INFORME nº 1505 de 2023 de Tribunal de Cuentas, 26-01-2023
| Fecha | 26 Enero 2023 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
N.º 1.505
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS SUBVENCIONES DE RÉGIMEN
GENERAL CONCEDIDAS POR EL INSTITUTO DE MAYORES Y
SERVICIOS SOCIALES EN EL ÁREA DE ATENCIÓN A MAYORES,
EJERCICIO 2020
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los
artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y a
tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988,
de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 26 de
enero de 2023, el Informe de Fiscalización de las subvenciones de régimen general concedidas por
el Instituto de Mayores y Servicios Sociales en el área de atención a mayores, ejercicio 2020, y ha
acordado su elevación a las Cortes Generales, así como al Gobierno de la Nación, según lo
prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 1
ÍNDICE
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR ....................................................... 9
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL ........................................................... 9
I.3. OBJETIVOS, ALCANCE Y LIMITACIONES ....................................................................... 9
II.1. NATURALEZA Y DATOS GENERALES DE LA SUBVENCIÓN ...................................... 11
II.2. PLAN ESTRATÉGICO DE SUBVENCIONES 2018-2020. CUMPLIMIENTO DEL
OBJETIVO ESTRATÉGICO “APOYO AL MOVIMIENTO ASOCIATIVO DE PERSONAS
MAYORES DE ÁMBITO ESTATAL” ................................................................................ 14
II.3. PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE LA SUBVENCIÓN ............................................ 16
II.3.1. Iniciación e Instrucción ............................................................................................ 16
II.3.2. Resolución ................................................................................................................ 40
II.4. SEGUIMIENTO DE LAS ACTIVIDADES SUBVENCIONADAS Y COMPROBACIÓN DE
LA JUSTIFICACIÓN PRESENTADA POR LAS ENTIDADES BENEFICIARIAS .............. 43
II.5. REINTEGROS Y RÉGIMEN SANCIONADOR .................................................................. 51
II.6. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
ORGÁNICA 3/2017, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE
MUJERES Y HOMBRES Y EN LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE
TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO .... 53
III.1. CONCLUSIONES RELATIVAS AL CUMPLIMIENTO DEL OBJETIVO PARA EL QUE
SE ESTABLECIERON LAS AYUDAS Y A SU ADECUACIÓN CON LAS ACTUALES
BASES REGULADORAS ................................................................................................. 54
III.2. CONCLUSIONES RELATIVAS AL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE LAS
AYUDAS ........................................................................................................................... 55
III.3. CONCLUSIONES RELATIVAS A LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y
JUSTIFICACIÓN DE LAS AYUDAS, AL CONTROL INTERNO EJERCIDO POR EL
IMSERSO, ASÍ COMO A LOS PROCEDIMIENTOS DE REINTEGRO Y
SANCIONADORES TRAMITADOS .................................................................................. 57
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 3
RELACIÓN DE ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS
AGE Administración General del Estado
BBRR Bases reguladoras
BDNS Base de Datos Nacional de Subvenciones
BOE Boletín Oficial del Estado
CCAA Comunidades Autónomas
IMSERSO Instituto de Mayores y Servicios Sociales
IGSS Intervención General de la Seguridad Social
LGS Ley General de Subvenciones
MDSA Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030
NCD Nivel de complemento de destino
ONG Organizaciones no Gubernamentales
PES Plan Estratégico de Subvenciones
STC Sentencia del Tribunal Constitucional
UE Unión Europea
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 5
RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO Nº 1 OBLIGACIONES RECONOCIDAS NETAS EN LAS CONVOCATORIAS 2019
Y 2020 ............................................................................................................... 13
CUADRO Nº 2 NÚMERO DE SOLICITUDES, DENEGACIONES Y CONCESIONES EN LAS
CONVOCATORIAS 2019 Y 2020 ...................................................................... 13
CUADRO Nº 3 CRITERIOS DE VALORACIÓN DE LA ENTIDAD ............................................. 25
CUADRO Nº 4 DIFERENCIAS EN EL NÚMERO DE SOCIOS COMUNICADOS SOBRE UNA
MISMA ENTIDAD .............................................................................................. 28
CUADRO Nº 5 CRITERIOS DE VALORACIÓN DE LAS ACTUACIONES ................................. 33
CUADRO Nº 6 INFORMES DE CONTROL FINANCIERO EFECTUADOS POR LA IGSS
(2014-2019) ....................................................................................................... 52
CUADRO Nº 7 DEVOLUCIONES VOLUNTARIAS EN LAS CONVOCATORIAS 2019 Y 2020 .. 53
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 7
RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO Nº 1 PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE LAS AYUDAS ................................... 16
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 9
INTRODUCCIÓN
I.1. INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones atribuidas por el artículo 2.a) de la Ley
Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, ha realizado, a iniciativa propia, la
Fiscalización de las subvenciones de régimen general concedidas por el Instituto de Mayores y
Servicios Sociales en el área de atención a mayores, ejercicio 2020, que fue incluida, inicialmente,
en el Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2020. La fiscalización de
subvenciones constituye un objetivo estratégico prioritario para el Tribunal de Cuentas. En
particular, estas subvenciones, orientadas a apoyar el movimiento asociativo de personas mayores,
afectan a un colectivo socialmente sensible y protegido, se conceden desde hace más de veinte
años, y a través de su fiscalización pueden ser objeto de actualización y mejora. En 2021, el
porcentaje de población española mayor de 65 años era del 19,6 %, habiéndose incrementado 2,7
puntos porcentuales en tan solo 10 años.
Esta fiscalización afecta, además, a los siguientes objetivos específicos del Plan Estratégico del
Tribunal de Cuentas 2018-2021: 1.1 Realizar actuaciones que sirvan a las Cortes Generales y a las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas para impulsar la adopción de medidas que
contribuyan a conseguir un sector público más racional y eficiente, 1.2 Promover buenas prácticas
de organización, gestión y control de las Entidades Públicas y 1.4 Incrementar las fiscalizaciones
operativas.
I.2. ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
El ámbito subjetivo se refiere al Instituto de Mayores y Servicios Sociales (en adelante IMSERSO o
el Instituto), entidad gestora de la Seguridad Social adscrita al Ministerio de Derechos Sociales y
Agenda 2030 (en adelante MDSA), a través de la Secretaría de Estado de Derechos Sociales, entre
cuyas competencias se encuentra el fomento de la cooperación con las organizaciones y entidades
que agrupan a las personas mayores.
El ámbito objetivo de la fiscalización comprende las subvenciones de régimen general concedidas
por la referida entidad gestora, exclusivamente en el área de atención a mayores.
El ámbito temporal de la fiscalización corresponde al ejercicio 2020. A estos efectos, se ha verificado
el procedimiento de concesión de las ayudas correspondiente a la convocatoria de 2020 (aprobada
por Resolución de 9 de septiembre de 2020) y los procedimientos de gestión y justificación,
realizados en dicho ejercicio, correspondientes a las ayudas concedidas de la convocatoria de 2019
(aprobada por Resolución de 26 de abril de 2019). Sin perjuicio de ello, el análisis de los
procedimientos se ha extendido al momento en el que se han realizado las pruebas planificadas en
el marco de la fiscalización y se han examinado los documentos y actuaciones de ejercicios
anteriores o posteriores que se han considerado necesarios para el cumplimiento de los objetivos.
I.3. OBJETIVOS, ALCANCE Y LIMITACIONES
De acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas el 27 de enero de 2022, la fiscalización realizada
ha sido operativa y de cumplimiento. Su objetivo ha consistido en verificar el cumplimiento de la
normativa reguladora de las subvenciones sometidas al régimen general concedidas por el
IMSERSO en el área de mayores, analizando los sistemas y procedimientos implantados por el
organismo y su adecuación a los principios de buena gestión financiera en el desarrollo de las
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 10
acciones subvencionadas, y el grado de consecución de las finalidades perseguidas con el
otorgamiento de estas ayudas. En particular, se han verificado los siguientes extremos:
1. El grado de cumplimiento del objetivo “Apoyo al movimiento asociativo de personas mayores
de ámbito estatal”, incluido en el Plan Estratégico de Subvenciones aprobado por el entonces
Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social para el trienio 2018-2020, actualizado para
el año 2020 por el actual Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, respecto de las
ayudas objeto de análisis. Asimismo, se ha fiscalizado la idoneidad del citado objetivo y de
sus indicadores de seguimiento.
2. El procedimiento establecido para la presentación de las solicitudes por las entidades, su
valoración y la concesión de las subvenciones, al objeto de comprobar la adecuada obtención
de la subvención por parte de los beneficiarios, así como la correcta fundamentación de las
solicitudes denegadas.
3. Los procedimientos de gestión y justificación de las ayudas y, en particular, las actuaciones
de comprobación efectuadas por el IMSERSO para verificar la correcta aplicación de la
subvención, tanto sobre la justificación económica presentada por el beneficiario como sobre
la efectiva realización de la actividad en los términos comprometidos.
4. Las actuaciones realizadas por el IMSERSO, en su caso, para la tramitación de los oportunos
procedimientos de reintegro de subvenciones y de los expedientes administrativos que, como
consecuencia de un procedimiento sancionador, haya debido iniciar como órgano concedente
de la subvención.
Asimismo, en las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno se estableció que se abordarían las
cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas, tanto en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de
marzo, de Igualdad efectiva de mujeres y hombres, como en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en todo aquello que pudiera tener
relación con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras.
Para el cumplimiento de estos objetivos se han utilizado los procedimientos habituales de
fiscalización, adaptados a cada una de las diferentes áreas, que han quedado plasmados en los
correspondientes programas de trabajo.
El desarrollo de los trabajos se ha llevado a cabo en la sede del IMSERSO, mediante la revisión de
los manuales de procedimiento, del control interno, las bases de datos y la documentación
justificativa de la realización de las actividades subvencionadas, así como la realización de
entrevistas con los responsables de las principales áreas en relación con los objetivos de la
fiscalización. Por otra parte, a través del IMSERSO, se ha solicitado, a una muestra de entidades
beneficiarias, información adicional necesaria para dar cumplimiento a los objetivos de la presente
fiscalización.
En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras no se han producido limitaciones que hayan
impedido cumplir los objetivos previstos.
La presente fiscalización se ha realizado de acuerdo con lo previsto en las Normas de Fiscalización
del Tribunal de Cuentas, aprobadas por su Pleno en sesión de 23 de diciembre de 2013.
De conformidad con lo previsto en el artículo 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento
del Tribunal de Cuentas, los resultados de las actuaciones practicadas se han puesto de manifiesto
a los responsables del MDSA y del IMSERSO para que formulasen las alegaciones y presentasen
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 11
cuantos documentos y justificantes estimaran pertinentes. El tratamiento de las alegaciones
efectuadas y la documentación remitida se incluyen al final del presente Informe.
RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
En la exposición de los resultados de la fiscalización se distinguirán los siguientes apartados:
1. Naturaleza y datos generales de la subvención.
2. Plan Estratégico de subvenciones 2018-2020: cumplimiento del objetivo estratégico “apoyo
al movimiento asociativo de personas mayores de ámbito estatal”.
3. Procedimiento de concesión de la subvención.
4. Seguimiento de las actividades subvencionadas y comprobación de la justificación
presentada por las entidades beneficiarias.
5. Reintegros y régimen sancionador .
6. Cuestiones relacionadas con el cumplimiento de la normativa sobre transparencia.
II.1. NATURALEZA Y DATOS GENERALES DE LA SUBVENCIÓN
La línea de subvenciones objeto de la presente fiscalización se concede por el IMSERSO desde
hace más de veinte años. Así, desde el año 2001 (primera memoria publicada en la web del
IMSERSO) hasta 2006, las subvenciones del régimen general, con cargo al IMSERSO, destinadas
a organizaciones no gubernamentales (en adelante ONG) dedicadas a la promoción y apoyo del
movimiento asociativo y a la integración social de las personas mayores, contemplaban la
financiación de tres programas:
- Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de las entidades.
- Programas para la atención, promoción e integración de las personas mayores.
- Programas de integración y animación social de las personas mayores en el ámbito rural.
A partir del año 2006, se suprimieron los dos últimos programas, manteniéndose el primero hasta
la actualidad. Su regulación se contiene en la Orden TAS/980/2007, de 2 de abril,
que establece
las
bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de
subvenciones del IMSERSO (en adelante, BBRR), que han permanecido inalteradas hasta la
actualidad, y en las diferentes resoluciones de convocatorias, que el IMSERSO ha dictado
anualmente1.
No obstante lo anterior, debe señalarse que con anterioridad a la vigente Orden, el régimen general
de las subvenciones del IMSERSO se reguló en la Orden TAS/893/2005, de 17 de marzo y en la
Orden TAS/1814/2006, de 7 de junio. Ambas disposiciones, al igual que la actualmente vigente,
preveían una gestión centralizada de las subvenciones, de manera que la ordenación, instrucción y
resolución del procedimiento de concesión de estas subvenciones (régimen de concurrencia
1 Ver marco normativo en Anexo 1.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 12
competitiva) correspondía a los órganos competentes del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
y del IMSERSO.
Este sistema de gestión centralizada de las subvenciones del IMSERSO se vio profundamente
afectado por la sentencia 178/2011, de 8 de abril, del Tribunal Constitucional que estimó
parcialmente el conflicto positivo de competencias número 520-2005 interpuesto por la Generalitat
de Cataluña contra la citada Orden TAS/893/2005, de 17 de marzo, declarando que los artículos 2,
salvo su primer inciso, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14,15,16 y 17, así como los anexos I, II y III de la
misma, vulneraban la competencia en materia de asistencia social asumida por la Generalitat de
Cataluña de acuerdo con el artículo 148.1.20 de la Constitución (CE) y el artículo 166 de su vigente
Estatuto de Autonomía.
Señala esta sentencia que “el Estado puede intervenir legítimamente en la materia «asistencia
social», aún sin título propio específico o genérico, a través de políticas subvencionales, pero habrá
de hacerlo mediante el sistema del primer supuesto previsto en el fundamento jurídico 8 de la STC
13/1992, que permite que «el Estado pued[a], desde luego, decidir asignar parte de sus fondos
presupuestarios a estas materias o sectores» en los que «no invoca título competencial alguno».
Esta posibilidad de intervención subvencional estatal (STC 146/1986, de 25 de noviembre, FJ 3),
no obstante, queda sometida a límites, según indicamos en el propio primer supuesto que estamos
glosando. Límites consistentes, de un lado, en que «la determinación del destino de las partidas
presupuestarias correspondientes no puede hacerse sino de manera genérica o global, por sectores
o subsectores enteros de actividad» —requisito que satisface la orden impugnada al prever en su
art. 1 que el objeto de estas subvenciones se dirijan a favorecer la inclusión y a apoyar el movimiento
asociativo y fundacional de personas mayores, discapacitados, infancia, pueblo gitano y
voluntariado; y, de otro, que los fondos subvencionales «han de integrarse como un recurso que
nutre la Hacienda autonómica … de manera que la asignación de fondos quede territorializada, a
ser posible, en los mismos presupuestos generales del Estado»— condición ésta que no respeta la
orden impugnada al regular la tramitación centralizada de los fondos subvencionales del Estado”.
A este respecto, la vigente Orden TAS/980/2007 señala que “es responsabilidad del Estado
respaldar a las entidades que operan en este ámbito desde una perspectiva organizativa o
institucional, para de este modo fomentar o potenciar la posterior actividad de protección social que
han de desarrollar, lo que es plenamente respetuoso con el orden constitucional de competencias,
ya que la intervención estatal se justifica por la necesidad de garantizar la igualdad plena en el
reparto de las ayudas de que se trata entre todas las organizaciones sociales, cualquiera que sea
el territorio en que se localicen sus sedes o realicen sus actuaciones”.
Por otra parte, debe señalarse que estas subvenciones se imputan al presupuesto de gastos del
IMSERSO, en concreto, al programa 3132 “Servicios sociales generales. Envejecimiento activo y
prevención de la dependencia”, aplicación presupuestaria 487.7.9 “Prestaciones sociales. Ayudas
públicas de carácter social a instituciones sin fines de lucro. Otras” (Política de gasto “23 Servicios
sociales y promoción social” de los Presupuestos Generales del Estado).
Las obligaciones reconocidas en las convocatorias correspondientes a los años 2019 y 2020, han
sido las siguientes:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 13
CUADRO Nº 1
OBLIGACIONES RECONOCIDAS NETAS EN LAS CONVOCATORIAS 2019 Y 2020
(euros)
CONVOCATORIA OBLIGACIONES RECONOCIDAS NETAS
(SUBV. RÉGIMEN GENERAL)
2019.- Resolución de 26 de abril de 2019 2.348.209,90
2020.- Resolución de 9 de septiembre de 2020 2.348.196,30
Fuente: Presupuestos de Gastos del IMSERSO.
El número de solicitudes presentadas en las diferentes convocatorias, así como el de las concedidas
y denegadas y su importe, se detallan en el siguiente cuadro:
CUADRO Nº 2
NÚMERO DE SOLICITUDES, DENEGACIONES Y CONCESIONES EN LAS CONVOCATORIAS
2019 Y 2020
(euros)
CONVOCATORIA
SOLICITUD DENEGACIÓN CONCESIÓN
Nº IMPORTE
SOLICITADO Nº IMPORTE
SOLICITADO Nº IMPORTE
SOLICITADO
IMPORTE
CONCEDIDO
2019 39 6.214.388,24 7 408.992,49 32 5.805.395,75 2.348.210,00
2020 43 6.132.613,93 11 330.960,72 32 5.801.653,21 2.348.196,30
Fuente: Información proporcionada por el IMSERSO.
En el Anexo 2 se identifican los expedientes relativos a las entidades beneficiarias de la subvención
para cada una de las convocatorias, con el detalle del importe concedido, en el que puede
apreciarse que, en ambas, el IMSERSO resolvió la concesión de subvención a favor de 32
entidades.
Por otra parte, cabe destacar que si bien el artículo 29 del Reglamento de la Ley General de
Subvenciones, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio (RLGS) prevé la posibilidad de
creación por la administración concedente de un registro de solicitantes donde voluntariamente se
inscriban y donde se aporte la documentación acreditativa, el IMSERSO no tiene implementada
esta previsión.
Por último, debe señalarse que, en el año 2020, el Área de Gestión de programas de Mayores de
la Subdirección General de Gestión, que era la unidad encargada de la gestión de estas ayudas,
disponía, exclusivamente, de una Jefa de Área (NCD 28, a partir de 2021), de un Jefe de Servicio
(NCD 26) y de un Jefe de Sección (NCD 22, puesto que quedó vacante tras su jubilación en enero
de 2021). A la vista de todas las tareas que deben desarrollarse para la concesión y gestión de las
ayudas, como se detalla en los apartados siguientes de este informe, parece que esta dotación de
personal puede resultar insuficiente, lo que ha podido influir en la existencia de las múltiples
incidencias en el procedimiento que se ponen de manifiesto a lo largo del mismo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 14
II.2. PLAN ESTRATÉGICO DE SUBVENCIONES 2018-2020. CUMPLIMIENTO DEL OBJETIVO
ESTRATÉGICO “APOYO AL MOVIMIENTO ASOCIATIVO DE PERSONAS MAYORES DE
ÁMBITO ESTATAL”
El artículo 8 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) establece la
obligación de los órganos que propongan el establecimiento de subvenciones de elaborar, con
carácter previo a su convocatoria, un Plan Estratégico de Subvenciones (en adelante PES), como
instrumento de planificación que debe concretar los objetivos y efectos que se pretenden con su
aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de
financiación. Se trata, como señala el artículo 10 del RLGS, de un instrumento de planificación de
políticas públicas que conecta los objetivos estratégicos que se pretenden con la actividad
subvencional con los de los correspondientes programas presupuestarios que han de financiarla,
definiendo un conjunto de indicadores que permitan conocer el progreso alcanzado en el
cumplimiento de aquellos. Su carácter es meramente programático, no crea derechos ni
obligaciones, pero sirve para orientar la distribución de recursos en función del logro de políticas
públicas. Por su parte, el artículo 6.2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso
a la información pública y buen gobierno, establece la obligación de publicar el Plan estratégico y
sus informes de revisión.
En cumplimiento del artículo 8.1 de la LGS, la Orden de 20 de julio de 2018, aprobó el PES del
entonces Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social para el periodo 2018-2020, (en la
actualidad el MDSA en lo que respecta a las subvenciones fiscalizadas) abarcando, conforme al
artículo 11 del RLGS, el conjunto de las subvenciones públicas gestionadas por los distintos órganos
del Ministerio, distinguiendo las correspondientes a la Secretaría de Estado de Servicios Sociales
(entre las que se incluyen las gestionadas por el IMSERSO) y las correspondientes a la Secretaría
de Estado de Sanidad y Consumo.
Hay que señalar que, durante su periodo de vigencia, el Plan se ha visto afectado por dos
circunstancias: por un lado, por la prórroga de los presupuestos de 2018 vigentes hasta el 1 de
enero de 2021; y por otro, por la remodelación ministerial que dio lugar a la división del anterior
Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social en tres nuevos departamentos que participan
del mismo, siendo uno de ellos el MDSA, cuya estructura orgánica se desarrolla en el Real Decreto
452/2020, de 10 de marzo.
El objetivo estratégico establecido en el PES para la línea de subvención asignada al área de
Mayores del IMSERSO, orientada al mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de
entidades de implantación estatal de mayores es el “apoyo al movimiento asociativo de personas
mayores de ámbito estatal”2. Para el seguimiento de este objetivo, se definieron dos indicadores:
uno de cumplimiento, “el número de entidades subvencionadas”; y otro de seguimiento
presupuestario, que mide su grado de ejecución. Esto es, no hay definido ningún indicador de
impacto (como podría ser el número de personas mayores que participan en estas asociaciones o
se benefician de su actividad), solo indicadores de proceso, lo que únicamente permite una visión
parcial sobre el cumplimiento del objetivo pretendido.
Analizados los indicadores definidos, se observa que en los veinte últimos años el número de
entidades subvencionadas ha sido prácticamente el mismo, así en el año 2000 resultaron
beneficiarias 31 y, en el año 2020, 32, con un máximo de 40 entidades en el año 2007 y un mínimo
de 28 en los años 2015 y 2017. Asimismo, las entidades beneficiarias se repiten todos los años, y
el acceso de nuevas entidades es excepcional. En particular, en la convocatoria de 2020, salvo dos
2 Las BBRR en su artículo 1 señalan que “El objeto de estas subvenciones será la realización de actuaciones sociales
dirigidas a favorecer y apoyar el movimiento asociativo y fundacional de las personas mayores…”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 15
beneficiarios, uno que recibe la subvención por primera vez en dicho ejercicio, y otro que deja de
percibirla, los restantes son los mismos que en la convocatoria anterior. Por otra parte, de las 32
entidades beneficiarias, 19 lo han sido en, al menos, los últimos 20 años, y 27 en los últimos 14
años. Este hecho, unido a la ausencia de datos antes señalada sobre el número de personas
mayores que participan en estas asociaciones o se benefician de su actividad, cuestiona la eficacia
de unas ayudas cuyo objetivo es fomentar el asociacionismo entre mayores.
Asimismo, teniendo en cuenta que anualmente se distribuye la totalidad del crédito presupuestario
entre las entidades que cumplen los requisitos y superen una puntuación mínima, el indicador de
seguimiento presupuestario no es representativo del cumplimiento de los objetivos.
Adicionalmente, no consta la existencia de estudios sobre la evolución del número de entidades
dedicadas al colectivo de mayores ni sobre la evolución del número de mayores beneficiados, lo
avance de la aplicación del PES y sus efectos que, anualmente, debe elaborar el MDSA.
Por otra parte, debe hacerse referencia en este punto a la sentencia el Tribunal Supremo 2421/2015,
de 21 de mayo, que señala que “Estamos ante una actividad típica de fomento, la subvención, que
lo que pretende es fomentar, al amparo del robustecimiento de dicho Tercer Sector de Acción Social,
la trascendental labor que realizan estas organizaciones, es decir, la asistencia social que prestan,
pues sostener dichas organizaciones no es, ni puede ser, un fin en sí mismo, teniendo en cuenta la
propia definición de lo que es una medida de fomento y la vertiente modal de la subvención”.
Por todo lo anterior, puede decirse que promover la creación de asociaciones de primer nivel
(asociaciones de base, que no agrupan a otras entidades) esto es, fomentar la unión de mayores
para la defensa de un fin común, contribuye a la articulación de la participación para la puesta en
marcha de proyectos en beneficio de ese colectivo, y favorece la incorporación de nuevas personas
asociadas, potenciando el tejido asociativo. Sin embargo, la creación de federaciones y
confederaciones de segundo nivel no genera, necesariamente, un aumento del número de
asociados, sino que, simplemente, implica la agrupación en una entidad de nivel superior de los
asociados de organizaciones ya existentes. A mayor abundamiento, debe señalarse que, en
ocasiones, las entidades integrantes de las federaciones o confederaciones tienen, a su vez, ámbito
estatal, con el riesgo de duplicación de estructuras y costes para la atención del mismo colectivo de
mayores.
En la subvención objeto de fiscalización, el IMSERSO llega a subvencionar tanto a una
confederación o federación como a las entidades que la integran3. A este respecto resulta relevante
poner de manifiesto que otras administraciones públicas que convocan subvenciones similares
establecen una incompatibilidad para ser simultáneamente beneficiarias de la subvención a una
confederación y a sus entidades integrantes (v.gr.: la Generalitat Valenciana). No obstante, tal y
como se expondrá a lo largo del informe, la actuación del IMSERSO favorece especialmente a las
confederaciones/federaciones en detrimento de las asociaciones u otras organizaciones similares,
ya que el hecho de considerar el número de socios de las entidades integrantes que no se presenten
a la convocatoria en los criterios de valoración, favorece siempre a las primeras, circunstancia que
no necesariamente fomenta una mayor participación social de los mayores, que es el objetivo de
las ayudas.
3 Así, en el caso de la entidad con número de expediente 2/2020, diez de sus entidades integrantes son a su vez
beneficiarias de la subvención del IMSERSO, con lo que el Instituto financió los gastos de estructura de la confederación
y los correspondientes al 38,46 % de las entidades integrantes, a pesar de que el colectivo destinatario de las ayudas era
el mismo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 16
Por último, debe señalarse que si bien el PES 2021-2023 en su redacción inicial tenía definido para
esta línea de subvención el mismo objetivo estratégico que el del plan 2018-2020, este ha quedado
modificado en la actualización efectuada el 27/04/2022, de forma que, el objetivo estratégico pasa
a ser “Gestionar las prestaciones sociales y económicas clave para la acción política en favor de la
justicia social, la inclusión de la discapacidad, el Sistema para la Autonomía y Atención a la
Dependencia, la gestión de centros y la colaboración con entidades y organizaciones de personas
mayores”. No obstante, los indicadores, tanto de cumplimiento como de seguimiento
presupuestario, así como la asignación presupuestaria, son idénticos a los del Plan anterior.
II.3. PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE LA SUBVENCIÓN
Para la exposición de este apartado se distinguirán, por una parte, la iniciación y la instrucción del
procedimiento de concesión y, por otra, su resolución.
En el siguiente flujograma puede observarse el citado procedimiento y sus diferentes fases:
GRÁFICO Nº 1
PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE LAS AYUDAS
Fuente: Elaboración propia.
II.3.1. Iniciación e Instrucción
II.3.1.1. CUESTIONES GENERALES
El procedimiento ordinario para la concesión de subvenciones en régimen de concurrencia
competitiva, como es el caso de las subvenciones objeto de esta fiscalización, se inicia de oficio
mediante la elaboración de la convocatoria por el órgano concedente, en este caso, la Dirección
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 17
General del Instituto de Mayores y Servicios Sociales. Así, la orden de inicio del expediente de las
subvenciones en el área de atención a mayores para ONG de personas mayores para el año 2020,
tuvo lugar el 6 de marzo de ese año.
Por otra parte, para la elaboración del proyecto de convocatoria, el IMSERSO dio traslado del mismo
al Servicio Jurídico, a la Secretaría de Estado de Derechos Sociales, a los órganos competentes de
las CCAA y al Consejo Estatal de personas mayores4. Además, se remitió a la Intervención
Delegada en el IMSERSO para su fiscalización.
La convocatoria se aprobó por Resolución de 9 de septiembre de 2020, cuyo extracto fue publicado
en el BOE de 16 de septiembre de 2020. Además de en su página web, el IMSERSO comunicó la
publicación de la convocatoria de forma individual a las entidades beneficiarias en la convocatoria
anterior.
El órgano competente para la ordenación y resolución del procedimiento fue la Dirección General
del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, siendo la Comisión de Evaluación, como órgano
instructor, quien a la vista del expediente y del informe del Órgano Colegiado (así denominado y
previsto en la LGS y en las BBRR), formuló la propuesta de resolución a la persona titular de la
citada Dirección General.
La composición de la Comisión de Evaluación en la convocatoria correspondiente al año 2020 fue
la siguiente: la Subdirectora General de Gestión, que actuó como presidenta, tres vocales (una
Consejera Técnica del Gabinete de la Secretaria de Estado de Derechos Sociales y dos Consejeras
Técnicas de la Subdirección General de Gestión) y un secretario (Jefe de servicio de Subvenciones);
y la del Órgano Colegiado, tres funcionarios del IMSERSO (dos Consejeras Técnicas de la
Subdirección General de Gestión y el Jefe de Servicio de Subvenciones).
Si bien se dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 4 de las BBRR, que regula los órganos
competentes para la ordenación, instrucción y resolución del procedimiento, debe destacarse que
los tres componentes del Órgano Colegiado fueron integrantes, a su vez, de la Comisión de
Evaluación, hecho este que pudiera evidenciar una confusión de las funciones entre ambos, habida
cuenta que el segundo debe evaluar las solicitudes y el primero emitir un informe con el resultado
de la evaluación efectuada. Con el fin de garantizar la independencia pretendida en la normativa,
los miembros del Órgano Colegiado, o al menos su mayor parte, no deberían formar parte de la
Comisión de Evaluación.
II.3.1.2. SOLICITUD
La ya citada Orden TAS/980/2007, que establece las bases reguladoras del régimen general de
subvenciones del IMSERSO, resulta de aplicación a dos subvenciones:
- Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de las ONG de personas mayores,
objeto de fiscalización.
- Actuaciones de turismo y termalismo para personas con discapacidad (en adelante,
Convocatoria de Discapacidad).
4 El Consejo Estatal de personas mayores es un órgano consultivo de la Administración General del Estado (AGE),
adscrito al MDSA, entre cuyas funciones está conocer previamente y asesorar sobre la convocatoria de subvenciones
dirigidas a ONG de mayores. Este Consejo está formado por 61 Consejeros, de los que 25 lo son en representación de
las confederaciones, federaciones o asociaciones de mayores (15 de ámbito estatal y 10 de ámbito no estatal).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 18
Aun cuando esta última queda fuera del objeto de esta fiscalización, en la exposición de los
resultados alcanzados en el análisis de las ayudas para mayores se hará referencia a las de
discapacidad, solo a efectos comparativos, al tener una regulación común (Orden TAS/980/2007),
estar gestionadas por la misma unidad (la Subdirección General de Gestión), y pese a ello tener
diferente grado de concreción, definición y baremación de los requisitos y los criterios de valoración
de la entidad.
El artículo 5 de las BBRR regula la documentación que deben presentar las entidades solicitantes
para acceder, en su caso, a los diferentes programas subvencionados. Entre otros documentos, se
exige una memoria explicativa de las características sustanciales de la entidad, con indicación de
la fecha de constitución y declaración de utilidad pública, asociaciones integrantes o en las que está
integrada, número de socios y voluntarios, presupuesto y financiación del año anterior y previsiones
para el año en curso, colectivo al que dirige la actuación, relación de actuaciones efectuadas en
años anteriores, etc.
Asimismo, debe presentarse una memoria explicativa para cada una de las actuaciones para las
que se solicita subvención, que contiene datos relativos al colectivo destinatario, descripción y fines
de la misma, su necesidad, objetivos, fechas, evaluación y seguimiento, indicadores, presupuesto,
señalando la financiación solicitada al IMSERSO, otras subvenciones solicitadas, financiación
propia, coste total, etc. En esta memoria, se detallan los recursos dedicados a cada una de las
actuaciones para las que se solicita la subvención respecto del total de recursos de la entidad.
A este respecto, como se ha anticipado, desde el año 2006 la subvención objeto de fiscalización
quedó circunscrita al “Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de la entidad”, por lo
que ya no existen programas específicos que se puedan valorar de forma independiente a la
actividad de la entidad en su conjunto5. Como consecuencia de ello, la mayoría de las entidades
que resultaron beneficiarias suministraron los mismos datos tanto en la memoria de la entidad como
en la memoria de actuaciones para las que se solicita la subvención, lo que carece de sentido y
pone de manifiesto la desactualización de la norma en lo que respecta a las ayudas fiscalizadas.
En todo caso, estas memorias fueron valoradas por el órgano instructor, lo que provocó que existiera
una duplicidad en la valoración de los mismos datos.
Por lo que respecta a los criterios objetivos de valoración, las BBRR desarrollan los relativos a la
valoración de la entidad, indicando los parámetros y la puntuación de cada uno, con un total máximo
de 100 puntos; mientras que remiten a las respectivas convocatorias para el establecimiento de los
criterios de valoración de las actuaciones, en razón de su finalidad, naturaleza y características, así
como su ponderación, que en el caso de la convocatoria fiscalizada otorgó 220 puntos para la
evaluación de las actuaciones.
Por otra parte, las instrucciones para la cumplimentación de los diferentes Anexos que integran la
solicitud son muy genéricas y no concretan la manera de consignar los distintos parámetros objeto
de valoración (v.gr.: en relación a la cumplimentación de los Anexos II y III únicamente indica
“deberá cumplimentar todos los apartados y firmar en los espacios habilitados al efecto”), lo que ha
provocado la heterogeneidad de la información suministrada por las distintas entidades solicitantes,
tal y como se expondrá en los siguientes subepígrafes. Llama la atención este hecho, por cuanto
en la línea de subvenciones de discapacidad, gestionada por la misma subdirección, las
5 El Anexo A de la convocatoria detalla los gastos subvencionables para la actuación que se convoca: gastos relativos a
la sede social, gastos de personal, reuniones de los órganos de gobierno, congreso anual, cursos de formación dirigidos
a los miembros de las juntas directivas, cursos y publicaciones que tengan por objeto la información y promoción del
envejecimiento saludable y la prevención de las situaci ones de dependencia, así como los gastos de dietas por viaje,
alojamiento y manutención derivados de las reuniones, congreso y cursos anteriores.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 19
instrucciones de cumplimentación son, por el contrario, claras y precisas para todos los apartados
de los Anexos.
II.3.1.3. VALORACIÓN
El artículo 22.1 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, establece que “tendrá la consideración
de concurrencia competitiva el procedimiento mediante el cual la concesión de las subvenciones se
realiza mediante la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación
entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases
reguladoras y en la convocatoria (…)”. Consecuentemente, los requisitos y los criterios objetivos de
otorgamiento y desestimación, en su caso, así como su ponderación, han de ser bien determinados
para evitar una excesiva discrecionalidad.
El IMSERSO6 efectúa el procedimiento de valoración de las solicitudes presentadas en cuatro fases,
una vez recibidas las solicitudes (Anexo I de las BBRR), las memorias que la acompañan (Anexos
II y III de las BBRR) y la documentación a la que se refiere el artículo 5.3 de las bases reguladoras:
1. Primera fase: verificación del cumplimiento de los requisitos de las entidades solicitantes
para acceder a la condición de beneficiarios, establecidos en el artículo 3 de las BBRR.
2. Segunda fase: valoración de la ONG a partir del análisis de la memoria explicativa de la
entidad (Anexo II de las BBRR).
3. Tercera fase: valoración de las actividades a subvencionar a partir del análisis de la memoria
explicativa de la actuación (Anexo III de las BBRR).
4. Cuarta fase: distribución del presupuesto entre aquellas entidades que cumpliendo los
requisitos (fase primera) obtengan una puntuación mínima de 50 puntos en la valoración de
la entidad (fase segunda), en función de la puntuación total obtenida, una vez detraídos
estos 50 puntos y posterior formulación de la propuesta de resolución.
A) PRIMERA FASE: VALORACION DE LOS REQUISITOS
Antes de analizar los diferentes parámetros a considerar en la valoración de las solicitudes, debe
hacerse una mención al supuesto de que los solicitantes sean federaciones o confederaciones de
entidades y no una concreta asociación de base u organización similar. Las BBRR permiten que
puedan acceder a la consideración de beneficiario entidades pluripersonales, si bien la convocatoria
en su artículo 5.f) establece que determinados requisitos, tales como hallarse al corriente de sus
respectivas obligaciones tributarias y de Seguridad Social, deben ser cumplidos no sólo por la
entidad beneficiaria, sino también por todas las entidades que la integran. No se establece
expresamente y, por tanto, no son exigidos ni comprobados por el IMSERSO, que se cumplan por
las entidades integrantes otros requisitos fundamentales, como que las mismas se dediquen con
carácter habitual a la realización de actividades en beneficio del colectivo de mayores o que
carezcan de fines de lucro, lo que puede dar lugar a inconsistencias en la valoración de las
solicitudes como se verá más adelante.
6 Tal y como se ha manifestado en el subepígrafe II.3.1.1, no están delimitadas las funciones efectivamente desarrolladas
por el Área de Mayores, la Comisión de Evaluación y el Órgano Colegiado, por lo que las referencias se realizan de forma
general al IMSERSO.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 20
A continuación, se exponen específicamente los requisitos de esta fase en los que se han observado
incidencias en el desarrollo de los trabajos de fiscalización:
1. Estar legalmente constituidas y debidamente inscritas en el correspondiente registro
administrativo a la fecha de publicación de la convocatoria
El artículo 3 a) de las BBRR establece como primer requisito para las entidades que quieran acceder
a la condición de beneficiario el de “estar legalmente constituidas y debidamente inscritas en el
correspondiente Registro administrativo a la fecha de publicación de la convocatoria”. El IMSERSO
ha considerado que una entidad que resultó beneficiaria, con número de expediente 14/2020,
cumplía este requisito, a pesar de que carece de personalidad jurídica propia (lo que ha quedado
acreditado en la propia solicitud efectuada por esta), sin que esté expresamente previsto en las
bases reguladoras que una asociación sin personalidad jurídica pueda acceder a la condición de
beneficiario (art. 11.3 LGS). Por otra parte, esta entidad no figura inscrita en ninguna oficina pública
en nombre propio, sino como parte integrante de un sindicato; y carece de número de identificación
fiscal, que es un documento exigido en el artículo 5.3.b) de las BBRR.
2. Implantación estatal
Las BBRR en el artículo 3.b) exigen como requisito para ser beneficiario que las entidades tengan
ámbito de actuación estatal según su título constitutivo. No obstante, en la subvención fiscalizada,
este aspecto ni se define ni forma parte de los criterios de valoración de las entidades, esto es, no
se otorgan puntuaciones diferentes a las entidades que tengan una mayor implantación territorial
como parecería lógico. Contrasta esta regulación con la subvención de Discapacidad que no solo
exige para que un beneficiario tenga implantación estatal que participen personas con discapacidad
de al menos ocho CCAA o ciudades autónomas, sino que otorga mayor puntuación en la valoración
de la entidad cuanto mayor sea esta implantación.
En este sentido, el IMSERSO no verifica adecuadamente el cumplimiento efectivo de este requisito,
pues se observan entidades beneficiarias que han declarado de modo formal el ámbito estatal de
su actuación en sus estatutos, pudiendo de este modo acceder a la subvención, aunque las
actividades realmente desarrolladas se limiten, principalmente, al ámbito autonómico o local.
De acuerdo con el artículo 25.1.a) de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del
Derecho de asociación, cuando una asociación desarrolla principalmente sus funciones en el ámbito
territorial de una comunidad autónoma, su ámbito de actuación no es el estatal, sino el autonómico.
En concreto este precepto dispone que deberán inscribirse en el Registro Nacional de Asociaciones
las “Asociaciones, federaciones, confederaciones y uniones de asociaciones de ámbito estatal y
todas aquéllas que no desarrollen principalmente sus funciones en el ámbito territorial de una
Comunidad Autónoma”. Por el contrario, si las actuaciones se concentran principalmente en una
Comunidad Autónoma, deben inscribirse en los registros autonómicos de asociaciones conforme a
lo establecido en el artículo 26 de la mencionada Ley 1/2002, con independencia de que
esporádicamente puedan realizar alguna actuación fuera de su Comunidad.
En todo caso, debe recordarse que en las BBRR y en las respectivas convocatorias se establece
que la gestión centralizada por el IMSERSO de esta subvención tiene su justificación en que las
entidades desarrollan actuaciones que, por su naturaleza y efectos, tienen una dimensión nacional.
El propio IMSERSO, reiterando lo manifestado en la convocatoria, ha señalado que “Dichas
actuaciones precisan, necesariamente, de un carácter supraterritorial que resulta imprescindible
para asegurar la consecución eficaz de los objetivos y prioridades pretendidas por la subvención,
por lo cual resulta necesario centralizar, en aras a la consecución de sus objetivos, la financiación
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 21
de sus gastos de funcionamiento. Dichos gastos se vinculan a entidades de ámbito estatal y están
directamente relacionados con el desarrollo de programas estatales”.
Sin embargo, se ha observado que varias entidades en cuyo título constitutivo figura declarado el
ámbito estatal, desarrollan básicamente estas actividades a nivel autonómico (exptes. 1/2020,
8/2020, 11/2020 y 12/2020), lo que permite cuestionar su implantación estatal real, sin que el
IMSERSO haya realizado comprobación alguna al respecto.
De haberse aplicado el criterio de la implantación estatal utilizando los parámetros exigidos en la
convocatoria de Discapacidad, es decir, con actuación en, al menos ocho CCAA, habrían resultado
excluidas 20 de las 32 entidades a las que se concedió la subvención en 2020.
3. Carecer de fines de lucro
El artículo 3.c) de las BBRR exige que los beneficiarios de estas ayudas carezcan de fines de lucro,
indicando que: “A estos efectos, se considerarán también entidades sin fines de lucro aquellas que
desarrollen actividades de carácter comercial, siempre que los beneficios resultantes de las mismas
se inviertan en su totalidad en el cumplimiento de sus fines institucionales, no comerciales”.
Por su parte, las distintas convocatorias añaden que “se considerará que no carecen de fines de
lucro, por lo que no podrán acceder a la condición de beneficiarias, las siguientes entidades:
a) Residencias de personas mayores.
b) Centros de día (hogares y clubes) de personas mayores.
c) Aquellas entidades que presten o gestionen servicios derivados de las entidades citadas en
las letras a) y b) del presente apartado”.
Analizada la documentación presentada por las distintas entidades, así como la información
disponible en sus propias páginas web, se ha observado que algunas entidades beneficiarias
perciben ingresos derivados de la gestión de residencias, bien directa (expte. 5/20207) o
indirectamente (expte. 16/20208). En ambos casos, la subvención fue concedida por el IMSERSO a
pesar de que no cumplían este requisito en los términos establecidos por la convocatoria.
Sin perjuicio de la existencia de este incumplimiento formal, no parece razonable que se excluya a
las asociaciones y fundaciones sin ánimo de lucro de la posibilidad de obtener subvenciones por el
solo hecho de ser titulares de una residencia o centro de día o llevar su gestión, cuando su propia
naturaleza constitutiva excluye el lucro9.
7 Si bien esta entidad carece de ánimo de lucro según sus Estatutos, lo c ierto es que incumple lo previsto en las
convocatorias que establecen la presunción (iuris et de iure) de que no carecen de fines de lucro las entidades que
gestionen residencias o centros de día o bien gestionen o presten servicios a los referidos centros. Así, de acuerdo con
la información contenida en su página web la Asociación gestiona 104 residencias para personas mayores. En el trámite
de alegaciones el IMSERSO aporta, nuevame nte, la declaración responsable del representante legal de la entidad en la
que manifiesta que no tienen en propiedad ninguna residencia para su gestión. No obstante, con independencia del
régimen de propiedad de los inmuebles, se incumple el artículo 3.2.c) de la convocatoria al gestionar residencias.
8 El 68,16 % de los ingresos de la Fundación derivan de la gestión de residencias para mayores que realiza un tercero.
9 El IMSERSO, de acuerdo con lo manifestado en el trámite de alegaciones, considera que todas las residencias y centros
de día tienen ánimo de lucro para evitar que puedan presentarse a la convocatoria otras residencias o centros que no son
entidades del tercer sector, lo que provocaría la presentación de un gran volumen de solicitudes. No obstante, este posible
incremento de la carga de trabajo no puede justificar que se excluya a las fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro
del acceso a estas ayudas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 22
4. Fines institucionales: realizar actividades establecidas en la convocatoria
El artículo 3.d) de las BBRR establece que para ser beneficiarias de la subvención “las entidades
solicitantes deberán tener como fines institucionales primordiales la realización de las actividades a
que se refieran las respectivas Resoluciones de convocatoria”.
A este respecto, la convocatoria dispone en su artículo 3.1 que “Además de los requisitos de
carácter general establecidos en el artículo 3 de la orden de bases reguladoras, las entidades no
gubernamentales que concurran a la presente convocatoria con las correspondientes actuaciones
para personas mayores, deberán dedicarse, con carácter habitual, a la realización de actuaciones
en favor de dichas personas mayores, entendiéndose no incluidas en la misma, las entidades de
tipo generalista. Este requisito se acreditará mediante la presentación de sus correspondientes
estatutos”.
Sin embargo, a pesar de su trascendencia, los términos “mayor”, “habitual” y “generalista” no están
definidos en la convocatoria, lo que otorga un excesivo grado de discrecionalidad al órgano
concedente de las subvenciones, que podría afectar al principio de objetividad que debe presidir la
gestión de las subvenciones públicas.
En el caso del concepto de “mayor”, contrasta esta situación de indefinición con otras
convocatorias también realizadas por el IMSERSO, como la de Discapacidad o el programa de
Turismo para personas mayores, en las que quedan perfectamente acotados los colectivos a los
que se dirigen las ayudas10.
Del análisis de los Estatutos de las entidades beneficiarias se desprende que no todas definen su
colectivo de atención, o este es significativamente inferior a los 65 años (v.gr.: exptes. 11/2020 y
18/2020), o se dirigen a los familiares de mayores (v.gr.: exptes. 24/2020 y 26/2020), lo que
incrementa el riesgo de que se estén destinando los fondos a la atención de colectivos no elegibles.
A ello debe añadirse que, desde 2018, a pesar de seguirse manteniendo como criterio de valoración
de los objetivos “la población a la que va dirigida la actuación”, esta se computa en función del
número de socios (que no son necesariamente personas mayores) y no de beneficiarios, cuestión
que es objeto de tratamiento más adelante, al analizarse los criterios de valoración de la actividad
(Tercera fase).
Estas circunstancias ponen de manifiesto la necesidad de precisar el concepto de “mayor” en las
convocatorias.
Por su parte, el concepto “entidad generalista”, que se utiliza complementariamente para
determinar el colectivo al que se dirigen las ayudas, se define indirectamente por el propio
IMSERSO en las resoluciones de desestimación de las solicitudes como la falta de dedicación
habitual al colectivo de mayores. En concreto, señalan estas resoluciones que se desestima la
10 A la convocatoria de Discapacidad tienen acceso las personas que acrediten un grado de discapacidad igual o superior
al 33 %.
Al programa de Turismo para mayores pueden acceder las personas residentes en España o españoles residentes en el
extranjero que reúnan alguno de los siguientes requisitos:
Ser pensionista de jubilación del sistema de Seguridad Social español.
Ser pensionista de viudedad con cincuenta y cinco o más años de edad del sistema de Seguridad Social español.
Ser pensionista por otros conceptos del sistema de Seguridad Social español o perceptor de prestaciones o subsidios
de desempleo, con 60 años cumplidos o más años de edad.
Ser asegurado o beneficiario del Sistema de la Seguridad Social español, con sesenta y cinco años cumplidos o más
años de edad.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 23
solicitud por “incumplimiento del artículo 3.1 de la Resolución de convocatoria de 9.9.2020 (BOE del
16), al no quedar acreditado la dedicación de la entidad con carácter habitual a realizar actuaciones
en favor de las personas mayores y por tanto ser una Entidad de tipo Generalista, por cuanto
conforme a lo dispuesto en sus Estatutos, se dedica a los fines de interés general detallados en los
mismos (…)”.
Sin embargo, debe recordarse que para que las asociaciones sean declaradas de utilidad pública
(artículo 32.1 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación)
es requisito necesario que los fines de las mismas promuevan el interés general y que en las
Fundaciones también deben quedar acreditados estos fines para su inscripción en el Registro de
Fundaciones, por lo que la referencia que se hace en las resoluciones desestimatorias a los fines
de interés general que deben perseguir las asociaciones y fundaciones no parece apropiada.
En realidad, lo que el término “generalista” parece querer indicar, teniendo en cuenta tanto las
resoluciones desestimatorias como las de concesión de las ayudas, es que la entidad solicitante
debe atender fundamentalmente a las personas mayores, ya que se deniega la subvención a
entidades que atienden a personas mayores con habitualidad, aunque no fundamentalmente a ellas,
sino a otros colectivos. En definitiva, el concepto no está definido con claridad, lo que produce
inseguridad jurídica y una percepción de excesiva discrecionalidad por parte del órgano concedente.
En este sentido, no resultan acreditadas las razones por las que el IMSERSO consideró que una
entidad solicitante (expte. 42/2020) tenía carácter generalista, sobre la base del colectivo al que se
dirigen sus fines de acuerdo con lo recogido en sus estatutos: “personas afectadas por la
enfermedad de Parkinson, sus familiares y cuantas personas estén interesadas en la problemática
de dicha enfermedad“, denegándole la subvención solicitada; y por el contrario, concedió la
subvención a otras entidades con un colectivo definido de manera muy similar como se observa en
el expediente 24/2020 en el que los estatutos exigen que “las mencionadas Federaciones que
integren la Confederación deberán estar constituidas por las Asociaciones de Familiares de
personas con Alzheimer y otras Demencias existentes en sus Comunidades Autónomas (…)”, o en
el expediente 26/2020 donde los objetivos son, entre otros, “facilitar información y orientación a las
personas que sufran síntomas de la enfermedad de Alzheimer o que deseen una asistencia
preventiva de la misma, así como a sus familiares y allegados”. La única diferencia que justificaría,
aparentemente, esta decisión sería que la primera atendiese con carácter habitual a los familiares
de las personas afectadas por la enfermedad y las otras no, pero de ello no queda constancia en el
expediente, habida cuenta que las tres entidades desarrollan actividades dirigidas habitual y
fundamentalmente a los familiares de los enfermos de Parkinson y Alzheimer. Además, debería
fundamentarse en estos casos la decisión adoptada.
La situación descrita abunda en la señalada falta de precisión de estos conceptos esenciales para
acceder a la condición de beneficiario.
A este respecto, se ha comprobado que algunas entidades que han resultado beneficiarias, de
acuerdo con la información incluida en sus estatutos, la contenida en sus páginas web, o la
comunicada al Tribunal por las propias organizaciones, podrían tener carácter generalista según el
criterio mantenido por el propio IMSERSO para la denegación de la subvención para otras entidades
solicitantes. Es el caso de las entidades con números de expediente 6/2020, 30/202011 y 16/2020.
En particular, en el último caso, su actividad, según consta en la Memoria económica presentada,
11 El IMSERSO, en el trámite de alegaciones, manifiesta que de la información que consta en los estatutos de las entidades
con número de expediente 6/2020 y 30/2020, no parece deducirse que tengan carácter generalista. No obstante,
analizados los estatutos y sus correspondientes páginas web, se confirma que se dirigen, además de a las personas
mayores, a otros colectivos.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 24
consistió en el desarrollo de programas dirigidos a diferentes colectivos (niños, mujeres,
adolescentes, adultos y mayores). Según esta Memoria, del total de beneficiarios y de horas de
actividad, se dedicaron al colectivo de mayores un 20,76 % y un 28,55 % respectivamente.
5. Otras consideraciones
En el desarrollo de los procedimientos de fiscalización se han identificado determinadas entidades
beneficiarias de la subvención del IMSERSO que presentan vinculaciones orgánicas y funcionales
entre ellas y se dirigen al mismo colectivo de mayores. Si bien las BBRR y la convocatoria no
recogen una incompatibilidad para la percepción de la subvención en estos casos, al cumplir
individualmente los requisitos exigidos en el artículo 3 de las referidas bases, parece que la creación
de una organización vinculada a otra ya existente, y la concurrencia de ambas en la misma
convocatoria como beneficiarias, podría traer como consecuencia un aumento indebido del importe
de la subvención al financiar los costes de estructura de las dos entidades, sin existir un correlativo
incremento en la atención al colectivo de mayores o en su participación social, fin último de la ayuda
del IMSERSO.
En esta situación se encuentran la entidad con número de expediente 14/2020, fuertemente
vinculada con una Fundación (expte. 15/2020) y con otra beneficiaria (expte. 30/2020)12 y la entidad
con número de expediente 25/2020, que presenta significativas interrelaciones con una Fundación
(expte. 28/2020)13.
Por otra parte, se ha detectado la existencia de otro tipo de vinculación, que se da entre entidades
beneficiarias de la subvención objeto de fiscalización y organizaciones de ámbito autonómico, y, por
tanto, no perceptoras de la subvención del IMSERSO. En estos casos, las entidades autonómicas
fueron creadas con anterioridad a las que aparecen vinculadas a ellas con “ámbito estatal”, existe
entre ellas una unidad de decisión, y la creación de la entidad estatal no parece aportar un valor
añadido significativo a las actividades que ya venían desarrollando las primeras, pero sí les
permitiría obtener la subvención convocada por el IMSERSO. Este hecho acentúa la necesidad de
precisar la definición del requisito de “implantación estatal” antes advertida. En este supuesto se
12 La entidad con número de expediente 14/2020 y la Fundación (expte. 15/2020) tienen el mismo representante legal, los
principales miembros de la Junta Directiva de la primera coinciden con los del Patronato de la segunda y ambas están
integradas en la misma Confederación Sindical. Las tres entidades comparten domicilio, que es donde se ubica la sede
social correspondiente al sindicato, que cede gratuitamente espacios a las otras dos y, asimismo, utilizan sus sedes
territoriales. Por último, llama la atención, que los datos aportados por el representante legal de las dos primeras (que es
la misma persona) sobre el número de socios y voluntarios de cada entidad, se repiten en ambas (54.195 y 1.150,
respectivamente), y ello a pesar de que la segunda debería carecer de socios por su propia naturaleza jurídica como
fundación.
13 La entidad con número de expediente 25/2020 es la que crea la Fundación (expte. 28/2020), y la presidenta de aquella
también lo es de esta última. Además, cuatro de los miembros del Patronato de la Fundación son elegidos por la primera.
La presidenta certifica que los socios de la Fundación son los mismos que los de la entidad (expte. 25/2020), y ello a
pesar de que debería carecer de socios por su propia naturaleza jurídica.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 25
encuentran las entidades beneficiarias con números de expediente 11/202014 y 10/202015
vinculadas con sendas asociaciones de ámbito autonómico.
B) SEGUNDA FASE: VALORACION DE LA ENTIDAD
El artículo 7 de las BBRR regula los criterios objetivos para la valoración de las entidades que se
presentan a la convocatoria y su ponderación máxima. En esta fase, las solicitantes tienen que
alcanzar un mínimo de 50 puntos, siendo denegada la solicitud en caso contrario. El detalle de la
puntuación máxima otorgada por las referidas bases a cada uno de los criterios de valoración es el
siguiente:
CUADRO Nº 3
CRITERIOS DE VALORACIÓN DE LA ENTIDAD
CRITERIO VALORACIÓN ENTIDAD PUNTUACIÓN MÁXIMA %
Implantación 20 20,00
Antigüedad 3 3,00
Especialización 10 10,00
Estructura y capacidad de gestión 20 20,00
Auditoría externa 5 5,00
Presupuesto y financiación 20 20,00
Participación social y Voluntariado 15 15,00
Adecuación recursos humanos 7 7,00
Cumplimiento obligaciones por subvenciones IMSERSO Detrae un máximo de 7 puntos
TOTAL 100 100,00
Fuente: Orden de BBRR.
Al tratarse de BBRR de carácter general, son aplicables tanto a la línea fiscalizada como a la de
Discapacitados, definiéndose en las respectivas convocatorias los parámetros a valorar y la
puntuación a otorgar para cada criterio dentro de los límites máximos previstos.
Sin embargo, se ha observado una falta de homogeneidad entre ambas convocatorias respecto a
la definición de los criterios objetivos de valoración y su baremación. A este respecto, si bien el
IMSERSO considera que “la razón para mantener distintos criterios es que el objeto [de ambas
líneas de ayudas] es distinto”, lo cierto es que en esta fase de valoración no se están analizando
específicamente las actuaciones a realizar, sino los datos generales de las entidades que solicitan
14 La vinculación entre la entidad con número de expediente 11/2020 y la asociación de ámbito autonómico se pone de
manifiesto en que ambas tienen el mismo presidente y el mismo domicilio (incluso en la solicitud efectuada por la primera
a las convocatorias del IMSERSO, el correo electrónico que cumplimentan pertenece a la segunda). Además, es la entidad
autonómica la que facilita apoyo financiero a la beneficiaria (lo que le permitió tener mayor puntuación en la valoración),
y el ámbito de actuación de ambas, a pesar de lo indicado en los estatutos respecto de la perceptora de la subvención del
IMSERSO, se circunscribe, básicamente, a Cantabria.
15 En este caso, también ambas entidades tienen la misma sede, ya que la no solicitante de la subvención se ubica en un
local cedido gratuitamente por el Ayuntamiento de San Sebastián, y a su vez cede gratuitamente un espacio a la
Federación estatal, beneficiaria de la subvención; además, determinado personal concatena contratos de trabajo entre
ambas entidades; la página web también es compartida, aunque el dominio es titularidad de la entidad de ámbito local,
esta última financia a la Federación estatal hasta que esta percibe el abono del importe correspondiente a la subvención
del IMSERSO, la cual representa el 92,31 % de los ingresos totales de la Federación; y, por último, las actividades
principales de la Federación se concentran en el País Vasco.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 26
las ayudas, tales como su implantación, estructura, presupuesto o recursos humanos, lo que no
justificaría la existencia de diferencias en la valoración de las mismas entre ambas convocatorias.
Estas diferencias, como se expone a continuación, propician un mayor grado de discrecionalidad a
los gestores en el caso de la subvención fiscalizada frente a un mayor rigor y objetividad de la de
Discapacitados. Adicionalmente, el Instituto no dispone, en relación con la subvención fiscalizada,
de estudios o informes que justifiquen para cada uno de los criterios definidos en las BBRR la
elección de los parámetros ni su ponderación.
A continuación, se detallan las deficiencias observadas relativas a determinados criterios de
valoración aplicados en esta fase:
1. Implantación (máximo 20 puntos)
De acuerdo con lo establecido en el artículo 7.1. a) de las BBRR “Se valorará la implantación de las
actuaciones realizadas por la entidad, así como el número de socios y afiliados. Tendrán una
valoración prioritaria las confederaciones, federaciones o agrupaciones similares que presenten
actuaciones integradas”.
En relación con este requisito, en la convocatoria de Mayores se valoran exclusivamente dos
extremos (artículo 6.1.a):
Tipo de entidad, esto es, si se trata de una asociación, fundación, federación o confederación,
sin tener en cuenta el número de entidades asociadas que presenten actuaciones integradas,
ni el número de CCAA donde se realicen actuaciones. El IMSERSO asigna a las federaciones
y confederaciones el doble de puntos que a las restantes organizaciones.
Número de socios, considerando, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6.1.a) de la
convocatoria, que “en el caso de confederaciones, federaciones o agrupaciones similares se
computarán además de los socios de la propia entidad, los socios de las entidades que las
integran, excluyendo los de aquellas entidades que soliciten esta misma subvención”.
Ni las BBRR ni la convocatoria de concesión concretan cuáles son los requisitos que deben reunir
los socios de las entidades beneficiarias, ni siquiera, como parece lógico, si estos deben ser
personas mayores, al tratarse del colectivo al que se dirige la subvención. Esta falta de concreción
en la normativa ha posibilitado que las entidades computen socios que:
No son mayores. Con carácter general, los Estatutos, o bien no concretan la edad exigida
para ser socio, o bien es suficiente la mayoría de edad, adquiriendo la condición de socio las
personas físicas o jurídicas, interesadas en colaborar periódicamente mediante el abono de
una cuota;
Pertenecen a entidades integrantes de una confederación o federación que no se dedican con
carácter habitual a la realización de actividades en beneficio del colectivo de mayores (v.gr.:
exptes. 2/2020 y 3/2020)16;
Son integrantes de entidades extranjeras (v.gr.: expte. 20/2020).
16 Las entidades con números de expediente 2/2020 y 3/2020 computaron los socios de determinadas entidades
integrantes en su confederación que tenían carácter generalista: en el primer caso afectó a cuatro de sus 23 entidades
(el 6,85 % del total de socios) y en el segundo se incluyeron para la valoración de la actuación los s ocios de tres de las
once entidades integrantes (58,55 % del total de socios de la confederación).
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 27
Por otra parte, determinadas fundaciones han presentado una declaración responsable de tenencia
de socios, aun cuando sus estatutos, por la naturaleza jurídica de este tipo de entidades, no
contemplan la existencia de esta figura (v.gr.: expte. 28/2020- 83.310 socios, expte. 15/2020-
56.076 socios, expte. 13/2020- 1.084 socios, expte. 26/2020- 590 socios, expte. 21/2020- 386
socios y expte. 16/2020- 22 “amigos”). Debe tenerse en cuenta que, si no se hubieran computado
los “socios” de estas fundaciones, su valoración se hubiera visto reducida o, en el caso de la entidad
con número de expediente 28/2020, no hubiese alcanzado la puntuación mínima exigida para
resultar beneficiaria. A ello debe añadirse que otras fundaciones que declararon no contar con
socios, como las de los expedientes 11/2020 y 32/2020, recibieron cero puntos en todos los
apartados que hacen referencia a este componente, lo que pondría de manifiesto una falta de
equidad en el tratamiento de entidades de la misma naturaleza jurídica.
Otra cuestión surgida en el análisis de esta fase es que el IMSERSO no solicita la identificación
nominal de los socios, considerando suficiente la presentación de la declaración responsable por la
persona que ostenta la representación legal de la entidad solicitante relativa al número de socios
propios y de sus entidades integrantes, prevista en el artículo 5.i) de la convocatoria. Sobre este
particular, debe tenerse en cuenta que, si bien la LGS con el fin de agilizar el procedimiento de
concesión establece, en su artículo 24, que “la normativa reguladora de la subvención podrá admitir
la sustitución de la presentación de determinados documentos por una declaración responsable del
solicitante”, el RLGS solo contempla esta posibilidad para la acreditación de los requisitos del
cumplimiento de las obligaciones tributarias y con la Seguridad Social (artículo 22), de obligaciones
por reintegro de subvenciones (artículo 25) y de otras obligaciones establecidas en el artículo 13 de
la Ley de no estar incursos en ninguna de las prohibiciones. Igualmente, las BBRR únicamente
recogen esa forma de certificación para la acreditación de los citados extremos, pero no para otros
requisitos como la acreditación de los socios y los voluntarios.
Esta ausencia de comprobación del Instituto, que debilita sensiblemente el control interno sobre el
cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa, se fundamenta en que en una de las
convocatorias se solicitó la relación nominal de socios con número de DNI y algunas entidades no
los facilitaron basándose en que se trata de datos protegidos por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de
diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales. Esta
fundamentación no puede ser admitida pues, de acuerdo con el artículo 8 de la misma Ley y con el
articulo 6.1 e) del Reglamento (UE) 2016/679 general de protección de datos, el tratamiento es lícito
cuando se produce por obligación legal, interés público o ejercicio de poderes públicos, siempre que
derive de una competencia atribuida por una norma con rango de ley. A mayor abundamiento, de
acuerdo con el artículo 6 de la misma Ley, a esos efectos, la entidad solicitante de la subvención
podría recabar el consentimiento de sus afiliados o socios.
Adicionalmente, debe señalarse que la información sobre el número de socios que se proporciona
en la Declaración responsable corresponde a aquellos que se encuentran activos a la fecha de la
solicitud, mientras que el dato que se requiere en el Anexo II de las BBRR se refiere al número de
socios del ejercicio anterior. Este extremo ha dado lugar a confusión en el propio Instituto, que no
siempre ha utilizado el mismo criterio (v.gr.: valoración de las solicitudes de los expedientes 21/2020
y 22/2020).
Asimismo, se ha constatado la existencia de diferencias en el número de socios relativos a una
misma entidad, según se trate de la declaración responsable de la propia entidad o de la
correspondiente a la confederación que la integra, cuando ambas han sido beneficiarias de la
subvención del IMSERSO, según se aprecia en el siguiente cuadro:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 28
CUADRO Nº 4
DIFERENCIAS EN EL NÚMERO DE SOCIOS COMUNICADOS SOBRE UNA MISMA ENTIDAD
Nº EXPEDIENTE DE LA
ENTIDAD SOLICITANTE
Nº DE SOCIOS
DECLARACION RESPONSABLE
DE LA PROPIA ENTIDAD
DECLARACION RESPONSABLE DE LA
CONFEDERACION DE LA QUE ES
INTEGRANTE
3/2020 7.811 6.000 (Expte. 2/2020)
4/2020 15.679 15.3 01 (Expte. 2/2020)
23/2020 17.529 20.0 00 (Expte. 2/2020)
24/2020 88.201 200.000 ( Expte. 2/2020)
18/2020 10.088 8.978 (Expte. 2/2020)
Asociación no solicitante No aplica 3.852 (Expte. 2/2020)
2.000 (Expte. 22/2020)
Fuente: Elaboración propia a partir de la información contenida en las solicitudes.
Todo lo anterior, vuelve a poner de manifiesto la debilidad del control interno existente en esta línea.
Por el contrario, en la convocatoria de Discapacidad, gestionada por la misma Subdirección
General, los criterios utilizados parecen ser más precisos. Así, se valoran cuatro aspectos, referidos
al ejercicio anterior, que garantizan además el ámbito de actuación estatal: número de entidades
integrantes, número de CCAA donde se ejecutan las actuaciones (un mínimo de 11 entidades y 11
CCAA), número de personas discapacitadas beneficiarias de las acciones (no el número de socios)
y el número de CCAA de las que proceden (mínimo 200 beneficiarios de al menos 11 CCAA).
2. Especialización (máximo 10 puntos)
De acuerdo con lo establecido en el artículo 7.1.c) de las BBRR, se exige que: “quede acreditada la
especialización de la entidad en la atención al colectivo al que se dirigen las actuaciones, o bien,
que esté constituida como asociación del propio colectivo al que representa”.
En la convocatoria analizada el artículo 6.1.c) tiene en consideración si la entidad está constituida
por el propio colectivo de personas mayores (10 puntos) o es prestadora de servicios a personas
mayores (5 puntos). A este respecto, el Instituto, en la valoración efectuada en la convocatoria
correspondiente al ejercicio 2020, consideró que todas las entidades estaban constituidas por el
propio colectivo de personas mayores, esto es, les otorgó a todas la máxima puntuación (salvo en
el expediente 16/2020).
Sin embargo, concurren varias circunstancias que dificultan que el IMSERSO pueda verificar si las
entidades están efectivamente constituidas por el propio colectivo de mayores, lo que le impide
puntuar adecuadamente este apartado: en primer lugar, la referida falta de exigencia por parte del
IMSERSO de la identificación de los socios; y, en segundo lugar, tal y como se expuso
anteriormente, para la consideración de socio, el Instituto se remite a lo dispuesto por los Estatutos
de cada entidad, y se ha constatado que en la mayoría de los casos no se exige que estos sean
personas mayores.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 29
3. Estructura y capacidad de gestión (máximo 20 puntos)
El artículo 3.g) de las BBRR establece como requisito para ser beneficiario “disponer de la estructura
y capacidad suficientes para garantizar el cumplimiento de los objetivos, acreditando la experiencia
operativa necesaria para ello”, y este requisito es objeto de valoración, conforme al artículo 6.1.d)
de la convocatoria que exige “Que la estructura de la entidad sea adecuada para gestionar las
actividades previstas en las actuaciones presentadas, disponiendo de sistemas de evaluación y de
calidad que contribuyan a la consecución de los objetivos previstos”.
El desarrollo para la puntuación de este criterio presenta debilidades que provocan que no se valore
adecuadamente si la estructura de las entidades es acorde a los objetivos y actividades previstas
tal y como se expone a continuación:
En relación con el inmueble donde se ubica la sede social del beneficiario, se prioriza en la
puntuación el arrendamiento (10 puntos) frente a la propiedad (5 puntos) o la cesión gratuita (0
puntos). Llama la atención que en la convocatoria de Discapacidad, por el contrario, se puntúe
favorablemente la propiedad frente al arrendamiento. A este respecto, no parece razonable que
opciones, que podrían reportar un mayor beneficio para el colectivo al que se dirigen las ayudas
por suponer un menor coste para la entidad beneficiaria, como la cesión gratuita, sean preteridas
en beneficio de otras que conllevan un mayor gasto público.
En cuanto al personal retribuido, si bien se valora su existencia, no se pondera su número ni su
proporción respecto al total de personas dedicadas a las actividades de la entidad. Contrasta
esta situación con la convocatoria de Discapacidad donde se establecen tres tramos,
incrementándose la puntuación a medida que aumenta el porcentaje de personal retribuido sobre
el total de la plantilla, lo que parece más razonable.
Hasta la convocatoria del año 2021 no se ha incorporado una baremación de los sistemas de
evaluación y calidad en función del tipo de certificación expedido.
Tampoco se evalúa la existencia de financiación propia, ni su peso específico sobre el
presupuesto de la entidad, a diferencia de la convocatoria de Discapacidad, que la valora
positivamente si supera el 15 %, lo que permite premiar el esfuerzo inversor de las entidades
mediante aportaciones de recursos propios frente a la financiación íntegra o en porcentajes muy
elevados con fondos públicos.
A este respecto debe destacarse que, según la información que suministran las beneficiarias en
sus solicitudes, siete entidades carecen de financiación propia. En este sentido, de haberse
aplicado el criterio de valoración correspondiente a la línea de Discapacidad, trece entidades no
hubieran puntuado en este criterio, al no alcanzar la financiación propia un 15 % del total de sus
ingresos.
Por último, no se valora el porcentaje que representan los gastos corrientes para el
mantenimiento de la entidad sobre el total de gastos. Este criterio permitiría penalizar a aquellas
entidades que tienen unos elevados gastos de mantenimiento en relación con los gastos de
actividades dirigidas al colectivo de mayores, lo que parece razonable. Por el contrario, la
convocatoria de Discapacidad diferencia hasta cinco tramos, asignando mayor puntuación
cuanto menor es el porcentaje de tales gastos y no puntuando a aquellas entidades cuyos gastos
de mantenimiento superan el 12 % del total de gastos de la entidad.
A este respecto, se ha efectuado un análisis sobre el peso que tienen los gastos de estructura y los
correspondientes al desarrollo de actividades sobre el total de gastos de las entidades beneficiarias,
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 30
resultando que, en 20 de las 32 entidades beneficiarias, los gastos de estructura superaron el 50 %
del total de los gastos de la entidad, llegando a ser superior al 70 % en once de las 20.
En este sentido, se considera que, si bien la subvención analizada tiene por objeto la financiación
de los gastos de personal y de funcionamiento y mantenimiento de la sede, debería promoverse
que la entidad realice un volumen sustantivo de actividades en beneficio del colectivo de mayores.
4. Presupuesto y financiación (máximo 20 puntos)
De acuerdo con lo establecido en el art. 7.1.f) de las BBRR: “Se valorará el volumen del presupuesto
de la entidad en el último año, su patrimonio, así como la financiación obtenida de otras instituciones
y su capacidad para movilizar recursos de otros entes públicos y/o privados, primándose a las que
tengan una capacidad de financiación privada de, al menos, el 10 por 100 de su presupuesto total
de ingresos”.
Tras el análisis realizado, se observan determinadas debilidades en la valoración de este apartado.
En primer lugar, la convocatoria no especifica qué debe entenderse por “presupuesto y financiación
del año anterior”, habida cuenta que los periodos de ejecución de cada entidad varían y pueden
afectar a distintos ejercicios, lo que podría dar lugar a falta de homogeneidad tanto en la
presentación de la información por los solicitantes, como en su valoración.
Asimismo, la información suministrada por las entidades no es contrastada por el IMSERSO con las
cuentas anuales, habiéndose observado errores u omisiones en los datos aportados por
determinadas entidades, lo que denota su falta de fiabilidad. Así, la beneficiaria con número de
expediente 28/2020, en la solicitud de la subvención, comunicó un superávit de 131.267,45 euros,
cuando en realidad fue de 1.043,92 euros (este error se produjo igualmente en la convocatoria de
2019). Por su parte, el superávit informado por la entidad con número de expediente 18/2020 por
importe de 3.267,84 euros en realidad fue un déficit por importe de 18.732,16 euros. Esta
circunstancia dio lugar a que la puntuación obtenida para este criterio de valoración estuviese
sobrevalorada, lo que pudo perjudicar a otros solicitantes. Este hecho, que podría ser constitutivo
de infracción con arreglo a los artículos 57 y 58 de la LGS, no ha provocado, sin embargo, ninguna
respuesta por parte del Instituto, como se indica más adelante.
Además, la convocatoria no valora realmente el volumen del presupuesto del año anterior, a pesar
de lo establecido en las BBRR, sino la diferencia entre el presupuesto de gastos e ingresos, lo que
parece un tanto inconsistente. Asimismo, puntúa positivamente el superávit (15 puntos), frente al
déficit (5 puntos) o el equilibrio presupuestario (10 puntos).
Tras el análisis realizado, se ha observado que de las 32 entidades que resultaron beneficiarias en
la convocatoria de 2020, 24 comunicaron haber obtenido un superávit en el ejercicio anterior
(apartado 5 del Anexo II de las BBRR), lo que determinó la obtención de la máxima puntuación (15
puntos). Por otra parte, diez entidades comunicaron un superávit muy reducido, que no alcanzaba
el 1 % del importe de la subvención percibida, lo que conlleva un riesgo en la fiabilidad de los datos
económicos presentados con la finalidad de incrementar la valoración.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 31
El IMSERSO ha intentado corregir esto último en la convocatoria del año 2021, exigiendo que el
superávit, para ser puntuado, deba superar el 6 % del total del presupuesto 17.
Adicionalmente, no se pondera de forma adecuada el peso que tienen otras fuentes de financiación
sobre el total de los ingresos de las entidades, lo que permitiría puntuar favorablemente a aquellas
que tengan una menor dependencia de la subvención del IMSERSO. Se ha constatado, además,
que para catorce beneficiarias la subvención ha representado un porcentaje superior al 60 % de sus
ingresos totales, siendo en cinco de ellas superior al 90 % y del 100 % para tres entidades
(exptes. 7/2020, 9/2020 y 30/2020).
Por el contrario, la convocatoria de Discapacidad tiene en cuenta el volumen de presupuesto, no la
diferencia entre los ingresos y gastos presupuestados, mediante el establecimiento de trece tramos
en función de su importe, las subvenciones percibidas, otras fuentes de financiación y, por último,
el peso que supone la financiación por otras instituciones (públicas o privadas) sobre el total de
ingresos de la entidad, lo que parece más adecuado para la valoración de este criterio, tal y como
viene definido en la normativa.
5. Participación social y voluntariado (máximo 15 puntos)
De acuerdo con lo establecido en el artículo 7.1.g) de las BBRR se valora “Que la entidad promueva
la participación y movilización social. Que cuente con un número relevante de voluntarios/as para
el desarrollo de sus actuaciones, priorizándose aquéllas que dispongan de un sistema de formación
de los/las voluntarios/as y de incorporación de éstos/as a las actividades de la entidad”.
El número relevante de voluntarios se puntúa estableciendo cinco tramos (desde 1 a más de 1.000),
con un máximo de 15 puntos.
Del mismo modo que para los socios, además de requerir en el Anexo II de las BBRR la
consignación del número de voluntarios relativos al año anterior, el IMSERSO exige una declaración
del responsable de la entidad certificando este dato, si bien en este caso viene referido a la fecha
de presentación de la solicitud, por lo que la información no siempre coincide.
Asimismo, el Instituto no procede a su verificación, aduciendo idénticos motivos de protección de
datos que los esgrimidos para el caso de la identificación de los socios, por lo que procede remitirse
a lo allí señalado.
Por otra parte, y a diferencia de lo que ocurre para el cómputo de los socios, la regulación existente
no se pronuncia sobre la inclusión de los voluntarios de las entidades integrantes, en el caso de
federaciones o confederaciones. A este respecto, se ha observado que el IMSERSO no sigue un
criterio uniforme, ya que ha valorado la totalidad de voluntarios en las entidades integradas en los
expedientes con número 4/2020, 7/2020, 18/2020, 20/2020 y 24/2020 y, por el contrario,
únicamente ha tenido en cuenta los voluntarios de la propia solicitante en el caso de las entidades
con número de expediente 2/2020, 3/2020 y 22/2020.
17 En el trámite de alegaciones el IMSERSO ha informado de la modificación de este criterio en la resolución de la
convocatoria de l año 2022. Así, por un lado, se valora el volumen de presupuesto del año anterior estableciendo un
baremo de once tramos con una puntuación máxima de 6 puntos; y por otro, se valora el porc entaje de desviación
presupuestaria en cuatro tramos, en los que otorga 9 puntos cuando la desviación (superávit o déficit) no supere el 3 % y
cero cuando las desviaciones superen el 10 %.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 32
6. Adecuación de los recursos humanos (máximo 7 puntos)
De acuerdo con lo establecido en el art. 7.1.h) de las BBRR “Se valorarán las líneas de actuación
de la entidad en materia de gestión de los recursos humanos que se adscriben a las diferentes
actuaciones, teniendo en cuenta: 1. La naturaleza, características y duración de la contratación del
personal asalariado preexistente y de nueva incorporación. 2. Que los criterios de contratación del
personal contribuyan al fomento de la integración laboral de las personas con discapacidad, así
como de otros grupos sociales sobre los que existen medidas especiales de fomento de empleo”.
La convocatoria fiscalizada no analiza la proporción sobre el total de la plantilla que presentan los
contratos fijos y tampoco valora de forma independiente los distintos tipos de contrato favoreciendo
a aquellos que afectan a personal de colectivos prioritarios, por lo que una entidad podría obtener
el máximo de puntuación por la contratación de personal fijo sin haber celebrado ningún contrato
de fomento de la integración laboral.
Este procedimiento no se ajusta totalmente a lo indicado en las BBRR como sí ocurre con la
convocatoria de Discapacidad que gestiona la misma Subdirección General.
7. Cumplimiento de las obligaciones derivadas de las subvenciones recibidas del
IMSERSO (se podrá detraer un máximo de 7 puntos)
De acuerdo con lo establecido en el artículo 7.1.i) de las BBRR “Se valorará la exactitud en el
cumplimiento de las obligaciones contraídas con el Instituto de Mayores y Servicios Sociales,
respecto a las subvenciones concedidas en anteriores convocatorias”.
Se tiene en cuenta, según establece la convocatoria en el artículo 6.1.i), si ha existido solicitud de
reintegro total o parcial “en alguna de las cuatro convocatorias anteriores a la actual, establecido
por sentencia judicial firme, o por resolución firme de la dirección general del IMSERSO que así lo
acuerde o ponga fin a procedimiento sancionador”.
El IMSERSO no ha detraído puntos a ninguna de las entidades beneficiarias por este criterio ni en
la convocatoria del año 2019 ni en la de 2020.
Como se expondrá más adelante, no existe ningún procedimiento de reintegro iniciado de oficio por
el IMSERSO, y el único expediente existente a la fecha de realización de los trabajos de
fiscalización, que afectaba a la valoración de este criterio en la convocatoria analizada, derivaba de
las actuaciones de control financiero que realiza la Intervención General de la Seguridad Social (en
adelante IGSS), que solo actúa sobre una muestra reducida de entidades beneficiarias y una vez
transcurridos tres años desde la convocatoria (el plazo de prescripción del reintegro es de cuatro
años), por lo que la aplicación de este criterio pudiera quedar en la práctica desvirtuado.
Así, la referida solicitud de reintegro, correspondiente a la convocatoria de 2016, con resolución de
conclusión de procedimiento por el IMSERSO de 23 de junio de 202018, debió ser tenida en cuenta
en la valoración de la entidad (expte. 25/2020) por el órgano concedente, detrayendo 5 puntos, lo
que no se hizo, poniéndose de manifiesto nuevamente la debilidad del control interno ejercido por
el IMSERSO en esta línea de ayudas. A mayor abundamiento, con fecha 18 de noviembre de 2020,
la Subdirectora General de Gestión del IMSERSO certificó “que de acuerdo con los antecedentes
obrantes en este Organismo sobre la Entidad XXXXX, no ha sido dictada resolución declarativa de
18 La entidad realizó el reintegro con fecha 16 de junio de 2020.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 33
la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por
C) TERCERA FASE: VALORACION DE LAS ACTUACIONES
De acuerdo con lo establecido en el artículo 7.2 de las BBRR, las convocatorias han establecido los
criterios objetivos de valoración de las actuaciones en razón de su finalidad, naturaleza y
características, así como su ponderación.
Tal y como se ha expuesto anteriormente, las actuaciones objeto de subvención, esto es, el
“mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales”, no pueden considerarse como un
programa específico o diferenciado de los llevados a cabo por la entidad en su conjunto, lo que
provoca que se produzca la duplicidad en la valoración de múltiples extremos, tales como el
presupuesto, el personal contratado, los socios o los voluntarios, ya que las entidades
cumplimentan, con carácter general, la misma información en el Anexo II (memoria de la entidad) y
en el Anexo III (memoria de las actuaciones) de las BBRR. Asimismo, el IMSERSO tampoco cuenta
con estudios o informes que justifiquen la elección de los criterios de evaluación de las actuaciones,
de los parámetros utilizados para su valoración ni la ponderación de los mismos.
En el siguiente cuadro se relacionan los criterios de valoración y su puntuación máxima conforme a
lo establecido en la convocatoria:
CUADRO Nº 5
CRITERIOS DE VALORACIÓN DE LAS ACTUACIONES
CRITERIOS DE VALORACIÓN PUNTUACIÓN MÁXIMA %
a) Evaluación de los objetivos 100 45,45
b) Contenido de las actuaciones 20 9,09
c) Presupuesto 20 9,09
d) Cofinanciación 30 13 ,64
e) Voluntariado y participación 20 9,09
f) Subvención en años anteriores 10 4,55
g) Experiencia en la gestión de actuaciones sociales 20 9,09
TOTAL 220 100,00
Fuente: Convocatoria de subvenciones años 2019 y 2020.
La información de los apartados a), c), d) y e) contenida en el Anexo III de las BBRR es exactamente
la misma en prácticamente todas las entidades a la proporcionada en el Anexo II.
A continuación, se detallan aquellos criterios que presentan alguna incidencia en su definición,
finalidad o aplicación:
19 El IMSERSO, en el trámite de alegaciones señala que “se considera que las causas que motivaron la resolución
declarativa de la procedencia de reintegro, no son las relacionadas en el artículo 37 de la Ley 38/2013, General de
Subvenciones, sino las recogidas en el artículo 42.2, a consecuencia del informe de control financiero emitido por la
Intervención General de la Seguridad Social”. No obstante, el artículo 42 regula exclusivamente el proced imiento de
reintegro, siendo el artículo 37 el que detalla las causas que lo motivan, artículo en el que se basó la IGSS para proponer
el inicio del procedimiento de reintegro. Por tanto, a la vista de los antecedentes existentes, la certificación emitida no fue
correcta.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 34
1. Evaluación de los objetivos (máximo 100 puntos)
El IMSERSO, hasta la convocatoria del año 2017, valoraba este concepto de la siguiente forma:
“Evaluación de los objetivos. Se valorarán los objetivos que se pretenden alcanzar, el impacto de la
actuación, la población a la que van dirigidos y el número de personas beneficiarias directas, sean
o no socios de la entidad solicitante (máximo 2 puntos). Se tendrán en cuenta:
Que los objetivos aparezcan claramente definidos en función de los fines que pretendan
conseguir.
Que se cuantifique el impacto conseguido por la posibilidad de acceso a la información
a través de las nuevas tecnologías.
Que acrediten el número de beneficiarios directos de la actuación
No obstante, a partir de la convocatoria del año 2018, bajo el epígrafe de Evaluación de objetivos:
Desaparece cualquier mención a la definición de objetivos y fines en la solicitud.
Desaparece la mención a la cuantificación del impacto.
Y, como se ha señalado anteriormente, para medir la “población a la que va dirigida la
actuación” se sustituye el número de beneficiarios directos, por el de socios. Este criterio se
modificó por indicación de la Intervención Delegada, ya que en muchos supuestos resultaba
difícil de concretar el número de beneficiarios, pues para serlo no es obligatorio darse de
alta formalmente en las entidades, mientras que los socios sí deben hacerlo.
Sin embargo, estas modificaciones plantean algunos problemas:
En primer lugar, se pierde la conexión con los objetivos, ya que no se definen, lo que podría
ser contrario al principio de eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados, previsto en
el artículo 8.3.b) de la LGS.
Por otra parte, si bien el número de socios pudiera ser criterio adecuado para medir la
implantación de la entidad, no necesariamente cuantifica el número de personas mayores
que se benefician de las actuaciones, por cuanto que los socios son aquellos que
periódicamente abonan una cuota, sin que se requiera adicionalmente, como parecería
lógico dada la finalidad de las ayudas, que sean pensionistas o mayores de 65 años,
bastando en algunos casos la mayoría de edad. A ello debe añadirse el perjuicio que este
criterio genera en las Fundaciones que, por su propia naturaleza jurídica, carecen de socios.
A este respecto debe ponerse de manifiesto la falta de coherencia en la actuación del
IMSERSO, por cuanto en el análisis de las solicitudes de las entidades con números de
expediente 26/202020 (590 socios y 1.200 beneficiarios) y 12/2020 (333 socios y cerca de
3.000 beneficiarios), tuvo en cuenta el número de beneficiarios directos en lugar de los
20 La entidad con número de expediente 26/2020 manifiesta que “los beneficiarios no se corresponden con los afiliados,
ya que po r cada beneficia rio afiliado a la Fu ndación, se da atención directa a varios componentes de la misma familia,
todo ello, sin tener en cuenta los servicios de información y formación, prestados en modalidad on line lo que amplia
significativamente el número de beneficiarios de nuestras actividades. De este modo, podemos destacar el impacto directo
sobre 1200 beneficiarios, frente a los 590 afiliados a la XXXXX”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 35
socios, pese al cambio de criterio aplicado a partir de la convocatoria de 2018, lo que provocó
una falta de homogeneidad en la valoración de las distintas entidades solicitantes. Incluso
en el caso de la entidad con número de expediente 27/2020, si bien el IMSERSO tuvo en
cuenta el número de socios declarados (cero) para la valoración de la entidad, en la
valoración de la actuación computó el número de voluntarios comunicados por la misma
(17.286).
En tercer lugar, el número de socios es objeto de valoración en tres de los criterios definidos
en la convocatoria: Implantación (Anexo II de las BBRR -10 puntos), Evaluación de los
objetivos (Anexo III de las BBRR -100 puntos) y Presupuesto (Anexo III de las BBRR -20
puntos). Por tanto, la valoración máxima que una entidad puede obtener por el cómputo de
los socios es de 130 puntos, lo que representa el 40,62 % del total. No obstante, a pesar de
la importancia de este dato, el IMSERSO no solicita información complementaria para
comprobar los datos comunicados por las entidades, sino que los considera validados con
la presentación de una declaración responsable del representante legal no prevista en el
RLGS para la acreditación del número de socios, tal y como se ha indicado anteriormente.
Esta forma de proceder beneficia especialmente a las confederaciones y federaciones, que
incluyen la totalidad de los socios de las entidades que las integran, siempre que no se
presenten a la convocatoria. Pero, debe recordarse, que a estas integrantes no se les exigen
requisitos como la dedicación con carácter habitual a la realización de actividades en
beneficio de los mayores o la ausencia de fines de lucro, por lo que se podría estar
computando como población a la que va dirigida la actuación de la entidad solicitante, a
colectivos diferentes de los destinatarios previstos en esta línea de subvención.
En definitiva, como se ha anticipado, favoreciendo a las confederaciones/federaciones en
detrimento de las asociaciones u organizaciones similares, no necesariamente se consigue
una mayor participación social de los mayores, fin último que se debería perseguir de
acuerdo con el objetivo estratégico de apoyo al movimiento asociativo.
2. Contenido de las actuaciones (máximo 20 puntos)
El artículo 6.2.b) de la convocatoria señala que “se valorará el contenido técnico de las actuaciones
y su adecuación a los objetivos propuestos, la descripción de las acciones concretas que se
pretenden realizar así como los medios personales, técnicos y materiales con que se cuenta para
la realización de las diferentes actividades de las actuaciones y la implantación de un sistema de
seguimiento y evaluación de las actividades propias de la actuación, mediante el establecimiento
de indicadores que permitan medir el grado de cumplimiento de los objetivos (máximo 20 puntos)”,
estableciendo a continuación una ponderación del criterio.
Este es el único criterio recogido en la convocatoria que hace referencia a la valoración de las
actividades que desarrollan las entidades. No obstante, realmente se dedican a actividades en favor
de los mayores solo 6 puntos de los 20 que asigna este criterio (que, a su vez, representan el 1,88 %
de los 320 puntos que constituyen la valoración total) que, además, solo están referidos a cursos y
publicaciones, sin tener en cuenta la realización de otras actividades fundamentales que las
entidades realicen en favor del colectivo de mayores (como por ejemplo: acompañamiento ante
situaciones de soledad, asistencia a enfermos u orientación personal, social y económica).
El 59,38 % de las entidades han obtenido la máxima puntuación en este criterio.
Tal y como se ha manifestado anteriormente, sin perjuicio de que el objeto de esta subvención sea
la financiación de los gastos de funcionamiento y mantenimiento de la sede, excluyendo la
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 36
financiación de programas específicos, parece razonable que la valoración de las actuaciones tenga
un mayor peso, pues el desarrollo normal de su actividad en beneficio del colectivo de mayores, es
lo que justifica que se subvencionen los gastos de estructura, por cuanto, sostener la misma no
debe ser un fin en sí mismo, según señala la Sentencia del Tribunal Supremo 2421/2015, de 21 de
mayo, citada en el subapartado II.2 de este Informe.
A mayor abundamiento, el Instituto no establece una baremación que tenga en cuenta el número
de cursos realizado o de publicaciones efectuadas, de forma que una entidad que haya realizado
en todo un año una publicación y convocado un curso obtendría el máximo de la puntuación.
Por otra parte, no se concreta qué se entiende por “medios personales, técnicos y materiales
adecuados para la realización de las diferentes actividades de las actuaciones”, por lo que vuelve a
existir un riesgo de discrecionalidad excesiva por parte del órgano concedente en la asignación de
los 4 puntos relativos a este extremo. En la práctica, todas las entidades obtienen la máxima
puntuación en este parámetro. No obstante, en dos casos la entidad solicitante no había
cumplimentado este apartado (expte. 8/2020, expte. 12/2020), a pesar de lo cual se les otorgó la
puntuación máxima.
Por último, en relación con el criterio referente a la existencia de un “sistema de seguimiento y
evaluación de la actuación, mediante el establecimiento de indicadores que permitan medir su grado
de cumplimiento”, tampoco se establecen instrucciones sobre su cumplimentación.
El modelo de solicitud recoge simplemente los conceptos de: objetivo, indicador y resultado
esperado. En la práctica, el Instituto asignó en 2020 la puntuación máxima a todas las entidades,
salvo dos que no cumplimentaron este apartado, pero el análisis efectuado pone de manifiesto que,
en realidad, no se valora que el sistema de seguimiento y evaluación sea adecuado, sino que la
entidad haya consignado los tres elementos citados. Así, se han identificado objetivos, indicadores
o resultados esperados que no tienen relación directa con las actuaciones dirigidas al colectivo de
mayores (v.gr.: gastos de electricidad como objetivo), así como otros que resultan vagos y sin
concreción numérica (v.gr.: “audiencias altas”, “cumplimiento de objetivos”, “resultados esperados
muy buenos”, resultados del 100 % sin estar referidos a ninguna magnitud).
A lo anterior debe añadirse que, aun en el supuesto de que los objetivos e indicadores tuvieran una
correcta definición y concreción, el IMSERSO no ha establecido ningún criterio que permita valorar
su cumplimiento, sin olvidar que este seguimiento requeriría una asignación de personal
sensiblemente superior a la que existe a la fecha de realización de esta fiscalización.
3. Presupuesto (máximo 20 puntos)
De acuerdo con el artículo 6.2.c) de la convocatoria “se valorará la adecuación del presupuesto
presentado por la entidad para la realización de las actividades previstas y el coste medio por socio”.
En primer lugar, debe señalarse que, a pesar de lo establecido, el Instituto únicamente tiene en
cuenta el coste medio, sin considerar la adecuación del presupuesto presentado para la realización
de las actividades previstas.
En este aspecto, se han observado dos tipos de incidencias que evidenciarían que, en algunas
beneficiarias no existe una adecuada presupuestación de las actuaciones a realizar, y que el
IMSERSO no ha tomado en consideración para la valoración de este apartado. Así:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 37
Existen entidades cuyo presupuesto estimado para la realización de la actuación es superior al
presupuesto total previsto de la entidad, lo que carece de lógica (v.gr.: expte. 8/2020,
expte. 17/2020, -expte. 24/2020, expte. 30/2020).
Numerosas entidades presentan desviaciones muy importantes entre el presupuesto estimado y
el realmente ejecutado, lo que pone de manifiesto la existencia de deficiencias significativas en
la presupuestación que el Instituto no ha advertido. Estas desviaciones superan en ocasiones el
100 %, llegando a alcanzar hasta un 700 %, lo que pone de manifiesto una significativa falta de
rigor en la consideración de este criterio21.
Por otra parte, el cálculo del coste medio resulta afectado por el cambio operado a partir de la
convocatoria de 2018 que tomó como referencia el número de socios en sustitución del número de
beneficiarios, por lo que no cabe sino remitirse a lo antes indicado a este respecto.
4. Cofinanciación (máximo 30 puntos)
En este apartado, previsto en el artículo 6.2.d) de la convocatoria, se tiene en cuenta si la actuación
para la que se solicita la subvención ha obtenido o prevé obtener cofinanciación pública
(independientemente del IMSERSO) o privada, siempre que supere el 10 % del presupuesto total
de la actuación, otorgando entre 10 y 30 puntos según presente uno o los dos tipos de financiación.
La valoración de este criterio, nuevamente, está basada en estimaciones que no son comprobadas
por el IMSERSO. Se ha efectuado una comparación de esta información con los datos de ejecución
certificados, habiéndose identificado supuestos para los que la puntuación asignada en función de
las fuentes de financiación previstas, a partir de la cual se calculó el importe de la subvención
concedida, no se correspondió con la presentada en la justificación, sin que esta circunstancia
mereciera ninguna respuesta por parte del Instituto. Cabe citar como ejemplos más destacados los
de dos entidades, en relación con los ejercicios 2019 y 2020 (expedientes 18/2019 y 18/2020 y
expedientes 30/2019 y 21/2020), que fueron valoradas con la puntuación máxima en este apartado
(30 puntos), y según la memoria económica justificativa no contaron con financiación distinta del
IMSERSO, lo que cuestiona el rigor de la verificación que efectúa el Instituto sobre las justificaciones
presentadas como se comentará más adelante.
Por otra parte, se ha observado que el IMSERSO ha seguido diferentes criterios en la asignación
de puntos, ya que si bien en la mayoría de los expedientes, el 10 % exigido de financiación propia
o de terceros, excluyendo la subvención del IMSERSO, se calcula a partir de la suma de estos dos
componentes (así, en el expediente 28/2020 el IMSERSO especifica que “sumadas la financiación
propia y la de otras fuentes llegan al 10 %”), en el expediente 23/2020 se otorga la puntuación
21 Entre estas desviaciones destacan:
Expedientes 7/2020, 15/2020 y 22/2020: a pesar de que la estimación efectuada para el 2019 se excedió un
29,55 %, 33,86 % y un 44,82 % de la realidad, respectivamente, para el ejercicio 2020 vuelven a efectuar la misma
estimación.
Expediente 2/2020: la previsión de gasto en Actividades para 2019 fue el triple de lo que había ejecutado en 2018,
y para 2020 presupuestan siete veces más de lo que realmente realizaron tanto en 2018 como en 2019.
Expediente 18/2020: esta entidad presenta una gran desviación entre presupuesto estimado y ejecutado. En 2019
el presupuesto duplicó el importe de la ejecución de 2018, y se ejecutó a la mitad, pero aun así en 2020 vuelven a
incrementar la estimación un 88 % respecto a la realidad de 2019.
Expediente 25/2020: esta entidad presenta una estimación en 2019 un 192 % mayor que el gasto real del ejercicio
2018, y su ejecución llegó al 60 % del total, a pesar de lo cual en 2020 vuelven a presupuestar por encima del
ejecutado en 2019 en un 88 %.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 38
teniendo en cuenta si el 10 % se obtiene para cada uno de los tipos de financiación, por lo que la
puntuación fue de 15 y no de 30 como habría resultado de seguir el criterio general.
En otros casos se han identificado errores en la puntuación, como el expediente 27/2019, que
presentó datos sobre aportación propia y el IMSERSO no los tuvo en cuenta, no puntuando este
apartado cuando lo debió haber valorado con 15 puntos.
Todo ello pone de manifiesto la debilidad del control interno existente.
5. Voluntariado y participación (máximo 20 puntos)
Para la valoración de este apartado, previsto en el artículo 6.2.e) de la convocatoria, el IMSERSO
tiene en consideración el dato consignado por la entidad en la Memoria de actuación (Anexo III.6.1.2
de las BBRR), si bien se han identificado incidencias que podrían afectar a la puntuación. Así:
Se ha observado una falta de homogeneidad por parte del IMSERSO en el cómputo del número
de voluntarios de las entidades integrantes en el caso de federaciones o confederaciones, ya
que se incluyeron todos ellos en el caso de la entidad con número de expediente 7/2020, y no se
tuvieron en cuenta más que los voluntarios de la entidad solicitante para las demás
confederaciones.
El número de voluntarios para la actuación declarado por cuatro beneficiarias es superior al de
voluntarios totales de las mismas (v.gr.: exptes. 2/2020, 25/2020, 28/2020, 31/2020).
En algunos casos (v.gr.: expte. 3/2020), los voluntarios declarados que participan en las
actuaciones subvencionadas no estaban dedicados al colectivo de mayores, a pesar de lo cual
fueron tenidos en cuenta en la valoración.
6. Subvenciones percibidas en convocatorias anteriores y experiencia en la gestión de
actuaciones sociales (máximo 10 y 20 puntos)
De acuerdo con lo previsto en los apartados f) y g) del artículo 6.2 de la convocatoria de 2020, los
aspectos tenidos en cuenta para estos dos criterios son:
Subvenciones percibidas en convocatorias anteriores: se tendrán en cuenta las
actuaciones en que, persistiendo la necesidad y habiendo recibido subvención por el
Imserso en el área de mayores en las convocatorias anteriores, hayan obtenido una
valoración positiva de su ejecución (máximo 10 puntos).
Experiencia en la gestión de actuaciones sociales: se valorará la especialización en la
gestión de actuaciones subvencionadas por el Imserso en el área de mayores (máximo
20 puntos).
Sin embargo, el IMSERSO valora en los dos criterios exactamente lo mismo: el número de años
que la entidad lleva recibiendo la subvención del IMSERSO.
Respecto al primero de ellos, no estando prevista la existencia de ningún documento que acredite
el cierre de la revisión de la justificación presentada en convocatorias anteriores, ni la valoración
positiva en su ejecución, el Instituto carece de base para su puntuación.
Respecto al segundo, debe señalarse que el Instituto no siempre está valorando el tiempo que las
entidades solicitantes llevan desarrollando las referidas actuaciones sociales. A modo de ejemplo,
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 39
al acceder la entidad con número de expediente 32/2020 por primera vez a la subvención en el año
2020, fue puntuada con cero puntos, a pesar de que, al menos desde 2013, manifestó realizar
actuaciones dirigidas al colectivo de mayores, incluidos cursos y publicaciones.
D) CUARTA FASE: RESULTADO DE LA VALORACIÓN Y FORMULACIÓN DE LA
PROPUESTA DE RESOLUCIÓN
El artículo 9 de las BBRR dispone que la Comisión de Evaluación, a la vista de todo lo actuado y de
los informes del respectivo Órgano Colegiado, formulará la oportuna propuesta de resolución al
Director General del IMSERSO, debiendo incluir la relación de entidades solicitantes para las que
se propone la concesión de la subvención y su cuantía, especificando su evaluación y los criterios
de valoración seguidos para efectuarla.
En la subvención analizada, la Comisión de Evaluación formuló dos propuestas de resolución, el 16
de noviembre y 3 de diciembre de 2020, esta última como consecuencia de las observaciones
efectuadas por la Intervención Delegada en el IMSERSO, que dieron lugar a una modificación de la
propuesta de distribución inicial del crédito presupuestario22. Así, para aquellas entidades que
cumplieron los requisitos establecidos en las BBRR y en la convocatoria y alcanzaron una
puntuación mínima de 50 puntos en los criterios de valoración de la segunda fase (valoración de la
entidad), la propuesta de distribución del crédito presupuestario se efectuó en función de la
puntuación total obtenida (fase segunda y tercera), una vez detraída dicha puntuación mínima23.
Como consecuencia, la Comisión de Evaluación, del total de 43 entidades solicitantes, propuso la
concesión de la subvención a 32 entidades y la no concesión para once (dos por no superar la
puntuación mínima, ocho por no cumplir alguno de los requisitos establecidos en la convocatoria y
una por desistimiento, al no aportar la entidad en el plazo de diez días la documentación requerida).
A este respecto, debe señalarse que existen tres trámites en la LGS, de carácter opcional, no
recogidos en las BBRR de las subvenciones objeto de fiscalización:
La propuesta de resolución provisional (artículo 24.4 de la LGS) formulada por el órgano
instructor.
La aceptación de la propuesta de resolución definitiva (artículo 24.5 de la LGS) por los
interesados.
La reformulación de la solicitud (artículo 23.2.j) de la LGS), en la que se insta al beneficiario a
rehacer su solicitud cuando el importe de la subvención de la propuesta de resolución provisional
sea inferior al que figura en la solicitud presentada “para ajustar los compromisos y condiciones
a la subvención otorgable”.
22 En las dos actas de las reuniones celebradas por la Comisión de Gobierno se hace referencia a la presentación de los
informes efectuados por el Órgano Colegiado, no obstante, estos últimos figuran firmados con posterioridad a la
celebración de las mismas, aunque antes de la formulación de la propuesta de concesión.
23 Según establece el artículo 6 de la convocatoria correspondiente al año 2020 “Para la distribución del crédito
presupuestario se obtiene el valor del punto. Dicho valor será el resultado de la división entre el presupuesto total y la
suma de los puntos de todas las entidades, una vez detraídos los 50 puntos de puntuación mínima. El valor del punto se
multiplicará por los puntos obtenidos por cada entidad, resultando la cuantía a asignar a cada una de ellas. Las cifras
obtenidas se redondearán a dos decimales. En el supuesto de que la cuantía a asignar a cada entidad supere la cantidad
solicitada por la misma, el remanente total será distribuido, dividiéndolo entre la suma de la puntuación de las entidades
que no hayan superado la cantidad solicitada, obteniendo así el nuevo valor del punto. Este nuevo valor del punto se
multiplicará por los puntos obtenidos por cada entidad, resultando una segunda cuantía a asignar a cada una de ellas. De
continuar existiendo remanente se procederá, de la misma manera, a sucesivos repartos hasta agotar el crédito
disponible”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 40
Los responsables de la gestión de estas ayudas mantienen que no parece conveniente realizar el
trámite de la propuesta provisional y la notificación a los interesados para que efectúen alegaciones,
dado que prácticamente la totalidad de los gastos que se presentan para justificación de la
subvención corresponden a costes fijos. Y ello a pesar de que, en la generalidad de los casos, la
subvención concedida por el Instituto es inferior al importe solicitado.
En estos casos, parecería más adecuado que se diese la posibilidad de:
no aceptar la propuesta de resolución, rechazando así la posibilidad de acceder a la
condición de beneficiario;
aceptar la propuesta, asumiendo la entidad la diferencia entre la cuantía propuesta y la
solicitada; o
reformular la solicitud para readaptar los compromisos y condiciones a la propuesta de
concesión.
Con el procedimiento actual, el beneficiario debería ajustar sus compromisos y los conceptos
presupuestados en la solicitud a la subvención concedida, aportando la diferencia de financiación
necesaria para la total ejecución de la actividad subvencionada, de acuerdo con lo establecido en
verá más adelante.
La actuación que sí se prevé en las BBRR (artículo 12), es que las entidades puedan presentar, si
el Director General del IMSERSO así lo solicita, una nueva memoria, adaptada al contenido de la
resolución, si bien el IMSERSO no ha utilizado esta posibilidad24.
II.3.2. Resolución
La resolución de concesión de la subvención pone fin al procedimiento administrativo de concesión
de las subvenciones.
En la convocatoria de 2020, el Director General del Instituto dictó las correspondientes resoluciones
en plazo y fueron notificadas a los beneficiarios dentro de los seis meses desde la publicación del
extracto de la resolución de convocatoria en el BOE, haciéndose públicas en la Base de Datos
Nacional de Subvenciones (en adelante BDNS) de acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de la
convocatoria. No obstante, en la convocatoria de 2019, las resoluciones fueron notificadas con un
ligero retraso, ya que el extracto de la convocatoria fue publicado en el BOE con fecha 6 de mayo
de 2019, y las resoluciones de concesión tienen registro de salida del IMSERSO de fecha 29 de
noviembre de 2019.
A continuación, se exponen los resultados obtenidos del análisis efectuado sobre las resoluciones
de concesión a las entidades beneficiarias:
1. Compromisos asumidos por los beneficiarios
identificados los compromisos asumidos por los beneficiarios, añadiendo que cuando el importe de
la subvención y su percepción dependan de la realización por parte del beneficiario de una actividad
24 El Instituto ha manifestado que se ha tenido en cuenta para la convocatoria del año 2022.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 41
propuesta por él mismo, deberá quedar claramente identificada tal propuesta o el documento donde
se formuló. En idéntico sentido se pronuncia el artículo 9 de las BBRR.
Estos compromisos deben ser cumplidos por los beneficiarios y exigidos por el órgano de gestión,
pues una de las causas de reintegro de la subvención es su incumplimiento, siempre que afecten o
se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el
proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención (artículo
37.1.f) de la LGS). Similar pronunciamiento se efectúa en el artículo 91.1 del RLGS.
Debe recordarse en este punto que el artículo 61 del RLGS señala que “cuando la subvención tenga
por objeto impulsar determinada actividad del beneficiario, se entenderá comprometido a realizar
dicha actividad en los términos planteados en su solicitud”.
De esta forma, el artículo 91.2. del RLGS dispone que cuando la subvención se hubiera concedido
para financiar inversiones o gastos de distinta naturaleza, la ejecución deberá ajustarse a la
distribución acordada en la resolución de concesión y, salvo que las BBRR o la resolución de
concesión establezcan otra cosa, no podrán compensarse unos conceptos con otros. Asimismo, el
artículo 14.3 de las BBRR no admite compensaciones entre gastos de diferentes actuaciones,
estando cada uno de estos conceptos limitado por el importe asignado en la resolución de
concesión, sin perjuicio de ulteriores modificaciones autorizadas.
Sin embargo, se ha observado que el IMSERSO no comprueba que los compromisos que figuraban
en el presupuesto de la solicitud (v.gr.: importe de los conceptos de gasto incluidos en ella), hayan
sido cumplidos por el beneficiario. Esta falta de exigencia del cumplimiento de los conceptos
presupuestados en la solicitud, puede dar lugar a que las entidades beneficiarias no realicen
actividades previstas en ella, y desvíen la financiación otorgada para ello a otros conceptos de su
funcionamiento (v.gr.: salarios), pudiendo ocurrir que, a través de estos fondos públicos, se estén
financiando estructuras de entidades con independencia de su fin último, la realización de
actuaciones en beneficio del colectivo de mayores25.
En este sentido, analizada la justificación presentada por las 32 entidades que resultaron
beneficiarias en la convocatoria correspondiente al año 2019, se observa que:
- El IMSERSO concedió a dieciséis entidades una cuantía idéntica a la solicitada, pero
exclusivamente seis cumplieron con el compromiso asumido en la solicitud, es decir,
justificaron gastos por los mismos conceptos e importe, no siendo así para las restantes.
Cuatro de estas últimas justificaron un importe menor en el concepto de actividades
(exptes. 4/2019, 10/2019, 11/2019 y 13/2019).
- El IMSERSO reconoció a las otras dieciséis entidades un importe inferior al solicitado. Entre
estas, siete redujeron el concepto relativo a actividades en un porcentaje superior a la
reducción experimentada en la subvención concedida (exptes. 2/2019, 5/2019, 20/2019,
7/2019, 15/2019, 18/2019 y 22/2019). Incluso las cuatro últimas, incrementaron el concepto
correspondiente a gastos de personal a pesar de la reducción experimentada en el importe
de la subvención.
25 El IMSERSO, en el trámite de alegaciones, afirma que “la resolución de concesión no determina la cuantía a justificar
por cada concepto de gasto, para dar mayor flexibilidad en la distribución de los mismos a las entidades, en función de
sus necesidades”. No obstante, no parece lógico que las entidades presenten una solicitud desglosada por conceptos de
gastos, que es objeto de valoración por el Instituto, para posteriormente permitirles un excesivo grado de flexibilidad en la
justificación de la subvención. En todo caso, la flexibilidad entre los conceptos del presupuesto de la solicitud debería
estar regulada (limitada) en la convocatoria o en la resolución de concesión.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 42
2. Plazos de ejecución
Las BBRR, en el artículo 12 b), establecen entre las obligaciones de las entidades beneficiarias
“realizar la actividad que fundamente la concesión de la subvención en la forma, condiciones y plazo
establecidos para cada actuación, y en su defecto, antes del 31 de diciembre del año siguiente al
de la convocatoria, sin perjuicio de la posibilidad de autorización de prórroga”.
Las resoluciones de concesión correspondientes a la convocatoria del año 2020 autorizaron, de
acuerdo con lo solicitado por cada entidad, un plazo de ejecución de doce meses (salvo para la
entidad con número de expediente 18/2020 que fue de nueve), si bien estos resultaron muy
dispares, abarcando, desde el 1 de enero de 2020 como fecha de inicio, hasta el 31 de marzo de
2022 como fecha de fin.
Los diferentes periodos de ejecución, que se extendieron más de dos años, no facilitan la gestión
de la subvención por el IMSERSO, ya que dificultan las tareas de verificación de los justificantes de
gasto, el análisis de la posible concurrencia con otras subvenciones o ayudas, o la comprobación
de la efectiva realización de las actividades.
Asimismo, esta situación afecta negativamente a la aplicación de los fondos, en el ámbito temporal
previsto, por los beneficiarios. En efecto, para la convocatoria de 2020, se observa que en 17
entidades ya había transcurrido el 50 % del plazo de ejecución cuando se les concedió la
subvención, llegando a superar el 90 % en trece.
Teniendo en cuenta que los gastos de estructura (mantenimiento y personal) tienen carácter fijo y
periódico, esta forma de proceder pudiera dar lugar a que las entidades financien durante el ejercicio
los citados gastos y hagan depender la realización de las actividades del importe recibido, lo que
pondría en riesgo su implementación (en los casos en que el importe recibido fuera inferior a lo
solicitado).
3. Abono
Tal y como establece el artículo 10 de las BBRR, el pago de la subvención “tendrá carácter de pago
anticipado en virtud de lo dispuesto en el artículo 34.4 de la LGS”, apartado que regula una
excepción a la norma general que dispone que el abono se realizará previa justificación de la
actividad. Por otra parte, en virtud del RLGS, tampoco se les exige la constitución de garantías.
No se han observado incidencias significativas en esta fase del procedimiento.
4. Modificaciones de la resolución
Las modificaciones de la resolución, que están contempladas en la LGS (artículo 17.1.l), en el RLGS
(artículo 64) y en las BBRR (artículo 11), pueden ser solicitadas por el beneficiario si concurren las
circunstancias previstas en las BBRR, siempre que no dañen derechos de terceros y que su solicitud
sea anterior a que concluya el plazo de realización de la actividad.
Todas las modificaciones autorizadas por el Director General del IMSERSO han respondido, tanto
en la convocatoria del año 2019 como en la del 2020, a una ampliación del plazo de ejecución, cinco
con relación a la primera (exptes. 4/2019, 7/2019, 14/2019, 15/2019 y 18/2019) y una respecto a la
segunda (expte. 2/2020).
Se considera que en esta línea de subvención (convocada todos los años para financiar
principalmente los gastos corrientes del ejercicio) la ampliación del plazo de ejecución no estaría,
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 43
con carácter general, justificada, puesto que los gastos imputados en el periodo ampliado han sido,
en su mayoría, los de carácter periódico relativos al funcionamiento y estructura, que son gastos de
continuidad. Por tanto, se considera que la modificación del plazo de ejecución no debería utilizarse
por las entidades como un trámite para evitar el reintegro del importe no consumido como
consecuencia de haber dejado de ejecutar parte de las actividades previstas. Así, se comprueba en
las entidades que solicitaron la ampliación que, o bien no justificaron adecuadamente la existencia
de circunstancias sobrevenidas o, habiendo sido estas argumentadas, los gastos imputados en el
periodo ampliado fueron ajenos a las actividades para las que se solicitaba la prórroga,
respondiendo con carácter general a gastos de personal, arrendamiento, suministros, o gestoría,
entre otros. La situación descrita contrasta con la actuación de otras entidades que como
consecuencia de la crisis sanitaria del COVID-19 devolvieron voluntariamente una parte de la
subvención al no haber podido ejecutar los programas según lo previsto, tales como las
correspondientes a los expedientes con número 13/2019, 29/2020, 28/2019, 10/2020 y 8/2020.
Este proceder, autorizado por el Instituto, no parece conforme con el principio de igualdad (artículo
8.3.a) de la LGS).
II.4. SEGUIMIENTO DE LAS ACTIVIDADES SUBVENCIONADAS Y COMPROBACIÓN DE LA
JUSTIFICACIÓN PRESENTADA POR LAS ENTIDADES BENEFICIARIAS
El artículo 12 de las BBRR recoge las obligaciones que deben cumplir las entidades beneficiarias
de las subvenciones objeto de fiscalización, adicionales a las previstas en los artículos 13 (Control,
seguimiento y evaluación), 14 (Justificación de los gastos) y 15 (Memorias justificativas y
explicativas de la realización de la actuación subvencionada) de dichas bases y las que, con
carácter general, se recogen en el artículo 14 de la LGS.
Los beneficiarios deben “cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el
comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones”, tal y como establece el artículo
14 de la LGS, y en concreto, “Realizar la actividad que fundamente la concesión de la subvención
en la forma, condiciones y plazo establecidos para cada actuación y, en su defecto, antes del 31 de
diciembre del año siguiente al de la convocatoria, sin perjuicio de la posibilidad de autorización de
prórroga”, según la redacción del artículo 12 de las BBRR.
A estos efectos, el artículo 15 de las BBRR, en línea con lo recogido en el artículo 72 del RLGS,
establece la modalidad de cuenta justificativa con aportación de justificantes de gasto, señalando
que “las entidades subvencionadas deberán presentar, ante el órgano concedente, una memoria
de actuación justificativa del cumplimiento de las condiciones impuestas en la concesión de la
subvención, con indicación de las actividades realizadas y de los resultados obtenidos y otra
memoria económica justificativa del coste de las actividades realizadas, (…) en el plazo de un mes
a partir de la finalización de sus actividades”.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 44
El mismo artículo 15 concreta el contenido de la memoria económica26.
Las incidencias más significativas que se han observado en esta fase del procedimiento son las
siguientes:
- El IMSERSO elabora anualmente un “Manual orientativo para la justificación de la aplicación de
las subvenciones concedidas por el IMSERSO en el Área de gestión de programas de mayores”.
Las entidades beneficiarias justificaron la subvención presentando los modelos incluidos en el
referido Manual; sin embargo, estos modelos no se ajustaban plenamente a lo estipulado en las
BBRR, lo que ha podido provocar que aquellas no comunicaran determinada información y
documentación establecida en las BBRR o la proporcionada no fuera correcta. Así:
El Manual, hasta la convocatoria del año 2021 contemplaba la presentación de los
documentos justificativos originales, lo que no se compadece con lo establecido en el artículo
12 i) de las BBRR que, simplemente, exige su conservación en tanto puedan ser objeto de
actuaciones de control por los órganos competentes. A partir de ese año, la presentación
debe realizarse en formato digital a través de la Sede Electrónica del IMSERSO, pero sigue
existiendo una inconsistencia entre el Manual y lo establecido en las BBRR, como
consecuencia de que estas no han sido modificadas desde el año 2007.
El modelo correspondiente a la “relación de justificantes” no incluye todos los campos a los
que hace referencia el artículo 15 de las BBRR, tales como el número de factura, la
indicación del acreedor y la fecha de pago. Si bien esta información se encuentra en los
justificantes remitidos, lo cierto es que tampoco se corresponde en este punto lo exigido por
el Manual y lo establecido en las BBRR.
El modelo de “certificación justificación gastos” establece que se cumplimente si la entidad
ha obtenido ingresos en la realización de la actuación, generado intereses por la subvención
y obtenido otras subvenciones de diferentes entidades públicas o privadas, y en caso
afirmativo, que se detalle el importe y las actuaciones a las que han ido destinados. No
obstante, el artículo 14.9 de las bases reguladoras exige, asimismo, la acreditación de la
aplicación a las actividades subvencionadas de los fondos propios.
- Por otra parte, el IMSERSO no cuenta con una aplicación informática específica para la gestión
y control de las subvenciones objeto de fiscalización, sino que, simplemente, utilizó herramientas
de entorno Office (concretamente hojas de cálculo Excel) para recoger, por un lado, los datos de
las solicitudes con indicación de la entidad, el importe solicitado, la valoración de las entidades y
actuaciones y las cuantías propuestas; y por otro, en el archivo que denomina “control de
26 La memoria económica debe contener lo siguiente:
Una relación clasificada de los gastos e inversiones de la actividad, con indicación del acreedor y del documento, su
importe, fecha de emisión y, en su caso, fecha de pago. En caso de que la subvención se otorgue con arreglo a un
presupuesto, se indicarán las desviaciones acaecidas.
Las facturas o documentos de valor probatorio equivalente en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa
incorporados en la relación a que se hace referencia en el párrafo anterior y, en su caso, la documentación
acreditativa del pago.
Reflejo en la relación de gastos e inversiones de la actividad, recogida en el punto primero del contenido de la
memoria económica, de la imputación de los gastos de gestión, que no excederán del porcentaje que sobre la cuantía
total subvencionada fije la resolución de convocatoria.
Una relación detallada de otros ingresos o subvenciones que hayan financiado la actividad subvencionada con
indicación del importe y procedencia.
Los tres presupuestos que en aplicación del artículo 31.3 de la LGS, deba haber solicitado el beneficiario.
En su caso, carta de pago de reintegro en el supuesto de remanentes no aplicados así como de los intereses
derivados de los mismos.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 45
justificación”, los datos relativos al cumplimiento por el beneficiario de los plazos establecidos
para la presentación de la documentación, tales como, el plazo máximo para justificar, la solicitud
de prórroga y la fecha de presentación.
En este sentido, se han observado importantes deficiencias debido a la ausencia de campos
clave para el seguimiento y control de los expedientes. Así, en relación con el procedimiento de
concesión, no figuran datos que permitan verificar la pista de auditoría (v.gr.: quién efectuó la
valoración, cómo se realizó, quién la supervisó, etc.), ni las modificaciones solicitadas y
concedidas. Tampoco se deja constancia de las consultas efectuadas a la Base de datos de
Cliente Ligero Sustitución de Certificados en Papel (SCSP) y a la BDNS. En relación con el
control de la justificación, no constan los requerimientos realizados a las entidades, ni las
comprobaciones que el IMSERSO haya efectuado, en su caso, de la justificación presentada por
las mismas.
- Si bien la normativa reguladora de las ayudas contempla todas las fases del procedimiento de
concesión y gestión, el Instituto carece de un manual que regule, de forma detallada, aspectos
tales como el contenido y los plazos del proceso de revisión de las justificaciones presentadas,
el cobro y registro contable de los ingresos por cantidades no aplicadas, la imposición de
sanciones o el propio registro de estas actuaciones, lo que ocasiona inseguridad jurídica, tanto
en los gestores como en los beneficiarios de las subvenciones, con el riesgo de inconsistencias
en la actuación administrativa e incluso, en ocasiones, de incumplimiento de la normativa
aplicable.
- En relación con las actuaciones de comprobación que debe realizar el órgano concedente, el
artículo 32 de la LGS dispone que “comprobará la adecuada justificación de la subvención, así
como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión
o disfrute de la misma”. De esta forma, el Reglamento regula de forma diferenciada dos
actuaciones de comprobación, con un alcance y contenido distinto:
a) Comprobación de la adecuada justificación de la subvención (artículo 84 del RLGS)
Como se ha anticipado, la justificación de estas subvenciones se realiza por el procedimiento
de cuenta justificativa con aportación de justificantes de gasto; sin embargo, no existe
constancia documental de qué comprobaciones realiza el Instituto para su verificación, ni
del número de las efectuadas y por qué entidades fueron presentadas, ni de los resultados
obtenidos en el referido análisis. De lo que sí existe evidencia, es de que las comprobaciones
efectuadas por el IMSERSO no han dado lugar al inicio de oficio de ningún procedimiento
de reintegro en el periodo 2014-2021, ya que, tal y como se desarrolla en el subapartado
II.5, los únicos procedimientos que se han iniciado en dichos años derivan de los informes
de control financiero emitidos por la Intervención General de la Seguridad Social.
A ello debe añadirse, tal y como se ha manifestado, que no existen instrucciones internas
que establezcan un plazo para la revisión de las justificaciones, lo que unido a la escasez
de recursos humanos dedicados a esta labor y a que este personal también se tiene que
dedicar a tareas de concesión y gestión de las ayudas (incluso formando parte tanto de la
Comisión de Evaluación como del Órgano Colegiado), pone de manifiesto el riesgo de que
se realice una comprobación insuficiente de las justificaciones recibidas. Debe recordarse
“sobre la base de una muestra representativa”, y que, como se ha indicado, no existe
constancia de este extremo.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 46
En este sentido, ante la ausencia de regulación de un plazo específico de revisión, el Instituto
debería, al menos, realizar las actuaciones de comprobación en un periodo máximo de
retraso de la verificación de la justificación en más de un año se traducirá necesariamente
en un solapamiento de las convocatorias a comprobar, y en un incremento de la posibilidad
de que los errores que deberían haber sido detectados y resueltos tras la presentación de
la justificación no puedan ser solventados y se repitan en sucesivas convocatorias, sin
olvidar el incremento del montante de los intereses de demora que, en su caso, pudieran
derivarse.
b) Comprobación de la realización de la actividad y del cumplimiento de la finalidad que
determinen la concesión y disfrute de la subvención (artículo 85 RLGS)
El Reglamento dispone que el órgano concedente de la subvención tendrá la obligación de
elaborar anualmente un plan anual de actuación para comprobar la realización por los
beneficiarios de las actividades subvencionadas, indicando el alcance de la muestra
seleccionada, los métodos para su selección, los principales aspectos a comprobar y el
momento de su realización.
Por su parte, el artículo 13 de las BBRR establece que “las entidades subvencionadas
deberán facilitar periódicamente el grado de cumplimiento de las actuaciones, de acuerdo
con el calendario e instrucciones de seguimiento dictadas a estos efectos por el órgano
concedente”.
A este respecto, debe señalarse que el IMSERSO no ha elaborado un Plan anual de
actuación para verificar la efectiva realización de las actividades subvencionadas (en este
caso, en favor del asociacionismo entre mayores), ni ha establecido un calendario ni dictado
instrucciones para la remisión periódica por los beneficiarios de su grado de cumplimiento.
Esta ausencia de comprobación favorece que año tras año se siga subvencionando a las
mismas entidades sin que exista constancia de si las actividades que desarrollan tales
organizaciones y la finalidad que persiguen redundan efectivamente en beneficio del
colectivo de mayores.
- Del análisis efectuado por este Tribunal de Cuentas sobre los justificantes de gastos y las
memorias económicas y de actividades presentadas por los beneficiarios de las subvenciones
en relación con la convocatoria del año 2019 se deducen las siguientes incidencias:
1. Relativas a la memoria de actuación justificativa del cumplimiento de las condiciones impuestas
en la concesión de la subvención, con indicación de las actividades realizadas y de los resultados
obtenidos.
Analizadas las memorias presentadas por las entidades beneficiarias de la subvención, se observa
que su contenido es dispar, ya que unas incluyen información exclusivamente sobre actuaciones
subvencionadas por el IMSERSO y otras sobre actuaciones efectuadas por la entidad, hayan sido
o no objeto de financiación. En cualquier caso, dicha información es genérica, no detalla las
desviaciones existentes entre las actividades previstas y las realizadas, ni el grado de consecución
de los objetivos, información que resultaría necesaria para determinar el cumplimiento de las
27 Si bien este plazo está previsto solo respecto de la prescripción de la acción para obtener el reintegro de subvenciones.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 47
condiciones impuestas en la concesión de la subvención y valorar a las entidades en las siguientes
convocatorias.
Como ya se ha referido, las entidades beneficiarias vienen obligadas a acreditar la realización de
las actividades subvencionadas en los términos planteados en la solicitud, concepto este más
amplio que el relativo a las actividades financiadas por el IMSERSO, y así se deduce de la LGS
(artículo 30) y del Reglamento (artículos 61 y 32).
A este respecto, si bien todas las entidades certifican que “han realizado las actividades para las
que fue concedida la subvención”, existen diferencias muy significativas entre el presupuesto total
estimado de la entidad y el presupuesto real, de acuerdo con la información suministrada por las
beneficiarias (presupuesto estimado del año 2019 -convocatoria 2019- y presupuesto real del año
2019 -convocatoria 2020-). Solamente una entidad (exptes. 21/2019 y 31/2020) ejecutó el
presupuesto en los mismos términos que lo tenía previsto, es decir, en la misma cuantía y por los
mismos conceptos; otra (exptes. 9/2019 y 9/2020) se ajustó al importe presupuestado pero con una
distribución de conceptos distinta, y 18 tuvieron unos gastos inferiores a los estimados, como
consecuencia de no haber desarrollado, en la mayoría de los supuestos, la totalidad de las
actividades que tenían previstas, que llega a ser inferior a un 40 % en nueve de ellas. Incluso tres
entidades que tuvieron un presupuesto superior al previsto redujeron sus actividades. No puede
olvidarse que varios de los criterios de valoración aplicados por el IMSERSO parten de las
estimaciones efectuadas por las entidades. Sin embargo, esta información no se tiene en cuenta a
la hora de valorar las solicitudes en la convocatoria siguiente.
En muchos de los supuestos existe una relación directa entre la reducción de actividad que
desarrolla finalmente la entidad y la reducción del importe de la subvención concedida por el
IMSERSO respecto al solicitado. No obstante, si la reducción de la partida de Actividades continúa
en el tiempo, sin una correlativa reducción de los costes de estructura, tales entidades entrarían en
riesgo de estar sobredimensionadas y por tanto sobrefinanciadas, por lo que, como se ha
anticipado, deberían adecuar los costes citados, que estaban calculados para un volumen de
actividades superior, a las actividades reales. En caso contrario se estaría incumpliendo el fin que
se pretende de la subvención “respaldar a las entidades que operan en este ámbito desde una
perspectiva organizativa o institucional, para de este modo fomentar o potenciar la posterior
actividad de protección social que han de desarrollar”, tal y como establece la parte introductoria de
las BBRR.
En este sentido, tal y como se manifestado anteriormente, 20 de las 32 entidades beneficiarias
tuvieron en el año 2019 unos gastos de estructura que excedieron el 50 % de los gastos totales de
la entidad, superando en once de ellas el 70 %. Adicionalmente, para once de las organizaciones
la subvención del IMSERSO representó un porcentaje superior al 74 % de sus ingresos totales.
Interrelacionando ambos datos destacan, por ejemplo, las entidades con números de
expediente 10/2020 (la subvención supone el 92,3 % de sus ingresos y presenta un 79,9 % de
costes de estructura) y 4/2020- (91,8 % de dependencia y 74,4 % de gastos de estructura), para las
que la ayuda del IMSERSO posibilita su propia existencia, lo que podría cuestionar que las
actividades desarrolladas en favor del colectivo fueran suficientes para justificarla.
Por último, debe tenerse en cuenta que si bien la declaración del estado de alarma para la gestión
de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 pudo afectar al desarrollo de las
actividades que tenían previstas determinadas entidades, 18 de las 32 beneficiarias habían
finalizado el periodo de ejecución correspondiente a la convocatoria del año 2019 antes de dicha
declaración y aquellas que solicitaron una ampliación del periodo de ejecución por este motivo,
acabaron imputando gastos ajenos a las actividades para las que se solicitaba la prórroga,
respondiendo con carácter general a gastos de personal, arrendamiento o suministros.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 48
2. Análisis de la memoria económica justificativa del coste de las actividades realizadas
Tras el análisis realizado sobre estas memorias, se han identificado diversas deficiencias que no
han sido puestas de manifiesto por el Instituto en la comprobación de las justificaciones realizada,
que evidencian la debilidad del control interno, y que podrían dar lugar al reintegro de cantidades
indebidamente aplicadas o a la imposición de sanciones. Estas deficiencias son las siguientes:
a) En primer lugar, es necesario reiterar lo manifestado en el epígrafe II.3.2 respecto a que las
entidades beneficiarias, con carácter general, no presentaron unos justificantes que se
correspondieran con los conceptos de gasto incluidos en su solicitud y, toda vez que no fue
autorizada ninguna modificación de la misma, estarían comprometidos a realizar la actividad en
los términos planteados en aquella (artículo 61 del RLGS).
b) El objeto de la subvención lo constituye la financiación de los gastos de funcionamiento y de las
actividades habituales de las entidades beneficiarias. En este sentido, se considera que la
subcontratación de las actividades habituales (v.gr.: cursos de formación, publicaciones y, en
general, las actividades que constituyen su objeto) debe someterse a los requisitos establecidos
en el artículo 12 de las BBRR y los artículos 29 de la LGS y 68 de su reglamento.
En particular, en el análisis efectuado se ha observado la existencia de subcontratación en dos
casos, en los cuales se han apreciado las siguientes deficiencias:
La entidad con números de expediente 18/2019 y 18/2020 no gestionó de forma directa los
cursos de formación impartidos, actividades que eran propias de la entidad y constitutivas
del objeto de la subvención, tal y como consta en la memoria explicativa de la actuación
presentada con la solicitud de la subvención tanto en la convocatoria correspondiente al año
2019 como al año 2020, ya que subcontrató, sin mediar autorización previa del IMSERSO
(a lo que estaba obligada por ser superior su importe al 20 % de la subvención y a 60.000
euros), con diversas empresas el desarrollo y ejecución de los mismos. En cualquier caso,
al menos con una de ellas, la actividad subcontratada excedió ampliamente el porcentaje
máximo previsto en la normativa, alcanzando el 65,38 % de la actividad subvencionada en
el año 2019 (69.476,62 euros) y el 64,46 % en el año 2020 (67.587,20 euros), incumpliendo
así las limitaciones establecidas en el artículo 29.2 de la LGS. A mayor abundamiento, tanto
esta como las restantes entidades con las que subcontrató estaban vinculadas entre sí,
alcanzando los importes subcontratados con este grupo un 81,19 % y un 89,34 % sobre el
importe concedido en las convocatorias de 2019 y 2020, respectivamente.
Se da la circunstancia de que esta entidad siguió el mismo proceder en la aplicación de los
fondos recibidos en la convocatoria de 2018. En este caso, la ayuda fue objeto de control
financiero por la IGSS, resultando del mismo la solicitud de reintegro de la ayuda por
incumplimiento del artículo 29 de la LGS. Como consecuencia, con fecha 30 de marzo de
2022, el Instituto solicitó a la citada beneficiaria el reintegro de un importe 74.080,00 euros
(expte. 18/2018), incrementado en los correspondientes intereses de demora. Sin embargo,
a la fecha de realización de los trabajos de fiscalización, el Instituto aún no había iniciado la
solicitud de reintegro de las ayudas correspondientes a 2019 y 2020, en las que la entidad
también subcontrató más del 50 % de la actividad (en dichas convocatorias los porcentajes
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 49
de subcontratación superaron el 80 %, si bien en ambos casos no solo con una empresa,
como en 2018, sino con varias, que a su vez estaban vinculadas entre ellas)28.
La entidad con número de expediente 8/2019 concertó con un tercero (asociación provincial
integrante de la Confederación beneficiaria), sin autorización del Instituto, la elaboración de
tres revistas, que comprendió tanto la toma de decisión de los contenidos como el diseño,
la maquetación y la distribución de la revista en papel, así como su posterior digitalización.
El importe abonado ascendió a 20.592 euros y representó el 45,76 % de la subvención
recibida.
En este caso, la autorización era imprescindible por tratarse de una entidad vinculada, por
lo que se debió solicitar al IMSERSO y acreditar que el importe subvencionable no excedía
del coste incurrido por la entidad vinculada, aportando la justificación en los mismos términos
establecidos para la acreditación de los gastos del beneficiario, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 68.2 c) del RLGS.
Por otra parte, el artículo 10 de las BBRR prevé la presentación de determinada documentación
relativa a la empresa con la que se subcontrata la actividad, en términos similares a la exigida a
los solicitantes de la subvención (documentación acreditativa de la especialización, de que se
encuentra al corriente de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social, del
cumplimiento de obligaciones por reintegro de subvenciones y de que no se encuentra incursa
en las demás prohibiciones para obtener la condición de beneficiaria de subvenciones). Dado
que ninguna entidad beneficiaria correspondiente a las convocatorias del 2019 y 2020 solicitó
autorización para subcontratar, no quedaron acreditados para las empresas subcontratadas los
extremos exigidos en el referido artículo.
c) Asimismo, se han identificado diversas incidencias, detalladas a continuación, referidas a la
obligación de informar sobre la percepción de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos
que financien las actividades subvencionadas prevista en el artículo 14.d) de la LGS, lo que a su
vez impide al Instituto la verificación del cumplimiento del artículo 19.3 de la LGS que prohíbe la
sobrefinanciación de la actividad subvencionada:
El importe certificado relativo a las subvenciones públicas o privadas recibidas por las
entidades con números de expediente 5/2019, 29/2019 y 31/2019 no se correspondía con la
información incluida al respecto en el apartado 5 del Anexo II de las BBRR, “Presupuesto y
financiación del año anterior”.
La entidad con número de expediente 28/2019 no cumplimentó adecuadamente la
certificación, al no informar si tenía o no otras subvenciones, ingresos derivados de la
realización de la actuación o intereses generados por la subvención.
28 El IMSERSO en el trámite de alegaciones manifiesta que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5, con fecha
31 de mayo de 2022, le ha requerido el envío del expediente administrativo de la entidad (expte. 18/2018), como
consecuencia de que ha interpuesto un recurso contencioso-administrativo contra la resolución de reintegro, derivada del
informe de control financiero emitido por la IGSS correspondiente a la convocatoria del año 2018. Asimismo, expone que
“se considera conveniente conocer el sentido de la sentencia del juzgado para tener información que sirva de base para
el inicio de posibles expedientes de reintegro referidos a las subvenciones concedidas en 2019 y 2020”. No obstante,
debe advertirse que de esperar a este momento para el inicio de los procedimientos de reintegro correspondientes a las
convocatorias de 2019 y 2020, podría existir un riesgo de prescripción.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 50
La entidad con número de expediente 23/2019 no informó de unos ingresos por importe de
13.125 euros derivados de la inserción de publicidad en la revista que fue objeto de
financiación por el IMSERSO.
d) Ninguna de las entidades beneficiarias aportó en la justificación presentada al IMSERSO, tal y
como exige el artículo 15 de las BBRR, los tres presupuestos que en aplicación del artículo 31.3
de la LGS debieron haber solicitado antes de la contratación de los servicios por importe superior
a 15.000 euros. Tampoco consta que el Instituto solicitara su aportación en las comprobaciones
efectuadas. El Tribunal ha verificado que, con carácter general, las entidades habían solicitado
las ofertas, comprobándose que los adjudicatarios fueron los que presentaron la oferta
económica más ventajosa. Sin embargo, cuatro entidades no solicitaron los tres presupuestos o
los aportados no garantizaban que el servicio se hubiera contratado con la empresa que realizó
la oferta más ventajosa29.
e) Dos entidades (exptes. 20/2019 y 24/2019), imputaron gastos de mantenimiento de un local que
no se correspondía con la sede social, como exige la convocatoria, por importes de 10.884,06
euros y de 5.201,88 euros, respectivamente.
f) La entidad con número de expediente 30/2019 imputó un exceso de gastos de personal al incluir
dos veces las retenciones efectuadas a tres trabajadores en concepto de seguridad social y las
practicadas como pago a cuenta del IRPF por un importe total de, al menos, 5.300 euros.
g) En relación con los gastos correspondientes a los cursos de formación y publicaciones:
La entidad con números de expediente 7/2019 y 7/2020 imputó en ambas convocatorias,
facturas correspondientes a unos cursos de formación en nuevas tecnologías dirigidos a
directivos de una de sus asociadas; sin embargo, para su impartición la entidad contrató a
una persona vinculada directamente en primer grado de consanguinidad con la presidenta
de dicha entidad asociada, que era al mismo tiempo miembro de la Junta Directiva de la
perceptora de la subvención. En realidad, se trata, de facto, de la subcontratación de la
actividad con una persona física vinculada con una directiva de la entidad beneficiaria, sin
que conste que la contratación haya respetado las condiciones normales del mercado y sin
que se haya solicitado la autorización del Instituto, por analogía con lo establecido en el
artículo 29.7.d) de la LGS.
Además, la propia página web de la entidad subvencionada, a través de un acceso directo,
pone a disposición de los asociados de las entidades integrantes de la Confederación,
múltiples cursos, muchos de los cuales tienen un contenido prácticamente idéntico a los
facturados. A ello debe añadirse que la persona ponente imputó 122 horas de cursos,
cuando la duración para el tipo de curso impartido a través del citado canal de acceso directo
(uso de nuevas tecnologías) es de diez horas y que la entidad beneficiaria no facilitó partes
29 La entidad con número de expediente 23/2019, abonó a un tercero 54.663,67 euros en c oncepto de confección,
etiquetado y distribución de una revista.
La entidad con número de expediente 17/2019, abonó a una empresa 30.054,89 euros en concepto de franqueo postal y
distribución.
La entidad con número de expediente 30/2020, abonó a una sociedad de promociones y regalos publicitarios un importe
de 24.472,25 euros.
La entidad con número de expediente 3/2019 abonó a un proveedor externo un importe de 26.040 euros: 14.040 euros
en concepto de unos cursos presenciales para favorecer el envejecimiento activo y 12.000 en concepto de preparación
de documentación para una formación online. A pesar de haber sido requeridos, la beneficiaria no aportó los presupuestos
relativos a los cursos presenciales, y los aportados en relación con la formación online no garantizaban que el servicio se
hubiera contratado con el proveedor con la oferta económica más ventajosa.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 51
de asistencia de alumnos a pesar de haberle sido requeridos. Todo ello arroja una duda
razonable sobre la efectiva impartición del curso o que se haya facturado a precios de
mercado.
Del importe que las entidades justifican en el concepto correspondiente a actividades,
aproximadamente el 50 % derivan de gastos relativos a la publicación y distribución de
revistas, habiéndose observado lo siguiente:
Las revistas son distribuidas fundamentalmente entre los socios de las entidades
beneficiarias; no obstante, tal y como se expone en el subapartado II.3, estos no son, en
un gran número de casos, personas mayores.
Por otra parte, el contenido no se ajusta, en su totalidad, a lo establecido en la
Convocatoria, al incluir artículos ajenos a la información y promoción del envejecimiento
saludable y la prevención de las situaciones de dependencia.
Por último, en una entidad si bien los artículos pudieran ajustarse al contenido exigido en
la Convocatoria, muchos de ellos figuran repetidos en las diferentes revistas, llegando a
identificarse un mismo artículo hasta en cinco números distintos.
Las deficiencias que se exponen en este epígrafe, todas ellas observadas por el Tribunal, ponen de
manifiesto la existencia de riesgos significativos que afectan a la correcta justificación de las ayudas
y a la adecuada aplicación de los fondos. Estos riesgos se agravan si se considera la debilidad del
control interno que ejerce el Instituto, y todo ello sin perjuicio de que este tome las iniciativas
correspondientes en relación con las deficiencias descritas en el presente Informe.
II.5. REINTEGROS Y RÉGIMEN SANCIONADOR
La última de las fases del procedimiento de gestión de subvenciones, competencia del órgano
concedente, corresponde a los procedimientos administrativos relativos a: 1) la exigencia del
reintegro de las subvenciones, cuando el órgano concedente aprecie la existencia de alguno de los
supuestos de reintegro de cantidades percibidas establecidos en el artículo 37 de la Ley General
de Subvenciones; y, 2) a la imposición de sanciones en materia de subvenciones, procedimiento
que se inicia de oficio, como consecuencia de la actuación de comprobación desarrollada por el
órgano concedente, o como consecuencia de las actuaciones de control financiero previstas en la
LGS.
A este respecto, debe destacarse que, a pesar de la existencia de situaciones que podrían dar lugar
a reintegros o ser constitutivas de infracciones en materia de subvenciones, el IMSERSO no ha
iniciado por propia iniciativa ningún procedimiento de reintegro ni abierto ningún procedimiento
sancionador, situación que pudiera venir provocada, tal y como se expone en el subapartado II.4,
por varios motivos: en primer lugar, no ha elaborado un Plan anual de actuación para verificar la
efectiva realización de las actividades subvencionadas, conforme dispone el artículo 85 del RLGS;
en segundo lugar, no ha dictado instrucciones para la remisión periódica por los beneficiarios del
grado de cumplimiento de las mismas, tal y como establece artículo 13 de las BBRR; y, por último,
por la propia debilidad del control interno realizado por el Instituto en esta línea de ayudas. Debe
recordarse que no hay constancia de las actuaciones de comprobación efectuadas sobre la
justificación presentada por las entidades beneficiarias.
Por tanto, el IMSERSO únicamente ha iniciado procedimientos de reintegro en aquellos supuestos
en los que la IGSS, en ejecución de los Planes de Auditoría y Control Financiero de Subvenciones
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 52
y Ayudas Públicas, ha propuesto al Instituto su inicio, en los términos establecidos en el artículo 51
de la LGS.
No obstante, no debe olvidarse que la IGSS solamente incluye en sus Planes de Auditoría y Control
Financiero de Subvenciones y Ayudas Públicas el control de una muestra de entidades que fueron
perceptoras de subvenciones. Como consecuencia, a la fecha de finalización de los trabajos de
fiscalización, la IGSS solamente había auditado el 4,44 % de las resoluciones de concesión del
IMSERSO de los últimos seis años (2014-2019), porcentaje que aumenta al 9,55 % en relación con
el importe auditado. En el siguiente cuadro se detallan las actuaciones de control realizadas por la
IGSS respecto de las últimas convocatorias de esta línea de ayudas y el alto porcentaje de
entidades a las que se solicita el reintegro con relación a la muestra analizada:
CUADRO Nº 6
INFORMES DE CONTROL FINANCIERO EFECTUADOS POR LA IGSS (2014-2019)
(euros)
CONVOCAT.
IMPORTE
CONCEDIDO
TOTAL
ENTIDADES
BENEFICIARIAS
PLAN DE
AUDITORÍA
Nº
ENTIDADES
AUDITADAS
IMPORTE
AUDITADO
%
AUDITADO
SOLICITUD
REINTEGRO/Nº
ENTIDADES (1)
2014 2.134.740,00
32 2017 3 802.678,00
37,60
122.053,29 (3 ENT.)
2015 2.348.210,00
28 - 0 0
0,00
2016 2.348.210,00
30 2019 2 115.669,00
4,93 4.222,45 (1 ENT.)
2017 2.348.210,00
28 2020 1 158.833,05
6,76 4.459,33 (1 ENT.)
2018 2.348.208,01
30 2021 2 248.452,00
10,58 82.461,11 (2 ENT.)
2019 2.348.210,00
32 - - 0,00
TOTAL 13.875.788,01
180 8 1.325.632,05
9,55 213.196,18
Fuente: Elaboración propia a partir de la información proporcionada por el IMSERSO.
(1) Este importe se incrementó con los intereses de demora correspondientes desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha
de acuerdo de la procedencia del reintegro.
Todo lo anterior, debe valorarse considerando la debilidad del control interno del Instituto.
Por último, el IMSERSO ha facilitado la documentación relativa a las devoluciones voluntarias
efectuadas a iniciativa del perceptor en las convocatorias correspondientes a los ejercicios 2019 y
2020, de acuerdo con lo establecido en el artículo 90 del Reglamento de la LGS y el artículo 8 de
las diferentes resoluciones de convocatoria. Dichos ingresos responden, tal y como declaran las
entidades, a las circunstancias coyunturales de la crisis socio-sanitaria del COVID-19, que les
impidió ejecutar los programas según lo previsto, y por tanto, no pudieron justificar un parcial de las
cuantías concedidas. El detalle de las devoluciones voluntarias producidas en las convocatorias de
2019 y 2020 se contiene en el siguiente cuadro:
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 53
CUADRO Nº 7
DEVOLUCIONES VOLUNTARIAS EN LAS CONVOCATORIAS 2019 Y 2020
(euros)
CONVOCATORIA Nº EXPEDIENTE IMPORTE
CONCEDIDO
IMPORTE
DEVOLUCIÓN
VOLUNTARIA
%
DEVOLUCIÓN
2019 13/2019 34.000,00 12.054,98 35,4 6
28/2019 36.600,00 19.339,74 52,84
2020
29/2020 34.000,00 5.008,92 14,73
10/2020 78.500,00 16.992,44 21,65
8/2020 24.880,00 3.077,76 12,37
TOTAL 207.980,00 56.473,84 27,15
Fuente: Información proporcionada por el IMSERSO.
En estas devoluciones voluntarias, el Instituto no ha liquidado los intereses de demora previstos en
el artículo 90 de su Reglamento, ni consta que a la fecha de finalización de los trabajos de
fiscalización los haya reclamado, con el consiguiente riesgo de prescripción y perjuicio para los
beneficiarios que verán innecesariamente incrementado el montante de los intereses a satisfacer.
II.6. CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
ORGÁNICA 3/2017, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y
HOMBRES Y EN LA LEY 19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
El artículo 35 de la Ley Orgánica 3/2017, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres establece que “Las Administraciones públicas, en los planes estratégicos de subvenciones
que adopten en el ejercicio de sus competencias, determinarán los ámbitos en que, por razón de la
existencia de una situación de desigualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, las bases
reguladoras de las correspondientes subvenciones puedan incluir la valoración de actuaciones de
efectiva consecución de la igualdad por parte de las entidades solicitantes”.
De acuerdo con la información contenida en la actualización del PES 2018-2021 para la línea de
subvención objeto de fiscalización, el Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 manifiesta
expresamente que “no existe situación alguna de desigualdad entre hombres y mujeres”, lo que
justifica que no se hayan incluido criterios de valoración sobre este aspecto en las BBRR.
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno, resulta de aplicación al IMSERSO en virtud de su artículo 2.1.b), estableciendo aquella
que la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben
constituir los ejes fundamentales de toda acción política. Esta Ley incrementa y refuerza la
transparencia en la actividad pública, reconoce y garantiza el acceso a la información y establece
las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos.
En concreto, en el caso de las subvenciones y demás ayudas públicas, el modelo de publicidad se
ha instrumentado a partir de la BDNS30. De acuerdo con lo establecido en el artículo 20 de la LGS
30 Regulada en el Real Decreto 130/2019, de 8 de marzo, por el que se regula la Base de Datos Nacional de Subvenciones
y la publicidad de las subvenciones y demás ayudas públicas.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 54
esta base “tiene por finalidades promover la transparencia, servir como instrumento para la
planificación de las políticas públicas, mejorar la gestión y colaborar en la lucha contra el fraude de
subvenciones y ayudas públicas”.
De acuerdo con lo establecido en este artículo, la BDNS hace referencia a las bases reguladoras
de la subvención, convocatoria, aplicación presupuestaria y crédito total, finalidad, identificación de
los beneficiarios e importe de las subvenciones concedidas por el IMSERSO en el área de mayores.
Asimismo, contienen un enlace a la sede electrónica del IMSERSO para la presentación de
solicitudes.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
III.1. CONCLUSIONES RELATIVAS AL CUMPLIMIENTO DEL OBJETIVO PARA EL QUE SE
ESTABLECIERON LAS AYUDAS Y A SU ADECUACIÓN CON LAS ACTUALES BASES
REGULADORAS
1. El objetivo establecido en el Plan Estratégico de Subvenciones para la subvención fiscalizada
era el “apoyo al movimiento asociativo de personas mayores de ámbito estatal”. Para su
seguimiento se definieron dos indicadores: uno de cumplimiento, “el número de entidades
subvencionadas”; y otro de seguimiento presupuestario, que mide su grado de ejecución, si bien
ninguno de ellos permite evaluar el impacto de las ayudas.
Por otra parte, a pesar de que el objetivo estratégico al que responden estas ayudas ha
cambiado en el PES 2021-2023 (“Gestionar las prestaciones sociales y económicas clave para
la acción política en favor de la justicia social, la inclusión de la discapacidad, el Sistema para la
Autonomía y Atención a la Dependencia, la gestión de centros y la colaboración con entidades
y organizaciones de personas mayores”), se siguen manteniendo los mismos indicadores
anteriormente señalados. Todo ello impide la obtención de los datos necesarios para determinar
si las ayudas están sirviendo realmente para alcanzar el objetivo para el que se han establecido.
Se constata, además, que, en general, las entidades beneficiarias se repiten todos los años, y
el acceso de nuevas entidades es excepcional. Así, de las 32 entidades que fueron beneficiarias
en el año 2020, 31 ya lo habían sido en la convocatoria anterior; 19 lo han sido en, al menos,
los últimos 20 años; y 27, en los últimos 14 años. Este hecho y la ausencia de datos sobre las
personas mayores que participan en estas asociaciones o se benefician de su actividad puede
poner en cuestión la eficacia de estas ayudas en lo que al fomento del asociacionismo entre
mayores se refiere (subapartado II.2).
2. La vigente Orden TAS/980/2007, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión
de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del Instituto de Mayores y
Servicios Sociales, que se aplica a la concesión de subvenciones en el área de atención a
mayores desde hace quince años, está desactualizada en lo que se refiere a esta última y no
se ajusta a su realidad actual. En efecto:
Por una parte, dichas bases fueron concebidas para regular líneas de ayudas a programas
específicos, y no solo el “Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de la entidad”,
por lo que, al no existir en la actualidad dichos programas y, a pesar de ello, continuar
exigiéndose a los solicitantes la presentación de una memoria de la entidad y de una memoria
de actuaciones para las que se solicita la subvención, se produce una confusión entre los datos
correspondientes a la entidad y los que corresponden a la actividad, que ocasiona duplicidades
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 55
e inconsistencias tanto en los datos solicitados y aportados como en su valoración (subapartado
II.1 y epígrafe II.3.1).
Por otra parte, los criterios objetivos de valoración apenas consideran las actividades directas
en beneficio del colectivo de mayores que realizan las entidades solicitantes ni tienen en cuenta
el número de sus beneficiarios directos. Todo ello favorece que, con esta línea de ayudas se
esté financiando, básicamente, el sostenimiento de entidades (casi siempre las mismas) con
independencia de su fin último, esto es, la actuación en beneficio del colectivo de mayores, lo
que no parece compadecerse con la jurisprudencia del Tribunal Supremo en su sentencia STS
2421/2015, de 21 de mayo, cuando señala, en relación con las entidades del Tercer Sector de
Acción Social que “… sostener dichas organizaciones no es, ni puede ser, un fin en sí mismo,
teniendo en cuenta la propia definición de lo que es una medida de fomento y la vertiente modal
de la subvención” (subapartado II.2 y epígrafe II.3.1).
Recomendación 1. El Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 debería estudiar si la línea
de subvenciones para atención a mayores fiscalizada responde realmente al nuevo objetivo
estratégico del PES 2021-2023 y, en su caso, definir unos nuevos indicadores que permitan evaluar
su impacto.
En caso de optar por el mantenimiento de la subvención en su configuración actual, como soporte
de los gastos de mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de las beneficiarias,
debería actualizar sus bases reguladoras, de forma que se adapten a la realidad de la línea de
subvenciones existente, sin solicitar datos e informaciones propias de las subvenciones destinadas
a financiar proyecto o actividades específicas, y tengan en consideración preferente las actividades
efectivamente realizadas en beneficio del colectivo de mayores.
III.2. CONCLUSIONES RELATIVAS AL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE LAS AYUDAS
3. Tanto las bases reguladoras como las convocatorias son excesivamente genéricas y no
concretan de manera precisa los criterios y parámetros que determinan la valoración de las
solicitudes, así como su ponderación, lo que otorga un excesivo grado de discrecionalidad al
órgano concedente, provoca una elevada heterogeneidad de la información suministrada en sus
solicitudes por las distintas entidades y, por ende, no provee al procedimiento de un grado de
seguridad jurídica pleno. Esta debilidad se acentúa por la inexistencia de programas específicos
a financiar, señalada en la conclusión anterior, que ocasiona una especial confusión en la
aplicación de los criterios establecidos para la valoración de la entidad y de la actividad y la
ausencia de instrucciones para la cumplimentación de la solicitud (v.gr.: únicamente se indica
que se “deberá cumplimentar todos los apartados y firmar en los espacios habilitados al efecto”)
(epígrafe II.3.1).
Entre estos parámetros y criterios insuficiente o erróneamente definidos o concretados destacan
los siguientes:
a) Los utilizados para acceder a la condición de beneficiario, tales como la implantación estatal
real o la dedicación específica al colectivo de mayores.
b) La consideración de la ausencia de ánimo de lucro para ser beneficiario, pues las
convocatorias excluyen a las entidades titulares o gestoras de residencias o centros de día
de personas mayores, aunque por su propia naturaleza carecen de ánimo de lucro, lo que
no parece ajustarse al sentido y objeto de la subvención.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 56
c) La ausencia de incompatibilidad expresa para que entidades vinculadas que se dirigen al
mismo colectivo de mayores puedan ser también beneficiarias en la misma convocatoria, lo
que puede provocar una duplicidad en la financiación de sus gastos de estructura, sin el
correlativo incremento en la atención a los mayores o en su participación social, fin último
de la ayuda del IMSERSO.
d) La inexistencia de estudios que justifiquen la elección de los criterios y parámetros aplicados
para la valoración de las solicitudes, y la falta de guías o instrucciones internas que los
definan con mayor precisión, lo que lleva a que los resultados no sean los deseables ni
acordes con la finalidad perseguida. Así:
El criterio de implantación estatal, que no tiene en cuenta el número de CCAA donde se
ejecutan las actuaciones ni el número de beneficiarios de las ayudas.
El criterio de especialización, en el que se establece la presunción de que todas las
entidades estaban constituidas por personas mayores, sin tener información para ello.
La falta de una evaluación precisa de las fuentes de financiación de los solicitantes, lo
que impide discriminarlas en función de su mayor o menor dependencia de la subvención
del IMSERSO; o del porcentaje que representan los gastos corrientes para el
mantenimiento de la entidad sobre el total de gastos.
La falta de consideración del número de beneficiarios directos de las actuaciones de la
ONG, que se sustituye por el número de socios de las entidades beneficiarias, con
independencia de que estos pertenezcan, o no, al colectivo de mayores que es al que se
dirigen las ayudas, lo que beneficia especialmente a las confederaciones y federaciones,
que incluyen la totalidad de los socios de las entidades que las integran siempre que no
se presenten a la convocatoria (aunque no se dediquen habitualmente al colectivo de
mayores).
Por otra parte, la valoración de las actuaciones en beneficio del colectivo de mayores
tiene tan solo un peso del 1,88 % de la valoración total.
4. Las BBRR no prevén ningún trámite de los contemplados en la LGS para permitir que el
beneficiario reformule su solicitud y la adapte al importe efectivamente concedido en los
supuestos en los que se concedió la subvención por importe inferior al solicitado. En este
contexto, solo cabe la renuncia a la subvención una vez notificada su concesión o la realización
de las actividades en los términos planteados en la solicitud (artículos 61 y 32.2 del RLGS). Si
bien en esta línea de ayudas no se financian proyectos concretos, sino que se trata de una
ayuda destinada al mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de las ONG de
personas mayores, parece conveniente que se conceda a los beneficiarios la posibilidad de
ajustar su propuesta a la subvención otorgable, posibilidad prevista en el artículo 23.2.j) de la
LGS (epígrafes II.3.1 y II.3.2).
Recomendación 2. El Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 y el IMSERSO deberían
reformar las bases reguladoras y las convocatorias para precisar en mayor medida los requisitos
previos que han de cumplir las entidades para alcanzar la condición de beneficiarios, así como los
criterios de valoración de sus solicitudes, reduciendo los ámbitos de discrecionalidad de que goza
en la actualidad el órgano concedente e incrementando la seguridad jurídica, teniendo en cuenta lo
señalado en las conclusiones anteriores. Asimismo, las bases reguladoras deberían prever la
posibilidad de que el beneficiario pueda readaptar los compromisos y condiciones de su solicitud a
la propuesta de concesión.
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 57
Recomendación 3. Sería conveniente que el Instituto introdujera los mecanismos oportunos para
limitar la concurrencia a la subvención de entidades vinculadas, y evitar un aumento del importe de
la subvención al financiar los costes de estructura de varias entidades, sin que exista un correlativo
incremento en la atención al colectivo de mayores.
Recomendación 4. El IMSERSO debería elaborar unas instrucciones detalladas, dirigidas a los
solicitantes de las ayudas, que expliquen pormenorizadamente la documentación acreditativa que
estos deben presentar con su solicitud, los criterios de valoración que se utilizarán y su ponderación,
el procedimiento de concesión (incluyendo, en su caso, la posibilidad de reformular su solicitud),
sus obligaciones en caso de modificación de las condiciones de la subvención y para la justificación
de las ayudas, incluyendo el procedimiento a seguir en los casos de reintegro voluntario.
III.3. CONCLUSIONES RELATIVAS A LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y
JUSTIFICACIÓN DE LAS AYUDAS, AL CONTROL INTERNO EJERCIDO POR EL
IMSERSO, ASÍ COMO A LOS PROCEDIMIENTOS DE REINTEGRO Y SANCIONADORES
TRAMITADOS
5. El control interno que realiza el Instituto a lo largo de todo el procedimiento de concesión, gestión
y justificación de las ayudas adolece de deficiencias significativas, originadas en gran medida
por la falta de recursos destinados a la gestión de la subvención. Entre ellas, pueden destacarse:
a) Por lo que respecta al procedimiento de concesión (epígrafe II.3.1):
No se verifica la información contenida en la solicitud (v.gr.: número de socios,
voluntarios, presupuestos aportados, etc.).
Se producen inconsistencias en la aplicación de algunos criterios de valoración como
consecuencia de la falta de claridad en su definición y de la ausencia de instrucciones
precisas.
b) Por lo que respecta a las obligaciones de comprobación por parte del órgano concedente
(subapartados II.4 y II.5):
El IMSERSO no cuenta con un Plan anual de actuación tal y como está previsto en el
artículo 85 del RLGS para verificar la efectiva realización de las actividades
subvencionadas.
No ha dictado instrucciones para la remisión periódica por los beneficiarios de
información sobre el grado de cumplimiento de las ayudas ni establecido un calendario
para ello (artículo 13 de las BBRR); ni tampoco sobre el procedimiento de justificación,
con indicación de los aspectos a comprobar, los criterios aplicables, alcance de las
muestras, plazos de revisión, procedimiento para el cobro y registro contable de los
ingresos por cantidades no aplicadas.
No existe constancia documental de que se hayan efectuado comprobaciones de las
justificaciones presentadas en las últimas convocatorias.
El IMSERSO no ha iniciado ningún procedimiento de reintegro distinto de los propuestos
por la Intervención General de la Seguridad Social, ni abierto ningún procedimiento
sancionador. Y ello a pesar de que, tras la revisión realizada, se ha observado la
existencia de deficiencias en la aplicación o en la justificación de los fondos por parte de
los beneficiarios que podrían haber dado lugar a ello.
ANEXOS
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 61
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO Nº 1 MARCO NORMATIVO ........................................................................................... 63
ANEXO Nº 2 IMPORTE CONCEDIDO A LAS ENTIDADES BENEFICIARIAS POR NÚMERO
DE EXPEDIENTE. CONVOCATORIAS 2019 Y 2020............................................. 65
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 63
ANEXO Nº 1
MARCO NORMATIVO
El marco normativo aplicable a las subvenciones de régimen general concedidas por el Instituto de Mayores y Servicios
Sociales en el área de atención a mayores, ejercicio 2020 objeto de la fiscalización, cuyos resultados se incluyen en el
presente Informe, está constituido, fundamentalmente, por las siguientes disposiciones:
1. Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación.
2. Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS).
3. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
(LPACAP).
4. Ley 43/2015, de 9 de octubre, del Tercer Sector de Acción Social.
5. Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre,
General de Subvenciones (RLGS).
6. Real Decreto 130/2019, de 8 de marzo, por el que se regula la Base de Datos Nacional de Subvenciones y la
publicidad de las subvenciones y demás ayudas públicas.
7. Orden TAS/1814/2006, de 7 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de
subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del Instituto de Mayores y Servicios Sociales.
8. Orden TAS/980/2007, de 2 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de
subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del Instituto de Mayores y Servicios Sociales.
9. Resolución de 9 de di ciembre de 2015, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se
regula el contenido y periodicidad de la info rmación a suministrar a la nueva Base de Datos Nacional de
Subvenciones.
10. Resolución 24 de abril de 2019 del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, por la que se convoca la concesión
de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del Imserso para las actuaciones de turismo y
termalismo para personas con discapacidad durante el año 2019.
11. Resolución de 26 de abril de 2019, del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, por la que se convoca la concesión
de subvenciones en el área de atención a mayores, durante el año 2019.
12. Resolución de 9 de septiembre de 2020, del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, por la que se convoca la
concesión de subvenciones en el área de atención a mayores, durante el año 2020.
ANEXOS AL INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 65
ANEXO Nº 2
IMPORTE CONCEDIDO A LAS ENTIDADES BENEFICIARIAS POR NÚMERO DE
EXPEDIENTE. CONVOCATORIAS 2019 Y 2020.
(euros)
CONVOCATORIA 2019 CONVOCATORIA 2020
Nº EXPEDIENTE IMPORTE CONCEDIDO Nº EXPEDIENTE IMPORTE CONCEDIDO
1/2019 9.800,00 1/2020 9.800,00
2/2019 139.502,35 2/2020 154.952,91
3/2019 87.856,80 3/2020 80.945,55
4/2019 64.045,00 4/2020 64.045,00
5/2019 84.888,66 5/2020 79.403,73
6/2019 35.000,00 6/2020 30.000,00
7/2019 128.223,43 7/2020 131.825,61
8/2019 45.000,00 - -
9/2019 58.720,00 9/2020 66.298,26
10/2019 72.000,00 10/2020 78.500,00
11/2019 26.213,57 11/2020 26.976,37
12/2019 28.100,00 12/2020 28.100,00
13/2019 34.000,00 29/2020 34.000,00
14/2019 109.821,00 14/2020 104.072,85
15/2019 109.227,37 15/2020 107.927,40
16/2019 70.641,61 16/2020 57.818,25
17/2019 109.821,00 17/2020 112.552,86
18/2019 106.259,23 18/2020 104.843,76
19/2019 45.780,00 19/2020 49.485,00
20/2019 160.279,29 20/2020 164.203,83
21/2019 17.500,00 31/2020 17.200,00
22/2019 114.570,01 22/2020 95.592,84
23/2019 92.000,00 23/2020 82.000,00
24/2019 121.099,91 24/2020 113.323,77
25/2019 21.880,00 8/2020 24.880,00
26/2019 83.107,78 26/2020 92.509,20
27/2019 20.000,00 27/2020 20.000,00
28/2019 36.300,00 30/2020 39.933,00
29/2019 117.538,15 25/2020 139.534,71
30/2019 73.016,12 21/2020 62.443,71
31/2019 26.289,28 13/2020 37.805,71
32/2019 99.729,34 28/2020 97.905,57
- - 32/2020 39.316,41
TOTAL 2.348.209,90 TOTAL 2.348.196,30
Fuente: Información proporcionada por el IMSERSO.
ALEGACIONES FORMULADAS
INFORME DE FISCALIZACIÓN APROBADO POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EL 26/01/2023 69
TRÁMITE DE ALEGACIONES
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe de esta fiscalización fue
remitido a los actuales titulares del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 y del Instituto
de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO), para que pudiesen efectuar cuantas alegaciones
estimasen pertinentes y para que presentasen los documentos y justificantes que considerasen
convenientes. Con el mismo fin, se remitió el Anteproyecto de Informe al que fue titular del
IMSERSO durante el periodo fiscalizado.
El IMSERSO solicitó ampliación del plazo para la formulación de alegaciones, que fue concedida.
Solamente este organismo ha formulado alegaciones.
A la vista de las citadas alegaciones, este Tribunal de Cuentas ha efectuado, cuando ha procedido,
las oportunas modificaciones en el texto del Informe, ya sea para aceptar su contenido o para
razonar el motivo por el que no se han aceptado. En los casos en que se ha considerado necesario
plantear alguna precisión al respecto, esta se refleja mediante nota al pie de página.
Debe indicarse que no han sido objeto de tratamiento específico aquellas alegaciones que han sido
consideradas como meras explicaciones al no contradecir ni rebatir el contenido del Informe. La
falta de contestación a este tipo de alegaciones no debe entenderse, en consecuencia, como una
aceptación tácita de su contenido.
Teniendo en cuenta lo anterior, el resultado definitivo de la fiscalización es el que figura en el
presente Informe, con independencia de las matizaciones o aclaraciones que se exponen en
algunos casos.
ALEGACIONES FORMULADAS POR EL DIRECTOR GENERAL DEL
INSTITUTO DE MAYORES Y SERVICIOS SOCIALES (IMSERSO)
Código seguro de Verificación : GEN-b2f6-3cdf-f1ba-e288-ad84-e625-2d16-3408 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consult...
CSV :
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 02/12/2022 10:59 | Sin acción específica
MINISTERIO
DE DERECHOS SOCIALES
Y AGENDA 2030
SECRETARÍA DE ESTADO
DE DERECHOS SOCIALES
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES
DIRECCIÓN GENERAL
1
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS
SUBVENCIONES DE RÉGIMEN GENERAL CONCEDIDAS POR EL INSTITUTO DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES EN EL ÁREA DE ATENCIÓN A MAYORES, EJERCICIO 2020
El Tribunal de Cuentas, ha llevado a cabo la realización de la fiscalización de las subvenciones del régimen
general del Imserso incluido en el Programa de Fiscalizaciones de dicho Tribunal de Cuentas para el año
2020.
Con fe cha 8 de noviembre ha emitido anteproyecto de informe de fiscalización que ha sido remitido al
Imserso para la formulación de alegaciones y aportación de documentación, si procede.
Ante ello, este Instituto emite el siguiente informe.
1. CONSIDERACIONES GENERALES
- Consideraciones con respecto a los controles periódicos a los que se somete la l ínea de
subvenciones fiscalizada
Las convocatorias de subvenciones y su gestión están sometidas periódicamente, a diferentes controles.
-Las resoluciones de convocatorias de subvenciones del Instituto previamente a su firma y publicación en
BOE, se informan por la Asesoría Jurídica del In stituto, la Secretaría de Estado de Derechos Sociales, el
Consejo de Mayores, las Comunidades autónomas y se fiscalizan por la Intervención Delegada en el
Imserso.
-Previamente a la firma de las resoluciones individuales, las propuestas de concesión se informan y
fiscalizan por la Intervención Delegada en el Imserso. Esta fiscalización previa, analiza los distintos criterios
de valoración, tanto de la entidad como de la actuación, comunicando al Instituto, y en ocasiones, como en
el ejercicio 2020, manteniendo reuniones de trabajo con la Unidad tramitadora para analizar las
discrepancias o errores detectados o, en su caso, los reparos que motivan la devolución del expediente.
-Las líneas de subvención del Imserso son objeto de controles periódicos por la Intervención General de la
Seguridad Social.
Sobre la línea de subvención a entidades de Mayores, los últimos controles realizados han sido los
siguientes:
-Plan de Control Financiero Permanente para el año 2021 de la Intervención delegada en los
servicios centrales del Imserso. Se efectuó un control sobre la gestión económico financiera de los
procedimientos de comprobación y justificación de subvenciones.
-Plan de Auditorías y Control Financiero de Subvenciones y Ayudas Públicas para el año 2022 de la
Intervención General de la Seguridad Social. Se realización controles financieros sobre determinadas
subvenciones concedidas a las entidades
- Consideraciones con respecto a la falta de recursos humanos y materiales.
Como reconoce por el propio Tribunal de Cuentas, el Área de Mayores del Imserso no cuenta con recursos
humanos y materiales adecuados y suficientes para la gestión de la subvención objeto de fiscalización. Así,
Código seguro de Verificación : GEN-b2f6-3cdf-f1ba-e288-ad84-e625-2d16-3408 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consult...
CSV :
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 02/12/2022 10:59 | Sin acción específica
MINISTERIO
DE DERECHOS SOCIALES
Y AGENDA 2030
SECRETARÍA DE ESTADO
DE DERECHOS SOCIALES
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES
DIRECCIÓN GENERAL
2
durante los ejercicios 2020 y 2021, solo dos personas llevaron a cabo las tareas correspondientes a los
procedimientos de concesión y gestión de las ayudas, así como las correspondientes al seguimiento de la
realización de la actividad subvencionada y la comprobación de la justificación presentada por las entidades
beneficiarias.
- Consideraciones con respecto a la ausencia de herramientas informáticas.
El Tribunal también indica que el Instituto tampoco contó con una aplicación informática específica para la
gestión y control de estas subvenciones, sino que se utilizó una herramienta de entorno Office que carecía
de campos clave para el adecuado ejercicio de estas funciones.
Conocida esta deficiencia, por un lado y con respecto a la gestión, desde la subdirección de gestión se está
trabajando internamente con la unidad de informática para poder desarrollar un aplicativo ad-hoc que
permita la gestión de estas subvenciones. En el caso de que no fuera posible, se ha iniciado una
prospección sobre posibles aplicaciones parametrizables a nuestra situación.
Por otro lado, y con respecto al control, desde la subdirección de gestión se ha propuesto el inicio de una
licitación para la el análisis y se guimiento de las j ustificaciones presentadas por las entidades y las
verificaciones in situ. Se encuentra en la fase de revisión por parte del órgano de contratación previa petición
del informe de la asesoría jurídica. Esta acción se iniciará a lo largo de 2023.
2. ALEGACIONES
Se efectúan las siguientes alegaciones a las consideraciones del Anteproyecto de informe remitido por el
Tribunal de cuentas.
- CON RESPCTO AL APARTADO II RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
II.2 PLAN ESTRATÉGICO DE SUBVENCIONES
El Tribunal de cuentas indica que los indicadores para el seguimiento del objetivo del Plan son de
cumplimiento, número de entidades subvencionadas y de seguimiento presupuestario. No hay indicadores
de impacto.
Analizada la consideración de ese Tribunal de Cuentas, se propondrá la inclusión de un indicador de
medición de impacto con el número de personas mayores que participan en las asociaciones o se benefician
de su actividad.
- CON RESPCTO AL APARTADO II.3. PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE LA SUBVENCIÓN
II.3.1 INICIACIÓN E INSTRUCCION
II.3.1.1 CUESTIONES GENERALES
El Tribunal de cuentas indica que los tres componentes del Órgano Colegiado fueron integrantes, a su vez,
de la Comisión de Evaluación, hecho este que pudiera evidenciar una confusión de las funciones entre
ambos. Los miembros del Órgano Colegiado, o al menos su mayor parte, no deberían formar parte de la
Comisión de Evaluación.
Código seguro de Verificación : GEN-b2f6-3cdf-f1ba-e288-ad84-e625-2d16-3408 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consult...
CSV :
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 02/12/2022 10:59 | Sin acción específica
MINISTERIO
DE DERECHOS SOCIALES
Y AGENDA 2030
SECRETARÍA DE ESTADO
DE DERECHOS SOCIALES
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES
DIRECCIÓN GENERAL
3
Entre los miembros de la Comisión de Evaluación figura un vocal por la Secretaría de Estado de Servicios
Sociales, que no forma parte del Órgano Colegiado y la Presidenta, que tampoco f orma parte de dicho
Órgano.
En este sentido, analizada la consideración de ese Tribunal de Cuentas, se propondrá una composición
que no g enere confusión de funciones y en la que se incluyan vocales de las distintas Subdirecciones
Generales de este Instituto.
II.3.1.2 SOLICITUD
El Tribunal de cuentas indica q ue las instrucciones para la cumplimentación de los diferentes Anexos que
integran la solicitud son muy genéricas y no concretan la manera de consignar los distintos parámetros
objeto de valoración.
Analizada la consideración de ese Tribunal de Cuentas se elaborarán instrucciones concretas para la
cumplimentación de los referidos Anexos, detallándose en cada uno de los apartados los distintos
parámetros objeto de valoración.
II.3.1.3 VALORACIÓN
A) PRIMERA FASE: VALORACION DE LOS REQUISITOS
El Tribunal de cuentas indica que no se establece expresamente que se cumplan por las entidades
integrantes otros requisitos fundamentales, como que las mismas se dediquen con carácter habitual a la
realización de actividades en beneficio del colectivo de mayores o que carezcan de fines de lucro, lo que
puede dar lugar a inconsistencias en la valoración de las solicitudes.
Las actuales bases reguladores, establecidas en la Orden TAS/980/2007 así como la Resolución de
convocatoria, no recogen dicho requisito, por lo que no se ha exigido a las entidades solicitantes.
1. Estar legalmente constituidas y debidamente inscritas en el correspondiente registro
administrativo a la fecha de publicación de la convocatoria.
El Tribunal de cuentas indica que se indica que carece de personalidad jurídica propia, no figura
inscrita en ninguna oficina pública en nombre propio, sino como parte integrante de la
y carece de número de identificación fiscal.
Se considera que la entidad puede cumplir este requisito, en base l a documentación que se adjunta como
Documento 1, que comprende:
-Certificado de fecha 23 de febrero de 1978 que acredita que fueron depositados el acta de constitución
y los estatutos de la entidad.
-Dictamen de la Abogacía del Estado del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad de 18 de
octubre de 2012, sobre los efectos derivados del acta de constitución de una entidad.
-Plan de Auditorías y Control Financiero de 22 de abril de 2014, apartados I.I Descripción de la entidad
perceptora de la subvención y IV.I Obtención de la subvención, en el que informan que del examen de
la documentación que obra en el expediente, se desprende que el beneficiario de la subvención ha
acreditado el cumplimiento de los requisitos estable cidos en los artículos 3 y 5 de la Orden
TAS/980/2007.
-BOE de 27 de febrero de 2015 en el que figura que la entidad ha sido seleccionada para formar parte
del Consejo Estatal de las Personas Mayores.
Código seguro de Verificación : GEN-b2f6-3cdf-f1ba-e288-ad84-e625-2d16-3408 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consult...
CSV :
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 02/12/2022 10:59 | Sin acción específica
MINISTERIO
DE DERECHOS SOCIALES
Y AGENDA 2030
SECRETARÍA DE ESTADO
DE DERECHOS SOCIALES
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES
DIRECCIÓN GENERAL
4
-La fiscalización previa en régimen de requisitos básicos realizada por la Intervención Delegada en el
Imserso.
2. Implantación estatal
El Tribunal de cuentas indica que se observan entidades beneficiarias que han declarado de modo formal
el ámbito estatal de su actuación en sus estatutos, pudiendo de este modo acceder a la subvención, aunque
las actividades realmente desarrolladas se limiten, principalmente, al ámbito autonómico o local:
sin que el Imserso haya realizado comprobación alguna al respecto.
El ámbito estatal está determinado por lo establecido en los estatutos de constitución de las entidades.
En relación con la observación, se considera que sería conveniente exigir que las actuaciones se desarrollen
en un número mínimo CC.AA y en tal sentido, establecer un baremo en función de dicho número.
3. Carecer de fines de lucro
El Tribunal de cuentas indica que las distintas convocatorias añaden que se considerará que no carecen de
fines de lucro, por lo que no podrán acceder a la condición de beneficiarias, las siguientes entidades:
a) Residencias de personas mayores.
b) Centros de día (hogares y clubes) de personas mayores.
c) Aquellas entidades que presten o gestionen servicios derivados de las entidades citadas en las letras a)
y b) del presente apartado.
Analizada la documentación presentada por las distintas entidades, así como la información disponible en
sus propias páginas web, se ha observado que algunas entidades beneficiarias perciben ingresos derivados
de la gestión de residencias, bien directa ( ) o indirectamente ( ).
En ambos casos, la subvención fue concedida por el IMSERSO a pesar de que no cumplían este requisito
en los términos establecidos por la convocatoria.
En este sentido se adjunta una declaración responsable, como Documento 2, de fecha 7 de noviembre de
2018, firmada por el representante legal de la entidad en la
que manifiesta que no tiene en propiedad ninguna residencia para su gestión.
En cuanto a los ingresos declarados por la entidad en el punto 5.1.1.2 “Otros ingresos”
del anexo II, memoria explicativa de la entidad, por importe de 401. 572,86 €, dado el volumen de datos
incluidos en los distintos Anexos, se indica que este organismo aceptó cómo válida la declaración firmada
por el representante de la entidad.
El Tribunal de cuentas indica que no parece razonable que se excluya a las asociaciones y fundaciones sin
ánimo de lucro de la posibilidad de obtener subvenciones por el solo hecho de ser titulares de una residencia
o centro de día o llevar su gestión, cuando su propia naturaleza constitutiva excluya el lucro.
El motivo por el que se introdujo este requisito fue porque la mayoría de residencias y centros de día no son
entidades del Tercer Sector: bien porque lo son de titularidad pública, de instituciones religiosas o centros
residenciales de titularidad privada con fin de lucro. Estas situaciones producían un gran volumen de
solicitudes con estas características y que no reunían los requisitos para ser propuestas como beneficiarias
de estas subvenciones.
Código seguro de Verificación : GEN-b2f6-3cdf-f1ba-e288-ad84-e625-2d16-3408 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consult...
CSV :
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 02/12/2022 10:59 | Sin acción específica
MINISTERIO
DE DERECHOS SOCIALES
Y AGENDA 2030
SECRETARÍA DE ESTADO
DE DERECHOS SOCIALES
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES
DIRECCIÓN GENERAL
5
3. Fines institucionales: realizar actividades establecidas en la convocatoria
El Tribunal de cuentas indica que no están incluidas las entidades de tipo generalista. Lo que el término
“generalista” parece querer indicar, es que la entidad solicitante debe atender fundamentalmente a las
personas mayores, ya que se deniega la subvención a entidades que atienden a personas mayores con
habitualidad, aunque no fundamentalmente a ellas, sino a otros colectivos.
El Tribunal de cuentas indica que no resultan acreditadas las razones por las que el Imserso consideró que
la tenía carácter generalista, y, por el contrario, concedió la
subvención a otras entidades con un colectivo definido de manera muy similar como
En cuanto a la que fue denegada por generalista, indicar
que según los estatutos presentados, consta entre sus objetivos “personas afectadas por la enfermedad de
Parkinson, sus familiares y cuantas personas estén interesadas en la problemática de dicha enfermedad”.
Respecto a las entidades indicar que se ha subvencionado a lo largo de 16 años,
desde la convocatoria de 2006 y 22 años, desde 1999, por considerarse que las personas con
enfermedad de Alzheimer eran fundamentalmente personas mayores.
El Tribunal de cuentas indica que los términos “mayor”, “habitual” y “generalista” no están definidos en la
convocatoria, lo que otorga un excesivo grado de discrecionalidad y produce inseguridad jurídica.
Analizada la consideración de ese Tribunal de Cuentas se definirán lo más preciso los términos “mayor” y
“habitual” indicados.
En el caso del término “generalista” se considerará que tienen este carácter las entidades que entre los
fines de sus Estatutos incluyan la atención a varios colectivos.
El T ribunal d e cuentas indica que a este respecto, se ha comprobado que algunas entidades que han
resultado beneficiarias, de acuerdo con la información incluida en sus estatutos, la contenida en sus páginas
web, o la comunicada al Tribunal por las propias organizaciones, podrían tener carácter generalista según
el criterio mantenido por el propio IMSERSO para la denegación de la subvención para otras entidades
solicitantes. Es el caso de
Según los estatutos q ue constan de esas entidades y que se adjuntan como Documento 3, no parece
deducirse que en el caso de tengan carácter generalista.
En cuanto a según se recoge en el punto 7 del artículo 6, referido al objeto de la
Fundación: “Organizar congresos, convenciones, certámenes y encuentros destinados a la promoción de
los valores humanos con especial dedicación a los mayores y a la juventud”.
4. Otras consideraciones
El Tribunal de cuentas indica que las entidades beneficiarias que presentan vinculaciones orgánicas y
funcionales entre ellas y se dirigen al mismo colectivo de mayores. Si bien las BBRR y la convocatoria no
recogen una incompatibilidad, podría traer como consecuencia un aumento indebido del importe de la
subvención destinado a la financiación de costes de estructura.
Al no estar establecido, en la Orden de bases reguladoras de estas subvenciones, un régimen de
incompatibilidad no se considera motivo de exclusión como beneficiarias.
Código seguro de Verificación : GEN-b2f6-3cdf-f1ba-e288-ad84-e625-2d16-3408 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consult...
CSV :
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 02/12/2022 10:59 | Sin acción específica
MINISTERIO
DE DERECHOS SOCIALES
Y AGENDA 2030
SECRETARÍA DE ESTADO
DE DERECHOS SOCIALES
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES
DIRECCIÓN GENERAL
6
Por otra parte, tampoco se puede deducir que el hecho de que algunas entidades presenten vinculaciones
orgánicas y funcionales entre sí, conlleven necesariamente un aumento en la financiación de sus costes de
estructura.
B) SEGUNDA FASE: VALORACION DE LA ENTIDAD
1. Implantación
El Tribunal de cuentas indica que ni las BBRR ni la convocatoria de concesión concretan cuáles son los
requisitos que deben reunir los socios de las entidades beneficiarias, ni siquiera, si estos deben ser
personas mayores al tratarse del colectivo al que se dirige la subvención.
Analizada la consideración de ese Tribunal de Cuentas se definirá lo más preciso el término “mayor”.
El Tribunal de cuentas indica que algunas f undaciones han presentado una declaración responsable de
tenencia de socios, aun cuando sus estatutos, por la naturaleza jurídica de este tipo de entidades, no
contemplan la existencia de esta figura.
En la valoración de la entidad este hecho será subsanado en próximas convocatorias, no admitiéndose ni
valorando su inclusión como socios, por la naturaleza jurídica de este tipo de entidades, considerándose en
estos casos que el número de socios es cero, independientemente de la declaración responsable.
El Tribunal de cuentas indica que no se solicita la identificación nominal de los socios, considerando
suficiente la presentación de la declaración responsable.
Este requisito será subsanado en próximas convocatorias, solicitándose relación nominal de socios, DNI y
edad.
El Tribunal de cuentas indica que las diferencias en e l número de socios relativos a una misma entidad,
según se trate de la declaración responsable de la propia entidad o de la correspondiente a la confederación
que la integra.
Las diferencias pueden estar motivadas porque en el Anexo II, Memoria explicativa de la entidad, se
declaran los socios de la entidad en año anterior, mientras que en la declaración responsable se hace
referencia a los socios en el momento de la presentación de la solicitud. Este hecho también puede explicar
que, al hacer una declaración de las entidades integradas, los datos sean discordantes.
Este criterio ha sido analizado en la reunión de trabajo mantenida con la Intervención Delegada previamente
a la fiscalización favorable.
2. Especialización
El Tribunal de cuentas indica que concurren varias circunstancias que dificultan la verificación de si las
entidades están efectivamente constituidas por el propio colectivo de mayores, lo que le impide puntuar
adecuadamente este apartado: falta de exigencia de la identificación de los socios; y, para la consideración
de socio, el Instituto se remite a lo dispuesto por los Estatutos de cada entidad, y se ha constatado que en
la mayoría de los casos no se exige que estos sean personas mayores.
Analizada la consideración de ese Tribunal de Cuentas, se solicitará en próximas convocatorias, una
relación nominal de socios, DNI y edad.
Código seguro de Verificación : GEN-b2f6-3cdf-f1ba-e288-ad84-e625-2d16-3408 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consult...
CSV :
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 02/12/2022 10:59 | Sin acción específica
MINISTERIO
DE DERECHOS SOCIALES
Y AGENDA 2030
SECRETARÍA DE ESTADO
DE DERECHOS SOCIALES
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES
DIRECCIÓN GENERAL
7
3. Estructura y capacidad de gestión
El Tribunal d e cuentas indica que si bien la subvención analizada tiene por objeto la financiación de los
gastos de personal y de funcionamiento y mantenimiento de la sede, debería promoverse que la entidad
realice un volumen sustantivo de actividades en beneficio del colectivo de mayores.
Analizada la consideración de ese Tribunal de Cuentas, se promoverá que la entidad realice un volumen
sustantivo de actividades en beneficio del colectivo de mayores.
4. Presupuesto y financiación
El Tribunal de cuentas indica que la convocatoria no especifica qué debe entenderse por “presupuesto y
financiación del año anterior”. La información suministrada por las entidades no es contrastada por el
IMSERSO con las cuentas anuales. No se pondera de forma adecuada el peso que tienen otras fuentes de
financiación sobre el total de los ingresos de las entidades, lo que permitiría puntuar fav orablemente a
aquellas que tengan una menor dependencia de la subvención del IMSERSO.
Analizadas estas consideraciones, se incluirán en convocatorias posteriores como mejoras para la
evaluación de este criterio de valoración.
El Tribunal de cuentas indica que no valora realmente el volumen del presupuesto del año anterior, a pesar
de lo establecido en las BBRR, sino la diferencia entre el presupuesto de gastos e ingresos.
Esta situación ha sido recogida en la convocatoria de 2022. Por una parte estableciéndose un baremo de
tramos con una puntuación de hasta 6 puntos en función del presupuesto total de ingresos de la entidad en
el año anterior y por otra en la valoración d el presupuesto del año anterior unos porcentajes a los que se
otorga la puntuación máxima de 9 puntos cuando la desviación presupuestaria no supere el 3%.
5. Participación social y voluntariado
El Tribunal de cuentas indica que a diferencia de lo que ocurre para el cómputo de los socios, la regulación
existente no se pronuncia sobre la inclusión de los voluntarios de las entidades integrantes, en el caso de
federaciones o confederaciones.
A este respecto, se ha observado que el IMSERSO no sigue un criterio uniforme, ya que ha valorado la
totalidad de voluntarios en algunas de las entidades integradas en la solicitante, y, por el contrario,
únicamente ha tenido en cuenta los voluntarios de la propia solicitante en otros casos.
Las diferencias pueden estar motivadas porque en el Anexo II, Memoria explicativa de la entidad, se
declaran los voluntarios de la entidad en año anterior, mientras que en la declaración responsable se hace
referencia a los voluntarios en el momento de la presentación de la solicitud.
Este criterio ha sido analizado en la reunión de trabajo mantenida con la Intervención Delegada previamente
a la fiscalización favorable.
6. Adecuación de los recursos humanos
El Tribunal de cuentas indica que no se analiza la proporción sobre el total de la plantilla que presentan los
contratos fijos y tampoco valora de forma independiente los distintos tipos de contrato favoreciendo a
aquellos que afectan a personal de colectivos prioritarios.
Código seguro de Verificación : GEN-b2f6-3cdf-f1ba-e288-ad84-e625-2d16-3408 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consult...
CSV :
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 02/12/2022 10:59 | Sin acción específica
MINISTERIO
DE DERECHOS SOCIALES
Y AGENDA 2030
SECRETARÍA DE ESTADO
DE DERECHOS SOCIALES
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES
DIRECCIÓN GENERAL
8
Analizadas esta consideración, se incluirá en convocatorias posteriores como mejoras para la evaluación
de este criterio de valoración.
7. Cumplimiento de las obligaciones derivadas de las subvenciones recibidas del IMSERSO
El Tribunal de cuentas indica que el Imserso no ha detraído puntos a ninguna de las entidades beneficiarias
por este criterio ni en la convocatoria del año 2019 ni en la de 2020.
La solicitud de reintegro, correspondiente a la convocatoria de 2016, con resolución de conclusión de
procedimiento por el IMSERSO de 23 de junio de 2020, debió ser tenida en cuenta en la valoración de la
entidad ( ).
Con fecha 18 de noviembre de 2020, la Subdirectora General de Gestión del IMSERSO certificó “que de
acuerdo con los antecedentes obrantes en este Organismo sobre la
no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia
del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas
Se considera que las causas que motivaron la resolución declarativa de la de la procedencia de reintegro,
no son las relacionadas en el artículo 37, de la Ley38/2033, General de Subvenciones, sino las recogidas
en el artículo 42.2. a consecuencia del informe de control financiero emitido por la Intervención General de
la Seguridad Social.
C) TERCERA FASE: VALORACION DE LAS ACTUACIONES
El Tribunal de cuentas indica que el mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales, no pueden
considerarse como un programa específico o diferenciado de los llevados a cabo por la entidad en su
conjunto, lo que provoca que se produzca la duplicidad en la valoración de múltiples extremos.
Analizada esta consideración, se valorará con distinta y mayor puntuación las actividades realizadas por la
entidad, que pueden comprender cursos y publicaciones sobre el envejecimiento activo y prevención de la
dependencia, asesoramiento a personas mayores y su entorno cuidador, promover los derechos de las
personas mayores y la salvaguarda de su dignidad, realizar acciones para la participación y movilidad social,
promover el voluntariado y la participación social de las personas mayores, formar a las personas
voluntarias, prevenir del riesgo de situaciones de edadismo, de soledad y de dependencias, generar
conocimiento y extenderlo sobre el modelo de atención integral y centrado en la persona y cualesquiera
otras de naturaleza similar que las entidades puedan considerar en beneficio de sus asociados y de las
personas mayores en general.
El Tribunal de cuentas indica que el Imserso no cuenta con estudios o informes que justifiquen la elección
de los criterios d e evaluación de las actuaciones, de los parámetros utilizados para su valoración ni la
ponderación de los mismos.
Aunque no se han emitido informes sobre los estudios realizados sobre la elección de los criterios d e
evaluación de las actuaciones y de los parámetros utilizados para su valoración y ponderación de éstos, en
la práctica se han introducido modificaciones para la mejora de estos parámetros en cada convocatoria
anual de los últimos años.
Código seguro de Verificación : GEN-b2f6-3cdf-f1ba-e288-ad84-e625-2d16-3408 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consult...
CSV :
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 02/12/2022 10:59 | Sin acción específica
MINISTERIO
DE DERECHOS SOCIALES
Y AGENDA 2030
SECRETARÍA DE ESTADO
DE DERECHOS SOCIALES
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES
DIRECCIÓN GENERAL
9
1. Evaluación de los objetivos
El Tribunal de cuentas indica que no hay mención a la definición de objetivos y fines en la solicitud. No hay
la conexión con los objetivos, ya que no se definen, lo que podría ser contrario al principio de eficacia en el
cumplimiento de los objetivos fijados, previsto en el artículo 8.3.b) de la LGS.
Dada la naturaleza de esta subvención para mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales, se
considera difícil cuantificar el cumplimiento de los objetivos. No obstante, se considerará su inclusión en
próximas convocatorias.
El Tribunal de cuentas indica que el número de socios no cuantifica el número de personas mayores que
se benefician de las actuaciones, por cuanto que los socios son aquellos que periódicamente abonan una
cuota, sin que se requiera que sean pensionistas o mayores de 65 años. A ello debe añadirse el perjuicio
que este criterio genera en las Fundaciones que, por su propia naturaleza jurídica, carecen de socios.
Este requisito será subsanado en próximas convocatorias, solicitándose relación nominal de socios, DNI y
edad.
2. Contenido de las actuaciones
El Tribunal de cuentas indica que parece razonable que la valoración de las actuaciones tenga un mayor
peso, pues el desarrollo normal de su actividad en beneficio del colectivo de mayores, es lo que justifica
que se subvencionen los gastos de estructura, por cuanto, sostener la misma no debe ser un fin en sí
mismo.
Analizada esta consideración, se valorará con distinta y mayor puntuación las actividades realizadas por la
entidad, que, como se ha indicado en la alegación general sobre la valoración de las actuaciones, pueden
comprender cursos y publicaciones sobre el envejecimiento activo y prevención de la dependencia,
asesoramiento a personas mayores y su entorno cuidador, promover los derechos de las personas mayores
y la salvaguarda de su dignidad, realizar acciones para la participación y movilidad social, promover el
voluntariado y la participación social de las personas mayores, formar a las personas voluntarias, prevenir
del riesgo de situaciones de edadismo, de soledad y de dependencias, generar conocimiento y extenderlo
sobre el modelo de atención integral y centrado en la persona y cualesquiera otras de naturaleza similar
que las entidades puedan considerar en beneficio de sus asociados y de las personas mayores en general.
No se valora que el sistema de seguimiento y evaluación sea adecuado, sino que la entidad haya
consignado los tres elementos citados.
3. Presupuesto
El Tribunal de cuentas indica que el Instituto únicamente tiene en cuenta el coste medio, sin considerar la
adecuación del presupuesto presentado para la realización de las actividades previstas:
Indicar que se ha considerado que el cost e medio podría ser el ítem más adecuado dada la disparidad de
variables a considerar por cada actividad.
4. Cofinanciación
El Tribunal de cuentas indica que la valoración de este criterio está basada en estimaciones que no son
comprobadas por el IMSERSO.
Código seguro de Verificación : GEN-b2f6-3cdf-f1ba-e288-ad84-e625-2d16-3408 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consult...
CSV :
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 02/12/2022 10:59 | Sin acción específica
MINISTERIO
DE DERECHOS SOCIALES
Y AGENDA 2030
SECRETARÍA DE ESTADO
DE DERECHOS SOCIALES
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES
DIRECCIÓN GENERAL
10
que fueron valoradas con la puntuación máxima en este apartado (30 puntos), y
según la memoria económica justificativa no contaron con financiación distinta del IMSERSO, lo que
cuestiona el rigor de la verificación que efectúa el Instituto sobre las justificaciones.
Según la documentación que se adjunta como Documento 4, estas entidades declararon en el punto 5.1
del anexo III, Memoria explicativa de la actuación, contar con financiación propia y otras subvenciones, que
sumadas, superan el 10% del coste total, por lo que la asignación de 30 puntos, se considera correcta.
Indicar que no se ha podido realizar la verificación de las deviaciones por no haberse podido efectuar la
comprobación de las justificaciones presentadas, dado la falta de recursos humanos de la unidad.
El Tribunal de cuentas indica que existen diferentes criterios en la asignación de puntos . En el expediente
de el IMSERSO especifica que “sumadas la financiación propia y la de otras
fuentes llegan al 10 %”, en el expediente de se otorga la puntuación teniendo en cuenta si el
10 % se obtiene para cada uno de los tipos de financiación, por lo que la puntuación fue de 15 y no de 30
como habría resultado de seguir el criterio general.
Esto es debido a un error material, efectivamente se deberían haber otorgado a 30 puntos ,
seguramente esta incidencia no f ue señalada por la Intervención Delegada porque a esa entidad se
concedió como subvención la totalidad del importe solicitado.
El Tribunal de cuentas indica que en otros casos se han identificado errores en la puntuación, como el
expediente de que presentó datos sobre aportación propia y el IMSERSO no los tuvo
en cuenta, no puntuando este apartado cuando lo debió haber valorado con 15 puntos
En el anexo III, Memoria explicativa de la actuación, la entidad declaró contar con financiación propia por
importe de 75.200,00 €. y en tal sentido fue valorada en el apartado d) cofinanciación, con 15 puntos. Se
adjunta Documento 5.
5. Voluntariado y participación
El Tribunal de cuentas indica que en algunos casos los voluntarios declarados que participan en las
actuaciones subvencionadas no estaban dedicados al colectivo de mayores, a pesar de lo cual fueron
tenidos en cuenta en la valoración.
Indicar que se computan todos los voluntarios que certifica la entidad aunque no se dediquen en
exclusividad al colectivo de personas mayores.
6. Subvenciones percibidas en convocatorias anteriores y experiencia en la gestión de actuaciones
sociales
El Tribunal de cuentas indica que en el caso de subvenciones percibidas en convocatorias anteriores: no
estando prevista la existencia de ningún documento que acredite el cierre de la revisión de la justificación
presentada en convocatorias anteriores, ni la valoración positiva en su ejecución, el Instituto carece de base
para su puntuación. Experiencia en l a gestión de actuaciones, debe señalarse que el Instituto no siempre
está valorando el tiempo que las entidades solicitantes llevan desarrollando las referidas actuaciones
sociales
Teniendo en cuenta que no se han podido llevar a cabo las revisiones de las justificaciones, por las razones
ya indicadas, se ha adoptado el criterio del número de años subvencionados en convocatorias anteriores.
Código seguro de Verificación : GEN-b2f6-3cdf-f1ba-e288-ad84-e625-2d16-3408 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consult...
CSV :
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 02/12/2022 10:59 | Sin acción específica
MINISTERIO
DE DERECHOS SOCIALES
Y AGENDA 2030
SECRETARÍA DE ESTADO
DE DERECHOS SOCIALES
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES
DIRECCIÓN GENERAL
11
El Tribunal de cuentas indica que al acceder la por primera vez a la subvención en
el año 2020, fue puntuada con cero puntos, a pesar de que, al menos desde 2013, manifestó realizar
actuaciones dirigidas al colectivo de mayores, incluidos cursos y publicaciones.
Indicar que según la resolución de convocatoria, en artículo 6 2 el punto g) Experiencia en la gestión de
actuaciones sociales, se establece que se valorará la especialización en la gestión de actuaciones
subvencionadas por el Imserso en el área de mayores.
D) CUARTA FASE: RESULTADO DE LA VALORACIÓN Y FORMULACIÓN DE LA PROPUESTA DE
RESOLUCIÓN
El Tribunal de cuentas indica que existen tres trámites en la LGS, de carácter opcional, no recogidos en las
BBRR de las subvenciones objeto de fiscalización. Los responsables de la gestión de estas ayudas
mantienen que no parece conveniente re alizar el trámite de la propuesta provisional y la notificación a los
interesados para que efectúen alegaciones, dado que prácticamente la t otalidad de los gastos que se
presentan para justificación de la subvención corresponden a costes fijos. Y ello a pesar de que, en la
generalidad de los casos, la subvención concedida por el Instituto es inferior al importe solicitado.
Dada la naturaleza de estas subvenciones, se consideró que si se optaba por éstos trámites habría que
reevaluar las nuevas propuestas lo que conllevaría, al ser concurrencia competitiva, a un cambio en las
cuantías asignadas al resto de las entidades, que, a su vez, en función del nuevo importe concedido, podría
suponer una nueva reevaluación.
- CON RESPCTO AL APARTADO II.3.2. RESOLUCIÓN
En relación a los siguientes puntos:
1. Compromisos asumidos por los beneficiarios
El Tribunal de cuentas indica que no se comprueba que los compromisos que figuraban en el presupuesto
de la solicitud (v.gr.: importe de los conceptos d e gasto incluidos en ella), hayan sido cumplidos por e l
beneficiario. Esta falta de exigencia del cumplimiento de los conceptos presupuestados en la solicitud,
puede dar lugar a que las entidades beneficiarias no realicen actividades previstas en ella, y desvíen la
financiación otorgada para ello a otros conceptos de su funcionamiento (v.gr.: salarios), pudiendo ocurrir
que, a través de estos fondos públicos, se estén financiando estructuras de entidades con independencia
de su fin último, la realización de actuaciones en beneficio del colectivo de mayores
Indicar que no se ha podido realizar la verificación de los compromisos que figuraban en el presupuesto de
la solicitud por no haberse podido efectuar la comprobación de las justificaciones presentadas, dado la falta
de recursos humanos de la unidad.
La Resolución de concesión no determina la cuantía a justificar por cada concepto de gasto, para dar una
mayor flexibilidad en la distribución de los mismos a las entidades, en función de sus necesidades.
2. Plazos de ejecución
El Tribunal de cuentas indica que en los diferentes periodos de ejecución, que se extendieron más de dos
años, no facilitan la gestión de la subvención por el Imserso, ya que dificulta las tareas de verificación de
Código seguro de Verificación : GEN-b2f6-3cdf-f1ba-e288-ad84-e625-2d16-3408 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consult...
CSV :
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 02/12/2022 10:59 | Sin acción específica
MINISTERIO
DE DERECHOS SOCIALES
Y AGENDA 2030
SECRETARÍA DE ESTADO
DE DERECHOS SOCIALES
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES
DIRECCIÓN GENERAL
12
los j ustificantes de gasto, el análisis de la posible co ncurrencia con otras su bvenciones o ayudas, o la
comprobación de la efectiva realización.
Indicar que en las resoluciones individuales de concesión se establecerá la obligatoriedad de que el periodo
de ejecución de la actuación abarque desde el inicio del año de concesión hasta la finalización del año
siguiente tal con se establece en la Orden de Bases.
4. Modificaciones de la resolución
El Tribunal de cuentas indica que se considera que en esta línea de subvención la ampliación del plazo de
ejecución no estaría, con carácter general, justificada, puesto que los gastos imputados en el periodo
ampliado han sido, en su mayoría, los de carácter
Referido a los apartados 2 y 4, indicar que en las resoluciones individuales de concesión se establecerá la
obligatoriedad de que el periodo de ejecución de la actuación abarque desde el inicio del año de concesión
hasta la finalización del año siguiente tal con se establece en la Orden de Bases.
CON RESPERCTO AL SEGUIMIENTO DE LAS ACTIVIDADES SUBVENCIONADAS Y
COMPROBACIÓN DE LA JUSTIFICACIÓN PRESENTADA POR LAS ENTIDADES BENEFICIARIAS.
El Tribunal de cuentas indica que en el “Manual orientativo para la justificación de la aplicación de las
subvenciones concedidas por el Imserso en el Área de gestión de programas de mayores”, los modelos no
se ajustaban plenamente a lo estipulado en las BBRR, lo que ha podido provocar que aquellas no
comunicaran determinada información y documentación establecida en las BBRR o la proporcionada no
fuera correcta.
Indicar que se adecuarán los modelos a lo estipulado en lo indicado en la Orden de Bases que esté vigente.
El Tribunal de cuentas indica que el Imserso no cuenta con una aplicación informática específica para la
gestión.
Indicar que ya se ha formulado una solicitud de colaboración de la Unidad de Informática del Instituto para
la realización de una herramienta de gestión de las distintas líneas de subvenciones del Instituto.
Paralelamente, por si dicha aplicación no fuera factible, se ha iniciado una prospección sobre posibles
aplicaciones de gestión existentes.
En relación a los siguientes apartados:
a) Comprobación de la adecuada justificación de la subvención
El Tribunal de cuentas indica que:
-No existe constancia documental de qué comprobaciones realiza el Instituto para su verificación.
-No existen instrucciones internas que establezcan un plazo para la revisión de las justificaciones, lo que
unido a la escasez de recursos humanos dedicados a esta labor y a que este personal también se tiene que
dedicar a tareas de concesión y gestión de las ayudas (incluso formando parte tanto de la Comisión de
Evaluación como del Órgano Colegiado), pone de manifiesto el riesgo de que se realice una comprobación
insuficiente de las justificaciones recibidas.
-El Instituto debería, al menos, realizar las actuaciones de comprobación en un periodo máximo de cuatro
años.
Código seguro de Verificación : GEN-b2f6-3cdf-f1ba-e288-ad84-e625-2d16-3408 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consult...
CSV :
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 02/12/2022 10:59 | Sin acción específica
MINISTERIO
DE DERECHOS SOCIALES
Y AGENDA 2030
SECRETARÍA DE ESTADO
DE DERECHOS SOCIALES
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES
DIRECCIÓN GENERAL
13
Indicar que ya se ha iniciado el procedimiento de contratación de una empresa de consultoría para la
realización de Servicios de comprobación, revisión, análisis y control de las justificaciones presentadas por
las entidades beneficiarias de dos líneas de subvenciones y, la realización de actuaciones relativas a la
verificación in situ de las actividades subvencionadas. Esta acción se iniciará el próximo año 2023.
b) Comprobación de la realización de la actividad y del cumplimiento de la finalidad que determinen
la concesión y disfrute de la subvención
El Tribunal de cuentas indica que no se ha elaborado un Plan anual de actuación para verificar la efectiva
realización de las actividades subvencionadas
Indicar que el contrato señalado prevé la realización de la verificación in situ de las actividades
subvencionadas.
El Tribunal de cuentas indica que del análisis sobre los justificantes de gastos y las memorias económicas
y de actividades presentadas por los beneficiarios de las subvenciones en relación con la convocatoria del
año 2019 se deducen las siguientes incidencias:
1. Memoria de actuación justificativa del cumplimiento de las condiciones impuestas en la concesión
de la subvención, con indicación de las actividades realizadas y de los resultados obtenidos: Su contenido
es dispar, la información es genérica, no detalla las desviaciones existentes entre las actividades previstas
y las realizadas, ni el grado de consecución de los objetivos.
2. Memoria económica justificativa del coste de las actividades realizadas: deficiencias que no han
sido puestas de manifiesto por el Instituto:
a) Las entidades beneficiarias, con carácter g eneral, no presentaron unos justificantes que se
correspondieran con los conceptos de gasto incluidos en su solicitud.
Indicar que en la resolución de concesión no se condiciona el concepto ni el importe al que deben aplicar a
la subvención concedida.
b) Subcontratación.
El Tribunal de cuentas indica que la entidad no gestionó de forma directa los cursos de formación
impartidos, ya que subcontrató, sin mediar autorización previa del IMSERSO. Esta entidad siguió el mismo
proceder en la aplicación de los fondos recibidos en la convocatoria de 2018. En este caso, la ayuda fue
objeto de control financiero por la IGSS, resultando del mismo la solicitud de reintegro de la ayuda que el
Instituto solicitó a incrementado en los correspondientes intereses de demora. Sin embargo, el
Instituto aún no había iniciado la solicitud de reintegro de las ayudas correspondientes a 2019 y 2020
Al respecto cabe señalar que la documentación justificativa presentada por la entidad
correspondiente a la subvenciones percibidas en 2019 y 2020, no ha podido ser revisada por falta de medios
personales.
Por otra parte, mediante oficio de 31 de mayo de 2022, el juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5,
ha requerido a este Instituto el envío de expediente administrativo, por haber sido interpuesto por la entidad
Código seguro de Verificación : GEN-b2f6-3cdf-f1ba-e288-ad84-e625-2d16-3408 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consult...
CSV :
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 02/12/2022 10:59 | Sin acción específica
MINISTERIO
DE DERECHOS SOCIALES
Y AGENDA 2030
SECRETARÍA DE ESTADO
DE DERECHOS SOCIALES
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES
DIRECCIÓN GENERAL
14
recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de reintegro, derivada del informe de control
financiero de la Intervención General de la Seguridad Social, correspondiente a la subvención concedida
en 2018. Se considera conveniente conocer el sentido de la sentencia del juzgado para tener información
que sirva de base para el inicio de posibles expedientes de reintegro referidos a las subvenciones
concedidas en 2019 y 2020.
c) Otras incidencias
El Tribunal de cuentas indica que las deficiencias observadas ponen de manifiesto la existencia de riesgos
significativos que afectan a la correcta justificación de las ayudas y a la adecuada aplicación de los fondos.
Estos riesgos se agravan si se considera la debilidad del control interno que ejerce el I nstituto, y todo ello
sin perjuicio de que este tome las iniciativas correspondientes en relación con las deficiencias puestas de
manifiesto en el presente Informe.
La comprobación de la correcta justificación de la subvención está motivada por la falta de personal, en este
sentido está prevista, como ya se ha indicado, la contratación de una empresa de consultoría para la
realización de Servicios de comprobación, revisión, análisis y control de las justificaciones presentadas por
las entidades beneficiarias de dos líneas de subvenciones y, la realización de actuaciones relativas a la
verificación in situ de las actividades subvencionadas. Esta acción se iniciará el próximo año 2023.
- CON RESPECTO A II5. REINTEGROS Y RÉGIMEN SANCIONADOR.
El Tribunal de cuentas indica que:
-El IMSERSO no ha iniciado por propia iniciativa ningún procedimiento de reintegro ni abierto ningún
procedimiento sancionador
-No ha elaborado un Plan anual de actuación para verificar la efectiva realización de las actividades
subvencionadas
-No ha dictado instrucciones para la remisión periódica por los beneficiarios del grado de cumplimiento de
las mismas
-Únicamente ha iniciado procedimientos de reintegro en aquellos supuestos en los que la IGSS, en
ejecución de los Planes de Auditoría y Control Financiero de Subvenciones y Ayudas Públicas,
-Debilidad del control interno del Instituto
Analizadas las consideraciones de ese Tribunal de Cuentas respecto al apartado II5, indicar que serán
tenidas en cuenta en próximas convocatorias.
-Devoluciones voluntarias. No ha liquidado los intereses de demora previstos en el artículo 90 de su
Reglamento, ni consta que a la fecha de finalización de los trabajos de fiscalización los haya reclamado,
No se han liquidado los intereses de demora por no haberse realizado la oportuna revisión de la
documentación justificativa, estando pendiente de realizarlo inmediatamente y, en todo caso, antes de su
prescripción.
Código seguro de Verificación : GEN-b2f6-3cdf-f1ba-e288-ad84-e625-2d16-3408 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consult...
CSV :
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 02/12/2022 10:59 | Sin acción específica
MINISTERIO
DE DERECHOS SOCIALES
Y AGENDA 2030
SECRETARÍA DE ESTADO
DE DERECHOS SOCIALES
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES
DIRECCIÓN GENERAL
15
III CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
III.1. CONCLUSIONES RELATIVAS AL CUMPLIMIENTO DEL OBJETIVO PARA EL QUE SE
ESTABLECIERON LAS AYUDAS Y A SU ADECUACIÓN CON LAS ACTUALES BASES
REGULADORAS
Recomendación 1. El Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 debería estudiar si la línea de
subvenciones para atención a mayores fiscalizada responde realmente al nuevo objetivo estratégico del
PES 2021-2023 y, en su caso, definir unos nuevos indicadores que permitan evaluar su impacto.
En caso de optar por el mantenimiento de la subvención en su co nfiguración actual, como soporte de los
gastos de mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de las beneficiarias, debería actualizar
sus bases reguladoras, de forma que se adapten a la realidad de la línea de subvenciones existente, sin
solicitar datos e informaciones propias de las subvenciones destinadas a financiar proyecto o actividades
específicas, y tengan en consideración preferente las actividades efectivamente realizadas en beneficio del
colectivo de mayores.
Considerando los medios personales y recursos materiales con los que cuenta la unidad, se acometerá la
actualización de las Bases reguladoras, introduciendo nuevos indicadores y dando mayor relevancia y
ponderación a las actuaciones efectivamente realizadas en beneficio del colectivo de personas mayores.
III.2. CONCLUSIONES RELATIVAS AL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE LAS AYUDAS
Recomendación 2. El Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 y el IMSERSO deberían reformar
las bases reguladoras y las convocatorias para precisar en mayor medida los requisitos previos que han de
cumplir las entidades para alcanzar la condición de beneficiarios, así como los criterios de valoración de
sus solicitudes, reduciendo los ámbitos de discrecionalidad de que goza en la actualidad el órgano
concedente e incrementando la seguridad jurídica, teniendo en cuenta lo señalado en las conclusiones
anteriores. Asimismo, las bases reguladoras deberían prever la posibilidad de que el beneficiario pueda
readaptar los compromisos y condiciones de su solicitud a la propuesta de concesión.
De acuerdo con lo indicado en el punto anterior, se acometerá el estudio y análisis para la modificación de
las Bases reguladoras recogiendo estas recomendaciones.
Recomendación 3. Sería conveniente que el Instituto introdujera los mecanismos oportunos para impedir
la concurrencia a la subvención de entidades vinculadas, y evitar un aumento del importe de la subvención
destinado a la financiación de costes de estructura, sin un correlativo incremento en la atención al colectivo
de mayores.
Recomendación 4. El IMSERSO debería elaborar unas instrucciones detalladas, dirigidas a los solicitantes
de las ayudas, que expliquen pormenorizadamente la documentación acreditativa que estos deben
presentar con su solicitud, los criterios de valoración que se utilizarán y su ponderación, el procedimiento
de concesión (incluyendo, en su caso, la posibilidad de reformular su solicitud), sus obligaciones en caso
de modificación de la condiciones de la subvención y para la justificación de las ayudas, incluyendo el
procedimiento a seguir en los casos de reintegro voluntario.
Se elaborarán unas instrucciones detalladas, dirigidas a los solicitantes de las subvenciones que expliquen
pormenorizadamente la documentación acreditativa que éstos deben presentar con su solicitud, los criterios
Código seguro de Verificación : GEN-b2f6-3cdf-f1ba-e288-ad84-e625-2d16-3408 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consult...
CSV :
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 02/12/2022 10:59 | Sin acción específica
MINISTERIO
DE DERECHOS SOCIALES
Y AGENDA 2030
SECRETARÍA DE ESTADO
DE DERECHOS SOCIALES
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES
DIRECCIÓN GENERAL
16
de valoración que se utilizarán y su ponderación, el procedimiento de concesión, sus obligaciones en caso
de modificación de la condiciones de la subvención y para la justificación de las ayudas, incluyendo el
procedimiento a seguir en los casos de reintegro voluntario.
En este sentido indicar que a falta de estas instrucciones detalladas, a las entidades subvencionadas en la
convocatoria anterior se les envía la Orden de bases reguladoras y la Resolución de convocatoria que
recoge la documentación que deben presentar, los criterios de valoración, sus obligaciones, el plazo para
resolver, el procedimiento de r eintegro voluntario. Asimismo se les indica el enlace de la página web del
Instituto que además de la Orden de bases y Resolución de convocatoria recoge toda la normativa referida
a subvenciones como la Ley y el Reglamento, los anexos I (solicitud), II (memoria explicativa de la entidad)
y III (memoria explicativa de la actuación) y los distintos modelos de declaración responsable.
III.3. CONCLUSIONES RELATIVAS A LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y JUSTIFICACIÓN DE
LAS AYUDAS Y AL CONTROL INTERNO EJERCIDO POR EL IMSERSO
Recomendación 5. El IMSERSO debería proceder a la elaboración de un Manual Interno de Procedimiento
de concesión, gestión y justificación de las subvenciones, que permita su adecuado control y la supervisión
de las actuaciones realizadas al respecto, evitando las lagunas e indefiniciones puestas de manifiesto a lo
largo de este informe.
La Subdirección General de Gestión está trabajando en la actualidad en la elaboración de un borrador de
Manual Interno de Procedimiento de concesión y justificación de las subvenciones que permita su adecuado
control y la supervisión de las actuaciones realizadas. Dicho borrador recogerá además las
recomendaciones señaladas por ese Tribunal de Cuentas. Actualmente se dispone de una primera versión
por si se considerase de interés su consulta.
Recomendación 6. El IMSERSO debería elaborar u n plan anual de actuación, conforme prevé el artículo
85 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, para comprobar la realización por los beneficiarios
de las actividades subvencionadas y la adecuada justificación de las subvenciones.
Se elaborará plan anual de actuación para comprobar la realización por los beneficiarios de las actividades
subvencionadas y la adecuada justificación de las mismas con el objetivo de que en el plazo de 4 años
puedan ser revisada la documentación justificativa de las subvenciones concedidas en cada convocatoria
a fin de evitar la posible prescripción de las actuaciones y posibles expedientes de reintegro que pudieran
derivarse de una falta o inadecuada justificación.
Recomendación 7. El IMSERSO debería proceder a la liquidación de los intereses de demora derivados
de los reintegros voluntarios de las cantidades no aplicadas realizados por los beneficiarios antes de que
prescriba la acción para exigirlos.
Se procederá a la mayor brevedad en todo caso, antes de su prescripción a la liquidación de los intereses
de demora.
Recomendación 8. El IMSERSO debería ampliar la dotación de personal con el fin potenciar el control
interno de los procedimientos de concesión, así como sobre el seguimiento sobre la actividad desarrollada
por las entidades beneficiarias, y la comprobación de los justificantes de gastos presentados.
Asimismo, debería desarrollar una aplicación informática específica que facilite dichas tareas, dejando
constancia en cada fase de las actuaciones y comprobaciones efectuadas.
Código seguro de Verificación : GEN-b2f6-3cdf-f1ba-e288-ad84-e625-2d16-3408 | Puede verificar la integridad de este documento en la siguiente dirección : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consult...
CSV :
DIRECCIÓN DE VALIDACIÓN : https://sede.administracion.gob.es/pagSedeFront/servicios/consultaCSV.htm
FIRMANTE(1) : LUIS ALBERTO BARRIGA MARTÍN | FECHA : 02/12/2022 10:59 | Sin acción específica
MINISTERIO
DE DERECHOS SOCIALES
Y AGENDA 2030
SECRETARÍA DE ESTADO
DE DERECHOS SOCIALES
INSTITUTO
DE MAYORES
Y SERVICIOS SOCIALES
DIRECCIÓN GENERAL
17
Se intentará dotar de más personal a la unidad en la medida que exista disponibilidad con el fin potenciar
el control interno de los procedimientos de concesión, así como sobre el seguimiento sobre la actividad
desarrollada por las entidades beneficiarias, y la comprobación de los justificantes de gastos presentados.
Adicionalmente, como se ha indicado ya se ha iniciado el procedimiento de contratación de una empresa
de consultoría para la realización de Servicios de comprobación, revisión, análisis y control de las
justificaciones presentadas por las entidades beneficiarias de dos líneas de subvenciones y, la realización
de actuaciones relativas a la verificación in situ de las actividades subvencionadas. Esta acción se iniciará
el próximo año 2023.
Asimismo se ha formulado una solicitud de co laboración de la Unidad de Informática del Instituto para la
realización de una herramienta de gestión de las distintas líneas de subvenciones del Instituto.
Por otra parte, con el fin de garantizar la independencia del Órgano Colegiado y la Comisión de Evaluación,
los miembros del primero, no deberían formar parte del segundo.
En este sentido, analizada la consideración de ese Tribunal de Cuentas, se propondrá una composición del
Órgano Colegiado y la Comisión de Evaluación que no genere confusión de funciones y en la que se
incluyan vocales distintos de las distintas Subdirecciones Generales de este Instituto.
El Director General del Imserso,
Luis Alberto Barriga Martín
