector
Público.
En base a su tenor literal se estimó que la protección de los consumidores era una actuación esencial que
encajaba de forma clara en el precepto reseñado. Debemos tener presente que tan relevantes fueron las
cuestiones de la salud como informar a la ciudadanía sobre los derechos que les asistían en algunos
contratos formalizados con empresas privadas que, como consecuencia de la pandemia no podrían ser
finalmente desarrollados (líneas aéreas, reservas hoteleras, contratos de tracto sucesivo como los
celebrados en gimnasios, etc). De esta forma, se pretendía dar seguridad y certidumbre sobre los derechos
que asistían a las personas consumidoras a la hora de resolver sus discrepancias, conseguir la devolución del
dinero por prestaciones no realizadas por causa imputable a la pandemia y, además, evitar desplazamientos
o llamadas a centros telefónicos que se encontraban colapsados para resolver problemáticas individuales.
Tercero.- Preparación, adjudicación y formalización del contrato.
1.- Dación de cuentas a la Intervención Delegada. Se señala:
“En el contrato fiscalizado MICONS-01 no ha quedado acreditado en el expediente que se diera
cumplimiento a la obligación de dar cuenta a la Intervención Delegada del acuerdo de contratación de
emergencia, establecida en la disposición adicional centésima trigésima sexta de l a Ley 6/2018, de 3
de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018. En 17 de los casos, la comunicación
se realizó con significada posterioridad al inicio de las actuaciones y de la adjudicación de los
contratos, privando con ello de sentido propio a esta comunicación (epígrafe II.3.1)”.
Las comunicaciones durante el estado de alarma fueron complicadas, al no existir un dispositivo
previamente diseñado para la gestión administrativa ordinaria. En ese sentido, el sometimiento a las
órdenes del Ministerio de Sanidad de casi todos los efectivos humanos disponibles supuso que
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MINISTERIO
DE CONSUMO
determinadas actuaciones estuvieran marcadas por la prioridad de salvar vidas con la compra de equipos y
material sanitario.
Si bien no consta documento expreso que acredite dicha dación en cuenta, por las dificultades propias del
momento en que se produjo la contratación, la Intervención Delegada -que trabajaba desde sus domicilios-
tuvo siempre conocimiento por vía telefónica de las actuaciones realizadas, por lo que no hizo constar
ninguna observación en su fiscalización posterior.
2.- Responsable del contrato. El Tribunal de Cuentas hace constar:
“8. No se dejó constancia en el contrato MICONS-01 de la designación expresa de un responsable del
contrato, lo que, al tratarse de contratos de emergencia, no constituye una irregularidad, pero hubiera
resultado una buena práctica aconsejable, al ser esta una previsión tendente a garantizar el adecuado
seguimiento y cumplimiento de la ejecución del contrato, singularmente relevante en los contratos de
emergencia (epígrafe II.3.5)”.
Siendo consciente el Ministerio de esa cuestión, en la Orden de servicio 3/2022, por la que se establece el
manual de buenas prácticas y funcionamiento para la utilización de los contratos menores dentro del
Ministerio de Consumo se prevé la designación de un responsable del seguim iento del contrato.
3.- Reflejo documenta de la concurrencia. Se señala:
“Sin que pueda calificarse como irregularidad, en el contrato fiscalizado MICONS-01 no ha quedado
reflejo documental en el expediente de haber sido solicitadas ofertas a más de una empresa, de
haberse realizado algún sondeo de mercado, de haber derivado el contrato de algún acuerdo marco
previo, de haber sido promovida la concurrencia de una u otra forma, o de haberse justificado la
existencia de un proveedor único, toda vez que el artículo 120 de la LCSP permite para los contratos de
emergencia la libre contratación sin obligación de tramitar expediente de contratación y sin sujeción a
los requisitos formales establecidos para los procedimientos ordinarios de contratación”.
Si bien no se trata de una irregularidad, debemos señalar que la situación específica de pandemia y la
urgencia en la respuesta a las situaciones de real indefensión de los ciudadanos exigió una respuesta rápida
que conllevó la imposibilidad de realizar una actuación como la señalada.
4.- Solvencia del contratista. Se plantea la siguiente cuestión:
“El hecho de que en la tramitación de emergencia se exima de la obligación de formar expedie nte, y
por tanto de acreditar en el mismo la verificación de la capacidad y solvencia del contratista con la
formalidad y rigidez que la ley exige para los procedimientos ordinarios, no significa que en lo s
contratos de emergencia el órgano de contratación no deba asegurarse de que el contrat ista,
libremente elegido, reúne los requisitos básicos de capacidad y solvencia que permitan, a prior i,
albergar una expectativa de adecuado cumplimiento del contrato en garantía del interé s público. En el
contrato fiscalizado MICONS-01 no ha quedado constancia documental de haberse realizado alguna
comprobación en este sentido. (epígrafe II.3.9)”.
En relación con esta cuestión debemos tener en cuenta que el artículo 120 de la Ley de Contratos del Sector
Público, en su apartado 1.a), establece:
“a) El órgano de contratación, sin obligación de tramitar expediente de contratación, podrá ordenar la
ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento producido o satisfacer la necesidad
sobrevenida, o contratar libremente su objeto, en todo o en parte, sin sujetarse a los requisitos
formales establecidos en la presente Ley, incluso el de la existencia de crédito suficiente.
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MINISTERIO
DE CONSUMO
En caso de que no exista crédito adecuado y suficiente, una vez adoptado el acuerdo, se proceder á a
su dotación de conformidad con lo establecido en la Ley General Presupuestaria”.
Se establecen, pues, dos planteamientos complementarios, la falta de obligación de tramitar el expediente
de contratación y, asimismo, la posibilidad de no sujetarse a los requisitos formales establecidos por la Ley.
En este sentido, se consideró que la constatación documental no resultaba necesaria, ya que el órgano de
contratación estimaba que el contratista contaba con la capacidad y solvencia para realizar la ejecución del
contrato.
5.- Publicidad de la adjudicación y formalización. Se señala:
“Los contratos de emergencia no están exentos del cumplimiento de las obligaciones legales s obre la
publicación de su adjudicación o formalización en el perfil del contratante del órgano de contratación
y en el BOE. En el contrato fiscalizado MICONS-01 se omitieron estas publicaciones (epígrafe II.3.11)”.
La Ley de Contratos del Sector Público no recoge especialidades para estos contratos en relación con la
publicidad de los actos de adjudicación y formalización. Sin embargo, se entendió que la publicación en
estos casos debía limitarse a lo que resultase pertinente, teniendo en cuenta que no existía un
procedimiento previo con los trámites habituales.
En base a lo anterior, por la cuantía específica del contrato se aplicó el artículo 118, regulador de los
contratos menores.
Posteriormente, con el fin de corregir cualquier tipo de disfunción en este tipo de contratos, se dictó la
Orden de Servicio3/2022 antes mencionada.
En un sentido similar, la Orden de Servicio 2/2022 por la que se aprueba el “Manual de buenas prácticas y
guía para la contratación del Ministerio de Consumo”, que se adjunta, también plantea soluciones a l a
cuestión suscitada.
6.- Dación de cuentas al Consejo de Ministros. Se plantea la siguiente cuestión:
“En el contrato fiscalizado MICONS-01 no ha quedado constancia documental de haberse producido la
dación de cuentas al Consejo de Ministros de la celebración del contrato que, con carácte r preceptivo,
Respecto a dicha cuestión, se adjunta a este documento la toma de razón del Consejo de Ministros.
Cuarto.- Recomendaciones.
Por lo que se refiere a las recomendaciones apuntadas, este Ministerio asume las mismas y procederá a
aplicarlas en lo sucesivo.
EL SUBSECRETARIO DE CONSUMO
José Antonio García García
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EL MINISTERIO DE SANIDAD
ALEGACIONES FORMULADAS POR
EL MINISTERIO DE TRANSPORTES,
MOVILIDAD Y AGENDA URBANA
MINISTERIO
DE TRANSPORTES, MOVILIDAD
Y AGENDA URBANA
SECRETARÍA DE ESTADO
DE TRANSPORTES, MOVILIDAD
Y AGENDA URBANA
DIRECTOR DEL GABINETE
1
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DEL TRIBUNAL DE CUENTAS DE FISCALIZACIÓN
DE LOS CONTRATOS DE EMERGENCIA CELEBRADOS EN 2020 PARA LA GESTIÓN DE LA SITUACIÓN
DE CRISIS SANITARIA OCASIONADA POR EL COVID-19 POR LOS MINISTERIOS DEL ÁREA DE
ADMINISTRACIÓN ECONÓMICA DEL ESTADO Y SUS ORGANISMOS AUTÓNOMOS
El 20 de septiembre de 2022 se ha emitido por el Tribunal de Cuentas (en adelante, TCU)
el anteproyecto de Informe de Fiscalización de siete contratos de servicios licitados por
órganos de contratación del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (en
adelante, MITMA) por el procedimiento de emergencia durante la pandemia originada
por el COVID-19. Según la numeración utilizada por el TCU, se trata de los contratos 01 y
02 de esta Secretaría de Estado, 03 de la Dirección General de Marina Mercante, 04, 05 y
06 de la Dirección General de Aviación Civil (en adelante, DGAC) y 07 del CEDEX. De todos
ellos, a excepción del de la Dirección General de Marina Mercante, se han realizado
observaciones a las que se realizan las siguientes alegaciones
-Expedientes MITMAU-01 y 02:
Se ha señalado por parte del TCU que no se determinó en los expedientes MITMAU-01 y
02, la duración de la prórroga del contrato y que en dicho contrato el plazo de ejecución
del contrato se fijó de manera flexible o poco precisa.
El MITMA impulsó la contratación del análisis de la movilidad con big data considerando
una necesidad ineludible el analizar los cambios que se producían en la movilidad de los
españoles durante la pandemia. El objetivo era generar, de manera urgente, información
para evaluar la efectividad de las medidas de restricción de la movilidad impuestas a la
ciudadanía, poder predecir los impactos de otras futuras, así como alimentar modelos
epidemiológicos que ayudasen a entender, predecir y mitigar la propagación del virus. Por
tanto, la propia naturaleza del contrato hacía necesaria su vigencia durante todo el
estado de alarma, ya que se trataba de una de las herramientas fundamentales para la
evaluación de las medidas contra la propagación del virus. A tal fin, la duración máxima
del contrato inicial se estableció coincidente con el periodo de vigencia del estado de
alarma, más las seis semanas posteriores a dicha finalización, debido a la necesidad de
mantener las series estadísticas de datos sin pérdida de continuidad. En consecuencia, la
prestación del servicio se inició el día 30 de marzo de 2020, y se extendió hasta el 24 de
mayo, dado que la vigencia del estado de alarma, inicialmente, alcanzaba hasta el día 11
de abril de 2020.
Sin embargo, el estado de alarma se fue prorrogando sucesivamente. Así, el Real Decreto
487/2020, de 10 de abril, dispuso la prórroga hasta las 00:00 horas del día 26 de abril de
2020. El Real Decreto 492/2020, de 24 de abril, estableció una nueva prórroga hasta las
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2
00:00 horas del día 10 de mayo de 2020. Mediante el Real Decreto 514/2020, de 8 de
mayo, se extiende la prórroga del estado de alarma hasta las 00:00 horas del día 24 de
mayo de 2020; posteriormente, por Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, se prorroga
el estado de alarma hasta las 00:00 horas del día 7 de junio de 2020. Finalmente, por Real
Decreto 555/2020, de 5 de junio, se prorroga el estado de alarma hasta las 00:00h del 21
de junio.
Dado el carácter esencial del servicio que se prestaba a través de dicho contrato, el
contexto de extraordinaria incertidumbre que impuso la pandemia y las sucesivas
prórrogas del estado de alarma que iban teniendo lugar, no se podía definir con precisión
la fecha de finalización de la prórroga, estableciendo alternativamente como referencia
para la finalización la misma el inicio de la tramitación de un contrato ordinario de
servicios que diese continuidad a la actividad. No obstante, en garantía de cumplimiento
de la normativa en materia de contratación, la prórroga finalizó tras la declaración del fin
del estado de alarma en mayo de 2021.
En cuanto a la comunicación a la Intervención Delegada de la tramitación de emergencia
del expediente realizada por el Director del Gabinete de la Secretaría de Estado, en lugar
de por el propio órgano de contratación, como exige la disposición adicional centésima
trigésima sexta de la Ley 6/2018, de 3 de julio y oportunamente indica el TCU, se toma
nota de la observación y se tendrá en cuenta en las siguientes licitaciones que puedan
producirse.
-Expedientes MITMAU-05 y 06:
En relación con estos expedientes el TCU ha señalado las siguientes observaciones:
1. Que en el MITMAU-05, primera adjudicación, no se hizo mención al artículo 120
LCSP que justifica el recurso a esta figura de contratación, si bien en el MITMAU-
06 (prórroga) este punto ya fue corregido.
2. En ninguno de los dos contratos se informó de forma inmediata a la Intervención
Delegada, tal y como requiere la disposición adicional centésima trigésima sexta
de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año
2018, aunque si se informó con posterioridad.
3. No se incluyeron penalidades en caso de incumplimiento por parte del contratista
en ninguno de los dos contratos
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3
4. No se justificó adecuadamente (no se ha hecho referencia a circunstancias
concretas) la no exigencia de garantías al contratista a pesar de haber realizado
pagos a cuenta en ambos contratos.
Se considera conveniente realizar las siguientes alegaciones o aclaraciones con respecto a
las mismas:
A. Se trataba de la primera vez en la que la DGAC hubo de recurrir a esta figura de
contratación, de la que no se tenía ningún tipo de experiencia previa.
B. Las circunstancias en las que debió llevarse a cabo esta contratación “novedosa” (a los
efectos de la DGAC), no fueron las más propicias para interiorizar de forma inmediata
las diferencias de procedimiento con respecto a la contratación ordinaria.
a. Por un lado, la urgencia extrema con la que hubo de actuar, ante unos
servicios aéreos que los operadores no podían mantener prácticamente de la
noche a la mañana, al haber cambiado radicalmente las condiciones de
operación.
b. Por otra, los acontecimientos sobrepasaron ampliamente las capacidades
tanto de la Administración como de los operadores aéreos. Los servicios
jurídicos y otros estaban saturados de consultas, en un momento en el que la
producción normativa del MITMA se multiplicó varios órdenes de magnitud.
c. Finalmente, se produjo al menos inicialmente, una disrupción de los circuitos
habituales de comunicación interna y externa, en unos momentos en que
todos los funcionarios tuvieron que teletrabajar y todavía no se tenían ni las
rutinas ni la experiencia en este tipo de trabajo.
C. A medida que fue necesario recurrir al procedimiento de contratación de emergencia
para prorrogar los primeros contratos efectuados, se fueron incorporando las
lecciones aprendidas. Esta es la explicación, por ejemplo, a la deficiencia 1 identificada
por el Tribunal de Cuentas, que el propio informe reconoce fue corregida en el
siguiente contrato, es decir en la prórroga del primero.
D. Con respecto a las observaciones 3 y 4, se hace notar que, si bien es cierto que en los
contratos no se incorporaron penalidades, esto fue así porque dichos contratos se
concibieron como de duración limitada. La razón de ello es que cuando se realizaba la
contratación no se sabía a priori cuánto tiempo se mantendría el estado de alarma. La
idea de la contratación era ir comunicando al contratista semanalmente la necesidad
de prorrogar el servicio o en su defecto finalizarlo, procediendo a realizar pagos
semanales a cuenta a medida que se acercara el siguiente vencimiento. Esta
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4
circunstancia limitaba tanto el riesgo para la Administración como la necesidad de
aplicar penalidades en caso de incumplimiento, pues una posible penalidad que en
todo caso podría haberse aplicado habría sido la no prolongación del contrato a la
finalización de cada periodo semanal.
En referencia a la observación 4 en particular, se consideró así mismo, que la
justificación incluida en la memoria de la contratación resultaba suficiente. En este
sentido, en la memoria de la contratación se menciona el precepto al cual se acogió la
DGAC (negrita añadido):
“Atendiendo a las dificultades de tesorería que están afrontando las compañías aéreas
como consecuencia de la dramática disminución de las reservas y los reembolsos masivos
que están teniendo que afrontar por cancelación de sus operaciones, se considera
justificado proceder a anticipar las cantidades necesarias para la ejecución de los servicios.
Por otra parte, atendiendo a las previsiones de la Disposición final sexta del Real Decreto-
ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al
impacto económico y social del COVID -19, a todos los contratos que hayan de celebrarse
por la Administración General del Estado o sus organismos públicos y entidades de
Derecho público para atender las necesidades derivadas de la protección de las personas y
otras medidas adoptadas por el Consejo de Ministros para hacer frente al COVID-19, les
resultará de aplicación la tramitación de emergencia. En estos casos, si fuera necesario
realizar abonos a cuenta por actuaciones preparatorias a realizar por el contratista, no
será de aplicación lo dispuesto respecto a las garantías en la Ley 9/2017, de 8 de
noviembre, de contratos del sector público siendo el órgano de contratación quien
determinará tal circunstancia en función de la naturaleza de la prestación a contratar y
la posibilidad de satisfacer la necesidad por otras vías.”
Especificándose a continuación en cada contratación lo siguiente:
141V2020 (MITMAU-05)
“Dado que no se solicita aval y para limitar el riesgo para la Administración, se considera
oportuno ir realizando anticipos semanales por importe de 161.000 euros los
correspondiente a las dos primeras semanas y uno final por importe de 46.000 euros
correspondiente a los últimos dos días de operación (suponiendo un inicio de las
operaciones el 27 de marzo y finalización el 11 de abril).”
161V2020 (MITMAU-06)
“Dado que no se solicita aval y para limitar el riesgo para la Administración, se considera
oportuno ir realizando anticipos semanales por importe de 250.000 euros.”
FIRMADO por : MIGUEZ BAILO, RAUL. A fecha: 19/10/2022 02:45 PM
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5
-Expediente MITMAU-07
Recibido el anteproyecto de informe de fiscalización de contratos de emergencia
celebrados en 2020 durante la crisis sanitaria ocasionada por el COVID19 por el Tribunal
de Cuentas, se aprecia la valoración positiva que ese Tribunal efectúa sobre las buenas
prácticas de gestión utilizadas por el CEDEX respecto al contrato con título “Servicio de
vigilancia presencial en los diversos Centros del CEDEX durante el confinamiento por el
COVID19” respecto a diversos aspectos como:
Haber dejado reflejo documental en el expediente de haber solicitado ofertas a
contratos de emergencia la libre contratación sin obligación de tramitar
expediente de contratación y sin sujeción a los requisitos formales establecidos
para los procedimientos ordinarios de contratación (epígrafe II.3.8).
Ha quedado constancia documental de haberse realizado por el órgano de
contratación la comprobación de que el contratista reúne los requisitos básicos
de capacidad y solvencia que permitan, a priori, albergar una expectativa de
adecuado cumplimiento del contrato en garantía del interés público, aun cuando
en la tramitación de emergencia se exime de la obligación de formar expediente,
y por tanto de acreditar en el mismo la verificación de la capacidad y solvencia del
contratista con la formalidad y rigidez que la ley exige para los procedimientos
ordinarios (epígrafe II.3.9).
A pesar de que en el trámite de emergencia no existe la obligación de formación
del correspondiente expediente administrativo, cabe señalar que existe un
expediente completo (nº referencia: 90/2020), con los documentos que avalan la
existencia de las razones de emergencia y las necesidades a satisfacer que
justifican el recurso a esta forma de tramitación excepcional. (epígrafe II.3.10).
Sin perjuicio de que en los supuestos de tramitación de emergencia de contratos
públicos la ley no exija la formalización del contrato, hay que señalar que se
formalizó el contrato el 16 de marzo de 2020, en un documento escrito en el que
se consignaban, de la forma más precisa y definida posible, las concretas
prestaciones objeto del contrato, con la finalidad de garantizar, y en su caso
poder exigir contractualmente, la adecuada satisfacción de las necesidades de
emergencia que se pretendieron cubrir.
A continuación, se realizan las siguientes alegaciones, según el orden de las
observaciones del informe:
FIRMADO por : MIGUEZ BAILO, RAUL. A fecha: 19/10/2022 02:45 PM
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Incumplimiento de la obligación legal de remisión de los contratos al Tribunal de
Cuentas.
Por error administrativo, el CEDEX no envió dicho contrato al Tribunal, no obstante, dicha
deficiencia ha sido subsanada y ya en 2022 se ha remitido el contrato.
No existe vinculación entre el objeto del contrato y las razones de emergencia.
Ante la declaración de emergencia y el confinamiento por el COVID-19, se consideró
absolutamente necesario establecer un sistema adicional de vigilancia presencial en cada
uno de los edificios del CEDEX, no solo por razones obvias de seguridad sino por razones
operativas. El contrato de seguridad entonces vigente no recogía la vigilancia presencial y
la ausencia de un servicio de vigilancia presencial en lo s Centros suponía una situación de
peligro para los propios inmuebles y una situación de riesgo al existir en los centros
productos químicos que de ser manipulados por personal no autorizado pudieran derivar
en unas consecuencias graves. De haber realizado un contrato mediante un
procedimiento normal, aunque fuese por urgencia, no podría haber dado tiempo a
solucionar esta necesidad.
Deficiente definición de las prestaciones del contrato.
El contrato formalizado citaba expresamente en la cláusula primera, el objeto del mismo:
“disponer de un vigilante presencial en cada Centro del CEDEX, con un horario de 8:00 de
la mañana hasta las 15:00 (7 horas diarias) de lunes a viernes”
No hay designación expresa del responsable del contrato.
Uno de los documentos que conforman este expediente es el “Acta de inicio de
ejecución”, en la que figura el responsable del contrato.
Indeterminación de plazos y prórrogas.
En el contrato se indicaba expresamente: “El plazo total de ejecución del contrato queda
establecido desde el 16 de marzo hasta que termine el estado de alarma y sus
prórrogas”. La misma Pandemia, hacía que el estado de alarma fuera prorrogándose
sucesivamente sin tener certeza a priori de su finalización definitiva.
FIRMADO por : MIGUEZ BAILO, RAUL. A fecha: 19/10/2022 02:45 PM
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MINISTERIO
DE TRANSPORTES, MOVILIDAD
Y AGENDA URBANA
SECRETARÍA DE ESTADO
DE TRANSPORTES, MOVILIDAD
Y AGENDA URBANA
DIRECTOR DEL GABINETE
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En todo caso, se manifiesta la intención del CEDEX de poner los medios para solventar las
deficiencias observadas a cuyo fin se formulará un Plan de Acción en el que se incluirán
las medidas correctoras y el calendario de las mismas.
Conclusión
Desde esta Secretaría de Estado se aprecia la mención positiva que hace el TCU en su
anteproyecto de muchos de los trámites realizados en cada una de las licitaciones
fiscalizadas que excedían los requerimientos mínimos de un contrato de emergencia.
Asimismo, se toma conocimiento de las observaciones y deficiencias identificadas en el
marco de la función atribuida por la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
Cuentas y en la Ley 7/1988, de 5 de abril, reguladora de su funcionamiento, así como en
cumplimiento del programa de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2021
aprobado el 22 de diciembre de 2020, en el que, a iniciativa del propio Tribunal, fue
incluida la realización de una Fiscalización de los contratos de emergencia celebrados en
2020 para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 por los
ministerios del área de administración económica del estado y sus organismos
autónomos y se tendrán en cuenta en las licitaciones que se realicen por el procedimiento
de emergencia en lo sucesivo.
Madrid, a fecha de la firma electrónica
Raúl Míguez Bailo
DIRECTOR DEL GABINETE
FIRMADO por : MIGUEZ BAILO, RAUL. A fecha: 19/10/2022 02:45 PM
DIRECTOR DEL GABINETE DE LA SECRETARIA DE ESTADO
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ALEGACIONES FORMULADAS POR EL CENTRO DE ESTUDIOS Y EXPERIMENTACIÓN DE
OBRAS PÚBLICAS
ALEGACIONES DEL CEDEX AL ANTEPROYECTO INFORME FISCALIZACIÓN
CONTRATOS EMERGENCIA COVID-19 AÑO 2020
En relación con la fiscalización de los contratos de emergencia celebrados en 2020 para la
gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 por el Centro de Estudios
y Experimentación de Obras Públicas, que está llevando a cabo el Tribunal de Cuentas, NO se
formulan alegaciones al ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN de dichos contratos.
En Madrid, a la fecha de la firma electrónica
LA SECRETARIA DEL CEDEX LA DIRECTORA DEL CEDEX
Sonia Fernández-Pacheco Rodríguez Áurea Perucho Martínez
AUREA PERUCHO MARTINEZ - 2022-10-14 09:25:56 CEST, cargo=DIRECTORA , organizacion=CENTRO DE ESTUDIOS Y EXPERIMENTACIÓN DE OBRAS PÚBLICAS - CEDEX
SONIA FERNANDEZ-PACHECO RODRIGUEZ - 2022-10-11 12:11:11 CEST, cargo=SECRETARIA, organizacion=CEDEX
Puede comprobar la autenticidad de esta copia mediante CSV: O en https://www.pap.hacienda.gob.es
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL EXMINISTRO DE SANIDAD, D.
SALVADOR ILLA ROCA
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL EXMINISTRO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y
AGENDA URBANA, D. JOSÉ LUIS ÁBALOS MECO
