RESOLUCIÓN DE LA COMISIÓN MIXTA nº 1446 de 2022 de Tribunal de Cuentas, 29-11-2022
| Fecha | 29 Noviembre 2022 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.446
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD DEL
FONDO NACIONAL DE EFICIENCIA ENERGÉTICA,
SITUACIÓN A 31 DE DICIEMBRE DE 2019
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida
en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas,
y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley
7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en su sesión de 30
de septiembre de 2021, el INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD DEL FONDO
NACIONAL DE EFICIENCIA ENERGÉTICA, SITUACIÓN A 31 DE DICIEMBRE DE 2019, y ha
acordado su elevación a las Cortes Generales, así como al Gobierno de la Nación, según lo
prevenido en el artículo 28 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I.- INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................ 9
I.1.- INICIATIVA Y ANTECEDENTES DE LA FISCALIZACIÓN ................................................. 9
I.2.- ANTECEDENTES DE LA FISCALIZACIÓN ........................................................................ 9
I.2.1.- Naturaleza y régimen jurídico ..................................................................................... 9
I.2.2.- Principales magnitudes económicas del FNEE ....................................................... 12
I.2.3.- Rendición de cuentas e integración en la CGE ....................................................... 12
I.3.- OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN ......................................................... 13
I.4- TRÁMITE DE ALEGACIONES ........................................................................................... 14
II.- RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ................................................................................ 14
II.1.- RECURSOS DEL FNEE ................................................................................................... 14
II.1.1.- Aportaciones de los sujetos obligados por el Sistema nacional de
obligaciones de eficiencia energética ................................................................................ 15
II.1.2.- Fondos FEDER .......................................................................................................... 18
II.1.3.- Aportaciones de los Presupuestos Generales del Estado .................................... 20
II.2.- ACTUACIONES DESARROLLADAS POR EL FNEE PARA PROMOVER EL
AHORRO ENERGÉTICO .......................................................................................................... 20
II.2.1.- Convocatorias de programas de ayudas ................................................................ 22
II.2.2.- Campañas de publicidad .......................................................................................... 48
II.2.3.- Cuantificación de los ahorros energéticos obtenidos ........................................... 50
II.3.- OTROS ASPECTOS DE LA GESTIÓN DEL FONDO ....................................................... 57
II.3.1.- Gestión de la tesorería ............................................................................................. 57
II.3.2- Gastos de gestión del FNEE ..................................................................................... 59
III.- CONCLUSIONES ................................................................................................................... 63
III.1.- EN RELACIÓN CON EL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA APLICABLE ............... 63
III.2.- EN RELACIÓN CON LOS PROCEDIMIENTOS DE TRAMITACIÓN DE LOS
DISTINTOS PROGRAMAS DE AYUDA CONVOCADOS ......................................................... 64
III.3.- EN RELACIÓN CON LA VALORACIÓN DE LAS OPERACIONES Y DE LOS
SISTEMAS Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN DEL FONDO, EN CUANTO A SU
RACIONALIDAD ECONÓMICO-FINANCIERA, SU SOMETIMIENTO A LOS PRINCIPIOS
DE BUENA GESTIÓN Y SU ADECUACIÓN PARA EL LOGRO DE LA FINALIDAD PARA
LA QUE FUE CREADO ............................................................................................................ 65
IV.- RECOMENDACIONES .......................................................................................................... 68
ANEXOS
RELACIÓN DE ABREVIATURAS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS
AGRICULTURA
Programa de actuaciones de eficiencia energética en explotaciones
agropecuarias (2020)
ALUMBRADO I
Primer programa de ayudas para la renovación de las instalaciones de
alumbrado exterior municipal (2015)
ALUMBRADO II
Segundo programa de ayudas para la renovación de las instalaciones
de alumbrado exterior municipal (2017)
BDNS
Base de Datos Nacional de Subvenciones
CCAA
Comunidades Autónomas
CGE
Cuenta General del Estado
CSC
Comité de Seguimiento y Control
DEE
Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de
octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética
DESALADORAS
Programa de ayudas para actuaciones de eficiencia energética en
desaladoras (2015)
FNEE
Fondo Nacional de Eficiencia Energética, F.C.P.J.
ICO-IDAE
Línea de financiación ICO IDAE de eficiencia energética 2017-2018
IDAE
E.P.E. Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía
IGAE
Intervención General de la Administración del Estado
INDUSTRIA I
Primer programa de ayudas para actuaciones de eficiencia energética
en pyme y en gran empresa del sector industrial (2015)
INDUSTRIA II
Segundo programa de ayudas para actuaciones de eficiencia
energética en pyme y en gran empresa del sector industrial (2017)
INDUSTRIA III
Tercer programa de ayudas para actuaciones de eficiencia energética
en pyme y en gran empresa del sector industrial (2019)
ktep
Kilotonelada equivalente de petróleo
MITERD
Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico
PAREER II
Segundo programa de ayudas para actuaciones de rehabilitación
energética de edificios existentes (2017)
PGEA
Procedimiento de gestión económica y administrativa del FNEE
PREE
Programa de ayudas para la rehabilitación energética de edificios
(2020)
SECTOR
FERROVIARIO
Programa de ayudas para actuaciones de eficiencia energética en el
sector ferroviario (2015)
SNOEE
Sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética
TRANSPORTE I
Primer programa de ayudas para actuaciones de cambio modal y uso
más eficiente de los modos de transporte (2015)
TRANSPORTE II
Segundo programa de ayudas para actuaciones de cambio modal y
uso más eficiente de los modos de transporte (2017)
RELACIÓN DE CUADROS
CUADRO Nº 1: Detalle de los recursos obtenidos por el FNEE .................................................... 15
CUADRO Nº 2: Subvenciones FEDER - Detalle de los reembolsos solicitados y las
subvenciones recibidas a 31 de diciembre de 2020 por convocatorias: ........................................ 20
CUADRO Nº 3: Detalle de los informes semestrales elaborados por el IDAE y aprobados por
el CSC .......................................................................................................................................... 21
CUADRO Nº 4: Detalle de programas de ayudas de gestión centralizada 2015-2017 .................. 23
CUADRO Nº 5: Plazos desde la notificación de la resolución de concesión de la ayuda .............. 28
CUADRO Nº 6: Datos sobre las convocatorias INDUSTRIA I e INDUSTRIA II a 31-12-2020 ....... 31
CUADRO Nº 7: Presupuesto, fecha de aceptación y fecha de la convocatoria en INDUSTRIA
III .................................................................................................................................................. 34
CUADRO Nº 8: Situación ejecución programa INDUSTRIA III a 29 de marzo de 2021 ................. 35
CUADRO Nº 9: Datos sobre las convocatorias ALUMBRADO I Y ALUMBRADO II a 31-12-
2020.............................................................................................................................................. 37
CUADRO Nº 10: Datos sobre las convocatorias TRANSPORTE I y TRANSPORTE II a 31-
12-2020 ........................................................................................................................................ 39
CUADRO Nº 11: Datos sobre la convocatoria SECTOR FERROVIARIO a 31-12-2020 ................ 41
CUADRO Nº 12: Datos sobre la convocatoria DESALADORAS a 31-12-2020 ............................. 43
CUADRO Nº 13: Datos sobre la convocatoria PAREER II a 31-12-2020 ...................................... 46
CUADRO Nº 14: Gastos en publicidad financiados por el FNEE .................................................. 48
CUADRO Nº 15: Estimación de los ahorros energéticos teóricos del IDAE .................................. 52
CUADRO Nº 16: Detalle del cálculo de ahorros energéticos teóricos del IDAE ............................. 53
CUADRO Nº 17: Diferencia entre ahorros anuales estimados y ahorros anuales verificados
– Convocatorias 2015 ................................................................................................................... 55
CUADRO Nº 18: Diferencia entre ahorros estimados por el IDAE y ahorros calculados por el
Tribunal de Cuentas – Convocatorias 2017 .................................................................................. 56
CUADRO Nº 19: Saldo medios de tesorería y rentabilidad del FNEE ........................................... 59
CUADRO Nº 20: Detalle gastos de gestión imputados por el IDAE al FNEE ................................ 62
RELACIÓN DE GRÁFICOS
GRÁFICO Nº 1: Reparto previsión ahorro energético del SNOEE ................................................ 16
GRÁFICO Nº 2: Grado de ejecución de los programas de gestión centralizada del FNEE ........... 24
GRÁFICO Nº 3: Flujograma ayudas préstamo sin garantía (ALUMBRADO I y II) ......................... 26
GRÁFICO Nº 4: Flujograma ayudas préstamo con garantía (PAREER II) ..................................... 27
GRÁFICO Nº 5: Flujograma ayudas entrega dineraria .................................................................. 27
GRÁFICO Nº 6: Evolución de la tesorería del FNEE a 31-12 ........................................................ 57
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 9
I.- INTRODUCCIÓN
I.1.- INICIATIVA Y ANTECEDENTES DE LA FISCALIZACIÓN
La fiscalización se incluyó inicialmente en el Programa de Fiscalizaciones para el año 2020,
aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en su sesión de 19 de diciembre de 2019, por
iniciativa de las Cortes Generales, con la denominación de “Fiscalización de la actividad del Fondo
Nacional de Eficiencia Energética, ejercicio 2018”. A este respecto, la Comisión Mixta Congreso-
Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión de 7 de febrero de 2019,
acordó “Recabar del Tribunal de Cuentas la realización de un Informe de fiscalización sobre las
entidades que no integran sus cuentas en la Cuenta General del Estado (…)”, instando al Tribunal
a “Incluir en su plan anual de fiscalización un Informe global sobre aquellas entidades que no
presentaron sus Cuentas para integrarse en la última Cuenta General del Estado”. Esta fiscalización
se ha programado en cumplimiento de dicha solicitud, puesto que en la Cuenta General del Estado
(en adelante CGE) de 2017 no fueron integradas las cuentas anuales del Fondo Nacional de
Eficiencia Energética, F.C.P.J.
1
(en adelante FNEE o Fondo), dado el retraso en su aprobación y
rendición; en la CGE de 2018 se integraron sus cuentas anuales a partir de información facilitada a
la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) por el propio Fondo, ya que este no
las había formulado en el momento de la formación de la CGE por la IGAE; y en la CGE de 2019,
última rendida a este Tribunal, se han integrado las cuentas anuales del FNEE formuladas pero no
aprobadas. Además, este Fondo no ha sido objeto de fiscalización desde su creación, en 2014.
En su reunión de 27 de febrero de 2020, el Pleno del Tribunal aprobó el inicio del procedimiento
fiscalizador, según lo establecido en el artículo 3b) de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas y siguiendo lo dispuesto al efecto en las Normas de
Fiscalización del Tribunal. Posteriormente, las Directrices Técnicas con arreglo a las que se ha
llevado a cabo la fiscalización fueron aprobadas por el Pleno en su sesión de 25 de junio de 2020.
Simultáneamente a la aprobación de estas Directrices Técnicas, se aprobó la modificación de la
denominación de la fiscalización, por la de “Fiscalización de la actividad del Fondo Nacional de
Eficiencia Energética, situación a 31 de diciembre de 2019”, con la finalidad de ampliar su ámbito
temporal.
Esta fiscalización se encuadra dentro del Plan Estratégico 2018-2021 del Tribunal de Cuentas,
aprobado por el Pleno el 25 de abril de 2018, en el objetivo estratégico 1 “Contribuir al buen gobierno
y a la mejora de la actividad económico-financiera del sector público” y, en concreto: en el objetivo
específico 1.1 “Realizar actuaciones que sirvan a las Cortes Generales y a las Asambleas
Legislativas de las comunidades autónomas para impulsar la adopción de medidas que contribuyan
a conseguir un sector público más racional y eficiente”, en su medida 3 (Contribuir a la
implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas mediante la
realización de actuaciones fiscalizadoras específicas relativas al buen gobierno del sector público);
en el objetivo específico 1.2 “Fomentar buenas prácticas de organización, gestión y control de las
entidades públicas”, en su medida 2 (Fiscalizar las áreas con mayores incumplimientos o entidades
que no rinden cuentas); y en el objetivo específico 1.4 “Incrementar las fiscalizaciones operativas”,
en su medida 2 (Incrementar las fiscalizaciones operativas que contribuyan al buen gobierno y a
orientar la toma de decisiones en la gestión de la actividad económico-financiera pública y la
ejecución de los programas de ingresos y gastos).
I.2.- ANTECEDENTES DE LA FISCALIZACIÓN
I.2.1.- Naturaleza y régimen jurídico
La Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa
a la eficiencia energética (en adelante DEE), estableció un marco común de medidas para fomentar
la eficiencia energética dentro de la Unión Europea, con el fin de asegurar la consecución del
1
Adecuación de la denominación según lo establecido en la disposición final séptima del Real Decreto 903/2017, de 13
de octubre, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital.
10 Tribunal de Cuentas
objetivo común de un 20 % de ahorro de energía para 2020 y de preparar el camino de mejoras de
eficiencia energética más allá de ese año. La DEE dispuso que cada Estado miembro debía fijar un
objetivo nacional de eficiencia energética para el periodo 2014-2020 y notificarlo a la Comisión
Europea.
Entre otras cuestiones, la DEE estableció, en su artículo 7, que cada Estado miembro debía
establecer un sistema de obligaciones de eficiencia energética que asegure que los distribuidores y
comercializadores de energía que operan en su territorio y se consideren “partes obligadas” en dicho
sistema, alcancen un determinado objetivo de ahorro de energía acumulado a nivel de usuario final
para el periodo 2014-2020; en el mismo artículo, la DEE previó que, como alternativa a la imposición
de un sistema de obligaciones de eficiencia energética, los Estados miembros podrían optar por
otras medidas de actuación para conseguir ahorros de energía entre los clientes finales. En su
artículo 20, la Directiva permitió que los Estados miembros crearan un fondo nacional de eficiencia
energética y que estipularan que las “partes obligadas” cumplieran sus obligaciones de ahorro de
energía mediante contribuciones a ese fondo.
España comunicó a la Comisión Europea, con fecha 5 de junio de 2014, un objetivo de ahorro
energético de 15.979 kilotoneladas equivalentes de petróleo (en adelante ktep) para el periodo
2014-2020. La obtención de dicho objetivo se realizaría, según dicha comunicación, a través de tres
líneas de actuación:
• Sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética (en adelante SNOEE), que será
gestionado por el FNEE como el vehículo principal de intervención pública para obtener ahorros
eficientes, para el que se estimaron unos ahorros de energía de 6.356 ktep.
• Medidas alternativas al sistema de obligaciones de eficiencia energética (medidas de tipo fiscal,
programas de apoyo financiero y medidas de educación y formación, que induzcan a la aplicación
de tecnologías o técnicas eficientes desde el punto de vista energético y que den lugar a una
reducción del consumo final de energía), para las que se estimaron unos ahorros de energía de
4.662 ktep.
• Aplicación de los fondos estructurales recibidos en el marco del objetivo temático “Economía baja
en carbono” de la Unión Europea, que se estimó podían generar unos ahorros de 4.961 ktep al
ser utilizados en programas y medidas de eficiencia energética. La comunicación prevé que estos
fondos estructurales se podrían gestionar a través del FNEE.
Por Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento,
la competitividad y la eficiencia, que, tras su convalidación por el Congreso de los Diputados, se
convirtió en la Ley 18/2014, de 15 de octubre, del mismo nombre, se regula el Sistema nacional de
obligaciones de eficiencia energética (artículos 69 a 75). Por el artículo 72, se creó el FNEE como
fondo sin personalidad jurídica y cuya finalidad es financiar las iniciativas nacionales de eficiencia
energética, en cumplimiento del artículo 20 de la DEE.
El FNEE se dedica a la financiación de mecanismos de apoyo económico, financiero, asistencia
técnica, formación, información, u otras medidas con el fin de aumentar la eficiencia energética en
diferentes sectores. Con cargo al Fondo se pueden atender los gastos que ocasiona su gestión, la
elaboración de estudios e informes y las asistencias técnicas para la definición de las medidas de
actuación y para la medición, control, verificación y certificación de los ahorros energéticos
obtenidos por la aplicación de las medidas apoyadas por el Fondo.
Por otra parte, por el artículo 69 de Ley 18/2014 se creó el SNOEE, cuya vigencia abarca el periodo
comprendido entre la aprobación de la Ley y el 31 de diciembre de 2020
2
. Se establece que son
sujetos obligados de este sistema las empresas comercializadoras de gas y electricidad y los
operadores al por mayor de productos petrolíferos y de gases licuados de petróleo; y que el
2
El RD-Ley 20/2020, de 23 de junio, ha ampliado el periodo de vigencia del SNOEE hasta el 31 de diciembre de 2030.
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 11
cumplimiento de las obligaciones anuales de ahorro energético de estas entidades se podrá hacer
efectivo mediante una contribución financiera anual a ingresar al FNEE, de manera que, con el pago
de la correspondiente “equivalencia financiera”, los sujetos obligados darían por totalmente
cumplida su obligación de ahorro energético anual.
La Ley también prevé que, alternativamente, en los términos que reglamentariamente se regulen
por el Gobierno, se podría establecer un mecanismo de acreditación de la consecución de una
cantidad de ahorro energético equivalente al cumplimiento, por parte de los sujetos obligados, de
las obligaciones del sistema, mediante la presentación de “Certificados de Ahorro Energético
negociables”, que resulten de la realización de las actuaciones de eficiencia energética que se
definan en un catálogo y que cumplan con los requisitos y condiciones que se establezcan en él; la
gestión de dicho catálogo correspondería al IDAE. A la fecha de redacción de este Informe, este
sistema alternativo de acreditación de la consecución de ahorros de energía no se ha puesto en
marcha.
De acuerdo con el artículo 74 de la Ley 18/2014, la dotación económica del Fondo está compuesta
por los recursos provenientes de fondos estructurales comunitarios FEDER, las aportaciones de los
sujetos obligados por el SNOEE, otras aportaciones que se consignen en los Presupuestos
Generales del Estado y cualquier otro recurso destinado a financiar actuaciones que tengan como
objetivo implementar medidas de ahorro y eficiencia energética.
La propia Ley fija las obligaciones de aportación al FNEE en 2014, recogiendo en un anexo los
sujetos obligados a realizar aportaciones y sus cuantías. Para los ejercicios siguientes, la Ley prevé
que por Orden Ministerial se determinen anualmente las cuantías de la equivalencia financiera de
las aportaciones necesarias para conseguir el objetivo de ahorro energético de cada ejercicio.
El Fondo está adscrito, actualmente, al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto
Demográfico (MITERD)
3
, a través de la Secretaría de Estado de Energía. La supervisión y el control
del Fondo corresponden a un Comité de Seguimiento y Control (en adelante CSC
4
) de igual
adscripción que el FNEE, y que se constituyó el 26 de enero de 2015, aprobándose en esa primera
reunión el procedimiento de gestión económica y administrativa del Fondo. Las funciones
principales del CSC son: velar por el cumplimiento de la correcta aplicación de los recursos del
Fondo de conformidad con las directrices establecidas sobre medidas para la promoción de ahorro
y eficiencia energética en los distintos sectores de actividad; realizar el seguimiento de las
inversiones financieras, comprobando el cumplimiento de los principios de seguridad, rentabilidad y
liquidez; y formular informes, al menos semestralmente, sobre la ejecución de las actividades con
cargo al Fondo.
La gestión del Fondo está asignada al IDAE, cuyo Director General es el responsable de formular
sus cuentas anuales, siendo el CSC quien las aprueba. El Fondo carece de personal propio y el
IDAE factura al Fondo los gastos de gestión en los que incurre de acuerdo con el procedimiento
fijado por el CSC.
Como fondo sin personalidad jurídica, la actividad del FNEE está regulada en el capítulo VIII del
título II de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, según el cual
estos fondos se regirán por lo dispuesto en dicha Ley, en su norma de creación y en el resto de las
3
El Fondo estaba adscrito al Ministerio de Industria, Energía y Turismo en el momento de su creación y hasta noviembre
de 2016; al Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital hasta junio de 2018, y al Ministerio para la Transición Ecológica
hasta enero de 2020.
4
De acuerdo con artículo 73.3 de la Ley 18/2014, el CSC estará presidido por el Secretario de Estado de Energía y
compuesto por los titulares de la Dirección General de Política Energética y Minas, la Dirección General del IDAE, la
Oficina Económica de Presidencia del Gobierno y un representante con rango de Director General de los siguientes
departamentos ministeriales: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (actual Ministerio de Hacienda),
Ministerio de Fomento (actual Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana), Ministerio de Agricultura,
Alimentación y Medio Ambiente (actual Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación) y Ministerio de Economía y
Competitividad (actual Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital).
12 Tribunal de Cuentas
normas de derecho administrativo general y especial que les sean de aplicación. Asimismo, está
sujeto al régimen de presupuestación, contabilidad y control previsto en la Ley 47/2003, de 26 de
noviembre, General Presupuestaria, con la particularidad de que elabora su contabilidad de acuerdo
con el Plan General de Contabilidad que figura como anexo I de la Resolución de 1 de julio de 2011,
de la IGAE, por la que se aprueban las normas contables relativas a los fondos carentes de
personalidad jurídica a que se refiere el apartado 2 del artículo 2 de la Ley General Presupuestaria
5
y al registro de las operaciones de tales fondos en las entidades aportantes del sector público
administrativo.
I.2.2.- Principales magnitudes económicas del FNEE
Según las cuentas anuales de 2019, el activo del FNEE ascendía, a fin de dicho ejercicio, a 751,5
millones de euros. El activo corriente presentaba un saldo de 651,9 millones y el activo no corriente
de 99,6 millones. Las principales partidas del activo corresponden a: la tesorería y las inversiones
financieras a corto plazo, con un saldo de 628,4 millones, lo que representa el 83,6 % del activo
total; y los créditos concedidos por operaciones derivadas de la actividad principal, como
mecanismo de apoyo económico y financiero en el cumplimiento de la finalidad del Fondo, por 109,9
millones, el 14,6 % del activo. El origen de la elevada tesorería del Fondo se encuentra en el largo
periodo de tiempo que transcurre desde que los sujetos obligados realizan las aportaciones que les
corresponden al Fondo hasta que se aplican dichas aportaciones al pago de las ayudas, lo que
ocurre una vez justificadas las actuaciones realizadas en los distintos programas.
Al cierre de 2019, el Fondo carecía de pasivo no corriente y el corriente era de tan solo 0,8 millones
de euros. El patrimonio neto era de 750,7 millones de euros, compuesto por la aportación inicial del
Estado de 11,1 millones de euros, pendiente de desembolsar; los resultados positivos de ejercicios
anteriores por 870 millones (desde su creación, el Fondo había obtenido beneficios en los ejercicios
2014, 2015, 2016, 2017 y 2018 de 103,6, 198,8, 207, 178,3 y 182,3 millones de euros,
respectivamente); y el resultado negativo del ejercicio 2019, de 130,4 millones.
En la cuenta del resultado económico patrimonial de 2019, el epígrafe de ingresos de la gestión
ordinaria presentaba un saldo de 226,8 millones de euros, de los que 200,7 millones corresponden
a la equivalencia financiera del objetivo de ahorro establecido para el ejercicio por orden ministerial;
1,2 millones a los intereses devengados por los préstamos concedidos por operaciones derivadas
de la actividad principal; y 24,9 millones a las subvenciones recibidas por las actuaciones realizadas
por el Fondo dentro del Marco de Economía Baja en Carbono del Programa FEDER 2014-2020.
Los gastos de la gestión ordinaria de 2019 ascendieron a 357 millones de euros, en los que se
incluyen 307,5 millones por los pagos realizados a las comunidades autónomas en el marco de
programas de ayudas territorializadas y 43,3 millones por las ayudas otorgadas de los diversos
programas gestionados por el IDAE para financiar actuaciones de eficiencia energética. De este
último importe, 37,4 millones son subvenciones concedidas mediante ayudas directas de varios
programas y 5,9 millones son ayudas por las subvenciones en los préstamos otorgados a tipo 0 %,
por la diferencia entre el valor razonable y el valor actual de los préstamos bonificados concedidos
durante el ejercicio. El resto de los gastos de gestión ordinaria, por 6,1 millones, recogen los demás
servicios adquiridos por el FNEE, entre los que se incluyen los gastos de gestión abonados al IDAE,
por 3,3 millones.
En el ANEXO I se incluyen el balance de situación y la cuenta de resultados del FNEE de los
ejercicios 2014 a 2019.
I.2.3.- Rendición de cuentas e integración en la CGE
Desde su constitución, el FNEE ha rendido sus cuentas anuales al Tribunal con considerable retraso
respecto del plazo legalmente previsto. Las cuentas del ejercicio 2019 fueron formuladas por el
Director General del IDAE el 28 de julio de 2020, durante los trabajos de esta fiscalización,
5
Actualmente, artículo 2.2.f) de la Ley General Presupuestaria.
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 13
rindiéndose el 23 de abril de 2021, con un retraso de 135 días; y las cuentas de los ejercicios 2018,
2017, 2016, 2015 y 2014 se rindieron con un retraso medio de 313 días. En todos los casos, la
causa de esta demora está en el retraso en la formulación y/o en la posterior aprobación de las
cuentas por el CSC. Todos los informes de auditoría sobre las cuentas anuales desde la creación
del Fondo expresan una opinión favorable sin salvedades.
En la CGE de 2019, última rendida a este Tribunal de Cuentas, se han integrado las cuentas anuales
del FNEE a partir de las cuentas formuladas. En el ejercicio 2018 se integraron a partir de la
información suministrada por el Fondo a la IGAE, aunque sus cuentas no estaban formuladas en el
momento de formación de la CGE. En la CGE de 2017 y en las anteriores, no se integraron las
cuentas anuales del FNEE, dado el retraso producido en su aprobación y rendición.
I.3.- OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN
La fiscalización ha tenido como objetivo general analizar las actuaciones financiadas por el Fondo
para la consecución del objetivo de ahorro energético nacional y evaluar su eficacia. Se configura
como una fiscalización de cumplimiento y operativa o de gestión, según lo dispuesto en las Normas
de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, aprobadas por el Pleno el 23 de diciembre de 2013, cuyos
objetivos específicos han sido:
a) Verificar el cumplimiento de la normativa aplicable a la que está sometida la actividad del
FNEE, especialmente en relación con las convocatorias de ayudas que son gestionadas por
el IDAE.
b) Analizar la aplicación efectiva de los procedimientos de tramitación de los distintos
programas de ayuda convocados con cargo al Fondo, tanto los consistentes en entregas
dinerarias sin contraprestación como los formalizados a través de la concesión de préstamos
reembolsables, a efectos de comprobar su cumplimiento.
c) Proporcionar una valoración de las operaciones y de los sistemas y procedimientos de
gestión del Fondo, tanto en lo que se refiere a su racionalidad económico-financiera y su
sometimiento a los principios de buena gestión (en particular de la tesorería), como a su
adecuación para el logro de la finalidad con la que fue creado (financiación de los
mecanismos necesarios para aumentar la eficiencia energética en diferentes sectores, para
alcanzar el objetivo de ahorro energético nacional que establece el SNOEE).
El análisis del cumplimiento de las prescripciones establecidas en la normativa sobre transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno, en todo aquello en que lo dispuesto en esta
normativa tuviera relación con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras, se ha incluido en la
ejecución del objetivo específico b) señalado. En el curso de los trabajos no han surgido cuestiones
relacionadas con las previsiones contenidas en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la
igualdad efectiva de mujeres y hombres.
El ámbito subjetivo de esta fiscalización está constituido por el FNEE, aunque para la realización de
los análisis se ha solicitado al IDAE, como entidad encargada de su gestión, toda la documentación
necesaria. El ámbito objetivo comprende la gestión general del Fondo y, en particular, de los
distintos mecanismos que este utiliza para aumentar la eficiencia energética en diferentes sectores.
En cuanto al ámbito temporal, dado que es la primera vez que se fiscaliza este Fondo, las
actuaciones fiscalizadoras se han referido a la actividad desarrollada desde su creación en julio de
2014, habiéndose analizado todas las convocatorias de ayudas efectuadas hasta el 31 de diciembre
de 2019; sin perjuicio de ello, para el adecuado cumplimiento de los objetivos previstos, se han
analizado aquellos hechos o actuaciones, posteriores al periodo fiscalizado, que se han considerado
de relevancia. Así, en el Informe figura actualizada la situación de la tramitación de las ayudas
concedidas hasta, al menos, el final de 2020.
Las comprobaciones de la fiscalización se han llevado a cabo sobre la información y documentación
obrante en el Tribunal de Cuentas y sobre la aportada por el IDAE durante la fiscalización. Se han
14 Tribunal de Cuentas
realizado todas las pruebas y comprobaciones necesarias para dar cumplimiento a los objetivos
anteriormente señalados, utilizando los procedimientos y técnicas habituales de auditoría; en
particular, se han aplicado las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, aprobadas por el
Pleno del Tribunal de Cuentas en su reunión de 23 de diciembre de 2013. Al haberse desarrollado
las actuaciones fiscalizadoras en el contexto de la pandemia por COVID-19, no ha sido posible para
el equipo fiscalizador desplazarse a la sede del IDAE, lo que ha dilatado los tiempos de respuesta
a las solicitudes efectuadas, aunque sin impedir que se mantuviera un adecuado contacto con la
Entidad a través del interlocutor designado para ello.
I.4- TRÁMITE DE ALEGACIONES
En cumplimiento de lo establecido en el artículo 44 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal
de Cuentas, los resultados de la fiscalización se han puesto de manifiesto a la máxima responsable
del FNEE (la Secretaria de Estado de Energía en su condición de Presidenta del IDAE y del CSC)
y a los que ocuparon ese cargo durante los ejercicios fiscalizados, ascendiendo a cuatro el número
de posibles alegantes. Dentro del plazo concedido para ello, se ha recibido en el Tribunal de
Cuentas un escrito de alegaciones de la actual Presidenta del IDAE y Secretaria de Estado de
Energía.
Las alegaciones presentadas, que se acompañan a este Informe, han sido analizadas y valoradas.
Como consecuencia de ese análisis, se han introducido en el texto los cambios que se han
considerado oportunos, ya sea para aceptar su contenido, incluyéndolo en el texto del Informe, o
para exponer el motivo por el que no se han aceptado. En aquellos casos en que las alegaciones
formuladas constituyen meras explicaciones o comentarios de hechos o situaciones descritos en el
Informe o plantean opiniones sin un adecuado soporte documental, no se ha modificado el texto del
Informe. En todo caso, el resultado definitivo de la fiscalización es el expresado en el presente
Informe, con independencia de las consideraciones que se hayan manifestado en las alegaciones.
II.- RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
El FNEE ha desarrollado diferentes mecanismos de apoyo económico y financiero con el fin de
aumentar la eficiencia energética en diferentes sectores, siendo los más relevantes los diversos
programas de ayudas destinados a financiar actuaciones que permitan la mejora de la eficiencia
energética en el ámbito de la industria, el alumbrado público, el transporte y los edificios. Las ayudas
otorgadas por el FNEE pueden tener la forma de ayuda directa o de préstamo. Para su financiación,
ha contado fundamentalmente con las aportaciones de los sujetos obligados por el SNOEE y
recursos provenientes de los fondos FEDER. Las verificaciones efectuadas sobre ambas materias
se exponen en los siguientes apartados del Informe, así como los análisis efectuados en relación
con su elevada tesorería y con sus gastos de gestión.
II.1.- RECURSOS DEL FNEE
está compuesta por:
a) Los recursos provenientes de fondos estructurales comunitarios FEDER.
b) Las aportaciones de los sujetos obligados por el SNOEE en concepto de cumplimiento o
liquidación de sus obligaciones de ahorro energético.
c) Otras aportaciones que se consignen en los Presupuestos Generales del Estado.
d) Cualquier otro recurso destinado a financiar actuaciones que tengan como objetivo
implementar medidas de ahorro y eficiencia energética.
Desde la creación del FNEE, su principal fuente de recursos han sido las aportaciones de los sujetos
obligados por el SNOEE, por un total de 1.131 millones de euros en el periodo 2014 a 2019.
Adicionalmente, en 2020 se han producido ingresos por aportaciones por un importe de 206,9
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 15
millones, según la cifra consignada en la Orden TED/287/2020, de 23 de marzo, por la que se
establecen las obligaciones de aportación al FNEE en el año 2020
6
. Este último importe es
coincidente con el reflejado en el informe económico financiero del 2º semestre de 2020 elaborado
por el IDAE. En el ejercicio 2021 se han fijado nuevas aportaciones por el mismo importe global que
en 2020, conforme a lo establecido en la Orden TED/275/2021, de 18 de marzo, tras haberse
ampliado el alcance temporal del SNOEE por la Directiva (UE) 2018/2002 a un nuevo periodo que
abarca hasta el 31 de diciembre de 2030.
El FNEE también ha recibido recursos de los fondos FEDER en 2018 y 2019, por un total de 45
millones de euros y una consignación en los PGE de 2015, por 11,1 millones, que no ha sido
abonada por el Tesoro hasta la fecha de redacción de este Informe, al disponer el FNEE de recursos
financieros suficientes desde su creación.
Adicionalmente, y sin estar contemplados entre los recursos previstos en el artículo 74, el FNEE ha
obtenido ingresos por los rendimientos de los saldos de tesorería y de las inversiones financieras
entre los ejercicios 2014 a 2019 por 3,6 millones de euros. El análisis específico de la tesorería y
de los ingresos financieros queda recogido en el epígrafe II.3.1 de este Informe.
En el siguiente cuadro se detallan los importes de los recursos obtenidos por el FNEE en los
ejercicios 2014 a 2019:
CUADRO Nº 1: Detalle de los recursos obtenidos por el FNEE
(en euros)
Ejercicio
Ingresos en cuenta de pérdidas y ganancias
Fondos propios
Total recursos
Ingresos por
aportaciones. Sujetos
obligados sistema
nacional de
obligaciones de
eficiencia energética
Fondos FEDER
Ingresos financieros
Consignaciones
en PGE (2)
2014
103.454.309,78
---
141.651,41
---
103.595.961,19
2015
206.908.301,16
---
813.267,08
11.098.600,00
218.820.168,24
2016
206.696.165,57
---
1.503.998,71
---
208.200.164,28
2017
206.357.950,63
---
841.231,60
---
207.199.182,23
2018
206.887.148,29
20.136.749,35
246.290,38
---
227.270.188,02
2019
200.675.240,06
24.888.086,61
83.049,41
---
225.646.376,08
Total 2014 a 2019
1.130.979.115,49
45.024.835,96
3.629.488,59
11.098.600,00
1.190.732.040,04
2020 (1)
206.908.650,70
35.147.237,47
242.055.888,17
(1) El importe consignado en ingresos por aportaciones se corresponde con el que figura en la Orden TED/287/2020, de 23 de marzo, por la que
se establecen las obligaciones de aportación al FNEE en el año 2020. El importe de Fondos FEDER se ha calculado a partir de los datos sobre
subvenciones cobradas aportados por la entidad.
(2) Pendientes de abonar por el Tesoro Público.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos aportados por la entidad.
II.1.1.- Aportaciones de los sujetos obligados por el Sistema nacional de obligaciones de
eficiencia energética
Como ya se ha señalado, las aportaciones de los sujetos obligados por el SNOEE en concepto de
cumplimiento o liquidación de sus obligaciones de ahorro energético constituyen la principal partida
de ingresos del FNEE.
6
El Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos
para la reactivación económica, ha establecido de manera excepcional una moratoria en el cumplimiento de las
obligaciones de aportación al FNEE correspondientes a 2020 de aquellos sujetos obligados que tengan la consideración
de microempresa o pequeña y mediana empresa de acuerdo con la normativa europea; el Real Decreto-ley prevé que
dicha moratoria se aplique a las obligaciones pendientes de los citados sujetos hasta el 28 de febrero de 2021.
16 Tribunal de Cuentas
SNOEE en virtud del cual se asigna a los sujetos obligados del sistema (empresas
comercializadoras de gas y electricidad, operadores de productos petrolíferos al por mayor y
operadores de gases licuados de petróleo al por mayor) una cuota anual del ahorro energético de
ámbito nacional, que se denomina “obligaciones de ahorro”. La Ley establece que el cumplimiento
de las obligaciones anuales de ahorro energético de estos sujetos obligados se puede hacer efectivo
mediante una contribución financiera anual a ingresar al FNEE, de manera que estos darán por
totalmente cumplida su obligación de ahorro energético anual con el pago al FNEE de la
“equivalencia financiera” que se fija en la propia Ley.
De los 15.979 ktep a que asciende el objetivo de ahorro de energía total para el periodo 2014-2020,
que España comunicó a la Comisión Europea el 5 de junio de 2014, está previsto que 6.356 ktep
(el 40 %) se obtengan a través del SNOEE, gestionado por el FNEE, que se constituye como uno
de los principales vehículos para el cumplimiento del objetivo de ahorro nacional.
Con esta finalidad, el Fondo debe dedicar las aportaciones obtenidas de los sujetos obligados por
el SNOEE a fomentar medidas de intervención pública para obtener ahorros eficientes con periodos
de retorno de medio y largo plazo. La pretensión es que con los proyectos financiados por el FNEE
se obtengan ahorros energéticos, no solo durante el ejercicio en el que se realizan las inversiones
sino también en los ejercicios futuros. De acuerdo con este planteamiento, se fijó un objetivo de
ahorro energético anual de 131 ktep para 2014 y de 262 ktep para los ejercicios 2015 a 2020,
estimando que los ahorros de las inversiones de cada ejercicio se producirían en igual medida en
los ejercicios siguientes; así, el ahorro fijado para 2014
7
supondría ahorros por otros seis años (2015
a 2020), el de 2015 por otros cinco años (2016 a 2020) y así sucesivamente. En el siguiente gráfico
se detalla el método de cálculo del reparto de la previsión de ahorro energético a través del SNOEE:
GRÁFICO Nº 1: Reparto previsión ahorro energético del SNOEE
Fuente: gráfico aportado por el IDAE.
7
En 2014, al considerarse solo el segundo semestre, el ahorro efectivo supone la mitad de los 131 ktep. Para los ejercicios
2015 a 2020, el ahorro por las medidas tomadas en 2014 se produciría durante todo el ejercicio, alcanzando los 131 ktep.
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 17
El objetivo de ahorro energético anual, los porcentajes de reparto entre los sujetos obligados, así
como las cuotas u obligaciones de ahorro resultantes y su equivalencia financiera se han fijado
anualmente a partir de 2015 mediante orden ministerial (actualmente del MITERD), previo acuerdo
de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos y previo informe del IDAE; para
el ejercicio 2014, se establecieron en el artículo 75 y en el anexo XII de la propia Ley 18/2014.
Para los ejercicios 2015 a 2020, se ha comprobado que el IDAE elaboró los informes previos a la
aprobación de cada orden ministerial, en los que se manifiesta que esta Entidad no encuentra
objeciones a la determinación del objetivo de ahorro anual ni a la fijación de la equivalencia
financiera; respecto al reparto del objetivo de ahorro entre las partes obligadas, se señala que, si
bien se considera que la metodología empleada para asignar las obligaciones de ahorro y
determinar el importe económico equivalente es coherente con la Ley 18/2014, el IDAE no se
pronuncia sobre los cálculos que conducen a las cuotas individuales al no disponer de datos sobre
la facturación de cada uno de los sujetos.
El objetivo de ahorro energético anual se reparte de la siguiente forma entre los sujetos obligados:
proporcionalmente al volumen de sus ventas de energía final a nivel nacional a consumidores
finales, en el caso de las comercializadoras de gas y electricidad
8
; y proporcionalmente al volumen
de sus ventas de energía final a nivel nacional para su posterior distribución al por menor y a
consumidores finales, en el caso de los operadores al por mayor de productos petrolíferos y gases
licuados del petróleo. En ambos casos, las ventas de energía, expresadas en GWh (medida de
energía eléctrica equivalente a la que desarrolla una potencia suministrada de un gigavatio durante
una hora) que se toman para el cálculo, son las registradas durante el segundo año anterior al
periodo anual de la obligación (las aportaciones de 2019 y 2020 se calcularon sobre las ventas de
2017 y 2018, respectivamente).
A efectos del cálculo anual, los sujetos obligados deben remitir anualmente, antes del 30 de
septiembre, a la Dirección General de Política Energética y Minas, los datos de ventas de energía
correspondientes al año anterior, expresados en GWh (1 ktep equivale a 11,6279 GWh). Asimismo,
y para establecer y comprobar la obligación de ahorro anual de los sujetos obligados, se debe tener
en cuenta la información facilitada por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y
por la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos, entre otros organismos. La
Ley prevé mecanismos para el cálculo de las aportaciones en aquellos casos en los que no se haya
remitido la información o para aquellas entidades que inicien su actividad.
En términos económicos, partiendo de los objetivos de ahorro energético (131 ktep en 2014 -
1.523,26 GWh- y 262 ktep anuales entre 2015 y 2020 -3.046,51 GWh-) y aplicando la equivalencia
financiera fijada en la Ley 18/2014 (0,789728 millones de euros por ktep ahorrado -o 67.916,58
euros por GWh ahorrado-), el importe total de las obligaciones de aportación por parte de los sujetos
obligados ascendió a 103,45 millones en 2014 y a 206,91 millones en cada año de los siguientes
hasta 2020, lo que hace un importe total de 1.345 millones para el periodo comprendido entre 2014
y 2020. No obstante, de acuerdo con lo previsto en la Ley 18/2014, en 2015, una vez revisados los
datos de las aportaciones de 2014, se ajustaron tanto al alza como a la baja las aportaciones a
realizar para regularizar las diferencias derivadas de los importes consignados para el ejercicio
anterior; y, también, se han efectuado otras correcciones en algunos de los ejercicios siguientes
9
.
Considerando los ajustes que se han realizado en las obligaciones de aportación, el total de
8
Cabe destacar que el Real Decreto 469/2016, de 18 de noviembre, por el que se modifica el Real Decreto 216/2014, de
28 de marzo, por el que se establece la metodología de cálculo de los precios voluntarios para el pequeño consumidor de
energía eléctrica y su régimen j urídico de contratación, incorpora a los costes de comercialización de las eléctricas los
costes de contribución de las mismas al FNEE, lo que supone que una parte de las obligaciones de aportación en virtud
del SNOEE es trasladada al consumidor final en la factura de la electricidad. Este sistema ha estado vigente hasta
noviembre de 2020, ya que el Real Decreto 960/2020, de 3 de noviembre, por el que se regula el régimen económico de
energías renovables para instalaciones de producción de energía eléctrica, ha vuelto a modificar la metodología de cálculo
establecida en los Reales Decretos de 2014 y 2016 y no contempla específicamente los costes de contribución al FNEE.
9
Las c orrecciones han tenido su origen tanto en errores en los datos utilizados para calcular las obligaciones de
aportación, como en resoluciones judiciales que han eximido a alguna entidad de la obligación por causa justificada.
18 Tribunal de Cuentas
obligaciones en el periodo 2014-2020 asciende a 1.337 millones de euros, de los que a 31 de
diciembre de 2020 se encontraban pendientes de recaudar 11,9 millones de euros, según se detalla
en el informe económico financiero del 2º semestre de 2020.
Los sujetos obligados deben efectuar su contribución financiera al Fondo en cuatro pagos iguales a
lo largo del año, no más tarde del 31 de marzo, del 30 de junio, del 30 de septiembre y del 31 de
diciembre
10
, por el importe que resulta de multiplicar su obligación de ahorro anual por la
equivalencia financiera correspondiente.
Corresponde al MITERD fijar las cuantías concretas de las aportaciones a realizar por cada uno de
los sujetos obligados mediante la aplicación de los criterios anteriores, limitándose el Fondo a
recaudar dichos importes; y la inspección y tramitación de los procedimientos sancionadores
derivados del incumplimiento de las obligaciones en relación con el SNOEE, establecidas en la Ley
18/2014 y en sus disposiciones de desarrollo, corresponden a la Dirección General correspondiente
del MITERD.
Desde la creación del FNEE, distintos sujetos obligados han interpuesto recursos ante la jurisdicción
contencioso-administrativa en relación con el deber de contribución obligatoria al FNEE, lo que llevó
al Tribunal Supremo a plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea, al objeto de que se interpretaran los artículos 7 y 20 de la DEE y su compatibilidad con el
sistema de obligaciones establecido en el artículo 71 de la Ley 18/2014 y con la forma de determinar
los obligados a contribuir. En agosto de 2018, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, mediante
sentencia, ha considerado que los preceptos de la DEE no se oponen a la normativa nacional, por
lo que la mayoría de los recursos presentados por los obligados han sido resueltos en su contra.
Por último, la Ley 18/2014, en su artículo 71.2, prevé que, alternativamente, y en los términos que
se establezcan reglamentariamente por el Gobierno, se podría establecer un mecanismo de
acreditación de la consecución de una cantidad de ahorro energético equivalente al cumplimiento
de las obligaciones del sistema. Este mecanismo se debería basar en la presentación de
Certificados de Ahorro Energético negociables, obtenidos por la realización de las actuaciones de
eficiencia energética que se hubieran definido en un catálogo y que cumplan con los requisitos y
condiciones establecidas en dicho catálogo; asimismo, se prevé en la Ley que para obtener y
transmitir Certificados de Ahorro Energético, se deberá estar acreditado ante el SNOEE en las
condiciones que se determinen reglamentariamente y que los sujetos que se acrediten deberán
suscribir un seguro de responsabilidad civil u otra garantía que cubra los riesgos que puedan
derivarse de sus actuaciones; y que este mecanismo incluirá un sistema de control y verificación
material de una parte estadísticamente significativa de las medidas de mejora de la eficiencia
energética certificadas. Sin embargo, la falta de desarrollo por parte del Ministerio del mecanismo
de acreditación de la consecución de ahorros energéticos ha motivado que el cumplimiento de las
obligaciones de ahorro energético se pueda realizar únicamente mediante las actuaciones llevadas
a cabo por el FNEE, con las aportaciones que recaude.
II.1.2.- Fondos FEDER
El FNEE es beneficiario de las subvenciones recibidas de fondos estructurales comunitarios FEDER
en concepto de cofinanciación recibida por las actuaciones realizadas por el Fondo dentro del Marco
de Economía Baja en Carbono, en el marco del Programa FEDER 2014-2020.
En mayo de 2017, el IDAE fue designado Organismo Intermedio de FEDER para el periodo 2014-
2020, mediante “Acuerdo de la Dirección General de Fondos Europeos de Designación de
Funciones” de 10 de mayo de 2017, para actuaciones de Economía Baja en Carbono, en el marco
del Programa Operativo de Crecimiento Sostenible FEDER 2014-2020. Dentro de las tareas
encomendadas al IDAE se incluyen todas las relacionadas con la gestión de la cofinanciación con
10
Estos plazos son aplicables para las aportaciones de los ejercicios 2015 a 2020. En 2014, la contribución debió
realizarse antes del 15 de octubre de ese mismo año.
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 19
fondos FEDER de los proyectos financiados por el FNEE. El Consejo de Administración del IDAE
ratificó la aceptación de dicho acuerdo en su sesión de 2 de junio de 2017.
Como Organismo Intermedio de FEDER, el IDAE está encargado de realizar las certificaciones de
gastos y es el receptor de los fondos transferidos por la Comisión Europea. Por su parte, el FNEE
registra los ingresos derivados de las subvenciones que se le conceden una vez que la Comisión
Europea transfiere los fondos al Tesoro y lo comunica al IDAE.
Los ingresos registrados durante los ejercicios 2018 y 2019 suman 45 millones de euros y los del
ejercicio 2020, 35,2 millones, por lo que se han recibido ingresos por subvenciones por un total de
80,2 millones hasta el 31 de diciembre de 2020. A esta última fecha, el importe de las solicitudes de
reembolso al FNEE con fondos FEDER (para las ayudas ya pagadas a terceros otorgadas por el
Fondo que pueden beneficiarse de la cofinanciación por parte de la Unión Europea) que se habían
tramitado por el FNEE era de 126,8 millones.
Una vez el FNEE otorga y notifica las ayudas directas y estas son aceptadas por los beneficiarios,
el procedimiento se inicia con la comunicación previa a la Dirección General de Fondos Europeos
del Ministerio de Hacienda de los expedientes susceptibles de cofinanciación. Tras la verificación
por parte del IDAE de los gastos totales de las actuaciones (para el 100 % de los gastos se realiza
una verificación documental y para una muestra representativa se realizan verificaciones in situ),
para aquellas actuaciones que son financiables con fondos FEDER, el FNEE tramita las solicitudes
de reembolso que se remiten al Ministerio de Hacienda. Es el Ministerio de Hacienda el encargado
que realizar los controles correspondientes sobre la gestión, la certificación y los pagos y sobre las
auditorias o verificaciones efectuadas.
Cabe destacar que la tasa de cofinanciación de los proyectos es distinta en función de la comunidad
autónoma en la que se ha ejecutado el proyecto, situándose en el 50 % en diez comunidades
autónomas, en el 80 % en otras seis (Andalucía, Asturias, Castilla-La Mancha, Extremadura, Galicia
y Murcia) así como en Ceuta y Melilla, y en el 85 % para Canarias. Una vez efectuados los controles
correspondientes por parte del Ministerio de Hacienda, se procede a la liberación de los fondos de
las ayudas, que son cobrados por el FNEE.
En el caso de las ayudas otorgadas mediante préstamos, el importe cofinanciado se calcula en
relación con la subvención bruta equivalente de la que se beneficia el prestatario por las condiciones
otorgadas frente a las condiciones de mercado y calculada conforme a los criterios establecidos por
la Comisión Europea.
En el periodo fiscalizado, se han tramitado solicitudes de reembolso en relación con todas las
convocatorias de ayudas, salvo para las de Actuaciones de cambio modal y uso más eficiente de
los modos de transporte I y II (TRANSPORTE I y TRANSPORTE II), al entender que las actuaciones
financiadas no cumplían con los requisitos de selección ya que FEDER solo financiaba actuaciones
de movilidad ejecutadas por entidades locales, mientras que estos programas van dirigidos
fundamentalmente a cursos de conducción y planes de transporte de empresas privadas.
En el siguiente cuadro se detallan, para las distintas convocatorias de ayudas convocadas con cargo
al FNEE, los reembolsos solicitados hasta el 31 de diciembre de 2020 y los ingresos por
subvenciones recibidos por el Fondo.
20 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 2: Subvenciones FEDER - Detalle de los reembolsos solicitados y las
subvenciones recibidas a 31 de diciembre de 2020 por convocatorias:
(en euros)
Programa
Reembolsos
solicitados
Subvenciones
cobradas
Renovación de las instalaciones de alumbrado exterior municipal I (ALUMBRADO I)
11.206.724,01
10.084.201,71
Renovación de las instalaciones de alumbrado exterior municipal II (ALUMBRADO II)
162.457,89
Actuaciones de eficiencia energética en desaladoras (DESALADORAS)
697.648,62
285.060,12
Actuaciones de eficiencia energética en pyme y gran empresa del sector industrial I
(INDUSTRIA I)
48.099.903,36
46.425.486,02
Actuaciones de eficiencia energética en pyme y gran empresa del sector industrial II
(INDUSTRIA II)
47.999.819,45
20.799.888,29
Actuaciones de rehabilitación energética de edificios existentes II (PAREER II)
17.338.826,08
2.538.210,34
Actuaciones de eficiencia energética en el sector ferroviario (SECTOR
FERROVIARIO)
1.263.607,40
39.226,95
SUMA
126.768.986,81
80.172.073,43
Fuente: elaboración propia a partir de datos facilitados por el IDAE.
Los importes recibidos de FEDER suponen nuevos recursos para el FNEE, de manera que pueden
ser aplicados para posteriores convocatorias de ayudas.
II.1.3.- Aportaciones de los Presupuestos Generales del Estado
El patrimonio neto del Fondo incluye 11,1 millones de euros, en concepto de patrimonio aportado,
que se corresponden con una transferencia de capital nominativa destinada al IDAE para el Fondo,
consignada en la Sección 20 “Ministerio de Industria, Energía y Turismo” de los Presupuestos
Generales del Estado para el ejercicio 2015. A 31 de diciembre de 2020, debido a la elevada cifra
de tesorería que el Fondo ha mantenido desde su creación, este importe continúa pendiente de
abono por parte de la Dirección General del Tesoro.
II.2.- ACTUACIONES DESARROLLADAS POR EL FNEE PARA PROMOVER EL AHORRO
ENERGÉTICO
Como parte de su actividad principal, y atendiendo a lo establecido en el artículo 72 de la Ley
18/2014, el Fondo ha desarrollado diferentes mecanismos de apoyo económico y financiero con el
fin de aumentar la eficiencia energética en diferentes sectores. La mayor parte de esos mecanismos
ha consistido en diversos programas de ayudas, aunque el FNEE también ha financiado, con cargo
a sus recursos, campañas de publicidad para fomentar prácticas de ahorro energético entre la
población.
El CSC del FNEE es el órgano encargado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 73.4 de la
Ley 18/2014, de:
• Velar por el cumplimiento de la correcta aplicación de los recursos del Fondo de conformidad
con las directrices establecidas sobre medidas para la promoción de ahorro y eficiencia
energética en los distintos sectores de actividad.
• Emitir informes, al menos semestralmente, sobre la ejecución de las actividades con cargo al
Fondo.
• Realizar el seguimiento de las inversiones financieras del Fondo, comprobando el cumplimiento
de los principios de seguridad, rentabilidad y liquidez, función esta que tiene especial
importancia dado el elevado importe de recursos financieros de que ha dispuesto el Fondo
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 21
desde su creación (en el epígrafe II.3.1. de este Informe se analiza la gestión de la tesorería y
las inversiones financieras del FNEE).
Por lo que respecta a la función del CSC de velar por la correcta aplicación de los recursos,
corresponde al Director General del IDAE exponer en el seno del CSC las propuestas de líneas de
actuación a acometer con los recursos del FNEE, siendo el Comité a quien corresponde aprobarlas.
Las primeras líneas de actuación del Fondo fueron aprobadas por el CSC en su reunión del 26 de
enero de 2015, fecha en la que se constituyó, si bien en esta reunión, en la que se asignaron los
recursos ingresados en 2014, únicamente se fijaron las líneas a desarrollar, sin distribuir los
importes entre cada una de ellas, fijando, posteriormente, el IDAE el reparto de los fondos. En las
reuniones posteriores del CSC, sí se ha fijado la cuantía del presupuesto asignada a cada línea de
actuación. Por último, el CSC encomienda al IDAE la gestión, mediante convocatorias públicas, de
los recursos financieros del FNEE destinados a las actuaciones aprobadas por el Comité.
En cuanto a los informes de seguimiento que debe emitir el CSC, con una periodicidad semestral,
son elaborados por el IDAE y, posteriormente, aprobados en las reuniones del CSC. Desde su
creación en enero de 2015, el Comité se reunió una sola vez en los años 2016 y 2018, dos veces
en 2015, 2017 y 2020, tres en 2019 y en 2021 se ha reunido una vez hasta la fecha de redacción
de este Informe. Como consecuencia de ello, en las reuniones de 11 de julio de 2017, de 25 de
septiembre de 2018 y de 10 de febrero de 2021 se tuvieron que aprobar los informes semestrales
correspondientes a dos periodos. Además, en las actas del CSC no figura ninguna referencia al
informe del primer semestre de 2016
11
. En 2019, al celebrarse reuniones con mayor frecuencia, los
informes semestrales se han aprobado en fechas más cercanas a las de su formulación. En el
siguiente cuadro se detallan las fechas de elaboración por el IDAE de los informes semestrales y
las de su presentación y aprobación en el CSC:
CUADRO Nº 3: Detalle de los informes semestrales elaborados por el IDAE y aprobados por
el CSC
Año
Informe semestral
Fecha informe
semestral
Fecha
aprobación
CSC
Días entre elaboración y
aprobación
2014-2015
2014 y 1er semestre - Energético y económico
16/07/2015
21/09/2015
67
2015
2º semestre - Energético y económico
11/02/2016
14/06/2016
124
2016
1er semestre - Energético y económico
26/07/2017
Sin referencias
2º semestre - Energético
23/02/2017
11/07/2017
138
2º semestre - Económico
30/06/2017
11
2017
1er semestre - Energético
11/07/2017
0
1er semestre - Económico
30/06/2017
11
2º semestre - Energético
26/01/2018
25/09/2018
242
2º semestre - Económico
25/05/2018
123
2018
1er semestre - Energético
03/07/2018
84
1er semestre - Económico
10/09/2018
15
2º semestre - Energético
25/02/2019
01/03/2019
4
2º semestre - Económico
12/02/2019
17
2019
1er semestre - Energético
30/06/2019
28/10/2019
120
1er semestre - Económico
30/08/2019
59
2º semestre - Energético
31/12/2019
01/04/2020
92
2º semestre - Económico
26/03/2020
6
2020
1er semestre - Energético
30/06/2020
10/02/2021
225
1er semestre - Económico
31/07/2020
194
2º semestre - Energético
31/12/2020
41
2º semestre - Económico
01/02/2021
9
Fuente: elaboración propia a partir de los datos aportados por el IDAE
11
En las alegaciones presentadas se informa de que el Informe sí fue distribuido entre los miembros del Comité y que
tienen previsto llevar a su próxima reunión su aprobación para subsanar esta deficiencia.
22 Tribunal de Cuentas
En la primera reunión del CSC, celebrada el 26 de enero de 2015, fue aprobado el Procedimiento
de gestión económica y administrativa del FNEE (en adelante PGEA), que fue objeto de
modificación en la reunión de 14 de junio de 2016. En el PGEA figuran recogidas las funciones y la
composición del CSC y los recursos del FNEE en los mismos términos que los establecidos en la
Ley 18/2014. Respecto al régimen de reuniones, el PGEA fija que el Comité se reunirá con carácter
ordinario una vez al año y, de forma extraordinaria, a iniciativa del Presidente o cuando lo solicite
alguno de sus miembros. Además, se establece que el FNEE extenderá su actividad hasta que
finalice la ejecución de todas sus líneas de actuación y se extingan las obligaciones derivadas del
retorno de los préstamos otorgados; que los mecanismos de apoyo financiero y económico se
instrumentarán mediante la concesión de líneas de ayuda y la financiación mediante préstamos; y
que, para la operativa funcional, se utilizarán las normas internas y procedimientos de actuación del
IDAE. Se fijan, asimismo, las funciones que el IDAE, como gestor del Fondo, ha de realizar, entre
las que se encuentran:
• Prestar el asesoramiento preciso al CSC y elaborar los estudios e informes necesarios para la
definición de las líneas y medidas de actuación que hayan de ser sometidos a la aprobación de
este.
• Medir, controlar y verificar los ahorros energéticos obtenidos por la aplicación de las medidas
de actuación financiadas.
• Gestionar, ejecutar y aplicar adecuadamente los recursos destinados al apoyo y financiación de
las líneas y medidas de actuación en ahorro y eficiencia energética que apruebe el CSC.
• Informar periódicamente al CSC del seguimiento y estado de situación de las inversiones
financieras en marcha, justificando el cumplimiento de los principios de seguridad, rentabilidad
y liquidez.
• Elaborar los informes semestrales sobre la ejecución de las actividades con cargo al FNEE y
sobre las incidencias que pudieran afectar a su desarrollo, proponiendo las soluciones o
medidas correctoras que se entiendan más adecuadas.
• Gestionar la cuenta bancaria del FNEE.
• Cuantificar y llevar el registro de los ahorros energéticos obtenidos.
Por último, en relación con los gastos de administración y gestión, que han de atenderse con cargo
a las dotaciones del Fondo, en el PGEA se establece que el IDAE deberá presentar al CSC un
presupuesto de gastos de gestión al que ajustará su actividad, siendo necesario que, al final de
cada ejercicio, se justifiquen los gastos mediante la presentación de una memoria de los gastos y
actividades realizadas en la gestión. En anexo al PGEA, el CSC aprobó el procedimiento para el
cálculo del presupuesto de los gastos de administración del FNEE (en el epígrafe II.3.2. de este
Informe se analizan los gastos de administración facturados por el IDAE al FNEE desde su
creación).
II.2.1.- Convocatorias de programas de ayudas
Datos globales de las convocatorias en el periodo fiscalizado
El IDAE ha puesto en marcha distintos programas de ayudas que han sido financiados con cargo al
FNEE para promover la eficiencia energética. Estos programas de ayuda convocados con cargo al
Fondo revisten la forma de entrega dineraria sin contraprestación, préstamo reembolsable o ambas
modalidades, siempre condicionadas a la realización de las actuaciones incentivadas por parte de
los solicitantes de las ayudas. También se ha puesto en marcha en 2017 la línea de financiación
ICO IDAE Eficiencia Energética 2017-2018 (en adelante ICO-IDAE), en la que el FNEE actúa de
garante del 50 por ciento del riesgo de las operaciones.
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 23
Los programas convocados hasta 2018 fueron gestionados íntegramente por el IDAE. Sin embargo,
la Sentencia 69/2018 del Tribunal Constitucional, de 21 de junio de 2018, referente al recurso de
inconstitucionalidad núm. 283-2015 interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Catalunya
contra, entre otros, los artículos 71 a 73 de la Ley 18/2014, que forman parte de la sección rubricada
«Sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética», concluye que la gestión centralizada
por parte del IDAE del FNEE se considera acorde a derecho, pero pone de manifiesto que la
concesión de subvenciones que den aplicación a los recursos del FNEE y se convoquen para el
fomento de la eficiencia energética deben territorializarse. Tras dicha Sentencia, se hizo necesario
territorializar las convocatorias de ayudas posteriores a ella, por lo que, en marzo de 2019 el CSC
acordó la primera convocatoria de ayudas gestionada conjuntamente por el IDAE y las comunidades
autónomas (en adelante CCAA).
En el siguiente cuadro se detallan las convocatorias de ayudas promovidas con cargo al FNEE que
han sido gestionadas en su totalidad por el IDAE desde el ejercicio 2015 hasta finales de 2019, el
tipo de ayudas otorgadas y el presupuesto de cada una de ellas:
CUADRO Nº 4: Detalle de programas de ayudas de gestión centralizada 2015-2017
(en millones de euros)
Fecha
aprobación
CSC
Fecha
convocatoria
/convenio
Programa
Tipo ayuda
Presupuesto
inicial
Ampliación presupuesto
Total
Fecha
Resolución
Importe
26/01/2015
28/04/2015
INDUSTRIA I
Entrega dineraria sin contraprestación
49,0
27/10/2015
66,2
115,2
28/04/2015
ALUMBRADO I
Préstamo reembolsable
36,0
27/10/2015
29,0
65,0
28/04/2015
TRANSPORTE I
Entrega dineraria sin contraprestación
8,0
---
---
8,0
21/09/2015
30/11/2015
SECTOR
FERROVIARIO
Los beneficiarios deben optar por:
a) Entrega dineraria sin
contraprestación
b) Préstamo reembolsable
13,0
---
---
13,0
18/12/2015
DESALADORAS
Los beneficiarios deben optar por:
a) Entrega dineraria sin
contraprestación
b) Préstamo reembolsable
12,0
---
---
12,0
14/06/2016
26/05/2017
INDUSTRIA II
Entrega dineraria sin contraprestación
63,8
11/12/2017
104,4
168,2
11/04/2017
ALUMBRADO II
Préstamo reembolsable
28,8
28/06/2017
20,0
48,8
11/04/2017
TRANSPORTE II
Entrega dineraria sin contraprestación
3,7
---
---
3,7
21/12/2017
PAREER II
Los beneficiarios deben optar por:
a) Entrega dineraria sin
contraprestación
b) Préstamo reembolsable
125,7
14/03/2018
78,3
204,0
11/07/2017
15/12/2017
ICO-IDAE
Aval del 50 por ciento del principal
50,0
---
---
50,0
Total presupuesto
390,0
Ampliaciones
297,9
687,9
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de las resoluciones e información facilitada por el IDAE.
En el siguiente gráfico se detalla el grado de ejecución a 31 de diciembre de 2020 de los distintos
programas de ayuda financiados por el FNEE y gestionados íntegramente por el IDAE,
diferenciándose las ayudas y préstamos pagados y los importes comprometidos de los proyectos
con resolución favorable.
24 Tribunal de Cuentas
GRÁFICO Nº 2: Grado de ejecución de los programas de gestión centralizada del FNEE
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitado por la entidad.
Sobre un presupuesto global de 687,9 millones de euros, las ayudas pagadas suman 300,5 millones
(43,7 % del presupuesto), las solicitudes con resolución favorable 174,6 millones (25,4 %) y el
presupuesto no ejecutado 212,8 millones
12
(30,9 %).
Respecto a los programas con gestión descentralizada, el tercer programa de ayudas para
actuaciones de eficiencia energética en pyme y gran empresa del sector industrial (INDUSTRIA III),
regulado por el Real Decreto 263/2019, de 12 de abril, ha sido el primero en territorializarse. En este
caso, el IDAE será el encargado de la coordinación y el seguimiento del programa, y las CCAA
podrán desarrollar su tramitación y efectuar la gestión de los fondos. El presupuesto inicial de este
programa es de 307,6 millones de euros y ha sido objeto de dos ampliaciones, en 7,3 millones en
abril de 2020 y en 35 millones en marzo de 2021. La situación sobre la ejecución de este programa
se analiza con detalle en el subepígrafe II.2.1.1.
Con posterioridad, en los ejercicios 2020 y 2021, se han puesto en marcha los siguientes programas
que no han sido objeto de análisis especifico en la fiscalización:
• Un nuevo programa de ayudas para la rehabilitación energética de edificios (PREE), con gestión
descentralizada y cuya finalidad es similar a PAREER II. Este programa, cuya puesta en marcha
fue acordada por el CSC en octubre de 2019, ha sido regulado por el Real Decreto 737/2020,
de 4 de agosto, con un presupuesto inicial de 300 millones de euros, que ha sido posteriormente
ampliado por Resolución del IDAE de 3 de marzo de 2021 en 62,2 millones adicionales.
• Un programa de actuaciones de eficiencia energética en explotaciones agropecuarias
(AGRICULTURA), línea que fue aprobada por el CSC en junio de 2020 y dotada con un
presupuesto inicial de 30 millones de euros. Está regulado en el Real Decreto 149/2021, de 9
de marzo.
Procedimiento de gestión de las convocatorias financiadas por el FNEE
Los mecanismos de apoyo económico y financiero mediante ayudas directas o préstamos
desarrollados directamente por el IDAE y financiados por el FNEE han sido convocados mediante
12
En PAREER II existían a dicha fecha solicitudes pendientes de resolver donde se solicitan ayudas por un total de 65,1
millones de euros, siendo el presupuesto disponible de 35,1 millones de euros.
0,00
25.000.000,00
50.000.000,00
75.000.000,00
100.000.000,00
125.000.000,00
150.000.000,00
175.000.000,00
200.000.000,00
225.000.000,00
Ayudas pagadas Ayudas con resolución favorable Presupuesto no ejecutado
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 25
resoluciones específicas que han sido publicadas en el BOE en su integridad o mediante un
extracto. Para las primeras convocatorias efectuadas en 2015, las resoluciones del Consejo de
Administración del IDAE incluyeron tanto las bases reguladoras como la convocatoria específica de
las ayudas (INDUSTRIA I, ALUMBRADO I, TRANSPORTE I, SECTOR FERROVIARIO y
DESALADORAS). En 2016 no se convocaron ayudas y, a partir de 2017, las bases reguladoras
fueron aprobadas por resoluciones del Consejo de Administración del IDAE y publicadas en su
integridad en el BOE, siendo aprobadas las convocatorias de las ayudas por resolución del Director
General del IDAE, publicándose un extracto de ellas en el BOE (INDUSTRIA II, ALUMBRADO II,
TRANSPORTE II y PAREER II). En el caso de la línea ICO-IDAE, su funcionamiento viene regulado
por el Convenio de colaboración firmado entre ambas partes, que ha sido publicado en el BOE,
donde se fijan las características de los préstamos a otorgar y las garantías que otorga el FNEE.
Por lo que se refiere a las convocatorias descentralizadas, la regulación de los programas ha
quedado establecida mediante Real Decreto del MITERD, siendo las CCAA las encargadas de
realizar las posteriores convocatorias en sus ámbitos territoriales (INDUSTRIA III).
Según lo dispuesto en el artículo 3.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de
Subvenciones, las convocatorias de ayudas del IDAE deben someterse a los principios de gestión
e información de las subvenciones previstos en los artículos 8.3 y 20 de la Ley. En relación con los
principios de gestión, las subvenciones a otorgar han de gestionarse siguiendo los principios de
publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación; eficacia en el
cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante; y eficiencia en la asignación
y utilización de los recursos públicos. En la fiscalización no se han detectado incidencias relevantes
en relación con el cumplimiento de estos principios. En cuanto a los principios de información de las
subvenciones, en la Base de Datos Nacional de Subvenciones (en adelante BDNS) se deberá
suministrar información de todas las convocatorias con la finalidad de promover la transparencia,
servir como instrumento para la planificación de las políticas públicas, mejorar la gestión y colaborar
en la lucha contra el fraude de subvenciones y ayudas públicas. En los demás aspectos de las
convocatorias, resulta de aplicación el derecho privado, de conformidad con lo establecido en el
artículo 2.2 del Real Decreto 18/2014, de 17 de enero, por el que se aprueba el Estatuto del IDAE.
A todas estas convocatorias para otorgar ayudas directas o conceder préstamos se les ha dado
publicidad a través de su publicación en la BDNS, habiéndose detectado las siguientes incidencias:
• La información referida a TRANSPORTE l, publicada en el BOE en mayo de 2015, fue registrada
y publicada en la BDNS en mayo de 2017, en fecha posterior a la finalización del plazo para
presentación de las solicitudes; además, el enlace a sus bases reguladoras lleva a la Resolución
de 18 de diciembre de 2015, del IDAE, por la que se publican las bases y la convocatoria del
programa DESALADORAS.
• La información referida a DESALADORAS y SECTOR FERROVIARIO, convocatorias
publicadas en el BOE en diciembre de 2015, igualmente fue registrada y publicada en la BDNS
en mayo de 2017.
Adicionalmente, en la página web del IDAE existe información completa y fácilmente accesible sobre
cada una de las convocatorias de estas ayudas que se encuentran en tramitación. Entre la
información publicada en la web para cada convocatoria, figuran enlaces a las bases reguladoras,
a la convocatoria, a los extractos publicados en el BOE y a su publicación en la BDNS; en dicha
información también se incluye un resumen sobre los principales aspectos de la tramitación de las
ayudas: tipología de las actuaciones objeto de las ayudas; quién puede ser beneficiario; modalidad
y cuantía de las ayudas; presupuesto del programa; plazos de presentación; requisitos; y régimen
de incompatibilidades. Desde la web del IDAE se accede a su sede electrónica para la tramitación
de las ayudas y se puede descargar información en relación con las solicitudes tramitadas, así como
sobre los expedientes favorables y los desfavorables. Por último, en la web también se puede
acceder a diversos documentos como son, entre otros: la relación de los documentos a aportar con
las solicitudes; un documento con preguntas frecuentes y sus respuestas; una guía para la
presentación de las solicitudes y otra para la justificación de las actuaciones; modelos de informes,
26 Tribunal de Cuentas
documentos, certificados o anexos que se deben presentar durante la tramitación de las ayudas; y
una guía para el usuario de la oficina virtual.
En todas las convocatorias, las actuaciones susceptibles de ayuda son seleccionadas en régimen
de concurrencia simple, otorgándose las ayudas a las solicitudes que cumplen con todos los
requisitos exigidos en la convocatoria, siguiendo el orden de prelación correspondiente a su fecha
de entrada en el registro del IDAE hasta agotar el presupuesto disponible o hasta el fin de la vigencia
de cada uno de los programas, conforme a lo que se haya establecido en las respectivas
convocatorias.
En todos los casos, en las convocatorias de las ayudas se prevé que estas puedan ser cofinanciadas
con el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) dentro del Programa Operativo de
Crecimiento Sostenible 2014-2020, por lo que han estado sometidas a los límites establecidos en
el Reglamento UE nº 651/2014 de la Comisión y a los límites de ayuda por región que, para las
diferentes categorías de región, se establecen en relación con los fondos FEDER del periodo 2014-
2020, dentro del Programa Operativo.
Las ayudas otorgadas en los programas financiados por el FNEE pueden ser entregas dinerarias
sin contraprestación y/o préstamos reembolsables en mejores condiciones que las de mercado. En
el caso de los préstamos, las ayudas son puestas a disposición de los beneficiarios con anterioridad
a que las actuaciones financiadas hayan sido finalizadas; así, en ALUMBRADO I y II el préstamo
es formalizado y pagado una vez que la entidad local beneficiaria justifica la formalización del
contrato para la realización de las actuaciones que van a recibir la ayuda, y, en el caso de PAREER
II, el préstamo es formalizado y pagado tras la aceptación de la resolución de concesión de la ayuda
y la aportación de las garantías exigidas para esta convocatoria
13
. En el caso de las entregas
dinerarias sin contraprestación, las ayudas son pagadas a los beneficiarios una vez que se ha
acreditado la realización de las actuaciones y se ha emitido el correspondiente informe favorable de
verificación de las actuaciones (aplicable en DESALADORAS, INDUSTRIA I y II, PAREER II,
SECTOR FERROVIARIO y TRANSPORTE I y II).
En los siguientes gráficos se refleja el flujograma general de la tramitación de las ayudas en sus
distintas modalidades (préstamo sin y con garantía y entrega dineraria, respectivamente):
GRÁFICO Nº 3: Flujograma ayudas préstamo sin garantía (ALUMBRADO I y II)
Fuente: Elaboración propia a partir de las bases reguladoras.
13
Las convocatorias de DESALADORAS y SECTOR FERROVIARIO prevén la posibilidad de otorgar ayudas media nte
préstamos reembolsables (al 2% de interés en SECTOR FERROVIARIO y en proyectos privados de DESALADORAS y
al 0% en p royectos públicos de DESALADORAS), pero en ninguna de las solici tudes presentadas se optó por este tipo
de ayuda.
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 27
GRÁFICO Nº 4: Flujograma ayudas préstamo con garantía (PAREER II)
Fuente: Elaboración propia a partir de las bases reguladoras.
GRÁFICO Nº 5: Flujograma ayudas entrega dineraria
Fuente: Elaboración propia a partir de las bases reguladoras.
Adicionalmente, sobre una muestra representativa de los expedientes de cada una de las
convocatorias, está previsto que se realice una verificación in situ de las actuaciones ejecutadas.
Corresponde al IDAE fijar el alcance de estas comprobaciones, que pueden ser realizadas por sus
propios técnicos, o bien por técnicos cualificados de empresas especializadas contratadas al efecto.
Para la gestión interna de la tramitación de las ayudas, el IDAE dispone de documentos aprobados
por su Comité de Dirección para cada una de las convocatorias, que fijan los procedimientos de
gestión para su tramitación. En estos procedimientos se detallan las actividades de gestión a llevar
a cabo, se establecen los criterios de actuación, se definen los modelos a utilizar y se asignan las
tareas y responsabilidades de ejecución a los distintos departamentos del IDAE intervinientes en el
proceso, para llevar a cabo la gestión de forma eficaz.
Estos documentos están estructurados por apartados, en los que se incluye:
- la información general sobre las convocatorias y las normas jurídicas que las regulan;
- los datos sobre la publicación de las convocatorias, presupuesto y plazos para presentación
de las solicitudes;
- la información sobre la tramitación telemática de las solicitudes y sobre los mecanismos para
la atención a los interesados por parte del IDAE;
- la asignación de las labores de coordinación de la convocatoria al Departamento de
Coordinación y Gestión de las Ayudas, dependiente de la Secretaría General del IDAE;
- la forma de gestión de las solicitudes y el procedimiento para su evaluación a través de la
aplicación informática desarrollada para la tramitación de las ayudas;
- los departamentos técnicos que intervienen en la evaluación de las solicitudes y los informes
que deben elaborar, en los que se deben fijar la inversión total del proyecto, la inversión
elegible, el coste subvencionable, el importe máximo de ayuda o entrega dineraria sin
contraprestación a otorgar y/o el importe del préstamo máximo a otorgar, el cálculo de la
intensidad de la ayuda (porcentaje de los costes seleccionables del proyecto que suponen
la ayuda a otorgar) y la comprobación de que no se superan los límites establecidos por el
Reglamento General de Exención por Categorías de la Unión Europea y por porcentajes de
cofinanciación FEDER;
- los mecanismos para subsanar las deficiencias y la fijación de los plazos de subsanación;
28 Tribunal de Cuentas
- el procedimiento para elaborar las propuestas de resolución de las ayudas en función de los
informes elaborados por los departamentos técnicos;
- la forma de aprobación de las resoluciones por el órgano instructor (Director General para
ayudas hasta 600.000 euros y Consejo de Administración para ayudas de importe igual o
superior), ya sea para la concesión como para la denegación de las ayudas;
- el contenido de las resoluciones y los mecanismos para su notificación;
- la forma de aceptación de las ayudas por los interesados, que deberá ser de forma expresa
y en el plazo de 30 días desde la notificación de la resolución, fijándose que en caso contrario
se considerará que se renuncia a la ayuda;
- los supuestos en los que se puede tramitar una modificación de las resoluciones;
- los requisitos exigibles y los mecanismos para la formalización de los préstamos cuando las
ayudas tengan dicha modalidad;
- la forma en que los beneficiarios han de justificar la ejecución de las actuaciones objeto de
la ayuda y los plazos para realizar las actuaciones y presentar la justificación;
- la posibilidad de solicitar prórroga para presentar la justificación de las actuaciones y los
supuestos en los que puede ser concedida;
- los procedimientos para realizar la evaluación mediante la revisión de la documentación
presentada y el detalle de los informes que deben elaborarse por el departamento evaluador;
- en el caso que el informe sea favorable, el mecanismo para la tramitación de las órdenes de
pago de las ayudas directas que finaliza con la autorización del órgano instructor;
- los supuestos de incumplimiento de las condiciones impuestas que dan lugar a la revocación
de la ayuda y a la solicitud de reintegro en el caso que proceda;
- y los criterios de archivo y custodia del expediente administrativo.
Respecto al plazo que se otorga a los beneficiarios para justificar documentalmente, a su
conclusión, la ejecución de las actuaciones objeto de ayuda, este es distinto en cada una de las
convocatorias efectuadas, y es uno de los elementos principales que afectan al plazo total de
tramitación de cada solicitud de ayuda. En el siguiente cuadro se incluyen, para cada una de las
convocatorias, los principales plazos que se otorgan desde la notificación de la resolución de
concesión de la ayuda para acreditar la contratación de las actuaciones (exclusivamente en
ALUMBRADO I y II), para la conclusión de las actuaciones, para la presentación de la justificación
y el plazo máximo de prórroga que se puede otorgar:
CUADRO Nº 5: Plazos desde la notificación de la resolución de concesión de la ayuda
(en meses)
CONVOCATORIA
Plazo para acreditar
contratación
actuaciones
Plazo conclusión
actuaciones desde
préstamo
Plazo
presentación
justificación
Plazo máximo
con prórroga
Plazos totales
acumulados
Tipo de ayuda: Préstamo reintegrable
ALUMBRADO I / ALUMBRADO II
12
12
1
(a)
25
CONVOCATORIA
Plazo conclusión
actuaciones
Plazo
presentación
justificación
Plazo máximo de
prórroga
Plazos totales
acumulados
Tipo de ayuda: Entrega sin contraprestación
INDUSTRIA I / INDUSTRIA II
24
3
6
33
TRANSPORTE I / TRANSPORTE II
12
1
6
19
SECTOR FERROVIARIO
30
1
6
37
DESALADORAS
30
3
6
39
Tipo de ayuda: Entrega sin contraprestación y préstamo reintegrable
PAREER II
18
1
6
25
(a) Las bases reguladoras posibilitan que se amplíen los plazos para presentar la acreditación de la formalización de la contratación, la formalización
del préstamo, la realización de las actuaciones y la presentación de la justificación de la actuación. En ninguno de los casos se fijan las prórrogas
máximas que se pueden conceder.
Fuente: Elaboración propia a partir del análisis de las bases reguladoras.
El IDAE ha desarrollado, para cada uno de los programas de ayudas, una aplicación informática
específica, accesible desde su página web, que permite la participación en el programa mediante
la presentación de las solicitudes y la carga de documentación por parte del solicitante, que sirve
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 29
de herramienta de comunicación entre el IDAE y el solicitante mediante correo electrónico, con
objeto de agilizar la tramitación.
Por lo que respecta al procedimiento para otorgar las ayudas en forma de aval de la línea ICO-
IDAE, previamente a la formalización de las operaciones de financiación, el IDAE comprueba que
las solicitudes cumplen los requisitos técnicos establecidos en el Convenio para recibir su garantía,
para después aprobar la solicitud presentada por el cliente. Recibida la autorización del IDAE, las
entidades financieras que hayan firmado acuerdos con el ICO conceden la financiación a las
solicitudes que cumplan todos y cada uno de los requisitos establecidos en el Convenio que lo
instrumenta, por orden de presentación de las solicitudes y hasta agotarse el importe disponible
para la línea. Las entidades financieras toman la decisión de conceder la financiación, de acuerdo
con sus procedimientos internos y usos bancarios, ya que asumen el resto del riesgo de crédito (el
otro 50 % del principal y el de los intereses o comisiones impagados). En los casos de impago del
principal, la entidad financiera solicitaría, a través del ICO, el riesgo asumido por el IDAE con cargo
al presupuesto del FNEE. Corresponde al IDAE la comprobación de la efectiva realización y
justificación de los proyectos financiados, para lo que cuenta con la información aportada por el
cliente a través de la entidad financiera conforme a lo establecido en el Convenio.
Para cada una de las convocatorias gestionadas por el IDAE se ha analizado una muestra de los
expedientes tramitados a efectos de comprobar la efectiva aplicación de los procedimientos
establecidos, donde se han incluido tanto expedientes finalizados, como en tramitación, rechazados
o revocados. Los resultados de las comprobaciones quedan reflejados en los subepígrafes
siguientes.
II.2.1.1.- ACTUACIONES DE EFICIENCIA ENERGÉTICA EN PYME Y GRAN EMPRESA DEL
SECTOR INDUSTRIAL
Gestión directa por IDAE
El IDAE ha desarrollado íntegramente dos programas de ayudas con cargo al presupuesto del
FNEE, cuya finalidad ha sido incentivar y promover la realización de actuaciones en el sector
industrial para reducir las emisiones de dióxido de carbono mediante la mejora de la eficiencia
energética (INDUSTRIA I, convocado por Resolución del IDAE de 28 de abril de 2015, publicada el
5 de mayo de 2015, e INDUSTRIA II, convocado por Resolución del IDAE de 26 de mayo de 2017,
publicada el 1 de junio de 2017).
Las ayudas revisten la modalidad de entrega dineraria sin contraprestación, con una cuantía
máxima del 30 % de la inversión elegible
14
para la realización de actuaciones encuadradas en una
o varias de las siguientes tipologías o medidas:
• Medida 1: mejora de la tecnología en equipos y procesos industriales.
• Medida 2: implantación de sistemas de gestión energética.
Estos programas van dirigidos, en el caso de la medida 1, a empresas que tengan la consideración
de pyme o de gran empresa del sector industrial clasificadas con determinados códigos del CNAE
2009
15
; y, en el caso de la medida 2, a empresas de servicios energéticos que actúen en función de
un contrato de servicios energéticos con alguna de las empresas de la primera categoría.
14
En INDUSTRIA II, la cuantía de la entrega dineraria sin contraprestación debe ser la menor de las tres siguientes: a)
30 % de la inversión elegible del proyecto; b ) cuantía máxima que, en función de la re gión donde radique el proyecto y
tipología de empresa promotora, se establece para actuaciones de eficiencia energética en el artículo 38 del Reglamento
(UE) n.º 651/2014, de 17 de junio 2014 (con carácter general, 30 % en gran empresa, 40 % en mediana empresa y 50 %
en pequeña empresa); y c) cuantía máxima que resulte de aplicar el porcentaje de cofinanciación FEDER que corresponda
a la comunidad o ciudad autónoma donde radique el proyecto.
15
Epígrafes de CNAE: 07. Extracción de minerales metálicos; 08. Otras i ndustrias extractivas; 09. Actividades de apoyo
a la industria extractiva; 10. Industria de la alimentación; 11. Fabricación de bebidas; 12. Industria del tabaco; 13. Industria
30 Tribunal de Cuentas
En cuanto a la cuantía de los proyectos, han sido elegibles los proyectos de mejora de la tecnología
en equipos y procesos industriales cuya inversión elegible fuera igual o superior a 75.000 euros y
aquellos para la implantación de sistemas de gestión energética con inversión igual o superior a
30.000 euros, siendo la inversión elegible máxima por solicitud de 4 millones de euros en
INDUSTRIA I y de 50 millones en INDUSTRIA II.
El programa INDUSTRIA I estaba dotado de un presupuesto máximo de 49.016.421 euros, que fue
ampliado en 66.200.000 euros adicionales en octubre de 2015 debido a que el número de solicitudes
recibidas había sobrepasado el presupuesto disponible inicialmente, elevándose el presupuesto
total definitivo a 115.216.421 euros; el plazo de presentación de solicitudes se cerró el 5 de mayo
de 2016, transcurrido un año desde la publicación de la convocatoria en el BOE, habiendo superado
las solicitudes de ayuda el total del presupuesto asignado al programa. En el caso de INDUSTRIA
II, el presupuesto máximo era de 63.759.000 euros, que se amplió en 104.431.250 euros adicionales
en diciembre de 2017 hasta un total de 168.190.250 euros; el plazo de presentación de solicitudes
se cerró el 31 de diciembre de 2018, una vez que el Consejo de Administración del IDAE de 31 de
mayo de 2018 hubiera ampliado su vigencia hasta esa fecha. El presupuesto conjunto de ambos
programas ascendió, por tanto, a 283.406.671 euros.
A 31 de diciembre de 2020, el programa INDUSTRIA I había alcanzado un grado de ejecución del
58 % del presupuesto aprobado (66,9 millones de euros de ayudas pagadas a 31 de diciembre de
2020), estando únicamente pendientes de revisión dos expedientes. En el caso de INDUSTRIA II,
se habían pagado ayudas por el 33 % del presupuesto (55,2 millones correspondientes a 526
expedientes) y existían ayudas en tramitación por el 52 % del presupuesto (86,7 millones
correspondientes a 438 expedientes), por lo que es previsible que su grado de ejecución final sea
mayor.
En el siguiente cuadro se detallan el número de peticiones de ayudas recibidas, aceptadas, en
tramitación y denegadas, así como datos sobre las ayudas concedidas y los plazos de tramitación.
textil; 14. Confección de prendas de vestir;15. Industria del cuero y del calzado ;16. Industria de la madera y corcho,
excepto muebles, cestería y espartería; 17. Industria del papel; 18. Artes gráficas y reproducción de soportes grabados;
20. Industria química; 21. Fabricación de productos farmacéuticos; 22. Fabricación de productos de caucho y plásticos;
23. Fabricación de otros productos minerales no metálicos; 24. Metalurgia; fabricación de hierro, acero y ferroaleaciones;
25. Fabricación de productos metálicos, excepto maquinaria y equipo; 26. Fabricación de productos informáticos,
electrónicos y ópticos; 27. Fabricación de material y equipo eléctrico; 28. Fabricación de maquinaria y equipo N.C.O.P;
29. Fabricación de vehículos a motor, remolques y semirremolques; 30. Fabricación de otro material de transporte; 31.
Fabricación de muebles; 32. Otras industrias manufactureras; 33. Reparación e instalación de maquinaria y equipo.
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 31
CUADRO Nº 6: Datos sobre las convocatorias INDUSTRIA I e INDUSTRIA II a 31-12-2020
INDUSTRIA I
INDUSTRIA II
TOTAL
Solicitudes:
Nº de solicitudes aceptadas y pagadas
395
525
920
Nº de solicitudes en tramitación
2
438
440
Nº de solicitudes denegadas o revocadas
321
382
703
Total solicitudes recibidas
718
1.345
2.063
Ayudas pagadas:
(en euros)
Importe pagado 2017
17.511.551,45
17.511.551,45
Importe pagado 2018
33.088.681,43
3.089.736,83
36.178.418,26
Importe pagado 2019
13.410.756,51
20.141.800,01
33.552.556,52
Importe pagado 2020
2.903.820,68
31.982.516,90
34.886.337,58
Total pagado
66.914.810,07
55.214.053,74
122.128.863,81
Ayuda media pagada por solicitante
169.404,58
105.169,63
132.748,77
Detalle ayudas aceptadas y pagadas por tipología:
Ayudas medida 1 - Mejora de la tecnología en
equipos y procesos industriales
Nº exped
382
510
892
Importe
66.283.899,06
54.167.361,81
120.451.260,87
Ayudas medida 2 - Implantación de sistemas de
gestión energética
Nº exped
13
15
28
Importe
630.911,01
1.046.691,93
1.677.602,94
Ayudas en tramitación:
Con documentación justificativa ya verificada
(pendiente de pago)
Nº exped
20
20
Importe
2.157.435,51
2.157.435,51
Con documentación justificativa en fase de
verificación
Nº exped
2
43
45
Importe
1.218.005,78
5.733.397,80
6.951.403,58
Actuaciones pendientes de presentar documentación
justificativa
Nº exped
375 (1)
375
Importe
78.834.775,67
78.834.775,67
Total importe ayudas en tramitación
1.218.005,78
86.725.608,98
87.943.614,76
Total reservado (total pagado + ayudas en tramitación)
68.132.815,85
141.939.662,72
210.072.478,57
Tiempo medio de tramitación
(en días)
Desde solicitud hasta resolución inicial
318
319
319
Desde resolución inicial hasta presentación documentación justificativa
424
360
386
Desde presentación documentación justificativa a la fecha del informe
de verificación.
149
80
109
Total tiempo medio
892
759
813
(1) En enero de 2021 se ha recibido la documentación justificativa de 5 de estos expedientes ( 0,5 millones de euros) y en febrero
de 2021 otros 4 expedientes (0,2 millones) han sido revocados al no haber presentado la documentación justificativa los
solicitantes una vez pasados los plazos máximos previstos.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos aportados por la Entidad.
Como se puede observar, más del 99 % de las ayudas otorgadas se ha destinado a la medida 1
(mejora de la tecnología en equipos y procesos industriales), habiendo sido solo el 1 % de las
ayudas utilizado para el fomento de la medida 2 (implantación de sistemas de gestión energética).
Son reseñables los elevados plazos medios de tramitación por el IDAE que se han producido en
INDUSTRIA I y II, especialmente en la fase de revisión de los proyectos hasta que se produce la
resolución inicial. Los plazos medios han sido calculados sobre el conjunto de expedientes que, o
bien están terminados y pagados, o están en tramitación.
32 Tribunal de Cuentas
Se ha analizado una muestra de los expedientes de ambas convocatorias, habiéndose comprobado
que la tramitación de los expedientes se ajusta en líneas generales a los procedimientos aprobados.
No obstante, se han detectado las siguientes incidencias:
• En un expediente, la notificación de la resolución de la ayuda se realizó al beneficiario dos
meses después de su aprobación
16
.
• En los casos en que los beneficiarios se han retrasado en el plazo otorgado (15 días naturales)
para la entrega de documentos para subsanar las solicitudes presentadas, la documentación
ha sido admitida y el procedimiento ha continuado. Se han detectado casos en los que el plazo
real ha sido superior al mes
17
.
Gestión descentralizada por comunidades autónomas
La Sentencia 69/2018, de 21 de junio, del Tribunal Constitucional, en relación con el recurso
interpuesto por la Generalidad de Cataluña sobre la competencia del FNEE para gestionar las
convocatorias de los programas de ayudas, ha traído como consecuencia la territorialización de las
nuevas ayudas. Así, en 2019 se aprobó un nuevo Programa de ayudas para actuaciones de
eficiencia energética en PYME y gran empresa del sector industrial (INDUSTRIA III), con un
presupuesto inicial de 307,6 millones de euros, coordinado por el IDAE y gestionado por las CCAA,
que son las encargadas de realizar las convocatorias en sus respectivos territorios y distribuir las
ayudas entre los beneficiarios finales.
El programa INDUSTRIA III está regulado en el Real Decreto 263/2019, de 12 de abril (publicado el
13 de abril), y su finalidad es, al igual que INDUSTRIA I y II, incentivar y promover la realización de
actuaciones en el sector industrial para reducir las emisiones de dióxido de carbono mediante la
mejora de la eficiencia energética a través de medidas que reduzcan el consumo de energía final
en los procesos industriales, ya sea mediante la sustitución de equipos o por la implantación de
sistemas de gestión energética. Estas ayudas pueden ser cofinanciadas con el FEDER dentro del
Programa Operativo Plurirregional de España (POPE) 2014-2020, excepto en los casos de las
actuaciones que no sean elegibles, y se otorgan en cada territorio en concurrencia simple, hasta
agotar el presupuesto o hasta que expire la vigencia del programa.
En este caso, al tratarse de un programa descentralizado, los beneficiarios directos de las ayudas
son las CCAA y Ceuta y Melilla, que deben destinar el importe de las mismas a la realización de
actuaciones encuadradas en una o varias de las siguientes tipologías o medidas:
• Medida 1: mejora de la tecnología en equipos y procesos industriales.
• Medida 2: implantación de sistemas de gestión energética.
Los destinatarios últimos de las ayudas son empresas con residencia fiscal en España y que tengan
la consideración de PYME o de gran empresa del sector industrial, clasificadas con determinados
16
En sus alegaciones, la Entidad ha mani festado que dicho retraso se produjo por incidencias informáticas en la
notificación. La aceptación de la ayuda no se produjo hasta el 27-4-2018, siendo la resolución de concesión de 19-2-2018.
Este expediente, finalmente, ha sido revocado por resolución de julio de 2020, al no haberse aportado la documentación
justificativa en plazo.
17
En alegaciones, el IDAE ha señalado como motivos por los que ha admitido la documentación aun habiéndose superado
los plazos de subsanación, problemas con la aplicación informática que no admitía archivos a partir de determinado
tamaño y problemas con el uso de la firma electrónica por parte de los solicitantes por diversos motivos.
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 33
códigos del CNAE 2009
18
; y empresas de servicios energéticos que actúen en función de un contrato
de servicios energéticos con alguna de las empresas de la primera categoría.
Las ayudas al destinatario último revisten la modalidad de entrega dineraria sin contraprestación
con una cuantía máxima que debe ser la menor de las tres siguientes: a) 30 % de la inversión
elegible del proyecto; b) cuantía máxima que, en función de la región donde radique el proyecto y
tipología de empresa promotora, se establece para actuaciones de eficiencia energética en el
artículo 38 del Reglamento (UE) n.º 651/2014, de 17 de junio 2014 (con carácter general, un 30 %
en gran empresa, un 40 % en mediana empresa y un 50 % en pequeña empresa); y c) cuantía
máxima de ayuda por solicitud fijada por las CCAA y ciudades de Ceuta y Melilla en sus respectivas
convocatorias en función de su presupuesto
19
.
Según se señala en el Real Decreto 263/2019, los criterios utilizados para distribuir el presupuesto
del programa, así como la propia distribución, se han consensuado con las comunidades y ciudades
autónomas de Ceuta y Melilla. A este respecto, en el acta de la reunión del CSC de 1 de marzo de
2019 se indica que la distribución territorial de los fondos fue presentada a la Conferencia Sectorial
de Energía del 25 de febrero de 2019 y que el criterio de reparto allí propuesto fue el VAB (valor
agregado bruto) 2017. La distribución de los 307,6 millones de euros por comunidades y ciudades
autónomas quedó establecida en el anexo II del citado Real Decreto.
El presupuesto del programa INDUSTRIA III ha sido ampliado en dos ocasiones: en abril de 2020
20
se amplió en 7,3 millones de euros adicionales a petición del Gobierno del Principado de Asturias
(su presupuesto pasó de 4,8 a 12,1 millones); y en marzo de 2021
21
en 35 millones a petición de la
Generalitat de Catalunya (su presupuesto pasó de 49,5 a 84,5 millones). En ambos casos, se
justificó la ampliación al haberse presentado solicitudes en el territorio que superaban el
presupuesto inicialmente asignado por el Real Decreto 263/2019. El presupuesto definitivo del
programa ha quedado fijado, por tanto, en 350 millones de euros.
En cuanto al plazo de vigencia del programa, inicialmente previsto hasta el 31 de diciembre de 2020,
se amplió en seis meses más, hasta el 30 de junio de 2021, para favorecer la realización de las
actuaciones elegibles del programa inicialmente previstas, dado su insuficiente grado de ejecución
a causa de la pandemia ocasionada por el COVID-19. Esta modificación del plazo fue incluida en el
Real Decreto 1186/2020, de 29 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 263/2019.
Los plazos para la conclusión de las actuaciones, su justificación posterior y las posibles prórrogas,
son los mismos que los fijados para INDUSTRIA I y II (Cuadro nº 5 de este Informe). No obstante,
en determinadas convocatorias, dichos plazos han sido objeto de modificación: en el caso de
18
Epígrafes de CNAE: 07. Extracción de minerales metálicos; 08. Otras i ndustrias extractivas; 09. Actividades de apoyo
a la industria extractiva; 10. Industria de la alimentación; 11. Fabricación de bebidas; 13. Industria textil; 14. Confección
de prendas de vestir.15; Industria del cuero y del calzado;16. Industria de la madera y corcho, excepto muebles, cestería
y espartería; 17. Industria del papel; 18. Artes gráficas y reproducción de soportes grabados; 19. Coquerías y refino de
petróleo; 20. Industria química; 21. Fabricación de productos farmacéuticos; 22. Fabricación de p roductos de caucho y
plásticos; 23. Fabricación de otros productos minerales no me tálicos; 24. Metalurgia; fabricación de hi erro, acero y
ferroaleaciones; 25. Fabricación de productos metálicos, excepto maquinaria y equipo; 26. Fabricación de productos
informáticos, electrónicos y ópticos; 27. Fabricación de material y equipo eléctrico; 28. Fabricación de maquinaria y equipo
N.C.O.P.; 29. Fabricación de vehículos a motor, remolques y semirremolques; 30. Fabricación de otro material de
transporte; 31. Fabricación de muebles; 32. Otras industrias manufactureras; 33. Reparación e instalación de maquinaria
y equipo; 35. Suministro de energía eléctrica, gas, vapor y aire acondicionado; 36. Captación, depuración y distribución
de agua; 37. Recogida y tratamiento de aguas residuales; 38. Recogida, tratamiento y eliminación de residuos –
valorización; 39. Actividades de descontaminación y otros servicios de gestión de residuos.
19
Así, Baleares, por ejemplo, ha establecido en su convocatoria un límite de ayudas de 200.000 euros por beneficiario y
convocatoria, y en Andalucía el incentivo no puede ser superior a 15.000.000 euros por proyecto solicitado ni por
beneficiario.
20
Mediante Resolución de 6 de abril de 2020 del Consejo de Administración del IDAE y tras ser autorizado por el CSC
del FNEE en su reunión de 1 de abril de 2020.
21
Mediante Resolución de 24 de febrero de 2021 del Consejo de Administración del IDAE y tras ser autorizado por el
CSC del FNEE en su reunión de 10 de febrero de 2021.
34 Tribunal de Cuentas
Murcia, su convocatoria limita el plazo para la conclusión de las actuaciones a 18 meses, en lugar
de los 24 meses previstos en el Real Decreto 263/2019; y en Canarias, se fija que el plazo de
realización y justificación de la actuación por parte de los beneficiarios no podrá superar el 31 de
diciembre de 2020, lo que supone una reducción significativa de los plazos.
A efectos de gestión, una vez comunicado por el IDAE a las CCAA y a las ciudades de Ceuta y
Melilla el importe del presupuesto de la convocatoria, estas deben aceptar de forma expresa e
inequívoca la ayuda mediante escrito dirigido a la Dirección General del IDAE. A diferencia de las
ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, que no solicitaron las ayudas
22
, a lo largo de 2019 las
diecisiete CCAA aceptaron las ayudas concedidas, realizándose su pago por parte del IDAE.
Las CCAA debían efectuar la correspondiente convocatoria en un plazo no inferior a dos meses ni
superior a cuatro desde la entrada vigor del Real Decreto 263/2019 (entre el 14 de junio y el 14 de
agosto de 2019). Diez de ellas, no obstante, superaron ese plazo, siendo especialmente relevante
el retraso en el caso de Aragón y Extremadura, para las que transcurrió más de un año hasta la
convocatoria de las ayudas.
En el siguiente cuadro se detallan los presupuestos iniciales para cada CCAA, la fecha de
aceptación de las ayudas, la fecha de pago por el IDAE y la fecha de la convocatoria de ayudas por
las CCAA:
CUADRO Nº 7: Presupuesto, fecha de aceptación y fecha de la convocatoria en INDUSTRIA
III
(en euros)
Comunidad/ciudad
autónoma
Fecha cartas
aceptación
Fecha pago
ayudas IDAE
Fechas
convocatorias
autonómicas
Días de retraso
en plazo para
realizar la
convocatoria
Andalucía
73.778.059,68
24/04/2019
06/05/2019
22/07/2019
Aragón
10.562.941,35
29/04/2019
22/05/2019
11/03/2021
575
Asturias
4.779.747,67
22/04/2019
30/04/2019
19/05/2020
20/09/2019
37
Baleares
1.602.277,30
02/05/2019
29/05/2019
14/10/2019
61
Canarias
2.580.302,51
09/05/2019
22/05/2019
17/07/2019
Cantabria
4.105.555,15
12/11/2019
25/11/2019
18/12/2019
126
Castilla y León
32.362.793,24
17/04/2019
22/05/2019
27/09/2019
44
Castilla-La Mancha
9.930.916,48
15/05/2019
22/05/2019
25/09/2019
42
Cataluña
49.493.353,71
25/04/2019
06/05/2019
20/11/2019
98
Ceuta
74.665,11
No aceptada
Comunidad Valenciana
31.191.038,12
24/04/2019
08/05/2019
26/07/2019
Extremadura
2.032.533,55
29/05/2019
20/06/2019
28/09/2020
411
Galicia
16.629.395,16
17/04/2019
06/05/2019
08/08/2019
La Rioja
2.865.733,89
22/05/2019
29/05/2019
16/07/2019
Madrid
23.730.319,46
10/05/2019
22/05/2019
31/07/2019
Melilla
64.795,60
No aceptada
Murcia
21.850.472,58
28/05/2019
05/06/2019
11/11/2019
89
Navarra
4.688.201,42
29/04/2019
08/05/2019
25/09/2019
42
País Vasco
15.321.804,21
16/04/2019
30/04/2019
30/07/2019
Total
307.644.906,19
Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por la Entidad.
Las CCAA pueden imputar como máximo un 2,84 % del presupuesto disponible como costes
indirectos imputables a las actuaciones subvencionadas, por lo que, en una parte de las
22
Los importes asignados a Ceuta y Melilla que no han sido aceptados eran de 74.665,11 y 64.795,60 euros
respectivamente (un 0,05 % del total).
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 35
convocatorias publicadas, en el importe presupuestado está ya descontado dicho porcentaje. No
ocurre así en el caso de Aragón, Asturias, Canarias, Cantabria, Navarra y País Vasco en las que el
presupuesto publicado es el 100 % del importe recibido y en el de Cataluña y Madrid, en las que el
porcentaje de gastos deducido es de solo el 1,66 % y el 0,97 %, respectivamente.
En materia de coordinación y seguimiento, el organismo competente es el IDAE, que se coordina
con las CCAA y ciudades de Ceuta y Melilla a través de la Comisión Consultiva de Ahorro y
Eficiencia Energética, regulada en el artículo 12 del Real Decreto 18/2014, de 17 de enero, por el
que se aprueba el estatuto del organismo. Las CCAA participantes deben remitir la información que
el IDAE les solicite para poder hacer efectivo el seguimiento del programa.
A partir de los datos remitidos al IDAE por las CCAA en relación con este programa, el siguiente
cuadro detalla la situación de ejecución del programa por comunidades autónomas a 29 de marzo
de 2021.
CUADRO Nº 8: Situación ejecución programa INDUSTRIA III a 29 de marzo de 2021
(en euros)
Comunidad autónoma
Presupuesto
inicial
(anexo II RD
263/2019)
Ampliación
presupuesto
Presupuesto
definitivo
Presupuesto
convocatorias
autonómicas
Solicitudes
recibidas
Ayuda
solicitada
Ayuda
solicitada /
Presupuesto
definitivo (%)
Andalucía
73.778.059,68
73.778.059,68
71.682.762,79
74
11.107.017,00
15,49
Aragón
10.562.941,35
10.562.941,35
10.562.941,35
Asturias
4.779.747,67
7.300.000,00
12.079.747,67
12.079.747,67
13
10.107.405,00
83,67
Baleares
1.602.277,30
1.602.277,30
1.556.772,63
6
59.761,38
3,73
Canarias
2.580.302,51
2.580.302,51
2.580.302,51
17
1.233.419,26
47,80
Cantabria
4.105.555,15
4.105.555,15
4.105.555,15
8
952.018,00
23,19
Castilla y León
32.362.793,24
32.362.793,24
31.443.689,92
40
9.133.253,43
28,22
Castilla-La Mancha
9.930.916,48
9.930.916,48
9.648.878,45
29
2.614.236,84
26,32
Cataluña
49.493.353,71
35.000.000,00
84.493.353,71
83.087.742,46
389
70.282.376,02
83,18
Comunidad Valenciana
31.191.038,12
31.191.038,12
30.310.000,00
137
13.628.335,83
43,69
Extremadura
2.032.533,55
2.032.533,55
1.974.813,55
7
615.373,48
30,28
Galicia
16.629.395,16
16.629.395,16
16.157.120,34
67
19.917.284,66
119,77
La Rioja
2.865.733,89
2.865.733,89
2.784.347,89
10
4.793.097,56
167,26
Madrid
23.730.319,46
23.730.319,46
23.500.000,00
68
19.627.506,60
82,71
Murcia
21.850.472,58
21.850.472,58
21.229.919,16
8
1.981.842,68
9,07
Navarra
4.688.201,42
4.688.201,42
4.688.201,42
47
2.343.456,87
49,99
País Vasco
15.321.804,21
15.321.804,21
15.321.804,21
153
17.496.534,60
114,19
Total
307.505.445,48
42.300.000,00
349.805.445,48
342.714.599,50
1.073
185.892.919,21
53,14
(1) Por Resolución de 24 de julio de 2020 de la Consejería de Industria, Empleo y Promoción Económica del Principado de Asturias se amplió el
crédito de las convocatorias hasta los 12.079.747,67 euros.
(2) Por resolución de 25 de mayo de 2021 del Instituto Catalán de Energía se hecho pública una segunda convocatoria de ayudas con el
presupuesto de la ampliación.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por la Entidad.
Tal y como se puede observar, el porcentaje de ayuda reservada por haberse recibido solicitudes
del presupuesto definitivo del programa se sitúa en torno al 53 % del presupuesto definitivo. De las
1.073 solicitudes recibidas, 279 se encuentran en estado favorable, lo que significa que han sido
resueltas positivamente (con unas ayudas concedidas de 32,5 millones de euros), y, las 794
restantes, están en revisión (estado solicitud). Las peticiones recibidas por Galicia, La Rioja y País
Vasco superan sus respectivos presupuestos, lo que puede ocasionar que no todas las solicitudes
puedan ser atendidas, salvo que se amplíe su presupuesto como se ha hecho para Asturias y
Cataluña. Dado los dilatados plazos de tramitación de las ayudas y de ejecución de las actuaciones
no se puede anticipar el grado de ejecución final que tendrá este programa.
Asimismo, para que el IDAE pueda garantizar frente a sus organismos fiscalizadores el
cumplimiento de sus funciones de control de subvenciones, las CCAA beneficiarias de las
subvenciones deberán remitir anualmente informes de ejecución del programa hasta la fecha final
de liquidación de todas las obligaciones que se deriven de las convocatorias. En este sentido, en la
36 Tribunal de Cuentas
fiscalización se ha puesto de manifiesto que, al cierre de los trabajos, no se había remitido al IDAE
ningún informe anual elaborado por las CCAA sobre la ejecución del programa, a pesar de haber
transcurrido más de un año desde las convocatorias efectuadas (la mayoría en el segundo semestre
de 2019).
Igualmente, el Real Decreto 263/2019 establece que el saldo no ejecutado ni comprometido a la
fecha de finalización del programa (30 de junio de 2021) deberá ser reintegrado al IDAE. A tal fin,
los órganos de intervención de las CCAA deberán elaborar informes sobre la situación de la
ejecución del programa a dicha fecha. A la vista de los datos que muestra el cuadro anterior, es
previsible que varias CCAA tengan que reintegrar al IDAE parte de los importes entregados.
II.2.1.2.- ACTUACIONES DE RENOVACIÓN DE LAS INSTALACIONES DE ALUMBRADO
EXTERIOR MUNICIPAL
El IDAE ha desarrollado íntegramente dos programas de ayudas con cargo al presupuesto del
FNEE, destinados a incentivar y promover la realización de actuaciones en el sector de alumbrado
exterior municipal mediante la renovación de las instalaciones, con el objeto de reducir el consumo
energético y las emisiones de dióxido de carbono (ALUMBRADO I, convocado por Resolución del
IDAE de 28 de abril de 2015, publicada el 5 de mayo de 2015, y ALUMBRADO II, por Resolución
del IDAE de 11 de abril de 2017, publicada en el BOE mediante extracto de la Resolución el 25 de
abril de 2017).
Las ayudas revisten la modalidad de préstamo reembolsable sin interés y han de aplicarse a
proyectos de renovación total o parcial de las instalaciones de alumbrado exterior existentes en los
municipios españoles bajo criterios de ahorro y eficiencia energética, para reducir de forma
significativa su consumo de electricidad. En la medida en que se produzca la devolución de los
préstamos otorgados, el FNEE podrá volver a disponer de dichos fondos para la promoción de
nuevas actuaciones que ayuden a conseguir el objetivo de ahorro energético.
Estos programas van dirigidos a los ayuntamientos, las diputaciones provinciales o entidades
locales equivalentes, las mancomunidades o agrupaciones de municipios españoles y las entidades
públicas concesionarias de la gestión de servicios públicos municipales españoles que no realicen
una actividad económica por la que oferten bienes o servicios en un determinado mercado.
Tanto en ALUMBRADO I como en ALUMBRADO II, el importe del préstamo podía alcanzar el 100
% de la inversión elegible correspondiente al proyecto, a un tipo de interés del 0 % y con un plazo
máximo de diez años (incluyendo doce meses de carencia), exento de comisiones de apertura,
estudio y cancelación, así como de garantías. La inversión elegible correspondiente a las
actuaciones a financiar debía estar comprendida entre 300.000 euros y 4 millones de euros,
fijándose adicionalmente como límite del importe del préstamo máximo una cuantía de 600 euros
por punto de luz renovado.
El programa ALUMBRADO I estaba dotado inicialmente de un presupuesto máximo de 36.000.000
euros, que se amplió en 29.000.000 euros adicionales en octubre de 2015 mediante acuerdo del
Consejo de Administración del IDAE, debido a que el número de solicitudes recibidas había
sobrepasado el presupuesto disponible inicialmente, siendo el presupuesto acumulado de
65.000.000; el plazo de presentación de solicitudes se cerró el 5 de mayo de 2016, transcurrido un
año desde la publicación de la convocatoria en el BOE, habiendo superado las solicitudes de ayuda
el total del presupuesto asignado. En el caso de ALUMBRADO II, se estableció un presupuesto
inicial de 28.791.000 euros, que fue ampliado en 20.000.000 euros en junio de 2017, hasta
48.791.000 euros; el plazo de presentación de solicitudes se cerró el 25 de abril de 2018. El
presupuesto conjunto de ambos programas ascendió, por tanto, a 113.791.000 euros.
El programa ALUMBRADO I ha alcanzado un grado de ejecución del 89 % del presupuesto
aprobado, estando únicamente pendiente de verificarse la documentación justificativa de la
ejecución de los proyectos de tres expedientes. En el caso de ALUMBRADO II, se han formalizado
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 37
préstamos por el 62 % del presupuesto y existen compromisos de préstamos por otro 5 %; a 31 de
diciembre de 2020, en 12 expedientes no se había acreditado la finalización de la obra y en 23
expedientes estaba pendiente de verificarse la documentación justificativa
23
. A nivel global, el nivel
de ejecución se sitúa en el 80 %.
En el siguiente cuadro se detallan el número de peticiones recibidas de préstamos, el de aceptadas
y el de denegadas, así como datos sobre los préstamos otorgados y sobre la situación de ejecución
de las actuaciones. También se incluye información sobre los saldos pendientes de reintegro y sobre
los plazos de tramitación.
CUADRO Nº 9: Datos sobre las convocatorias ALUMBRADO I Y ALUMBRADO II a 31-12-
2020
ALUMBRADO I
ALUMBRADO II
TOTAL
Solicitudes:
Nº de solicitudes con préstamo formalizado y pagado
71
36
107
Nº de solicitudes con obra finalizada y verificada
documentalmente
68
1
69
Nº de solicitudes con obra finalizada y documentación presentada
pendiente verificar
3
23
26
Nº de solicitudes con obra en curso
12
12
Nº de solicitudes con préstamo en proceso tramitación
2
2
Nº de solicitudes denegadas o revocadas
53
58
111
Total solicitudes recibidas
124
96
220
Préstamos formalizados:
(en euros)
Importe pagado 2016
11.255.169,57
11.255.169,57
Importe pagado 2017
26.966.505,22
26.966.505,22
Importe pagado 2018
16.814.115,04
267.414,16
17.081.529,20
Importe pagado 2019
2.927.404,24
21.004.118,40
23.931.522,64
Importe pagado 2020
9.142.254,63
9.142.254,63
Total importe préstamos formalizados
57.963.194,07
30.413.787,19
88.376.981,26
Importe amortizado hasta 31/12/2020
16.904.084,24
2.970.443,06
19.874.527,30
Total deuda pendiente a 31/12/2020
41.059.109,83
27.443.344,13
68.502.453,96
Compromisos por préstamos en tramitación
2.239.688,58
2.239.688,58
Préstamo medio otorgado
816.383,02
844.827,42
825.953,10
Ayuda financiera equivalente préstamos otorgados
4.415.656,11
1.780.797,71
6.196.453,82
Tiempo medio de tramitación
(en días)
Desde solicitud hasta resolución inicial
143
247
179
Desde resolución inicial hasta justificación de la formalización
de los contratos de obra por la entidad local
360
395
372
Desde la justificación de la formalización de los contratos a la
firma del préstamo
72
98
81
Desde la firma del préstamo a la presentación documentación
justificativa final
356
425
378
Desde la presentación documentación justificativa a la fecha
del informe de verificación
320
191
316
Total tiempo medio
1.251
1.356
1.326
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos aportados por la Entidad.
Son reseñables los elevados plazos medios de tramitación por el IDAE que se han producido en
ALUMBRADO I y II, que llegan a alcanzar los tres años y ocho meses. En el caso de ALUMBRADO
II, los plazos han sido aún superiores, si bien parte de la tardanza ha estado justificada por la
suspensión de los plazos administrativos decretada por el estado de alarma de la primavera de
2020.
23
A la fecha de redacción de este Informe, 7 de los 12 proyectos habían justificado la finalización de la obra y otro proyecto
estaba ya verificado, siendo 29 los proyectos pendientes de verificación.
38 Tribunal de Cuentas
Se ha analizado una muestra de los expedientes de ambas convocatorias, habiéndose comprobado
que la tramitación de los expedientes se ajusta a los procedimientos aprobados. Sin embargo, cabe
destacar los elevados plazos de tramitación de algunos de los expedientes como consecuencia de
permitir las bases reguladoras que, por circunstancias imprevisibles debidamente justificadas, se
pudieran ampliar los plazos máximos para acreditar la formalización de los contratos o para la
justificación de la ejecución de las actuaciones, pero sin establecer límites a dichas prórrogas. Así,
en algunos expedientes se han tramitado distintas prórrogas, en distintas fases y por distintos
motivos, ocasionando que en alguno de ellos desde el registro de la solicitud hasta el informe de
verificación haya transcurrido un plazo de cinco años, cuando el periodo previsible de tramitación
debería situarse en 25 meses más los plazos de revisión de la documentación y subsanación y de
elaboración de informes de las distintas fases.
II.2.1.3.- ACTUACIONES DE CAMBIO MODAL Y USO MÁS EFICIENTE DE LOS MODOS DE
TRANSPORTE
El IDAE ha desarrollado íntegramente dos programas de ayudas con cargo al presupuesto del
FNEE, cuya finalidad ha sido incentivar y promover la realización de actuaciones en el sector del
transporte para reducir las emisiones de dióxido de carbono mediante la ejecución de proyectos de
ahorro y de mejora de la eficiencia energética (TRANSPORTE I, convocado por Resolución del
IDAE de 28 de abril de 2015, publicada el 5 de mayo de 2015, y TRANSPORTE II, convocado por
Resolución del IDAE de 11 de abril de 2017, publicada en el BOE extracto de la resolución el 25 de
abril de 2017). En estos programas, si bien está previsto que puedan cofinanciarse con fondos del
Programa Operativo FEDER, el IDAE no está tramitando la cofinanciación al considerar que las
actuaciones no cumplen los requisitos, tal como se ha señalado anteriormente.
Las ayudas revisten la modalidad de entrega dineraria sin contraprestación, para la realización de
actuaciones encuadradas en una o varias de las siguientes tipologías o medidas:
• Medida 1: planes de transporte sostenible al centro de trabajo (se financian por una cuantía
máxima del 20 % de la inversión para TRANSPORTE I y del 30 % para TRANSPORTE II).
• Medida 2: gestión de flotas de transporte por carretera (se financian por una cuantía máxima
del 20 % de la inversión para TRANSPORTE I y del 30 % para TRANSPORTE II).
• Medida 3: cursos de conducción eficiente para conductores de vehículos industriales (se
financia un máximo de 100 euros por cada conductor formado en ambas convocatorias).
Estos programas van dirigidos, en el caso de la medida 1, a empresarios o entidades, personas
físicas o jurídicas, públicas o privadas, que implanten planes de transporte al centro de trabajo; en
el caso de la medida 2, a empresarios o entidades, que cuenten con una flota de, al menos, cuatro
vehículos de transporte por carretera de más de 3.500 kg (camiones) o más de nueve pasajeros
(autobuses); y, en el caso de la medida 3, a empresarios o entidades que tengan como actividad
principal la formación de conductores, a asociaciones o agrupaciones empresariales del sector de
la enseñanza de la conducción o del sector del transporte, y a otras asociaciones o empresas del
sector de la automoción que realicen actividades de formación en conducción eficiente.
En cuanto a la cuantía de los proyectos, han sido elegibles los planes de transporte sostenible y de
gestión de flotas cuya inversión elegible fuera igual o superior a 30.000 euros en TRANSPORTE I
y 15.000 euros en TRANSPORTE II. Para estos dos tipos de actuaciones, el importe máximo de
ayuda por beneficiario es de 200.000 euros. En el caso de los cursos de conducción eficiente, estos
debían incluir un mínimo de 200 alumnos, y la ayuda se otorgaría por conductor profesional formado,
ascendiendo a 100 euros por conductor, y hasta un máximo de 100.000 euros por beneficiario.
El programa TRANSPORTE I estaba dotado de un presupuesto máximo de 8.000.000 euros,
estando previsto que se pudiera ampliar; el plazo de presentación de solicitudes se cerró el 5 de
mayo de 2016, transcurrido un año desde la publicación de la convocatoria en el BOE. En el caso
de TRANSPORTE II, el presupuesto máximo era de 3.720.000 euros, también ampliable y el plazo
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 39
de presentación de solicitudes se cerró el 25 de abril de 2018, también transcurrido un año desde
su publicación en el BOE.
El grado de ejecución de ambos programas ha sido muy bajo, ya que, a 31 de diciembre de 2020,
se habían otorgado y pagado ayudas por un total de 1.391.013,18 euros (el 11,9 % de los
presupuestos de ambas convocatorias).
En el siguiente cuadro se detallan el número de peticiones de ayudas recibidas, aceptadas y
denegadas, así como datos sobre las ayudas concedidas y los plazos de tramitación.
CUADRO Nº 10: Datos sobre las convocatorias TRANSPORTE I y TRANSPORTE II a 31-12-
2020
TRANSPORTE I
TRANSPORTE II
TOTAL
Solicitudes:
Nº de solicitudes aceptadas y pagadas
25
34
59
Nº de solicitudes denegadas o revocadas
65
30
95
Total solicitudes recibidas
90
64
154
Ayudas pagadas:
(en euros)
Importe pagado 2017
101.111,37
101.111,37
Importe pagado 2018
462.335,67
462.335,67
Importe pagado 2019
66.900,00
602.091,23
668.991,23
Importe pagado 2020
158.574,91
158.574,91
Total importe
630.347,04
760.666,14
1.391.013,18
Ayuda media pagada
25.213,88
22.372,53
23.576,49
Detalle ayudas aceptadas y pagadas por tipología:
Ayudas medida 1 - Planes de transporte
Nº exped
2
2
Importe
30.086,94
30.086,94
Ayudas medida 2 - Gestión de flotas
Nº exped
3
23
26
Importe
39.471,01
505.411,70
544.882,71
Ayudas medida 3 - Cursos de conducción eficiente
Nº exped
22
9
31
Importe
590.876,03
225.167,50
816.043,53
Tiempo medio de tramitación
(en días)
Desde solicitud hasta resolución inicial
156
88
117
Desde resolución inicial hasta presentación documentación justificativa
441
455
449
Desde presentación documentación justificativa hasta informe de verificación
401
96
225
Total tiempo medio
998
639
791
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos aportados por la Entidad.
Como se puede observar, el mayor volumen de las ayudas otorgadas se ha destinado a la medida
3 (cursos de conducción eficiente), el 59 % de las ayudas, habiéndose formado 8.183 conductores;
es también relevante la inversión en la medida 2 (gestión de flotas), el 39 %, habiéndose realizado
inversiones para la mejora de la gestión de una flota de 1.641 camiones; por último, las ayudas para
la medida 1 (planes de transporte de empleados), que suponen solo el 2 % de las ayudas
concedidas, han afectado únicamente a plantillas integradas por un total de 427 empleados.
Son reseñables los elevados plazos medios de tramitación por el IDAE que se han producido en el
programa TRANSPORTE I, especialmente en la fase de revisión, si bien en TRANSPORTE II estos
plazos se han reducido considerablemente.
Se ha analizado una muestra de los expedientes de ambas convocatorias, habiéndose comprobado
que la tramitación de los expedientes se ha ajustado a los procedimientos aprobados.
II.2.1.4.- ACTUACIONES DE EFICIENCIA ENERGÉTICA EN EL SECTOR FERROVIARIO
El IDAE ha desarrollado íntegramente un programa de ayudas con cargo al presupuesto del FNEE,
cuya finalidad ha sido incentivar y promover la realización de actuaciones en el sector ferroviario
para reducir las emisiones de dióxido de carbono y del consumo de energía final, mediante la
ejecución de proyectos de ahorro y de mejora de la eficiencia energética (SECTOR FERROVIARIO,
40 Tribunal de Cuentas
convocado por Resolución del IDAE de 30 de noviembre de 2015, publicada el 15 de diciembre de
2015).
Las ayudas podían revestir la modalidad de entrega dineraria sin contraprestación hasta un 30 %
de la inversión elegible; o de préstamo reembolsable
24
hasta el 100 % de la misma para la
realización de actuaciones encuadradas en una o varias de las siguientes tipologías:
• Medida 1: mejora de la eficiencia energética mediante el frenado regenerativo de trenes.
• Medida 2: estrategias de ahorro energético en la operación del tráfico ferroviario.
• Medida 3: mejora de la eficiencia energética en edificios ferroviarios existentes.
• Medida 4: mejora de la eficiencia energética en alumbrado exterior y señalización.
• Medida 5: mejora de la eficiencia energética en instalaciones ferroviarias.
Este programa está dirigido a empresas ferroviarias titulares de los activos que realicen las
actuaciones objeto de las ayudas, a entidades administradoras de infraestructuras ferroviarias y a
empresas de servicios energéticos con las que los operadores ferroviarios lleguen a acuerdos para
la realización de estas actuaciones (en este último caso, la ayuda deberá ser repercutida al operador
o dueño de las instalaciones, material móvil o equipos objeto de las actuaciones y no podrá optarse
por la ayuda en la modalidad de préstamo reembolsable).
En relación con la cuantía, el importe del coste elegible debía ser igual o superior a 50.000 euros
en las medidas 4 y 5, igual o superior a 100.000 euros en las medidas 1 y 3, e igual o superior a
200.000 euros en la medida 2. En la modalidad de préstamo, la inversión elegible correspondiente
a las actuaciones a financiar debía estar comprendida entre 300.000 euros y 4 millones de euros.
El programa SECTOR FERROVIARIO estaba dotado de un presupuesto inicial máximo de
13.000.000 euros, siendo posible su ampliación. El plazo de presentación de solicitudes se fijó
inicialmente hasta el 15 de diciembre de 2016 (un año desde la publicación de la convocatoria) y,
tras sucesivas ampliaciones, se cerró el 30 de abril de 2018
25
.
A pesar de haberse ampliado el plazo de vigencia del programa en dos ocasiones, su grado de
ejecución ha sido muy bajo ya que, a 31 de diciembre de 2020, se habían otorgado y pagado ayudas
directas por un total de 1.290.886,74 euros (únicamente el 10 % del presupuesto aprobado) y el
presupuesto reservado a dicha fecha para actuaciones ascendía a 2.076.714,13 (un 16 %), por lo
que, en su conjunto, las ayudas pagadas a proyectos ya finalizados y las concedidas a expedientes
en tramitación alcanzaban el 26 % del total del presupuesto del programa. Cabe destacar que
ninguno de los solicitantes ha optado por la modalidad de préstamo reembolsable.
En el siguiente cuadro se detallan el número de peticiones de ayudas recibidas, aceptadas, en
tramitación y denegadas, así como datos sobre las ayudas directas concedidas y los plazos de
tramitación.
24
Las características de los préstamos son las siguientes: a) tipo de interés del 2 %; b) plazo máximo de diez años
(incluyendo doce meses de carencia de intereses); c) exento de comisiones de apertura, estudio y cancelación; d)
garantizado mediante aval bancario, contrato de seguro de caución o depósito en efectivo a favor del IDAE en la Caja
General de Depósitos del Ministerio de Economía y Competitividad por importe d el 20% de la cuantía del préstamo; e)
amortización mensual por cuotas constantes.
25
Resoluciones del IDAE de 13 de diciembre de 2016 y de 19 de diciembre de 2017.
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 41
CUADRO Nº 11: Datos sobre la convocatoria SECTOR FERROVIARIO a 31-12-2020
SECTOR FERROVIARIO
Solicitudes:
Nº de solicitudes aceptadas y pagadas
10
Nº de solicitudes en tramitación
15
Nº de solicitudes denegadas o revocadas
23
Total solicitudes recibidas
48
Ayudas pagadas:
(en euros)
Importe pagado 2018
27.279,34
Importe pagado 2019
39.226,95
Importe pagado 2020
1.224.380,45
Total pagado
1.290.886,74
Ayuda media pagada
129.088,67
Detalle ayudas aceptadas y pagadas por tipología (1)
Ayudas medida 1 - Mejora de la eficiencia energética mediante el frenado regenerativo de
trenes
Nº exped
6
Importe
1.179.126,98
Ayudas medida 3 - Mejora de la eficiencia energética en edificios ferroviarios existentes
Nº exped
1
Importe
27.279,34
Ayudas medida 4 - Mejora de la eficiencia energética en alumbrado exterior y señalización
Nº exped
3
Importe
84.480,42
Ayudas en tramitación:
Con documentación justificativa en fase de verificación (2)
Nº exped
2
Importe
85.694,82
Actuaciones pendientes de presentar documentación justificativa (3)
Nº exped
13
Importe
1.991.019,31
Total importe ayudas en tramitación
2.076.714,13
Total reservado (total pagado + ayudas en tramitación)
3.367.600,87
Tiempo medio de tramitación (expedientes terminados)
(en días)
Desde solicitud hasta resolución inicial
38
Desde resolución inicial hasta presentación documentación justificativa
1024
Desde presentación documentación justificativa hasta informe de verificación
85
Total tiempo medio
1147
(1) No existen ayudas otorgadas para las medidas 2 -Estrategias de ahorro energético en la operación del tráfico ferroviario, y 5 - Mejora de la
eficiencia energética en instalaciones ferroviarias.
(2) Ambas ayudas han sido pagadas en marzo de 2021, una vez verificadas las actuaciones.
(3) En 7 de estos proyectos se ha presentado la documentación justificativa en marzo de 2021.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos aportados por la Entidad.
Como se puede observar, el 91,3 % de las ayudas ya otorgadas se ha destinado a la medida 1
(mejora de la eficiencia energética mediante el frenado regenerativo de trenes), el 6,6 % a la medida
4 (mejora de la eficiencia energética en alumbrado exterior y señalización) y el 2,1 % a la medida 3
(mejora de la eficiencia energética en edificios ferroviarios existentes), sin que se hayan tramitado
ayudas destinadas a las medidas 2 (Estrategias de ahorro energético en la operación del tráfico
ferroviario) y 5 (Mejora de la eficiencia energética en instalaciones ferroviarias).
Son reseñables los elevados plazos medios de tramitación de estas ayudas, especialmente en la
fase de justificación de la realización de las actuaciones, como consecuencia de que el plazo
máximo para la presentación de la justificación en estas ayudas, en caso de solicitud de prórroga
por el beneficiario, podía llegar a ser de 37 meses desde la notificación de la resolución de
concesión.
Se ha analizado una muestra de los expedientes de ambas convocatorias, habiéndose comprobado
que la tramitación de los expedientes se ajusta a los procedimientos aprobados.
II.2.1.5.- ACTUACIONES DE EFICIENCIA ENERGÉTICA EN DESALADORAS
El IDAE ha desarrollado íntegramente un programa de ayudas con cargo al presupuesto del FNEE,
cuya finalidad ha sido incentivar y promover la realización de actuaciones en desaladoras para
reducir las emisiones de dióxido de carbono y del consumo de energía final, mediante la ejecución
42 Tribunal de Cuentas
de proyectos de ahorro y de mejora de la eficiencia energética (DESALADORAS, convocado por
Resolución del IDAE de 18 de diciembre de 2015, publicada el 28 de diciembre de 2015).
Las ayudas podían revestir la modalidad de entrega dineraria sin contraprestación -con los límites
que para cada caso se establecen en el artículo 38 del Reglamento (UE) n.º 651/2014, de 17 de
junio 2014
26
y con los límites particulares establecidos según la tipología de las actuaciones en las
bases reguladoras- o de préstamo reembolsable
27
hasta el 100 % de la inversión elegible para la
realización de actuaciones encuadradas en una o varias de las siguientes tipologías:
• Medida 1: mejora de la tecnología en equipos y procesos de desalación.
• Medida 2: implantación de sistemas de gestión energética.
Este programa está dirigido a promotores titulares de las inversiones objeto de las ayudas que sean
empresarios o entidades, personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, o sean propietarios,
concesionarios o explotadores de plantas desaladoras, y a empresas de servicios energéticos que
actúen en función de un contrato de servicios energéticos con alguna de las anteriores (en este
último caso, la ayuda deberá ser repercutida al concesionario, explotador o propietario de las
instalaciones).
En relación con la cuantía, el importe de la inversión elegible debe ser igual o superior a 75.000
euros en la medida 1 e igual o superior a 30.000 euros en la medida 2, con un máximo de 2 millones
de euros en ambos casos. En la modalidad de préstamo, la inversión elegible correspondiente a las
actuaciones a financiar debe estar comprendida entre 150.000 euros y 2 millones de euros.
El programa DESALADORAS estaba dotado de un presupuesto inicial máximo de 12.000.000
euros, siendo posible su ampliación. El plazo de presentación de solicitudes se fijó inicialmente
hasta el 28 de diciembre de 2016 (un año desde la publicación de la convocatoria) y, tras sucesivas
ampliaciones, se cerró el 30 de abril de 2018
28
.
A pesar de haberse ampliado el plazo de vigencia del programa en dos ocasiones, su grado de
ejecución ha sido muy bajo, ya que, a 31 de diciembre de 2020, se habían otorgado y pagado
ayudas por un total de 697.648,62 euros (únicamente el 5,8 % del presupuesto aprobado). Cabe
destacar que ninguno de los solicitantes se ha decantado por la modalidad de préstamo retornable.
En el siguiente cuadro se detallan el número de peticiones de ayudas recibidas, aceptadas y
denegadas, así como datos sobre las ayudas concedidas y los plazos de tramitación. Cabe destacar
que ninguno de los solicitantes optó por la modalidad de préstamo reembolsable.
26
La cuantía máxima está fijada en función de la región donde radique el proyecto y tipología de empresa promotora: con
carácter general, 30 % en gran empresa, 40 % en mediana empresa y 50 % en pequeña empresa; en Galicia, Castilla-La
Mancha, Andalucía, Soria y Teruel, los límites son del 35%, 45% y 55%; y en Extremadura y Canarias, del 45%, 55% y
65%, respectivamente.
27
Las características de los préstamos son las siguientes: a) tipo de interés del 0 % en proyectos públicos y del 2 % en
privados; b) plazo máximo de diez años (incluyendo doce meses de carencia de i ntereses); c) exento de comisiones de
apertura, estudio y cancelación; d) sin garantías en proyectos públicos y garantizado mediante aval bancario, contrato de
seguro de caución o depósito en efectivo a favor del IDAE en la Caja General de Depósitos del Ministerio de Economía y
Competitividad por importe del 20% de la cuantía del préstamo en los proyectos privados; e) amortización mensual por
cuotas constantes.
28
Resoluciones del IDAE de 13 de diciembre de 2016 y de 29 de diciembre de 2017.
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 43
CUADRO Nº 12: Datos sobre la convocatoria DESALADORAS a 31-12-2020
DESALADORAS
Solicitudes:
Nº de solicitudes aceptadas y pagadas
8
Nº de solicitudes denegadas o revocadas
29
Total solicitudes recibidas
37
Ayudas pagadas:
(en euros)
Importe pagado 2019
432.433,05
Importe pagado 2020
265.215,57
Total pagado
697.648,62
Ayuda media pagada
87.206,08
Detalle ayudas aceptadas y pagadas por tipología
Ayudas medida 1 - Mejora de la tecnología en equipos y procesos de desalación
Nº exped
7
Importe
672.111,16
Ayudas medida 2 - Implantación de sistemas de gestión energética
Nº exped
1
Importe
25.537,46
Tiempo medio de tramitación
(en días)
Desde solicitud hasta resolución inicial
337
Desde resolución inicial hasta presentación documentación justificativa
718
Desde presentación documentación justificativa hasta informe de verificación
175
Total tiempo medio
1.230
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos aportados por la Entidad.
Como se puede observar, el 96,3 % de las ayudas otorgadas se ha destinado a la medida 1 (mejora
de la tecnología en equipos y procesos de desalación) y solo un 3,7 % a la medida 2 (implantación
de sistemas de gestión energética), con una única actuación.
Son reseñables los elevados plazos medios de tramitación por el IDAE, especialmente en el trámite
de emisión de la resolución inicial de otorgamiento de la ayuda (11 meses de media y en varios
expedientes de 16 meses).
Se ha analizado una muestra de los expedientes de ambas convocatorias, habiéndose comprobado
que la tramitación de los expedientes se ajusta a los procedimientos aprobados.
II.2.1.6.- ACTUACIONES DE REHABILITACIÓN ENERGÉTICA DE EDIFICIOS EXISTENTES
El IDAE ha desarrollado un programa de ayudas con cargo al presupuesto del FNEE, cuya finalidad
ha sido incentivar y promover la realización de actuaciones de reforma en edificios existentes para
reducir las emisiones de dióxido de carbono mediante el ahorro energético, la mejora de la eficiencia
energética y el aprovechamiento de las energías renovables en dichos edificios, con independencia
de su uso y de la naturaleza jurídica de sus titulares (PAREER II, convocado por Resolución del
IDAE de 21 de diciembre de 2017, publicada el 3 de enero de 2018). Con anterioridad, el IDAE
había desarrollado otro programa de ayudas con igual finalidad, pero financiado con cargo a su
propio presupuesto.
Las ayudas revisten la modalidad de entrega dineraria sin contraprestación, con un porcentaje fijo
de ayuda base sobre el coste elegible según las tipologías -que puede ser mejorado por criterios
complementarios- o de préstamo reembolsable.
Los criterios complementarios de mejora de la ayuda base de las entregas dinerarias sin
contraprestación son los siguientes: criterio social (viviendas calificadas definitivamente bajo algún
régimen de protección pública o situadas en áreas de regeneración y renovación urbanas), criterio
de eficiencia energética (actuaciones que eleven la calificación energética del edificio para obtener
una clase energética «A» o «B», o que incrementen en dos letras la calificación energética de
partida) o criterio de actuación integrada (combinación de dos o más tipologías de actuación, siendo
44 Tribunal de Cuentas
una de ellas la mejora de la envolvente térmica que reduzca la demanda de calefacción o
refrigeración en un 30 %).
La modalidad de préstamos reembolsables tenía las siguientes características: a) tipo de interés del
Euribor más el 0 %, si bien en el caso de Euribor negativo, el tipo será del 0 %; b) plazo máximo de
doce años (incluyendo doce meses de carencia de intereses); c) exento de comisiones; d)
formalización en escritura pública, cuyos gastos serán por cuenta y cargo del beneficiario; e)
garantizado mediante aval bancario, contrato de seguro de caución o depósito en efectivo a favor
del IDAE en la Caja General de Depósitos del Ministerio de Economía y Competitividad por importe
del 20 % de la cuantía del préstamo.
La ayuda total (entrega dineraria más préstamo) podría alcanzar el 100 % del coste elegible en el
caso de que el solicitante fuera una administración pública (Administración General del Estado,
CCAA o Administración Local); en el resto de los casos, el límite máximo era del 90 %.
Las actuaciones subvencionables habían de encuadrarse en una o varias de las siguientes
tipologías, pudiendo optar a ayudas en los siguientes porcentajes sobre el coste elegible:
• Medida 1: mejora de la eficiencia energética de la envolvente térmica (30 % de ayuda base,
hasta un 50% de ayuda adicional por criterios sociales, de eficiencia energética o por actuación
integrada, y una cuantía máxima del 60 % de préstamo reembolsable)
29
.
• Medida 2: mejora de la eficiencia energética de las instalaciones térmicas y de iluminación (20
% de ayuda base, hasta un 10% de ayuda adicional y una cuantía máxima del 70 % de préstamo
reembolsable).
• Medida 3: sustitución de energía convencional por energía solar térmica (30 % de ayuda base,
hasta un 20% de ayuda adicional y una cuantía máxima del 60 % de préstamo reembolsable).
• Medida 4: sustitución de energía convencional por energía geotérmica (30 % de ayuda base,
hasta un 25% de ayuda adicional y una cuantía máxima del 60 % de préstamo reembolsable).
Este programa va dirigido a propietarios de edificios existentes destinados a cualquier uso, con
personalidad jurídica privada o pública; comunidades de propietarios o agrupaciones de
comunidades de propietarios de edificios residenciales de uso vivienda, constituidas conforme a lo
dispuesto por el artículo 5 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, de Propiedad Horizontal; propietarios
que, de forma agrupada, sean propietarios de edificios, que reúnan los requisitos establecidos en
el artículo 396 del Código Civil y no hubiesen otorgado el título constitutivo de propiedad horizontal;
empresas explotadoras, arrendatarias o concesionarias de edificios que acrediten dicha condición
mediante contrato vigente a largo plazo con la propiedad, que les otorgue facultad expresa para
acometer las obras de reforma objeto de la actuación; y empresas de servicios energéticos que
actúen en función de contrato firmado con la propiedad del edificio y llevar a cabo las inversiones
incluidas en la tipología de proyectos recogidos en el programa.
El programa PAREER II estaba dotado de un presupuesto máximo de 125.658.000 euros, estando
prevista su ampliación, como, de hecho, sucedió, puesto que se amplió en 78.342.000 euros
adicionales en marzo de 2018
30
debido a que el número de solicitudes recibidas había sobrepasado
el presupuesto disponible inicialmente, ascendiendo el presupuesto total definitivo a 204.000.000
euros. El plazo de presentación de solicitudes se cerró el 31 de diciembre de 2018.
A 31 de diciembre de 2020 se habían otorgado ayudas y préstamos por el 42 % del presupuesto (el
34 % en préstamos y el 8 % en ayudas directas). Además, existían compromisos por las solicitudes
que ya contaban con resolución por el 40 % del presupuesto (3 % para préstamos y 37 % para
29
En el caso de edificios usados como bloques de viviendas se establece como límite adicional un máximo de 6.000
euros por vivienda para la ayuda base sin contraprestación y de 12.000 euros por vivienda de cuantía del préstamo.
30
Resolución de la Dirección General del IDAE de 14 de marzo de 2018.
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 45
ayudas directas) y solicitudes pendientes de resolución por el 32 % del presupuesto (354
solicitudes), si bien eran solicitudes que habían sido presentadas hace 2 años
31
y
32
. A la vista de
estos datos, se considera que se podrá llegar a ejecutar el presupuesto en su totalidad y que incluso
puede que haya expedientes que no lleguen a financiarse por falta de presupuesto.
En el siguiente cuadro se detallan el número de peticiones de ayudas recibidas, aceptadas y
denegadas, tanto en la modalidad de ayuda directa como de préstamo; datos sobre las ayudas y
préstamos otorgados y sobre la situación de ejecución de las actuaciones y los plazos de
tramitación; y para los préstamos, se detallan los saldos pendientes de reintegro. Cabe destacar
que todas las solicitudes presentadas optaron por pedir la ayuda directa y solamente una parte de
ellas optó, además, por la modalidad de préstamo reembolsable.
31
Según explicaciones del IDAE el elevado número de expedientes que estaba pendiente de resolución se debe a la
complejidad del proceso de evaluación y a los escasos medios técnicos para realizar las evaluaciones.
32
A fecha 7 de mayo de 2021 se ha producido la resolución inicial en 220 nuevos expedientes: en 151 ha sido favorable
(si bien luego 6 tuvieron una ulterior resolución desfavorable), que suponen compromisos de ayudas directas por 15,3
millones de euros y de préstamos por 10,8 millones; y para otros 69 expedientes se ha producido resolución desfavorable
inicial.
46 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 13: Datos sobre la convocatoria PAREER II a 31-12-2020
PRÉSTAMOS
AYUDAS
TOTAL PAREER II
Solicitudes:
Nº de solicitudes pagadas (préstamo formalizado o verificación ayuda
terminada)
474
148
Nº de solicitudes con resolución de ayuda favorable (1)
834
Nº de solicitudes denegadas o revocadas (2)
113
230
Nº de solicitudes sin resolución
217
354
Total solicitudes recibidas
804
1.566
1.566
Ayudas directas y préstamos pagados:
(en euros)
Importe pagado 2018
544.731,81
544.731,81
Importe pagado 2019
49.269.875,20
1.950.492,74
51.220.367,94
Importe pagado 2020
19.898.535,45
14.949.700,98
34.848.236,43
Total pagado
69.713.142,46
16.900.193,72
86.613.336,18
Importe amortizado hasta el 31/12/2020
4.915.980,30
Total deuda pendiente a 31/12/2020
64.797.162,16
Ayuda financiera equivalente préstamos otorgados
5.037.275,11
Importe medio pagado
146.456,18
114.190,50
139.249,74
Total importe comprometido por expedientes con resolución favorable
6.819.702,37
75.472.650,50
82.292.352,87
Total reservado (total pagado + expedientes con resolución)
76.532.844,83
92.372.844,22
168.905.689,05
Total importe solicitado en expedientes sin resolución
29.802.149,77
35.338.121,16
65.140.270,93
Detalle ayudas y préstamos aceptados y pagados por tipología (3):
Mejora de la eficiencia energética de la envolvente térmica
(tipología 1)
Nº exped
461
146
607
Importe
65.856.569,89
16.384.430,78
82.241.000,67
Mejora de la eficiencia energética de las instalaciones
térmicas y de iluminación (tipología 2)
Nº exped
3
3
Importe
549.276,71
549.276,71
Mejora de la eficiencia energética de la envolvente térmica
(tipología 1) y mejora de la eficiencia energética de las
instalaciones térmicas y de iluminación (tipología 2)
Nº exped
11
2
13
Importe
3.111.807,88
515.762,94
3.627.570,82
Mejora de la eficiencia energética de las instalaciones
térmicas y de iluminación (tipología 2) y sustitución de energía
convencional por energía solar térmica (tipología 3)
Nº exped
1
1
Importe
195.487,98
195.487,98
Tiempo medio de tramitación (en días para las ayudas directas):
Desde solicitud hasta resolución inicial
581
Desde resolución inicial hasta presentación documentación justificativa
450
Desde presentación documentación justificativa hasta fin de la verificación
110
Total tiempo medio
1.141
(1) De los expedientes con resolución favorable, 208 han presentado ya la documentación justificativa y 17 tienen ya informe de verificación.
(2) En dos de las soli citudes revocadas, en la resolución inicial favorable les fueron otorgados préstamos y fueron formalizados por un total de
189.135,19 euros. A 31 de diciembre de 2020, ambos préstamos estaban ya reembolsados.
(3) Incluye datos de las dos solicitudes revocadas de las que se formalizó el préstamo.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos aportados por la Entidad.
Como se puede observar, el 95 % de las ayudas otorgadas se ha destinado a solicitudes para
únicamente la medida 1 (mejora de la eficiencia energética de la envolvente térmica), el 0,6 % a la
medida 2 (mejora de la eficiencia energética de las instalaciones térmicas y de iluminación), el 4,2
% para solicitudes que comprendían las medidas 1 y 2 y el 0,2% para solicitudes de las medidas 2
y 3 (sustitución de energía convencional por energía solar térmica).
Son reseñables los elevados plazos medios de tramitación por el IDAE, especialmente en la
tramitación de la resolución inicial de otorgamiento de la ayuda (19 meses de media y, en varios
expedientes, entre 30 y 32 meses), siendo esta la convocatoria en la que estos plazos son más
elevados.
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 47
Se ha analizado una muestra de los expedientes de ambas convocatorias, habiéndose comprobado
que la tramitación de estos se ajusta, en general, a los procedimientos aprobados. No obstante, se
han detectado las siguientes deficiencias:
• En los casos en los que los beneficiarios se han retrasado en el plazo otorgado (15 días
naturales) para la entrega de documentos para subsanar las solicitudes presentadas, la
documentación ha sido admitida por el IDAE y el procedimiento ha continuado
33
.
• En los casos en los que la presentación de la documentación justificativa de las actuaciones se
ha presentado con posterioridad al plazo otorgado, la documentación también ha sido admitida
y el procedimiento ha continuado
34
.
• Nueve solicitudes fueron presentadas en enero de 2019, una vez cerrado el plazo de
presentación, que se encuentran pendientes de resolución
35
.
II.2.1.7.- LÍNEA ICO-IDAE
El IDAE ha puesto en marcha un programa de ayudas mediante el otorgamiento de avales con
cargo al presupuesto del FNEE, con la finalidad de garantizar los préstamos otorgados para
inversiones destinadas a mejorar los consumos energéticos de la hostelería, pequeña y mediana
empresa y gran empresa del sector industrial y comercial. El programa se ha desarrollado de
manera conjunta con el ICO y determinadas entidades financieras y sus condiciones figuran
recogidas en el Convenio de colaboración entre el IDAE y el ICO para la instrumentalización de la
línea ICO-IDAE. Este Convenio fue objeto de publicación mediante Resolución de 15 de diciembre
de 2017 de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales
Las ayudas consisten en un aval del 50 % del principal de los préstamos otorgados para la
realización de las actuaciones, entre las que se encuentran las inversiones realizadas en la
hostelería, en las PYME y en las empresas del sector industrial y comercial para mejorar la eficiencia
energética. Son financiables los costes que sean necesarios para conseguir la reducción del
consumo de energía, que podrán incluir: la elaboración de los proyectos técnicos relacionados con
las actuaciones, los costes de dirección facultativa, los costes de ejecución de la obra civil y los de
montaje de las instalaciones, en su caso; los equipos, materiales e instalaciones auxiliares
necesarias, los costes de transporte, los de asistencia técnica y todos aquellos necesarios que estén
vinculados directamente a la ejecución del proyecto. Los prestamos pueden cubrir el 100 % del
coste del proyecto, excluidos impuestos.
Se establece un límite máximo de 1,5 millones en los proyectos en hostelería y 3 millones en el
resto de las empresas. El plazo de ejecución de las inversiones será de 12 meses en hostelería y
24 en el resto.
El total de financiación que se puede otorgar a través de esta línea es de 100 millones de euros, de
los que el IDAE, con cargo a los recursos del FNEE, garantizará el 50 % del importe de las
operaciones (máximo de 50 millones).
33
En alegaciones, el IDAE ha señalado como motivos por los que ha admitido la documentación superados los plazos de
subsanación: problemas con la aplicación informática que no admitía archivos a partir de determinado tamaño y problemas
con el uso de la firma electrónica por parte de los solicitantes por diversos motivos.
34
En alegaciones, el IDAE ha aclarado que únicamente se ha aceptado documentación en casos puntuales y concretos
y siempre que las actuaciones se han ejecutado correctamente y dentro del plazo máximo establecido.
35
En alegaciones, el IDAE ha señalado que las bases de la convocatoria otorgan un plazo de 15 días naturales para
aportar la documentación requerida una vez rellenada la solicitud, por lo que ha admitido las s olitudes cumplimentadas
antes del 31 de diciembre que han aportado la documentación en la primera quincena de enero. No se puede aceptar la
alegación dado que la posterior convocatoria fijó como plazo de conclusión de vigencia del programa el 31 de diciembre
y que las solicitudes no se pueden considerar completadas hasta su registro, que se produce tras la incorporación de toda
la documentación.
48 Tribunal de Cuentas
Cabe señalar que la línea ha tenido un escaso éxito, habiéndose presentado únicamente cuatro
solicitudes en 2018 por un importe total de 629.380,07 euros. De las solicitudes, dos han tenido
resolución desfavorable y únicamente se han formalizado dos préstamos por un total de 310.039,76
euros. Posteriormente, una de las ayudas fue revocada en el proceso de verificación, por lo que los
avales de los que podría tener que responder el FNEE ascienden únicamente a 92.218,38 euros.
En consecuencia, la línea se ha aplicado solo en un 0,3 % del importe presupuestado antes de la
mencionada revocación y en un 0,2 % tras la revocación.
II.2.2.- Campañas de publicidad
Desde la creación del FNEE, con sus recursos se han financiado diversas campañas de publicidad
para fomentar prácticas de ahorro y de eficiencia energética entre la población. El coste total de
estas campañas hasta el 31 de diciembre de 2019 ascendía a 12,4 millones de euros. En 2020,
según las cuentas provisionales del Fondo, el gasto en publicidad ascendió a 1,3 millones. El
desglose por ejercicios de los gastos de publicidad en el periodo 2015-2019 es el siguiente:
CUADRO Nº 14: Gastos en publicidad financiados por el FNEE
(en euros)
Ejercicio
Cuenta contable
Saldo
2015
62700000006 - CAMPAÑA 2014
4.782.787,98
2016
2017
62700002016 - CAMPAÑA 2016 (1)
7.110.662,96
2018
6270000000 - ACCIONES DE PROMOCIÓN
270.553,10
2019
6270000000 - ACCIONES DE PROMOCIÓN
262.363,57
TOTAL PERIODO 2015 A 2019
12.426.367,61
2020
6270000000 - ACCIONES DE PROMOCIÓN
1.251.560,12
TOTAL PERIODO 2015 A 2020
13.677.927,73
(1) En la contabilidad de 2017, el saldo registrado fue de 5.008.383,70 euros, si bien en 2018 se puso de manifiesto que no se habían
contabilizado facturas por 2.102.279,26 euros, que fueron cargadas directamente en patrimonio neto.
Fuente: elaboración propia a partir de datos de la contabilidad.
El Consejo de Administración del IDAE ha sido el encargado de autorizar los actos y contratos
necesarios para poder llevar a cabo las acciones de publicidad financiadas por el FNEE, previa
autorización de las campañas por el CSC del Fondo.
La primera campaña de ahorro y eficiencia energética desarrollada fue aprobada por el CSC en su
sesión de constitución de 26 de enero de 2015 y dotada con 4 millones de euros más el IVA
correspondiente (4,84 millones, IVA incluido) con cargo a las aportaciones de 2014. El Consejo de
Administración del IDAE, en su reunión de 11 de febrero de 2015, aprobó el inicio, la apertura y la
tramitación del expediente de contratación de los servicios de diseño general, creatividad, definición
de medios y posterior estudio de resultados, como parte de la primera fase de realización de la
campaña de comunicación y publicidad institucional, que se llevó a cabo mediante procedimiento
abierto, con un presupuesto máximo de licitación de 420.000 euros, más IVA. El contrato, de fecha
2 de junio de 2015, se adjudicó por un importe total de 373.000 euros, más IVA (451.330 euros, IVA
incluido). El segundo contrato correspondiente a esta primera campaña, consistente en la compra
de espacios en medios de comunicación y demás soportes publicitarios para la campaña de
eficiencia energética, se formalizó el 7 de julio de 2015 por 3.580.000 euros más IVA (4.331.800
euros).
La campaña, difundida durante el mes de julio de 2015, contó con la participación como prescriptor
de un actor de gran popularidad y consistía en diversos anuncios con tres líneas de comunicación:
la rehabilitación energética de las viviendas, la conducción eficiente y el etiquetado y la certificación
energética de los aparatos eléctricos.
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 49
Para poder valorar el impacto generado, se contrató un estudio, el denominado postest publicitario
(realizado en septiembre de 2015), cuyas principales conclusiones destacaban el impacto obtenido
por los mensajes emitidos y su efecto sobre la población y sobre la toma de decisiones en su forma
de actuar respecto a los temas planteados.
Dado el éxito de la primera campaña, en la reunión del CSC de 21 de septiembre de 2015 se
propuso realizar una segunda campaña con un presupuesto de 4,8 millones de euros, la campaña
de ahorro y eficiencia energética 2016.
Puesta en marcha la contratación de esta segunda campaña, se produjo una incidencia en relación
con el que iba a ser su protagonista, por lo que el Consejo de Administración del IDAE acordó el 27
de abril de 2016, considerando que este hecho podría ser perjudicial para la campaña y apelando
a razones de interés público, renunciar a la celebración de los contratos en trámite, quedando
únicamente adjudicada la creatividad por 436.182 euros más IVA (527.780,22 euros). Estos trabajos
de creatividad fueron aprovechados para el diseño de la siguiente campaña.
La tercera campaña de ahorro y eficiencia energética fue la de 2017, aprobada por el CSC en su
reunión de 14 de junio de 2016 y dotada con otros 4,8 millones de euros, que contó con el remanente
no ejecutado del año anterior. El Consejo de Administración, en su reunión de 6 de marzo de 2017,
aprobó la delegación expresa en favor del Director General del IDAE de la competencia para llevar
a cabo todos los trámites, actuaciones y nueva licitación correspondientes a la segunda fase de
contratación de compra de espacios en medios de comunicación de la campaña, debiendo informar
al Consejo a la finalización del proceso.
En ejercicio de esta delegación, el 13 de junio de 2017, se contrató la compra de espacios en medios
de comunicación publicitarios para la campaña de eficiencia energética, por un importe de 5.452.500
euros, más IVA (6.596.920 euros, IVA incluido).
La campaña se denominó “Pequeños Gestos”; se emitió en televisión, radio, prensa gráfica, exterior
y medios digitales, a través de tres oleadas durante los meses de junio, septiembre y diciembre
36
.
Contó, además, con una amplia batería de acciones informativas en redes sociales. Esta campaña
tuvo como grandes protagonistas a distintos animales que lograban construir un vínculo con el
espectador al hacerle ver la repercusión favorable que tienen, en su hábitat natural, nuestros
pequeños gestos de ahorro de energía.
Esta campaña también fue objeto de evaluación postest, valorándose que el contenido de la
campaña había sido muy positivo, especialmente por su poder de refuerzo, su facilidad de
entendimiento y su adecuación para concienciar sobre el ahorro energético que se puede alcanzar.
Sus principales mensajes se orientaron al uso eficiente del agua, de las luces y de los
electrodomésticos en el hogar.
Con cargo al presupuesto de esta tercera campaña, el Comité de Dirección del IDAE, el 13 de
diciembre de 2017, aprobó también la adjudicación del contrato consistente en la producción de una
línea de audiovisuales de corta duración de carácter eminentemente informativo para divulgar
mensajes de concienciación a los ciudadanos sobre el consumo responsable de energía en el
entorno doméstico y diario por 89.530 euros, más IVA (108.331,30 euros). El material audiovisual
de este contrato se encuentra actualmente disponible en el Canal del IDAE en Youtube.
El CSC del FNEE, en su reunión de 11 de julio de 2017, aprobó una dotación presupuestaria de
otros 4,8 millones de euros para la cuarta campaña de comunicación, dirigida al fomento del ahorro
y la eficiencia energética. Esta ha sido la última reunión en la que el CSC ha asignado recursos del
FNEE para la realización de acciones y campañas de publicidad.
Dentro de la cuarta campaña de ahorro y eficiencia energética, el Consejo de Administración del
IDAE aprobó el 2 de marzo de 2018 destinar un presupuesto máximo de 400.000,00 euros (más
36
Estaba prevista que se produjera una 4ª campaña en 2018, que tenía asignado un presupuesto de 1.817.500 euros
más IVA (2.199.175 euros), aunque finalmente no se ejecutó por incidencias en el proceso de contratación.
50 Tribunal de Cuentas
IVA), para contratar la campaña “Acciones de acompañamiento en ahorro y eficiencia energética
2018”, que fue tramitada mediante procedimiento abierto, sujeto a regulación armonizada. El
contrato, consistente en los trabajos correspondientes a los servicios de asistencia técnica y
desarrollo de la estrategia de la campaña, se formalizó el 27 de agosto de 2018 por 320.000 euros,
más IVA (387.200 euros) y fue ejecutado entre dicha fecha y septiembre de 2019. La campaña
diseñada pretendía promover y difundir entre los ciudadanos consejos concretos en relación con el
consumo de energía, que puedan llevar a la práctica y que sean medibles posteriormente en ahorro
de energía final conseguido; concienciar al ciudadano para hacer un uso responsable de la energía;
e informar al ciudadano y sectores profesionales sobre las diferentes líneas de ayudas y financiación
que gestiona el IDAE. La campaña fue objeto de difusión en los medios y redes de comunicación
del IDAE: Twitter, Blog “La energía de Luzía”, Facebook, Youtube, Linkedin y web del IDAE.
Posteriormente, el Consejo de Administración del IDAE, en su reunión de 5 de junio de 2019, aprobó
la ejecución de una campaña de comunicación institucional denominada “Energía y Ciudadano”, por
un importe máximo de 1,3 millones de euros, más IVA (1.573.000 euros), así como la delegación
expresa en la persona titular de la Dirección General del IDAE de las competencias que resultaran
precisas para que, una vez finalizada la primera fase de la campaña, relativa a la creatividad y
estudio de resultados, adoptase el acuerdo de solicitud de inicio de expediente y remisión de
documento para la fijación de los términos que habrían de regir la contratación y prestación de los
servicios de compra de espacios en medios de comunicación y demás soportes publicitarios,
informando al Consejo a la finalización del proceso.
La campaña “Energía y Ciudadano” tuvo como objetivo dar visibilidad a tres conceptos claves:
autoconsumo, rehabilitación de edificios y movilidad eficiente. Esta campaña, con un perfil
esencialmente informativo y divulgativo, ha sido difundida a través de los siguientes medios: internet
(portales informativos generales y especializados, buscadores, etc.); radio (generalista nacional y
regional, temática, radio fórmula, digital, etc.); publicidad exterior (mobiliario urbano, gran formato,
video pantallas, transportes, etc.); y medios gráficos (generalista nacional, regional, provincial,
prensa especializada sectorial, etc.). Dado que la parte de la campaña sobre autoconsumo no puede
ser financiada con cargo al FNEE, ya que no permite contabilizar ahorros de energía final conforme
la DEE, un tercio de esta campaña ha sido financiada con el presupuesto del IDAE, mientras que
los dos tercios restantes lo han sido por el FNEE.
Como primer contrato de esta campaña, el 25 de octubre de 2019 se formalizó el contrato
consistente en los servicios de creatividad para el diseño, la formulación y el estudio de resultado
de la campaña de publicidad y comunicación institucional por 79.000 euros, más IVA (95.590 euros),
pero, por coincidir en fechas electorales y tratarse de publicidad institucional, no se llegó a ejecutar
hasta 2020. En 2020 figuran contabilizadas en el FNEE facturas de este contrato por 63.722,66
euros, dos tercios del importe total del contrato.
Como segundo contrato de esta campaña, el 2 de octubre de 2020 se formalizó el contrato de
compra de espacios en los medios, por importe de 1.500.000 euros más IVA (1.815.000 euros).
Previamente a su formalización, se amplió el presupuesto de la campaña en 0,3 millones de euros
más IVA (363.000 euros). En 2020 figuran contabilizadas en el FNEE facturas de este contrato por
1.187.833,46 euros, dos tercios del importe total facturado por el adjudicatario.
Los ahorros imputados a estas campañas de publicidad se analizan en el epígrafe siguiente de este
Informe.
II.2.3.- Cuantificación de los ahorros energéticos obtenidos
De conformidad con lo establecido en el artículo 3 de la DEE, como ya se ha indicado en el epígrafe
I.2.1, España comunicó a la Comisión Europea, con fecha 5 de junio de 2014, un objetivo de ahorro
de energía final acumulado de 15.979 ktep
37
para el periodo 2014-2020, que se obtendría a través
37
Dicho importe es el resultado de aplicar las reducciones d e hasta el 25 por ciento previstas en los apartados 4 y 5 del
artículo 7 de la DEE sobre el objetivo inicial de 21.305 ktep.
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 51
de tres líneas de actuación: medidas alternativas (4.662 ktep – 29 % del total), aplicación de los
fondos estructurales recibidos en el marco del objetivo temático número 4 (“Economía baja en
carbono”) de la Unión Europea (4.961 ktep – 31 %) y a través del SNOEE (6.356 ktep – 40 %). En
el presente Informe se han analizado únicamente las actuaciones y los ahorros obtenidos a través
del SNOEE.
El anexo V de la DEE determina los métodos y principios comunes para calcular los ahorros
obtenidos por el SNOEE, estableciendo que se podrán utilizar los métodos siguientes para calcular
el ahorro de energía obtenido:
a) Ahorro previsto: calculado a partir de la experiencia obtenida de los resultados de mejoras
energéticas previas que se hayan sometido a un control independiente en instalaciones
similares. Es un método o enfoque de cálculo ex ante.
b) Ahorro medido: el ahorro derivado de la instalación de una medida o de un conjunto de medidas
se determina registrando la reducción real de la utilización de energía. Es un método o enfoque
de cálculo ex post.
c) Ahorro ponderado: calculado mediante estimaciones basadas en estudios de ingeniería. Este
enfoque solo puede utilizarse cuando resulte difícil o desproporcionadamente costoso
establecer datos de medición sólidos para una instalación específica.
d) Ahorro observado en sondeos: en el que se determina la respuesta de los consumidores al
asesoramiento recibido, a campañas de información, al etiquetado o a los sistemas de
certificación. Este enfoque solo puede utilizarse para los ahorros resultantes de cambios en el
comportamiento del consumidor.
El IDAE ha aplicado el método de cálculo del ahorro previsto (ex ante) a las convocatorias de
INDUSTRIA I, II y III, ALUMBRADO I y II, DESALADORAS y SECTOR FERROVIARIO; el método
de ahorro ponderado a TRANSPORTE I y II, PAREER II y PREE; y el de ahorro observado en
sondeos a las campañas de comunicación. En el caso de la línea ICO-IDAE de eficiencia energética
2017-2018, dada su baja ejecución, se le ha asignado el ahorro atendiendo a los expedientes
efectivamente solicitados y no utilizando un método de cálculo de ahorro teórico en base al
presupuesto del programa.
Según el “Informe técnico energético” del FNEE del segundo semestre de 2020, que incluye los
balances de ahorros de energía final de las medidas implantadas durante los años 2014 a 2020, el
ahorro estimado vinculado al SNOEE a 31 de diciembre de 2020 supone un 46,31 % del ahorro
esperado total para esta línea de actuación (2.943,2 ktep de ahorro estimado frente a los 6.356 ktep
comunicados a la Comisión Europea), si bien, de acuerdo con dicho Informe, las otras dos líneas
de actuación puestas en marcha han compensado esta desviación, puesto que el ahorro estimado
acumulado total a 31 de diciembre de 2020 había alcanzado el 91,7 % del objetivo de los 15.979
ktep para el periodo 2014-2020.
A efectos de cálculo de los ahorros estimados totales vinculados al SNOEE en las actuaciones
financiadas que se han materializado en inversiones, se parte de la premisa de que los ahorros
computados para cada ejercicio tendrán efectos no solo en dicho ejercicio sino en todos los
ejercicios siguientes hasta 2020. Es decir, el ahorro computado en 2016 tiene una cuantía cuya
proyección hasta 2020 se obtendrá multiplicando dicha cuantía por los cinco ejercicios del periodo
2016 a 2020. Por su parte, en el caso de las campañas de comunicación, se ha considerado que
sus efectos de ahorro se producen en el ejercicio en que se efectúa cada campaña y en el siguiente.
En el siguiente cuadro se detalla el balance del ahorro energético estimado por el IDAE para las
actuaciones financiadas por el FNEE vinculadas al SNOEE.
52 Tribunal de Cuentas
CUADRO Nº 15: Estimación de los ahorros energéticos teóricos del IDAE
(ahorro en ktep)
Convocatoria de Ayudas (1)
Ejercicio al que se imputa el ahorro
Proyección ahorros hasta 2020
SUMA
2015
2016
2017
2018
2019
2020
De
2015
De
2016
De
2017
De
2018
De
2019
De
2020
ALUMBRADO I (04/2015)
5,6
4,3
33,5
21,4
54,9
INDUSTRIA I (04/2015)
76,0
111,2
455,7
556,1
1.011,8
TRANSPORTE I (04/2015)
30,6
183,9
183,9
SECTOR FERROVIARIO (11/2015)
25,3
126,5
126,5
DESALADORAS (12/2015)
4,9
24,7
24,7
ALUMBRADO II (04/2017)
7,3
29,1
29,1
TRANSPORTE II (04/2017)
13,0
52,0
52,0
INDUSTRIA II (05/2017)
111,2
175,4
444,8
526,3
971,1
PAREER II (12/2017)
17,8
46,9
26,2
53,5
93,8
26,2
173,5
LÍNEA ICO-IDAE (12/2017)
0,6
1,8
1,8
INDUSTRIA III (2)
221,9
221,9
221,9
PREE (3)
15,0
15,0
15,0
Suma ahorros convocatorias de
ayudas
112,2
145,7
131,5
193,8
46,9
263,1
673,1
728,7
525,9
581,6
93,8
263,1
2.866,2
Campañas de comunicación
18,8
19,7
37,6
39,4
77,0
Total ahorros
131
145,7
151,2
193,8
46,9
263,1
710,7
728,7
565,3
581,6
93,8
263,1
2.943,2
Porcentaje ahorro alcanzado (sobre 6.356 ktep)
11,18%
11,46%
8,89%
9,15%
1,48%
4,14%
46,31%
(1) Entre paréntesis, el mes y el año de la convocatoria de las ayudas.
(2) El RD 263/2019, de 12 de abril, ha regulado la concesión directa a las CCAA y a las ciudades de Ceuta y Melilla de estas ayudas. Entre julio y
diciembre de 2019, 15 de las CCAA han publicado la correspondiente convocatoria, y en 2020 la ha publicado otra CCAA.
(3) El RD 737/2020, de 4 de agosto, ha regulado la concesión directa a las CCAA y a las ciudades de Ceuta y Melilla de estas ayudas. Entre
septiembre y diciembre de 2020, 14 de las CCAA han publicado la correspondiente convocatoria.
Fuente: elaboración propia a partir de datos facilitados por la Entidad.
Para la estimación de los ahorros teóricos, el IDAE aplica ratios de inversión-ahorro o de ayuda
otorgada-ahorro, resultantes de otros programas de ayudas realizados anteriormente por esta
Entidad, principalmente de los programas desarrollados en el marco de la Estrategia de Ahorro y
Eficiencia Energética en España 2004-2012, u obtenidos de datos de otras entidades públicas. De
esta manera, los ahorros estimados resultan de multiplicar la inversión prevista o el presupuesto de
ayudas disponible por el correspondiente ratio (los ratios se expresan en millones de euros por ktep
y representan el coste de la inversión necesaria para ahorrar cada ktep). A pesar de haberse
solicitado durante la fiscalización el soporte documental del cálculo de los ratios inversión/ahorro
energía final utilizados, este no ha sido aportado por el IDAE, sino únicamente un informe, de fecha
29 de octubre de 2015, explicativo sobre los procedimientos para su cálculo y en el que figuran los
ratios que serán aplicables en el periodo 2014-2020. En dicho informe se detalla de forma genérica
las distintas fuentes de datos utilizadas, pero sin especificar las aplicables para cada uno de los
ratios.
El IDAE calculó las estimaciones de ahorros energéticos de 2015 y 2016 aplicando ratios
inversión/ahorro; en el caso de los programas INDUSTRIA I, TRANSPORTE I, SECTOR
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 53
FERROVIARIO y DESALADORAS, sobre estimaciones de inversión, y, en el caso de ALUMBRADO
I, sobre el presupuesto disponible, equivalente a la inversión realizada pues todo el coste es
susceptible de ser financiado con las ayudas. A partir de 2017, las estimaciones de los ahorros se
han realizado aplicando ratios ayudas/ahorro, tomando como base para los cálculos los
presupuestos de los programas distribuidos en los ejercicios en función de las solicitudes
presentadas. En el siguiente cuadro se detallan los cálculos de los ahorros estimados por el IDAE
para los distintos programas, detallándose el ejercicio de imputación de los ahorros, la inversión o
el presupuesto considerado y los ratios utilizados. En la columna de observaciones se pone de
manifiesto alguna incidencia en los importes utilizados como base del cálculo o explicaciones sobre
dichos cálculos.
CUADRO Nº 16: Detalle del cálculo de ahorros energéticos teóricos del IDAE
Programa
Ejercicio
Inversión
Ratio utilizada
sobre
inversión
(M€/ktep)
Ratio utilizada
sobre
presupuesto
(M€/ktep)
Ahorro
calculado
(ktep)
Observaciones
/Presupuesto
(en euros)
ALUMBRADO I (04/2015)
2015
37.876.410
6,78
5,6
El ahorro estimado se ha
calculado sobre un importe
superior al presupuesto
global en 1,9 millones
2016
29.000.000
6,79
4,3
ALUMBRADO II (04/2017)
2017
48.791.000
6,7
7,3
INDUSTRIA I (04/2015) (1)
2015
74.035.307
0,974
76,0
2016
300.859.665
2,705
111,2
INDUSTRIA II (05/2017)
2017
66.000.000
0,6
111,2
El ahorro estimado se ha
calculado sobre un importe
superior al presupuesto
global en 1,8 millones
2018
104.000.000
0,6
175,4
INDUSTRIA III (8 al 12/2019)
2020
131.961.916
0,6
221,9
El ahorro estimado se ha
calculado sobre la parte del
presupuesto comprometido a
31-12-2020, el 41,9%
TRANSPORTE I (04/2015) (1)
2015
62.598.000
2,474
25,3
TRANSPORTE II (04/2017)
2017
4.000.000
0,3
13,0
PAREER II (12/2017)
2018
40.000.000
2,243
17,83
2019
105.200.000
2,243
46,9
2020
58.800.000
2,243
26,21
PREE
2020
33.690.000
2,243
15
El ahorro estimado se ha
calculado sobre la parte del
presupuesto comprometido a
31-12, el 11,23%
SECTOR FERROVIARIO
(11/2015) (1)
2016
65.000.000
2,569
25,3
DESALADORAS (12/2015)
2016
80.000.000
16,2
4,9
LÍNEA ICO-IDAE (12/2017)
2018
0,6
Ahorro calculado de acuerdo
a las solicitudes presentadas
(1) Al incluir distintas actividades, el dato consignado es la media calculada sobre el ahorro calculado.
Fuente: elaboración propia a partir de los datos aportados por el IDAE.
Cabe señalar que los ratios utilizados por el IDAE para las estimaciones de ahorro que figuran en
el cuadro anterior no siempre son coincidentes con los que figuran en el informe de 29 de octubre
de 2015 y que, además, algunos de ellos han sido modificados en los sucesivos ejercicios. Así, el
ratio inversión-ahorro utilizado en INDUSTRIA I para los proyectos de “mejora de la tecnología en
equipos y procesos industriales” en 2015 es 0,94, mientras que en 2016 es 2,64, sin que se haya
aportado explicación sobre dicha variación.
Al ser los ahorros reflejados en los balances de los informes semestrales ahorros teóricos, hasta
que no se certifiquen y verifiquen los ahorros derivados de los proyectos subvencionados y/o
financiados, no podrán ser calculados los ahorros reales, siendo posible que las estimaciones se
54 Tribunal de Cuentas
vean sustancialmente modificadas tras la certificación de cada uno de los proyectos. Actualmente,
se está trabajando en la actualización de los ahorros en los proyectos que ya han sido ejecutados
por los beneficiarios y verificados por el IDAE con el objetivo de cerrar el cómputo del primer periodo
que marca la DEE, en el año 2022.
En cuanto al cálculo del ahorro estimado para las campañas de comunicación, este se ha realizado
mediante un estudio estadístico (postest) al finalizar las campañas para conocer el impacto que han
tenido entre la población. Con los datos del estudio estadístico se hace una extrapolación al total
de la población española y se aplican unos ratios técnicos con los que se calculan los ahorros
conseguidos por el cambio de los hábitos individuales. El IDAE estima que las campañas tienen
efecto durante dos ejercicios. Únicamente se han imputado ahorros energéticos a la primera y
tercera campañas promovidas (la de 2015 y la de 2017), teniendo en cuenta que la segunda no
llegó a realizarse.
De los análisis efectuados se puede deducir que los principales aspectos que pueden ocasionar
que surjan diferencias entre los ahorros teóricos estimados y los ahorros finales certificados son los
siguientes:
1. Diferencias derivadas del presupuesto o inversión ejecutada: En la mayoría de las líneas de
ayuda puestas en marcha, la cuantificación de los ahorros teóricos estimados se ha realizado
sobre la totalidad del presupuesto o el importe de las inversiones que figuraba en las solicitudes
presentadas por los beneficiarios. Dado que en la mayoría de los casos el presupuesto total se
ha ejecutado de forma parcial, que en algunos casos las inversiones reales acreditadas son
inferiores a las previstas o que en otros se ha producido la revocación de la ayuda por distintos
motivos, la aplicación de los ratios sobre importes inferiores daría lugar a menores ahorros
anuales que los estimados.
2. Ratios utilizados: Las estimaciones de ahorros realizadas por el IDAE en función del ahorro
previsto o ahorro ponderado (ex ante) se basan en datos obtenidos de los ahorros calculados
para proyectos ejecutados en años anteriores, que no siempre son equiparables a los proyectos
de las convocatorias actuales. En consecuencia, pueden surgir diferencias entre las
estimaciones de los ahorros y los ahorros anuales certificados efectivos, diferencias que pueden
ser tanto positivas como negativas.
3. Momento en que se computan los ahorros: La DEE no establece un criterio claro sobre el
momento en que han de computarse los ahorros, siendo este uno de los aspectos claves para
poder determinar el ahorro energético total del periodo 2014 a 2020, puesto que los ahorros de
un ejercicio son considerados también ahorros de los ejercicios siguientes al proyectarse hasta
2020. En general, la normativa comunitaria hace referencia a que los ahorros se computarán
desde su “fecha de aplicación”, pero no define qué debe entenderse por dicha fecha. El criterio
utilizado por el IDAE, con carácter general, avalado por un informe elaborado por sus servicios
jurídicos, consiste en comenzar a aplicar los ahorros estimados en el ejercicio en el que se
presenta la solicitud de la ayuda individual, ya que las normas comunitarias hacen referencia a
los ahorros ocasionados por las “medidas emprendidas”, considerando que el verbo emprender,
etimológicamente, tiene en nuestra lengua el significado de “empezar, iniciar, comenzar,
acometer, abordar”; en consecuencia, el IDAE entiende que se han emprendido las acciones
individuales (únicas medibles y verificables) que se acometan en ejecución de las medidas de
actuación (convocatorias) cuando se haya presentado la solicitud de la ayuda para el
correspondiente proyecto, ya que, a partir de ese momento, se considera cumplido el efecto
incentivador de la medida. No obstante, en el propio informe jurídico mencionado, se señala
que, “con posterioridad pudiera eventualmente tacharse por la UE el que la metodología
empleada ha sido deficiente”, lo que obligaría a que fuese necesario efectuar correcciones sobre
los ahorros energéticos comunicados. En opinión del Tribunal de Cuentas, dado que en el marco
de la DEE, una «actuación individual» debe dar lugar a mejoras de la eficiencia energética
verificables y medibles o estimables, no resulta correcto imputar ahorros a actuaciones en
momento tan temprano como el de la presentación de la solicitud, cuando aún no se han
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 55
realizado mejoras de la eficiencia energética verificables, sino que los ahorros energéticos se
deberían computar desde la puesta en marcha de las actuaciones, en el momento en que hayan
finalizado las obras y comiencen a producirse los ahorros efectivos, considerándose desde dicho
año los ahorros obtenidos. Dado el elevado plazo de tramitación de los procedimientos desde
la presentación de las solicitudes hasta la finalización de las obras o de las actuaciones, una
corrección en la cuantificación de los ahorros que utilizara el criterio de finalización de las
actuaciones como fecha de efecto del ahorro supondría una reducción significativa en los
ahorros energéticos totales conseguidos.
En esta fiscalización se han realizado comprobaciones sobre las estimaciones de ahorro efectuadas
por el IDAE que se exponen a continuación, que hacen únicamente referencia a las diferencias
detectadas en los cálculos de los ahorros anuales. Para ello, se ha solicitado al IDAE el detalle de
los ahorros efectivos de las convocatorias puestas en marcha en 2015, al ser las que actualmente
están ejecutadas casi en su integridad (ALUMBRADO I, DESALADORAS, INDUSTRIA I, SECTOR
FERROVIARIO y TRANSPORTE I), con el objeto de comparar los ahorros certificados por el IDAE
tras la verificación técnica de los proyectos finalizados con los estimados ex ante. En su conjunto,
estas cinco convocatorias representan el 47,6 % de los ahorros totales estimados hasta 2020
(1.401,8 ktep sobre el total de 2.943,2 ktep). En el siguiente cuadro se reflejan los datos de los
ahorros estimados ex ante anuales y los realmente obtenidos según la verificación técnica (se
incluye como ANEXO II dicho cuadro ampliado con los datos de los presupuestos de los programas,
los importes previstos de inversión, el coste elegible verificado y el importe de las ayudas
otorgadas):
CUADRO Nº 17: Diferencia entre ahorros anuales estimados y ahorros anuales verificados –
Convocatorias 2015
PROGRAMAS
PRÉSTAMOS
Ahorros ex ante
Verificación
Diferencia
ahorro
(ktep)
Año cómputo
ahorro
Ratio inversión
/ahorro
(M€/ktep)
Ahorro
(ktep)
Año registro
solicitud
Ratio inversión
/ahorro
(M€/ktep) (2)
Ahorro (ktep)
ALUMBRADO I
2015
6,78
5,6
2015
11,44
2,12
(2,99)
2016
6,79
4,3
2016
6,64
4,78
9,9
8,11
6,90
PROGRAMAS AYUDA
DIRECTA
Año cómputo
ahorro
Ratio inversión
/ahorro
(M€/ktep)
Ahorro
(ktep)
Año registro
solicitud
Ratio inversión
/ahorro
(M€/ktep)
Ahorro
(ktep)
Diferencia
ahorro
(ktep)
DESALADORAS
2016
16,20
4,9
2016
2,69
0,64
(4,27)
INDUSTRIA I (1)
2015
0,97
76,0
2015
2,88
42,95
(115,72)
2016
2,71
111,2
2016
2,86
28,53
187,2
2,87
71,48
TRANSPORTE I (1)
2015
2,05
30,6
2015
0,05
16,15
(14,45)
2016
0,41
0,08
0,05
16,23
SECTOR FERROVIARIO
(1)
2016
2,57
25,3
2016
9,66
0,44
(24,70)
2017
2,70
0,07
2018
3,82
0,09
7,95
0,60
TOTAL
257,90
2,80
95,85
(162,05)
(1) Los ratios señaladas ex ante son el ratio medio aplicado al existir distintas tipologías de actuaciones.
(2) Ratio calculado por el Tribunal de Cuentas.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos aportados por el IDAE.
Como puede observarse, el ahorro anual final verificado (97,3 ktep), incluyendo la estimación de los
ahorros que figuran en las resoluciones favorables de aquellas solicitudes que aún no han sido
56 Tribunal de Cuentas
justificadas (1,45 ktep)
38
, supone únicamente el 38 % de la cantidad de ahorro estimada (257,90
ktep) para estas cinco líneas de actuación. En todos estos programas, el ahorro certificado ha sido
inferior al previsto inicialmente, siendo las mayores diferencias porcentuales las producidas en los
siguientes programas: SECTOR FERROVIARIO, DESALADORAS e INDUSTRIA I. Estas
diferencias tienen su principal origen en los menores niveles de inversión y ayudas respecto a los
presupuestados y previstos en las estimaciones ex ante para todas las convocatorias y en unos
ratios más elevados del coste invertido por ktep aplicados en la verificación respecto de los usados
en la estimación ex ante en ALUMBRADO I e INDUSTRIA I.
Respecto al resto de convocatorias de ayudas que son gestionadas directamente por el IDAE
(ALUMBRADO II, INDUSTRIA II, TRANPORTE II y PAREER II), a la fecha de redacción de este
Informe, no es posible realizar un cálculo definitivo de los ahorros verificados, ya que una parte de
los proyectos financiados están en ejecución, salvo en el caso de TRANSPORTE II, para el que
todos los proyectos están ya verificados. Para las convocatorias de INDUSTRIA II y PAREER II, en
los trabajos de esta fiscalización se ha realizado una aproximación a dicho cálculo considerando el
ahorro verificado en aquellos proyectos que han llegado a la fase de verificación y extrapolando el
ahorro medio que se obtiene en los proyectos verificados a todos los proyectos que se encuentran
en una fase anterior, siempre que no estuvieran revocados. En el caso de ALUMBRADO II, al no
existir casi proyectos verificados, pero sí muchos que han presentado la documentación justificativa,
para el cálculo efectuado en la fiscalización, se ha utilizado el mejor dato de ahorro disponible (el
verificado o el certificado por la entidad solicitante como ahorro al presentar la justificación) y se ha
utilizado la media de estos para estimar los ahorros de los proyectos no finalizados y no revocados.
En su conjunto, estas cuatro convocatorias representan el 41,6 % de los ahorros totales inicialmente
estimados hasta 2020 (1.225,7 ktep sobre el total de 2.943,2 ktep). En el siguiente cuadro se resume
y compara la estimación realizada por el Tribunal de Cuentas (de la forma descrita, a partir de los
datos obtenidos de las aplicaciones de tramitación de los expedientes) con los ahorros estimados
por el IDAE en sus informes semestrales.
CUADRO Nº 18: Diferencia entre ahorros estimados por el IDAE y ahorros calculados por el
Tribunal de Cuentas – Convocatorias 2017
(en ktep)
Convocatoria
Presupuesto
Ahorro anual
estimado
IDAE
Estimación ahorro Tribunal de Cuentas
Diferencia
ahorro
(ktep)
Ahorro en
expedientes
verificados
Nº
expedientes
verificados
Nº
expedientes
totales
Proyección
ahorro
ALUMBRADO II
48.791.000
7,30
2,46
29
38
3,22
-4,08
INDUSTRIA II
168.190.250
286,60
56,91
548
963
100,01
-186,59
TRANSPORTE II
4.000.000
13,00
8,349
34
34
8,35
-4,65
PAREER II
204.000.000
90,95
2,7
170
1336
21,22
-69,73
397,85
70,42
781
2371
132,80
-265,05
Fuente: elaboración propia con los datos obtenidos de las aplicaciones de gestión de las ayudas .
Como puede observarse, para estas cuatro líneas de actuación, el ahorro anual final calculado por
el Tribunal de Cuentas en la fiscalización (132,8 ktep) supondría el 33,3 % de la cantidad de ahorro
teórico estimada por el IDAE (397,85 ktep) en sus informes semestrales. No obstante, a la fecha de
redacción de este Informe no es posible concretar la desviación definitiva respecto de los ahorros
estimados inicialmente, hasta que los proyectos que están en fase de ejecución no concluyan y
pueda verificarse el ahorro obtenido.
Respecto a las convocatorias descentralizadas, que suponen el 8 % de los ahorros teóricos totales
estimados hasta 2020, a la fecha de redacción de este Informe no se dispone de datos para poder
38
En ALUMBRADO I hay 3 expedientes pendientes de verificar cuyo ahorro estimado en la resolución de concesión es
de 0,15 ktep, en INDUSTRIA I hay 2 expedientes con un ahorro estimado de 0,5 ktep y en SECTOR FERROVIARIO 13
expedientes con un ahorro estimado de 0,8 ktep.
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 57
evaluar las estimaciones efectuadas por el IDAE, al estar en ejecución las actuaciones
subvencionadas.
Por último, los ahorros estimados para las campañas de comunicación y para la línea ICO-IDAE (el
2,7 % de los ahorros totales estimados hasta 2020) se consideran correctamente cuantificados.
II.3.- OTROS ASPECTOS DE LA GESTIÓN DEL FONDO
II.3.1.- Gestión de la tesorería
Desde su creación, el FNEE ha dispuesto de importantes fondos de tesorería debido a que las
aplicaciones de los recursos en las líneas de ayudas y en campañas publicitarias no se han
acompasado en el tiempo a los cobros de las aportaciones, sino que estas se han producido con
una antelación significativa respecto de aquellas. A 31 de diciembre de 2019, el FNEE disponía de
una tesorería de 628,4 millones de euros. A 31 de diciembre de 2020, el FNEE disponía de tesorería
por importe de 550,1 millones de euros; de dicho importe, 191,7 millones se encontraban en cuentas
corrientes y 358,4 millones en un depósito a plazo de un año.
En el siguiente gráfico se muestra la evolución de los saldos en cuentas corrientes y en depósitos
a 31 de diciembre, desde la creación del FNEE.
GRÁFICO Nº 6: Evolución de la tesorería del FNEE a 31-12
Fuente: elaboración propia a partir de la contabilidad del FNEE
Como puede observarse, la tesorería del FNEE se ha ido incrementando hasta finales de 2018 y ha
empezado a disminuir desde 2019, siendo una de las principales causas los pagos efectuados a las
CCAA tras la puesta en marcha de INDUSTRIA III (307,5 millones de euros pagados en 2019 y 7,3
millones en 2020) y PREE (191 millones de euros pagados en 2020).
En relación con la gestión de la tesorería del FNEE, el PGEA dedica su apartado 8, denominado
“Cuenta del Fondo”, a regular determinados aspectos de la gestión de la tesorería, estableciendo
que la dotación del Fondo será ingresada en una cuenta bancaria de depósito, abierta por el IDAE.
Para la operativa funcional que el IDAE, como gestor del FNEE, efectúe de dicha cuenta (disposición
de fondos, constitución, disposición y cancelación de depósitos y/o colocación de la tesorería) rigen
la normativa interna y los procedimientos de autorización y firma mancomunada en vigor en el IDAE.
Las facultades de firma se corresponden a las personas que en cada momento sean los titulares de
los siguientes cargos: Director General del IDAE, Director Económico-Administrativo del IDAE y Jefe
del Departamento de Presupuestos y Gestión Financiera del IDAE; se requiere para la ordenación
103 053 55
444
270 192
291
445
597
358
358
358
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Millones de euros
Disponible Depósitos
58 Tribunal de Cuentas
de pagos y colocación de puntas de tesorería, la firma mancomunada del Director General y
cualquiera de las otras dos personas autorizadas.
En el PGEA se establece también que el IDAE debe informar al CSC periódicamente del estado de
situación de las inversiones financieras contratadas y de la ejecución del presupuesto de gastos. A
tal fin, desde el ejercicio 2016, el IDAE ha venido elaborando específicamente un informe semestral
de la situación económico-financiera; en 2015, esta información se incluyó en el informe general de
seguimiento del Fondo. En los informes semestrales se incluye un detalle de las actuaciones
económico-financieras más relevantes del semestre (ingresos y pagos de la cuenta corriente y
colocaciones de tesorería), un estado de situación de los saldos de aportaciones pendientes de
cobro y un resumen de la situación de la tesorería, que incluye un detalle de los movimientos del
periodo y un resumen de los movimientos históricos acumulados.
En todo lo no regulado por el PGEA, el IDAE aplica sus propios procedimientos para la gestión de
la tesorería del Fondo y, en particular, el Manual de procedimientos y política de gestión de tesorería,
aprobado por el Consejo de Administración del IDAE. En dicho Manual, queda fijada la política de
inversiones, señalándose que la gestión de la tesorería sobrante se realizará con un perfil
conservador y en activos de muy bajo riesgo, diversificados y con liquidez suficiente y en inversiones
que no superen los 18 meses; sin perjuicio de ello, en la gestión no se renuncia a intentar maximizar
el rendimiento obtenido. Se consideran activos financieros aptos para las inversiones la deuda
pública, las imposiciones a plazo y las cuentas remuneradas. En la selección de las entidades con
las que operar se debe tener en cuenta el rating de las entidades valorado por una de las agencias
internacionales de valoración crediticia de entidades.
En general, las operaciones de inversión formalizadas por el IDAE han consistido en depósitos a
plazo formalizados a plazo máximo de un año. Los tipos de interés de las operaciones se han ido
reduciendo progresivamente de acuerdo con las condiciones de mercado; así, a finales de
noviembre de 2015 se formalizaron los primeros depósitos a tipos de interés en la horquilla del 0,41
al 0,55% de interés, mientras que en 2019 el depósito formalizado fue al 0% y en noviembre de
2020 se ha formalizado un depósito sin intereses a un año y que lleva asociada una comisión del
0,3% (1,075 millones de euros de coste para el Fondo). Cabe señalar que los tipos de interés
obtenidos de las entidades financieras con las que se han contratado los depósitos son mejores que
los que se obtendrían de haber invertido dichas cantidades en deuda pública a corto plazo.
Por su parte, las cuentas corrientes de gestión del FNEE en los primeros años de su existencia
también eran cuentas remuneradas, por lo que generaron ingresos financieros. En total, los ingresos
financieros contabilizados desde el ejercicio 2015 a 2019 ascienden a 3,5 millones de euros.
Se han calculado los saldos medios de la tesorería y los depósitos del periodo 2015 a 2020 a partir
de la información contable facilitada por el IDAE. En el siguiente cuadro se refleja el saldo medio
del disponible y de los depósitos de cada ejercicio, el detalle de los ingresos financieros
contabilizados y la rentabilidad media, calculada por el cociente entre los ingresos financieros y los
saldos medios.
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 59
CUADRO Nº 19: Saldo medios de tesorería y rentabilidad del FNEE
(en euros)
Ejercicio
Saldo medio
disponible
Saldo medio
depósitos
Suma saldo medio
Ingresos
financieros
Rentabilidad media
%
2015
227.102.047,26
28.700.136,99
255.802.184,25
813.267,08
0,32
2016
11.287.267,05
364.394.017,33
375.681.284,38
1.503.998,71
0,40
2017
61.767.341,98
490.884.594,40
552.651.936,38
841.231,60
0,15
2018
247.054.563,70
606.479.441,56
853.534.005,26
246.290,38
0,03
2019
288.204.054,17
357.328.431,37
645.532.485,54
83.049,41
0,01
2020
282.001.696,58
357.345.758,08
639.347.454,66
Sin datos
Media
186.236.161,79
367.522.063,29
553.758.225,08
Rentabilidad media
ponderada
0,13
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por el IDEA
Se ha comprobado sobre una muestra de operaciones el cumplimiento del procedimiento de gestión
de tesorería en relación con la formalización de las inversiones en depósitos y con los pagos de
ayudas, préstamos y gastos.
II.3.2- Gastos de gestión del FNEE
La Ley 18/2014 asigna la gestión del FNEE al IDAE y establece que podrán atenderse con cargo a
las dotaciones del Fondo los gastos de administración que ocasione dicha gestión. A estos efectos,
señala que se consideran gastos de administración, entre otros, aquellos que ocasione la gestión
del FNEE, la elaboración de estudios e informes y las asistencias técnicas para la definición de las
medidas de actuación y para la medición, control y verificación de los ahorros energéticos obtenidos
con las medidas apoyadas por el Fondo.
Respecto al mecanismo para cuantificar los gastos de gestión, en la sesión de constitución del CSC,
de 26 de enero de 2015, se aprobó una primera versión del PGEA. El apartado 11 de dicho
procedimiento está dedicado a los “Gastos de Administración y Gestión” y establece que los gastos
de gestión se calcularán, por parte del gestor del FNEE (IDAE), aplicando un porcentaje fijo sobre
el presupuesto anual aprobado, constituido este por los ingresos anuales aportados por cualquiera
de las vías de dotación fijadas; y que el IDAE, como gestor, debe notificar al Comité, al comienzo
de cada trimestre natural, la parte proporcional de dicho gasto de administración. Transcurrido un
periodo de 15 días desde la fecha de esta notificación, y no habiendo recibido objeción alguna, el
gestor podrá debitar el importe repercutido, percibiendo de esta forma el pago de dichos gastos. En
esta primera versión del PGEA se previó que el porcentaje de gastos de administración sería
revisado y aprobado anualmente por el CSC de modo que cubriera el coste de la gestión. En esta
misma sesión del CSC se acordó destinar el 3,85 % de los ingresos del FNEE de 2014, más los
impuestos correspondientes, a financiar los gastos de gestión. Este procedimiento de cálculo fue
utilizado únicamente para el ejercicio 2014, cargando al Fondo 3.942.979,89 euros en 2015 (el 3,85
% de 102.415.062 euros). Dicho importe correspondió a la tramitación de los expedientes del
presupuesto inicial de INDUSTRIA I y ALUMBRADO I, así como la totalidad del programa
TRANSPORTE I.
En la reunión del CSC de 14 de junio de 2016 se aprobó una modificación del PGEA que incluye
como anexo un nuevo procedimiento de cálculo del presupuesto de gastos de administración,
sustancialmente distinto al inicialmente aprobado, pues estos gastos ya no se calculan como un
porcentaje fijado anualmente por el CSC sobre el volumen del Fondo, sino que se establecen sobre
la base de los gastos reales incurridos, lo que permite una mayor precisión en su valoración y
transparencia en su rendición. Así, según el apartado 9 del nuevo procedimiento (“Régimen
presupuestario, económico financiero, de contabilidad y control del Fondo: gastos de administración
y gestión”), el gestor del Fondo debe presentar al Comité un presupuesto máximo de gastos de
gestión calculado según el método establecido como anexo del propio procedimiento.
60 Tribunal de Cuentas
El presupuesto máximo anual de gastos de gestión de cada una de las actuaciones
correspondientes a los programas de ayudas, a elaborar por parte del IDAE y presentado para su
aprobación por el CSC al aprobar el presupuesto de cada ejercicio, debe distinguir:
• Coste fijo: costes de diseño y definición de la actuación; redacción y tramitación de las bases
reguladoras de la convocatoria; herramienta informática para la gestión telemática de las
solicitudes y control y seguimiento del programa, incluyendo diseño de la aplicación web y
hospedaje; centro de atención a consultas de los solicitantes; y actividades de promoción y
difusión del programa.
• Coste de evaluación de las solicitudes de ayuda (coste variable): diferente en función de si la
resolución final es favorable o desfavorable y del programa al que corresponda, estando
determinado, principalmente, por las horas-hombre dedicadas en las distintas fases de
tramitación del expediente.
• Coste de certificación de la ayuda (coste variable): determinado, principalmente, por las
actividades de seguimiento y control de la actuación, verificación, certificación y pago de la
ayuda e inspección del proceso; en el caso de los préstamos, incluye también el control de su
pago durante su vigencia y la gestión de la morosidad, así como, en su caso, la revocación y el
reintegro de las ayudas.
En todos los casos, el presupuesto anual a presentar al Comité debe detallar, para cada programa
o actuación, el coste fijo, los costes unitarios de evaluación de las solicitudes favorables y
desfavorables de la ayuda, la previsión del número de solicitudes por programa, el coste unitario
por la certificación y la previsión del número de solicitudes a certificar. Los gastos de administración
a facturar por el IDAE resultan de la suma del coste fijo, del coste total de evaluación de las
solicitudes y del coste total de certificación de la ayuda. Esta cantidad no puede superar el
presupuesto máximo, que únicamente podrá ser ampliado por el CSC cuando el número de
solicitudes finalmente evaluadas o certificadas supere a la demanda inicialmente prevista y utilizada
para la estimación del presupuesto; y, en el caso de programas distintos a convocatorias de ayudas,
por la eventual necesidad de estudios, informes o trabajos asociados a actuaciones, tales como las
campañas de comunicación o la realización de estudios e informes en materia de eficiencia
energética.
El IDAE puede iniciar la facturación de los gastos de administración una vez que el CSC del Fondo
haya aprobado la actuación concreta de la que se pudieran derivar tales gastos y su correspondiente
presupuesto máximo anual. El procedimiento aprobado en junio de 2016 establece que, en el caso
de actuaciones consistentes en programas de ayudas, el coste fijo se facture a partir de la
publicación de las bases de la convocatoria en el BOE. A partir del final de cada trimestre natural
completo, y hasta la finalización de la vigencia del programa, se facturará el coste total de evaluación
de las solicitudes de ayuda gestionadas en dicho trimestre y que hayan sido resueltas favorable y
desfavorablemente. Del mismo modo, a partir del final de cada trimestre natural completo, y hasta
que se efectúe la justificación de la realización de todas las actuaciones, se facturará el coste total
por las certificaciones de la ayuda que hayan sido resueltas en ese trimestre. En el caso de
actuaciones distintas de programas de ayudas que supongan un gasto de administración
(campañas de comunicación u otros estudios específicos), se facturará el 30 % en el momento de
su inicio, coincidente este con la publicación de la licitación en la página web del IDAE, y el 70 %
restante al finalizar; si la actuación se ejecuta internamente por el propio IDAE, se facturará cuando
esta termine.
Las actividades de gestión se deben ajustar a lo que disponga el presupuesto y justificarse mediante
la presentación de una memoria de gastos y actividades realizadas. A efectos de cuantificar los
costes en el presupuesto, el IDAE ha realizado una estimación de los tiempos medios de ejecución
de las actuaciones, siendo el importe del coste presupuestado el resultado de multiplicar dichos
tiempos por el coste medio por hora de los empleados (fijado en 54 euros para todo el periodo 2015-
2020) y por el número de expedientes previstos.
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 61
En la reunión del CSC de 14 de junio de 2016, también se aprobó el presupuesto de gastos de
gestión correspondiente a 2015 y 2016 por 7.966.246 y 8.223.171 euros, respectivamente; y, en la
reunión de 11 de julio de 2017, se aprobó el presupuesto de gastos de gestión de 2017, por
7.728.859 euros.
Para la elaboración del presupuesto de 2015, se incluyeron los expedientes que el IDAE previó
tramitar con las ampliaciones de los presupuestos de INDUSTRIA I y ALUMBRADO I, así como las
líneas de DESALADORAS, SECTOR FERROVIARIO y una línea de Rehabilitación energética de
edificios, PAREER-CRECE, si bien esta última línea estaba siendo financiada directamente por el
IDAE con subvenciones del Estado y, aunque se incluyó en el presupuesto, no se llegó a facturar
importe alguno por su gestión, ya que el FNEE no ha financiado ninguno de sus expedientes
39
.
También se incluyeron en este presupuesto los gastos de gestión de la campaña de comunicación
de 2016.
Para el presupuesto de 2016, se incluyó nuevamente el programa DESALADORAS, SECTOR
FERROVIARIO y Rehabilitación energética de edificios; los importes de gastos de gestión
presupuestados para rehabilitación de edificios se han considerado por el IDAE aplicables a la
gestión de PAREER II y los de DESALADORAS y SECTOR FERROVIARIO se han considerado
como una ampliación del número de expedientes que pueden ser facturados. También se incluyeron
en este presupuesto los programas de ayuda INDUSTRIA II y ALUMBRADO II, si bien con el mismo
importe de presupuesto y de expedientes que los que figuraron en el presupuesto de 2015 para las
ampliaciones de INDUSTRIA I y ALUMBRADO I. Por último, en el presupuesto de 2016 se incluyó
TRANSPORTE II y los gastos de gestión de la campaña de comunicación de 2017.
El presupuesto de 2017 incluyó el presupuesto de gestión de la línea ICO-IDAE, la ampliación del
presupuesto de INDUSTRIA II y de PAREER II y un presupuesto adicional para los gastos de gestión
de la campaña de comunicación de 2017 (4,8 millones).
A partir de 2018, al iniciarse la gestión descentralizada de los programas, los gastos de gestión
desglosan la parte correspondiente a las CCAA y la parte del IDAE. Así, en la reunión del CSC del
28 de octubre de 2019 se modificó el presupuesto de 2018, tras convocarse INDUSTRIA III,
fijándose los gastos de gestión de las CCAA en 8.737.115,33 euros (2,84 % del presupuesto) y los
del IDAE en 1.516.812,22. En el acta de la reunión se detalla que el gasto de gestión de las CCAA
será descontado del presupuesto global del programa aprobado (307,6 millones de euros). Todo el
presupuesto de gastos de gestión de 2018 es para INDUSTRIA III.
En la misma reunión del 28 de octubre de 2019 y para el presupuesto de 2019 se aprobaron unos
gastos de gestión para las CCAA de 10.800.000 euros (3,6 % del presupuesto para el programa
PREE, que ha sido regulado por el Real Decreto 737/2020, de 4 de agosto) y para el IDAE de
2.576.042 euros (1.933.290 para PREE y 642.752 para la línea Proyectos Singulares Ciudad del
IDAE, que tiene un presupuesto de 30 millones de euros, si bien dicha línea no ha llegado a ser
convocada).
Para el ejercicio 2020, en la reunión de 15 de junio de 2020 se aprobaron unos gastos de gestión
para las CCAA de 1.679.952 euros (5,6 % del presupuesto para AGRICULTURA, que ha sido
regulado por el Real Decreto 149/2021, de 9 de marzo) y para el IDAE de 530.837 euros (150.010
euros para AGRICULTURA y 380.827 euros para la línea Moves-Proyectos Singulares II del IDAE,
que tiene un presupuesto de 30 millones de euros financiados por el FNEE). Esta última línea está
pendiente de convocatoria y sería la continuación de Moves-Proyectos Singulares I, que, con un
presupuesto de 15 millones y financiación de los Presupuestos Generales del Estado, se convocó
por el IDAE en septiembre de 2019.
Cabe señalar que, a 31 de diciembre de 2020, el IDAE había facturado los gastos de gestión de
2014 por completo y las liquidaciones trimestrales con cargo a los presupuestos de 2015, 2016 y
39
PAREER-CRECE es el precedente de la línea PAREER II, que sí ha sido financiada por el FNEE.
62 Tribunal de Cuentas
2017, pero no había facturado gastos de gestión correspondientes a los presupuestos de 2018 en
adelante. En el siguiente cuadro se indica el importe de los gastos imputados en la contabilidad de
cada ejercicio y el detalle de los presupuestos a los que corresponden dichos gastos.
CUADRO Nº 20: Detalle gastos de gestión imputados por el IDAE al FNEE
(en euros)
Ejercicio
contabilización
gastos
Presupuesto anual de gastos de gestión
Total
contabilizado
Presupuesto
2014
Presupuesto
2015
Presupuesto
2016
Presupuesto
2017
Presupuesto
2018
Presupuesto
2019
Presupuesto
2020
2015
3.942.979,89
154.308,00
4.097.287,89
2016
300,00
402.732,00
403.032,00
2017
259.624,00
169.251,00
30.686,00
459.561,00
2018
591.354,00
1.495.486,00
111.053,00
2.197.893,00
2019
190.952,00
2.306.029,00
832.599,00
3.329.580,00
2020
60.876,00
2.086.407,00
431.244,00
2.578.527,00
Total gastos
facturados
3.942.979,89
1.257.414,00
6.459.905,00
1.405.582,00
0,00
0,00
0,00
13.065.880,89
Presupuesto
aprobado
gastos de
gestión IDAE
3.942.979,89
7.966.246,00
8.223.171,00
7.728.959,00
1.516.812,22
2.576.042,00
530.837,00
32.485.047,11
% ejecutado
100,00
15,78
78,56
18,19
0,00
0,00
0,00
40,2%
Fuente: elaboración propia a partir de información facilitada por el IDAE.
En total, los gastos de gestión del IDAE presupuestados y aprobados para el periodo 2014-2020
suman 32,5 millones de euros y, desde la creación del FNEE, el IDAE le ha cargado gastos de
administración por 13,1 millones de euros, el 40,2 % de lo presupuestado. A 31 de diciembre de
2019 los gastos de gestión facturados sumaban 10,5 millones de euros. Si excluimos el presupuesto
de 2014, que se facturó íntegramente, para el periodo 2015-2020 el presupuesto asciende a 28,5
millones y los gastos cargados a 9,1 millones, el 32 % del presupuesto.
En particular, los presupuestos de gastos de gestión aprobados para 2015, 2016 y 2017 incluyen
una previsión de horas de trabajo del personal del IDAE que equivaldría a que en torno al 70 % de
su personal trabajara exclusivamente para el FNEE. En la práctica, los importes cargados por el
IDAE al Fondo son mucho menores y se distribuyen en los ejercicios siguientes a la aprobación de
cada presupuesto. En el año que mayor importe ha sido cargado -2019 por 3,3 millones de euros-,
los gastos imputados representan un tercio de los costes de personal del ejercicio del IDAE.
Resulta destacable que los gastos de gestión de 2014 cargados por el IDAE al Fondo suponen más
del doble del importe que se hubiese devengado en el caso de que se hubiese utilizado el sistema
de cálculo implantado para los gastos a partir de 2015. Además, los gastos de gestión de 2014
cubren el 53 % de los gastos de personal del IDAE de dicho año, lo que se considera
desproporcionado teniendo en cuenta que el FNEE no fue creado hasta mediados del ejercicio.
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 63
III.- CONCLUSIONES
III.1.- EN RELACIÓN CON EL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA APLICABLE
1.- El Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento,
la competitividad y la eficiencia, que, tras su convalidación por el Congreso de los Diputados, se
convirtió en la Ley 18/2014, de 15 de octubre, del mismo nombre, creó el FNEE como fondo sin
personalidad jurídica, cuya finalidad es financiar las iniciativas nacionales de eficiencia energética,
en cumplimiento del artículo 20 de la DEE. El gestor del Fondo es el IDAE, que se encarga de la
tramitación de los programas de ayudas financiados por el Fondo.
Para el cumplimiento de sus fines, la Ley prevé que el principal recurso del Fondo serán las
aportaciones de los sujetos obligados por el SNOEE en cumplimiento o como liquidación de sus
obligaciones de ahorro energético (empresas comercializadoras de gas y electricidad, operadores
de productos petrolíferos al por mayor y operadores de gases licuados de petróleo al por mayor).
En total, en el periodo 2014 a 2019 el Fondo ingresó 1.131 millones de euros por estas aportaciones.
Las aportaciones de 2014 fueron fijadas en la propia Ley 18/2014, debiendo serlo las de los
ejercicios 2015 y siguientes mediante orden ministerial (actualmente del MITERD), previo acuerdo
de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos y previo informe del IDAE. Se ha
comprobado que el IDAE elaboró los informes previos a la aprobación de cada orden ministerial, en
los que manifiesta no encontrar objeciones a la determinación del objetivo de ahorro anual ni a la
fijación de la equivalencia financiera (aportaciones a realizar por cada uno de los obligados);
respecto al reparto del objetivo de ahorro entre los obligados, señala que la metodología empleada
para asignar las obligaciones de ahorro y determinar el importe económico equivalente es coherente
con la Ley 18/2014, si bien no se pronuncia sobre los cálculos que conducen a las cuotas
individuales al no disponer de datos sobre la facturación de cada uno de los sujetos obligados. En
definitiva, en el periodo fiscalizado, el FNEE ha recaudado las aportaciones fijadas y cuantificadas
por el Ministerio.
Distintos sujetos obligados han interpuesto recursos ante la jurisdicción contencioso-administrativa
en relación con la obligatoriedad de su contribución al FNEE, que, en su mayoría, han sido resueltos
en su contra, tras la sentencia de agosto de 2018 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en
relación con la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo, al objeto de que se
interpretaran los artículos 7 y 20 de la DEE y su compatibilidad con el sistema de obligaciones
establecido en el artículo 71 de la Ley 18/2014 y con la forma de determinar los obligados a
contribuir, que considera que los preceptos de la DEE no se oponen a la normativa nacional
(Epígrafe II.1.1).
2.- Aunque la Ley 18/2014 prevé que, alternativamente, y en los términos que se establezcan
reglamentariamente por el Gobierno, se podría establecer un mecanismo de acreditación de la
consecución de una cantidad de ahorro energético equivalente al cumplimiento de las obligaciones
del sistema, basado en la presentación de Certificados de Ahorro Energético, la falta de desarrollo
por parte del Ministerio de este mecanismo de acreditación de la consecución de ahorros
energéticos ha motivado que el cumplimiento de las obligaciones de ahorro energético se pueda
realizar exclusivamente mediante las actuaciones llevadas a cabo por el FNEE, con las aportaciones
que recaude a través del SNOEE (Epígrafe II.1.1).
3.- El IDAE ha sido designado como Organismo Intermedio de FEDER para el periodo 2014-2020,
mediante “Acuerdo de la Dirección General de Fondos Europeos de Designación de Funciones” de
10 de mayo de 2017, para actuaciones de Economía Baja en Carbono en el marco del Programa
Operativo de Crecimiento Sostenible FEDER 2014-2020, figurando entre las tareas que tiene
encomendadas, todas las relacionadas con la gestión de la cofinanciación con fondos FEDER de
los proyectos financiados por el FNEE. En 2018 y 2019, el FNEE registró ingresos correspondientes
a fondos FEDER por 45 millones de euros (en 2020 registró ingresos por otros 35,2 millones). A 31
de diciembre de 2020, el IDAE había tramitado ante el Ministerio de Hacienda solicitudes de
reembolso de subvenciones concedidas por un total de 126,8 millones de los que, a esa fecha, 46,6
64 Tribunal de Cuentas
millones estaban pendientes de cobro. La tramitación de las solicitudes de reembolso se ha ajustado
a la normativa vigente (Epígrafe II.1.2).
4.- Los Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio 2015 incluyeron una aportación
patrimonial al FNEE, por 11,1 millones de euros, que no había sido cobrada a 31 de diciembre de
2020, dado los elevados saldos de tesorería que ha mantenido el FNEE desde su creación (Epígrafe
II.1.3).
5.- De acuerdo con la Ley 18/2014, corresponde al CSC la supervisión y control del FNEE. Entre
las funciones encomendadas a este órgano se encuentran las de velar por la correcta aplicación de
los recursos del Fondo y emitir informes semestrales sobre su actividad, que son elaborados por el
IDAE. El escaso número de reuniones celebradas por el CSC ha llevado a que en algunas de ellas
(julio de 2017 y septiembre de 2018) se aprobaran los informes correspondientes a dos semestres
consecutivos -algunos ocho meses después de su elaboración-, proceder que se considera
inadecuado para el cumplimiento de la función encomendada de velar por la correcta aplicación de
los recursos. Además, en las actas del CSC no consta que se haya aprobado el Informe del 1er
semestre de 2016 (Subapartado 2.2).
6.- Todos los programas de ayudas convocados por el IDAE y financiados con cargo al FNEE han
sido gestionados de acuerdo con los principios de gestión de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre,
General de Subvenciones, en particular los principios de publicidad, transparencia, concurrencia,
objetividad, igualdad y no discriminación. En este sentido, la web del IDAE incluye información
completa y fácilmente accesible sobre cada una de las convocatorias de estas ayudas que se
encuentran en tramitación; posibilita el acceso a la sede electrónica para la tramitación de las
ayudas y donde se puede descargar información en relación con las solicitudes tramitadas, así como
sobre los expedientes favorables y los desfavorables; e incluye información adicional, como
relaciones de documentos a aportar, preguntas frecuentes, guías de tramitación y modelos de
documentos. Esta forma de proceder constituye un modelo de buenas prácticas en la gestión
pública.
Sin embargo, por lo que respecta al principio de información, al que también están sometidos estos
programas, se han detectado retrasos de más de un año en la publicación en la BDNS de la
información sobre tres de las convocatorias efectuadas en 2015 (TRANSPORTE I, DESALADORAS
y SECTOR FERROVIARIO) e incorrecciones en los enlaces a las bases reguladoras de una de las
convocatorias (TRANSPORTE l) (Epígrafe II.2.1).
III.2.- EN RELACIÓN CON LOS PROCEDIMIENTOS DE TRAMITACIÓN DE LOS DISTINTOS
PROGRAMAS DE AYUDA CONVOCADOS
7.- Para la gestión interna de la tramitación de las ayudas, el IDAE dispone de procedimientos
aprobados por su Comité de Dirección para cada una de las convocatorias, que detallan las
actividades de gestión a llevar a cabo, establecen los criterios de actuación, definen los modelos a
utilizar y asignan las tareas y responsabilidades de ejecución a los distintos departamentos del IDAE
intervinientes en el proceso para llevar a cabo la gestión de forma eficaz. En su conjunto, los
procedimientos establecidos se consideran adecuados y completos para conseguir un correcto
seguimiento y control de las solicitudes y de las ayudas concedidas con cargo al FNEE (Epígrafe
II.2.1).
8.- El IDAE ha desarrollado, para cada uno de los programas de ayudas, una aplicación informática
específica, accesible desde su página web, que permite la participación en el programa mediante
la presentación de las solicitudes y la carga de documentación por parte del solicitante y que sirve
de herramienta de comunicación entre el IDAE y el solicitante, con objeto de agilizar la tramitación,
lo que constituye un elemento positivo para la eficaz gestión de las convocatorias (Epígrafe II.2.1).
9.- De la muestra de expedientes analizados se desprende que, en general, la tramitación de las
distintas solicitudes se ha realizado conforme a las bases reguladoras y a los procedimientos
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 65
aprobados de cada una de las convocatorias. Las escasas incidencias detectadas afectan a: la
aceptación por el IDAE de documentación y trámites de los interesados con retraso respecto a los
plazos otorgados; a que en un caso el informe de valoración técnica es de fecha posterior a la
resolución de concesión de la ayuda, cuando debería ser anterior; y a que en un expediente se
modificó la resolución de la ayuda sin que conste la aceptación por el beneficiario de dicha
modificación, requisito exigido en la convocatoria (subepígrafes II.2.1.1. y II.2.1.6).
III.3.- EN RELACIÓN CON LA VALORACIÓN DE LAS OPERACIONES Y DE LOS SISTEMAS Y
PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN DEL FONDO, EN CUANTO A SU RACIONALIDAD
ECONÓMICO-FINANCIERA, SU SOMETIMIENTO A LOS PRINCIPIOS DE BUENA GESTIÓN Y
SU ADECUACIÓN PARA EL LOGRO DE LA FINALIDAD PARA LA QUE FUE CREADO
10.- Durante los ejercicios 2015 y 2017, el FNEE puso en marcha diez programas de ayudas cuya
gestión ha sido realizada íntegramente por el IDAE (INDUSTRIA I y II, ALUMBRADO I y II,
TRANSPORTE I y II, SECTOR FERROVIARIO, DESALADORAS, PAREER II e ICO-IDAE), con un
presupuesto global definitivo de 687,9 millones de euros. A 31 de diciembre de 2020, se habían
otorgado y pagado ayudas con cargo a estos programas por un total de 300,5 millones, existían
ayudas otorgadas con resolución favorable pero pendiente de justificación de la actuación y
verificación por 174,6 millones, por lo que han quedado sin ejecutar 212,8 millones
40
(Epígrafe
II.2.1).
A partir del ejercicio 2019, tras la Sentencia 69/2018 del Tribunal Constitucional, de 21 de junio de
2018, las convocatorias de ayudas comenzaron a territorializarse, correspondiendo al IDAE la
coordinación y el seguimiento de los programas, y a las CCAA desarrollar su tramitación y efectuar
la gestión de los fondos. En 2019 se puso en marcha, bajo esta modalidad de gestión
descentralizada, el programa INDUSTRIA III, con un presupuesto inicial de 307,6 millones de euros
y que ha sido objeto de dos ampliaciones, en 7,3 millones en abril de 2020 y en 35 millones en
marzo de 2021
41
. Según los datos facilitados por el IDAE, en marzo de 2021 el porcentaje de ayudas
solicitadas sobre el presupuesto definitivo alcanzaba el 53 % (185,9 millones de euros) y el de las
solicitudes con resolución favorable solo el 9 % (32,5 millones). Dado los dilatados plazos de
tramitación de las ayudas y de ejecución de las actuaciones, a la fecha de redacción de este Informe,
no se puede realizar una estimación del grado de ejecución final que tendrá este programa (Epígrafe
II.2.1).
11.- Los plazos para la puesta en marcha de las convocatorias y la tramitación de las ayudas
otorgadas en las distintas convocatorias financiadas por el FNEE son muy dilatados en el tiempo,
lo que ocasiona que, desde la adopción de los acuerdos en las reuniones del CSC para la puesta
en marcha de las distintas líneas de ayuda hasta la finalización del proceso de verificación de los
proyectos financiados transcurran, en casi todos los casos, más de dos años.
El plazo medio transcurrido desde la aprobación de las líneas de ayuda hasta la publicación de las
convocatorias es de, aproximadamente, tres meses, existiendo programas de ayudas en los que
este plazo ha llegado a superar los nueve meses (convocatorias de INDUSTRIA II, ALUMBRADO
II, TRANSPORTE II y PAREER II, aprobadas por el CSC en junio de 2016 y cuyas convocatorias
se han realizado entre abril y diciembre de 2017).
El plazo medio desde la presentación de la solicitud hasta el informe de verificación de las
actuaciones es especialmente extenso en las convocatorias de INDUSTRIA I (29 meses),
ALUMBRADO I y II (41 y 45 meses), TRANSPORTE I (33 meses), DESALADORAS (40 meses) y
40
En PAREER II existían, a 31 de diciembre de 2020, expedientes de solicitud de ayuda pendientes de resolver por un
total de 65,1 millones de euros, aunque el presupuesto disponible a esa fecha era de 35,1 millones de euros.
41
Adicionalmente, en el ejercicio 2020 se ha puesto en marcha un nuevo programa de ayudas para la rehabilitación
energética de edificios (PREE), con un presupuesto inicial de 300 millones de euros, que ha sido ampliado en 2021 en
62,2 millones y en el ejercicio 2021 se ha puesto en marcha un p rograma de actuaciones de eficiencia energética en
explotaciones agropecuarias, con un presupuesto de 30 millones. Estos programas no ha sido objeto de análisis en la
fiscalización.
66 Tribunal de Cuentas
PAREER II (38 meses). En algunos casos, esto se debe a los dilatados plazos otorgados a los
solicitantes para presentar la justificación de la realización de las actuaciones, dada la complejidad
que conlleva su ejecución; sin embargo, en otros casos, parte del retraso resulta, en parte, imputable
al IDAE
42
, teniendo en cuenta lo dilatado de los plazos medios desde la presentación de las
solicitudes hasta la resolución inicial otorgando la ayuda: para PAREER II superaban los 19 meses
(para este programa, además, a 31 de diciembre de 2020 había 354 solicitudes sin resolución que
habían sido presentadas hacía 24 meses)
43
, en INDUSTRIA I y II superaron los 10 meses y en
DESALADORAS los 11 meses; y, también, en el caso de TRANSPORTE I, los 13 meses de plazo
medio desde la presentación de la documentación justificativa hasta el informe de verificación
(Epígrafe II.2.1).
12.- El FNEE ha mantenido desde su creación importantes saldos de tesorería, que alcanzaban, a
finales de 2019, los 628,4 millones de euros
44
. Entre las causas que ocasionan la existencia de
estos importantes saldos se encuentran los largos periodos de tramitación de los programas de
ayudas gestionados directamente por el IDAE y que las asignaciones de recursos del Fondo a las
nuevas convocatorias de ayuda que realiza el CSC se producen siempre con posterioridad al pago
de las aportaciones por parte de los obligados a ello. El pico de la tesorería se produjo en 2018,
cuando el saldo medio llegó a 853,5 millones de euros, reduciéndose a partir de esta fecha al
ponerse en marcha el programa de ayuda de gestión descentralizada (INDUSTRIA III), en el que
los fondos para las ayudas se abonan a las CCAA para que estas pongan en marcha sus
convocatorias (307,5 millones pagados en 2019
45
). El mantenimiento de tan elevados saldos no
aplicados constituye una ineficacia en la gestión del FNEE, al dejar de aplicarse temporalmente los
fondos aportados por los obligados a la finalidad para la que fueron recaudados (Epígrafe II.3.1).
13.- El FNEE ha obtenido ingresos financieros desde su creación hasta finales de 2019 por importe
de 3,5 millones de euros. La rentabilidad obtenida por los depósitos bancarios formalizados es
superior a la que se hubiese obtenido de haber invertido dichas cantidades en deuda pública a corto
plazo. Sin embargo, en consonancia con la evolución de los mercados financieros, a partir de
noviembre de 2020, las entidades financieras con las que se han contratado los depósitos han
empezado a cobrar una comisión anual por el saldo de los depósitos, ocasionando gastos
financieros al FNEE (Epígrafe II.3.1).
14.- El IDAE ha facturado al FNEE en concepto de gastos de gestión 10,5 millones de euros desde
su creación hasta el 31 de diciembre de 2019 (en 2020 se han facturado 2,6 millones adicionales).
El procedimiento inicial, aprobado para las aportaciones de 2014, consistía en aplicar, para el
cálculo de los gastos de gestión, un porcentaje sobre las aportaciones devengadas (se facturaron
3,9 millones de euros). Para el ejercicio 2015 y siguientes, los gastos de gestión se han calculado
sobre la base de los gastos efectivamente incurridos por el IDAE en función de las solicitudes
evaluadas (favorables o desfavorables), de las solicitudes evaluadas y certificadas y de los costes
fijos para poner en marcha las convocatorias de ayuda. Del importe presupuestado por el Fondo
destinado a gastos de gestión para el periodo 2015 a 2020, únicamente se ha ejecutado el 32 %.
Los importes facturados por ejercicios muestran la menor actividad del Fondo hasta el ejercicio 2017
(de 2015 a 2017 se facturó al IDAE 1 millón de euros), que se ha ido incrementando en los ejercicios
siguientes (de 2018 a 2020 se facturaron 8,1 millones) (Epígrafe II.3.2).
15.- De acuerdo con la cuantificación efectuada por el IDAE sobre los ahorros energéticos previstos
a través del SNOEE, las actuaciones puestas en marcha por el FNEE habrían conseguido unos
ahorros acumulados por 2.943,2 ktep a 31 de diciembre de 2020, lo que representa un 46,31 % del
objetivo de ahorro comunicado a la Comisión Europea en junio de 2014 para esta línea de actuación
42
Parte del retraso es imputable a los solicitantes por la necesidad de presentar documentación adicional a las solicitudes
para su subsanación.
43
De estas solicitudes, 220 habían sido resueltas a 7 de mayo de 2021.
44
A finales de 2020 el saldo era de 550,1 millones de euros.
45
En 2020 se han pagado a las CCAA 198,3 millones de euros.
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 67
(6.346 ktep). No obstante, a nivel global y teniendo en cuenta el resto de las líneas de actuación, el
ahorro estimado acumulado representa el 91,7 % de los ahorros previstos para el periodo.
Dicha cuantificación ha sido efectuada mediante la aplicación de ratios de ayudas-inversión/ahorro
estimados por el IDAE a partir de la experiencia acumulada en anteriores convocatorias u obtenidos
de datos de otras entidades públicas. Sin embargo, en la fiscalización no se ha aportado por el
soporte documental utilizado para el cálculo de dichos ratios.
16.- Para la cuantificación de los ahorros acumulados, la DEE considera que las actuaciones
realizadas generan una cantidad de ahorros constante e igual en todos los ejercicios a partir de
aquel en el que empiezan a computar; a esos efectos, según el IDAE, desde la presentación de la
solicitud de la ayuda.
De los análisis efectuados se deduce que los siguientes aspectos pueden generar diferencias entre
los ahorros finales teóricos estimados por el IDAE y los ahorros finales que se certifiquen en el
futuro, lo que obligaría a efectuar correcciones sobre los ahorros energéticos comunicados a la
Comisión Europea. En particular: las eventuales diferencias entre el presupuesto aprobado o las
inversiones previstas (sobre los que se calculan los ahorros teóricos) y el presupuesto o la inversión
realmente ejecutados; la posibles diferencias entre los ratios de ayudas-inversión/ahorro utilizados,
que se basan en datos de ahorros energéticos calculados para proyectos ejecutados en años
anteriores, y los que resulten de la ejecución efectiva de los proyectos financiados en cada
programa; y la eventual modificación del criterio temporal de comienzo de cómputo de los ahorros,
aspecto para el cual la DEE no establece un criterio claro.
Para la definición de este último aspecto, el IDAE se ha basado en un informe elaborado por sus
servicios jurídicos, que considera que cuando se emprenden las actuaciones, con la presentación
de la solicitud de ayuda, se produce el efecto incentivador y se deben empezar a computar los
ahorros; sin embargo, en opinión del Tribunal de Cuentas, resultaría más prudente y realista
computar los ahorros energéticos desde la puesta en marcha de las actuaciones para las que se
han concedido las ayudas, una vez finalizadas las obras, momento en el cual comienzan a
producirse efectivamente los ahorros energéticos. Dado el elevado plazo de tramitación de los
procedimientos desde la presentación de las solicitudes hasta la finalización de las obras o de las
actuaciones, una corrección en la cuantificación de los ahorros por la aplicación del criterio de
finalización de las actuaciones como fecha de inicio del ahorro supondría una reducción significativa
en los ahorros energéticos obtenidos (Epígrafe II.2.3).
17.- De la comparación entre los ahorros anuales certificados por el IDAE tras la verificación técnica
de los proyectos finalizados con los estimados ex ante para todas las convocatorias iniciadas en
2015, que son las que actualmente están ejecutadas casi en su integridad (ALUMBRADO I,
DESALADORAS, INDUSTRIA I, SECTOR FERROVIARIO y TRANSPORTE I)
46
, se obtiene que el
ahorro final certificado (97,3 ktep) supone el 38 % de la cantidad de ahorro anual estimada ex ante
por el IDAE (257,90 ktep), pudiendo considerarse estos datos como casi definitivos.
Para el resto de las convocatorias de ayudas gestionadas directamente por el IDAE, las puestas en
marcha en 2017 (ALUMBRADO II, INDUSTRIA II, TRANSPORTE II, PAREER II e ICO-IDAE), que
suponen el 41,6 % de los ahorros teóricos totales estimados hasta 2020, a la fecha actual no es
posible realizar un cálculo definitivo de los ahorros verificados, sino únicamente estimaciones de las
que se deduce que los ahorros obtenidos serán sustancialmente inferiores a los estimados
inicialmente.
Respecto a las convocatorias de gestión descentralizada, que suponen el 8 % de los ahorros
teóricos totales estimados hasta 2020, a la fecha de redacción de este Informe no se dispone de
46
En su conjunto, estas cinco convocatorias representan el 47,6 % de los ahorros totales estimados hasta 2020 (1.401,8
ktep sobre el total de 2.943,2 ktep).
68 Tribunal de Cuentas
datos para poder evaluar las estimaciones efectuadas por el IDAE, al estar en ejecución las
actuaciones subvencionadas (Epígrafe II.2.3).
IV.- RECOMENDACIONES
1.- A la vista de los importantes remanentes de tesorería de que dispone el FNEE y de los dilatados
plazos de gestión de las convocatorias que financia, teniendo en cuenta que el SNOEE va a
continuar vigente hasta el 31 de diciembre de 2030, se considera necesario que se agilice el proceso
completo de tramitación de las ayudas concedidas por el FNEE, incrementando así su eficacia en
la tarea encomendada de financiación de mecanismos para aumentar la eficiencia energética en
diferentes sectores, para contribuir a alcanzar el objetivo de ahorro energético nacional que
establece el SNOEE. Para ello, en particular se recomiendan las siguientes medidas:
a) El CSC del FNEE debería anticipar la aprobación de las líneas de ayuda que se prevean financiar
con las aportaciones de los sujetos obligados, de modo que su puesta en marcha se produzca con
carácter previo al cobro de dichas aportaciones, celebrando para ello todas las reuniones que sean
necesarias.
b) El IDAE debería adoptar las medidas necesarias para agilizar la puesta en marcha de las
convocatorias de las nuevas líneas de ayudas aprobadas por el CSC, de manera que se reduzca el
tiempo que transcurre entre su aprobación y su puesta en marcha o convocatoria.
c) El IDAE debería contar con los medios suficientes que le permitieran reducir los plazos de
tramitación de las solicitudes de ayuda, especialmente en las fases de valoración de las solicitudes
y de verificación de las actuaciones realizadas.
2.- Se considera conveniente que la Secretaría de Estado de Energía promueva la puesta en
marcha del mecanismo de acreditación de la consecución de ahorros energéticos equivalentes por
parte de los sujetos obligados por el SNOEE, previsto en la Ley 18/2014, mediante la presentación
de Certificados de Ahorro Energético negociables que acrediten la realización de actuaciones de
eficiencia energética. La aplicación simultánea de este mecanismo junto con las actuaciones que
viene realizando el FNEE, impulsaría la consecución del objetivo de ahorro energético comunicado
a la Comisión Europea, al implicar en su cumplimiento a las empresas obligadas más allá del ingreso
de las aportaciones económicas al Fondo, como ocurre en la actualidad.
Madrid, 30 de septiembre de 2021
LA PRESIDENTA
Mª José de la Fuente y de la Calle
ANEXOS
RELACIÓN DE ANEXOS
ANEXO I.- BALANCE DE SITUACIÓN Y CUENTA DE RESULTADOS DEL FNEE DE LOS
EJERCICIOS 2014 A 2019
ANEXO II.- DIFERENCIA ENTRE AHORROS ANUALES ESTIMADOS Y AHORROS ANUALES
VERIFICADOS – CONVOCATORIAS 2015 (Cuadro ampliado)
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 71
BALANCE DE SITUACIÓN Y CUENTA DE RESULTADOS DEL FNEE
DE LOS EJERCICIOS 2014 A 2019
A) BALANCE DE SITUACIÓN:
(en miles de euros)
ACTIVO
2019
2018
2017
2016
2015
2014
A) ACTIVO NO CORRIENTE
99.625
43.598
32.495
10.324
0
0
III. Inversiones financieras a largo plazo
99.625
43.598
32.495
10.324
0
0
2.- Créditos y valores representativos de deuda
99.625
43.598
32.495
10.324
0
0
B) ACTIVO CORRIENTE
651.920
844.190
672.382
512.691
314.080
144.825
I. Deudores y otras cuentas a cobrar
13.212
36.729
17.903
14.526
22.942
42.277
1.-Deudores por actividad principal
2.113
9.357
6.804
3.427
11.843
42.268
2.-Otras cuentas a cobrar
11.099
27.372
11.099
11.099
11.099
9
III. Inversiones financieras a corto plazo
368.693
363.679
2.899
444.926
291.097
0
2.-Créditos y valores representativos de deuda
10.276
5.345
2.899
80
0
0
3.-Otras inversiones financieras
358.417
358.334
0
444.846
291.097
0
V. Efectivo y otros activos líquidos equivalentes
270.015
443.782
651.580
53.239
42
102.548
1.-Otros activos líquidos equivalentes
596.960
0
0
0
2.-Tesoreria
270.015
443.782
54.620
53.239
42
102.548
TOTAL ACTIVO
751.545
887.788
704.877
523.015
314.080
144.825
(en miles de euros)
PASIVO
2019
2018
2017
2016
2015
2014
A) PATRIMONIO NETO
750.719
881.103
698.758
520.482
313.536
103.596
I. Patrimonio aportado
11.099
11.099
11.099
11.099
11.099
0
II. Patrimonio generado
739.620
870.004
687.659
509.383
302.437
103.596
1.-Resultados de ejercicios anteriores
870.004
687.659
509.383
302.437
103.596
0
2.-Resultados de ejercicio
(130.384)
182.345
178.276
206.946
198.841
103.596
C) PASIVO CORRIENTE
826
6.685
6.119
2.533
544
41.229
I. Provisiones a corto plazo
0
465
0
0
0
0
IV. Acreedores y otras cuentas a pagar
826
2.337
3.468
828
544
41.229
1.-Acreedores por operaciones derivadas de la actividad
1
34
1.233
271
390
41.229
2.-Otras cuentas a pagar
825
2.303
2.235
557
154
0
V. Ajustes por periodificación
0
3.883
2.651
1.705
0
0
TOTAL PATRIMONIO NETO Y PASIVO
751.545
887.788
704.877
523.015
314.080
144.825
72 Tribunal de Cuentas
B) CUENTA DE RESULTADOS:
(en miles de euros)
CUENTA DEL RESULTADO
ECONÓMICO PATRIMONIAL
2019
2018
2017
2016
2015
2014
1. Transferencias y subvenciones recibidas
24.888
15.727
a.1) Subvenciones recibidas para financiar gastos del
ejercicio
24.888
15.727
2. Otros ingresos de gestión ordinaria
201.931
207.556
206.721
206.706
206.908
103.454
A) TOTAL INGRESOS DE GESTIÓN
ORDINARIA (1+2+3)
226.819
223.283
206.721
206.706
206.908
103.454
4. Transferencias y subvenciones concedidas
(350.814)
(36.874)
(20.833)
(861)
5. Otros gastos de gestión ordinaria
(6.142)
(2.468)
(5.468)
(403)
(8.880)
a) Suministros y servicios exteriores
(3.751)
(2.468)
(5.468)
(403)
(8.880)
b) Otros
(2.391)
B) TOTAL GASTOS DE GESTIÓN
ORDINARIA (4+5)
(356.956)
(39.342)
(26.301)
(1.264)
(8.880)
I. Resultado (ahorro o desahorro) de la
gestión ordinaria (A+B)
(130.137)
183.940
180.419
205.442
198.028
103.454
6. Otras partidas no ordinarias
(319)
(424)
(882)
b) Gastos
(319)
(424)
(882)
II. Resultado de las operaciones no
financieras (I+6)
(130.456)
183.516
179.537
205.442
198.028
103.454
7. Ingresos financieros
83
246
841
1.504
813
142
b) De valores negociables y de créditos del activo
inmovilizado
83
246
841
1.504
813
142
8. Gastos financieros
(11)
(41)
b) Otros
-(1)
III. Resultado de las operaciones financieras
(7+8+9+10+11+12)
72
205
841
1.504
813
142
IV. Resultado (ahorro o desahorro) neto del
ejercicio (II+III)
(130.384)
183.721
180.378
206.946
198.841
103.596
=+-Ajustes en cta.result.ejer.anterior
(1.376)
(2.102)
Resultado ajustado
182.345
178.276
Actividad Fondo Nacional de Eficiencia Energética, 2019 73
ANEXO II
DIFERENCIA ENTRE AHORROS ANUALES ESTIMADOS Y AHORROS ANUALES VERIFICADOS – CONVOCATORIAS 2015 (Cuadro
ampliado)
Año
cómputo
ahorro
Importe
inversion/
presupuesto
Ratio
inversión
/ahorro
(M€/ktep)
Ahorro
(ktep)
Año
registro
solicitud
Coste
elegible
Préstamo
Ratio
inversión
/ahorro
(M€/ktep)
(2)
Ahorro
(ktep)
36.000.000 2015 37.876.410 6,78 5,6 2015 24.297.656 23.997.702 11,44 2,12
29.000.000 2016 29.000.000 6,79 4,3 2016 31.779.294 31.591.733 6,64 4,79
65.000.000 66.876.410 9,9 56.076.950 55.589.435 8,11 6,91
PROGRAMAS
AYUDA DIRECTA
Presupuesto
programa
Año
cómputo
ahorro
Importe
inversion/
presupuesto
Ratio
inversión
/ahorro
(M€/ktep)
Ahorro
(ktep)
Año
registro
solicitud
Coste
elegible
Ayuda
Ratio
inversión
/ahorro
(M€/ktep)
Ahorro
(ktep)
Diferencia
ahorro
(ktep)
Observaciones
DESALADORAS
12.000.000 2016 80.000.000 16,20 4,9 2016 1.710.627 697.648 2,69 0,64 -4,27 No hay expedientes pendientes de verificar
49.016.421 2015 74.035.307 0,97 76,0 2015 123.871.394 39.937.952 2,88 42,95
66.200.000 2016 300.859.665 2,71 111,2 2016 81.555.966 26.976.858 2,86 28,53
115.216.421 374.894.972 187,2 205.427.361 66.914.810 2,87 71,48
2015 755.731 623.847 0,05 16,15
2016 32.500 6.500 0,41 0,08
788.231 630.347 0,05 16,23
2016 4.209.131 1.255.743 9,66 0,44
2017 188.185 35.144 2,70 0,07
2018 352.741 70.548 3,82 0,09
4.750.057 1.361.435 7,95 0,60
TOTAL 213.216.421 649.369.382 257,90 268.753.225 125.193.675 2,80 95,85 -162,05
(1) Los ratios señalados ex ante son el ratio medio aplicado al existir distintas tipologías de actuaciones.
(2) Ratio calculado por el Tribunal de Cuentas.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos aportados por el IDAE.
(en euros)
-24,70
Hay 13 expedientes pendientes de verificar que
pueden aportar un ahorro de 0,8 ktep
13.000.000
2016
65.000.000
2,57
25,3
-115,72
Hay 2 expedientes pendientes de verificar que
pueden aportar un ahorro de 0,5 ktep
TRANSPORTE I (1)
8.000.000
No hay expedientes pendientes de verificar
Hay 3 expedientes pendientes de verificar que
pueden aportar un ahorro de 0,15 ktep
-2,99
Diferencia
ahorro
(ktep)
Observaciones
-14,45
Verificación
ALUMBRA DO I
INDUS TRIA I (1)
SECTOR
FERROVIARIO (1)
Ahorros ex ante
Presupuesto
programa
PROGRAMAS
PRÉSTAMOS
2015
62.598.000
2,05
30,6
ALEGACIONES FORMULADAS
ÍNDICE DE ALEGANTES
1. Presidenta de la Entidad pública empresarial Instituto para la Diversificación y Ahorro de la
Energía – Secretaria de Estado de Energía
ALEGACIONES FORMULADAS POR:
Presidenta de la Entidad pública empresarial Instituto para la Diversificación y Ahorro de la
Energía – Secretaria de Estado de Energía
*
MINISTERló
''ARA LAÍANSIClóN ECOLí5GICA
Í iL Ri'DEÍÓáFÓ
'::, !QAE
Presidenta del IDAE
E 202100100002747
12/07}2Cl2i l'l:57:31
? TRIBUNAL DE
CSV: 12137-65364-25151-Í612E
CUENTAS
REGISTRO GENERAL. OFIC?NA PRINC?PAL
IlllmÑ!aRilk4!áWlllll
Dppartamento de Empresas
Estatales y Otros Entes Públicos
Sección de Fiscalización
TRIBUNAL DE CUENTAS
Madrid, en la fecha indicada al margen
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ASUNTO: ALEGACIONES AL "ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA
ACTMDAD DEL FONDO NACIONAL DE EFICIENCIA ENERGÉTICA, S?TUACIÓN A 31 DE
DICIEMBRE DE 2019?.
Con fecha 1 de julio de 2021, se recibió en este Instituto el anteproyecto de informe de
"Fiscalización de la actividad del Fondo Nacional de Eficiencia Energética, situación a 31 de
diciembre de 2019" elaborado por el Tribunal de Cuentas. Conforme al artículo 44 de la Ley de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, presentamos el presente informe de alegaciones que
contiene los documentos y justificaciones pertinentes en relación a las cuestiones que plantea el
Anteproyecto, el cual se adjunta a esta carta.
Atentamente,
Fdo.: Sara Aagesen Muñoz
IDAE: C/Madera, 8 - 28004 íi Madrid íi Tel: 91 456 49 00 íi Fax: 91 523 0414 * diíeccion.qeneral@idae.es a www.idae.es
Código: 10621 516-78642906KS86K981WAR8 Autenticidad verificable en: https://serviciosmin.qob.es/arce
DocÚínento electrónico, página 1 de 1 .
4 aaí==,...,s.,..-.. '::, IDAE
Informe
ALEGACIONES AL ?ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA ACTMDAD DEL
FONDO NACIONAL DE EFIC?ENCIA ENERGÉTICA, SITUACIÓN A 31 DE DIC?EMBRE DE 2019"
1. OBJETIVO
El objetivo de este documento es recoger las alegaciones al"Anteproyecto de informe de
fiscalización de la actividad del Fondo Nacional de Eficiencia Energética, situación a 31 de
diciembre de 2019? (en adelante AIF) elaborado por el Tribunal de Cuentas, conforme al artículo
2. ANTECEDENTES
EI Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó, en su sesión de 19 de diciembre de 2019, el Programa
de Fiscalizaciones para el año 2020 por iniciativa de las Cortes Generales, en donde se incluyó la
"Fiscalización de la actividad del Fondo Nacional de Eficiencia Energética, ejercicio 2018?.
Posteriormente, en su reunión de 27 de febrero de 2020, el Pleno del Tribunal aprobó el inicio
del procedimiento fiscalizador, según lo establecido en el artículo 3b) de la Ley 7/1988, de 5 de
abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas y siguiendo lo dispuesto al efecto en las
Normas de Fiscalización del Tribunal. Posteriormente, las directrices técnicas con arreglo a las
que se ha Ilevado a cabo la fiscalización fueron aprobadas por el Pleno en su sesión de 25 de
junio de 2020. Simultáneamente a la aprobación de estas directrices técnicas, se aprobó la
modificación de la denominación de la fiscalización, por la de "Fiscalización de la actividad del
Fondo Nacional de Eficiencia Energética, situación a 31 de diciembre de 2019", con la finalidad
de ampliar su ámbito temporal.
Con fecha 1 de julio de 2021, se remitió a la Presidenta del IDAE el citado Anteproyecto a los
efectos que, conforme con el artículo 44 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas,
se pueda alegar y presentar cuantos documentos y justificaciones se estimen pertinente en
relación con el contenido del Anteproyecto.
3. ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN
Se relacionan a continuación las alegaciones al Anteproyecto de Informe de Fiscalización:
a) Informe de seguimiento del Fondo Nacional de Eficiencia Energética del primer semestre
del año 2016 (página 22)
El AIF señala en su punto 11.2 (página 22) la siguiente incidencia:
"Además, en las actas del CSC no figura ninguna referencia al informe del primer
semestre de 201 6."
EI IDAE, como gestor del FNEE, mediante correo electrónico de su Diredor General, de 27 de
julio de 2016, envió a la Secretaria del Comité de Seguimiento y Control del Fondo el informe
del primer semestre de 2016 (ver Anexos l y Il), con el fin de que lo que hiciera Ilegar a los
miembros del Comité para comentarios y aprobación.
1
IDAE
4i-==-,ó,,,,%,....c.i ';:, IDAE
Informe
No consta ninguna referencia en las actas del Comité al citado informe. Para subsanar este
hecho, se propone Ilevar a la siguiente reunión del CSC el informe del primer semestre del
año 2016.
b) Actuaciones de eficiencia energética en pyme y gran empresa del sector industrial (página
35)
El punto Il.2.l.l. está dedicado al programa de ayudas para actuaciones de eficiencia
energética en PYME y gran empresa del sector industrial. En la página 35, el Tribunal de
Cuentas, tras analizar una muestra de expedientes, indica que ha comprobado que la
tramitación de los mismos se ajusta en líneas generales a los procedimientos aprobados. Sin
embargo, ha detectado las siguientes incidencias:
En el expediente n9 205 el informe de la valoración técnica de la solicitud es de fecha
posterior a la resolución de la concesión de la ayuda, lo que es contrario al procedimiento
de tramitación.
En el expediente n9 573 la aceptación de la ayuda ha sido realizada por el beneficiario
con posterioridad al plazo de 30 días previsto en las bases.
En los casos en que los beneficiarios se han retrasado en el plazo otorgado (15 días
naturales) para la entrega de documentos para subsanar las solicitudes presentadas, la
documentación ha sido admitida y el procedimiento ha continuado. Se han detectado
casos en los que el plazo real ha sido superior al mes.
Tras ser analizadas por los departamentos técnicos del IDAE, se realizan las siguientes
alegaciones:
b.l En el expediente n9 205 el informe de la valoración técnica de la solicitud es de fecha
posterior a la resolución de la concesión de la ayuda, lo que es contrario al
procedimiento de tramitación :
Se trata del expediente 205 de la primera convocatoria del Programa de ayudas para
actuaciones de eficiencia energética en PYME y en gran empresa del sector industrial. El
informe técnico inicial (se adjunta en Anexo Ill) se realizó el 4 de febrero de 2016,
resultando en una ayuda de 486.201 €, que dio lugar a la correspondiente "Propuesta
de resolución favorable a la solicitud de ayuda" (ver Anexo IV) de fecha 15 de febrero de
2016 y la Resolución del Director General (ver Anexo V) también de fecha 15 de febrero
2016 y notificada el 16 de febrero de 2016.
Posteriormente y como consecuencia de la adaptación a la normativa europea del
método de cálculo de la ayuda solicitada, se hizo un recalculo de la ayuda
correspondiente que dio lugar al informe técnico (ver Anexo Vl) de fecha 20 de mayo de
2016, resultando una ayuda de 690.730 €. Esto dio lugar a la correspondiente
"Propuesta de modificación de resolución favorable a la solicitud de ayuda? (ver Anexo
Vll) de fecha 07 de julio de 2016 y a la consiguiente Resolución del Consejo de
Administración del IDAE al ser la nueva ayuda mayor de 600.000 € (ver Anexo Vlll) de
fecha 09 de septiembre de 2016 y notificada el mismo día.
2
IDAE
4=F.,......-...l':,
Informe
b.2 En el expediente n9 573 la aceptación de la ayuda ha sido realizada por el beneficiario
con posterioridad al plazo de 30 días previsto en las bases.
Se trata del expediente n9 573 de la segunda convocatoria del Programa de ayudas para
actuaciones de eficiencia energética en PYME y en gran empresa del sector industrial.
La resolución favorable de este expediente se notifica el 24 de abril de 2018,
confirmándose la lectura de la resolución por parte del beneficiario ese mismo día. Se
adjunta como Anexo IX el certificado de notificación electrónica en donde se informa de
la fecha de puesta a disposición del beneficiario de la resolución y también la fecha en
la que el beneficiario accede a la aplicación para leer la resolución.
A partir de ese momento se abre el plazo de 30 días del que dispone el beneficiario para
realizar la aceptación, terminando el 24 de mayo de 2018.
El documento de aceptación de la ayuda concedida (ver Anexo X) es presentado por el
beneficiario el 27 de abril de 2018, dentro del plazo establecido. Debido a incidencias
informáticas la notificación de la resolución favorable falló varias veces seguidas, motivo
por el cual la resolución con fecha 19 de febrero de 2018 no pudo notificarse hasta la
fecha 24 de abril de 2018.
b.3 En los casos en que los beneficiarios se han retrasado en el plazo otorgado (15 días
naturales) para la entrega de documentos para subsanar las solicitudes presentadas,
la documentación ha sido admitida y el procedimiento ha continuado. Se han
detectado casos en los que el plazo real ha sido superior al mes.
Las siguientes causas explican el motivo de por qué se ha admitido la documentación a
trámite una vez rebasado el plazo otorgado de 15 días naturales. Cabe destacar que tales
casos han ocurrido con poca frecuencia:
Problemas en la aplicación informática de tramitación de solicitudes: al principio la
aplicación no estaba dotada con una capacidad suficiente para la tramitación de
archivos, siendo 10 megas el tamaño máximo de los archivos. En ocasiones los
beneficiarios se encontraban con un problema físico a la hora de tramitar la
documentación por vía telemática. Posteriormente se incrementó la capacidad hasta 30
megas.
Problemas para tramitar la firma digital: han ocurrido distintos problemas relacionados
con la firma digital, como son: representante legal de la empresa con un certificado
electrónico caducado, problema técnico para realizar la firma por parte del beneficiario
o por modificación del representante de la empresa beneficiaria y no tener acceso al
expediente.
En estos casos, se ha admitido la documentación requerida en la subsanación si el
beneficiario informaba del problema antes de que terminase el plazo. En los casos que
hubiera habido lectura del requerimiento de subsanación, se solicitaba la
documentación por correo electrónico, siendo subida por el representante legal con
posterioridad, una vez que fuera corregido el problema.
3
IDAE
4i =====»=,,,,,ó,,,,%,.ó.,,.i ';:, ;üúc
Informe
c) Erratas detectadas en las páginas 35-36 del Informe de fiscalización (páginas 35-36)
Se han detectado las siguientes erratas entre las páginas 35 y 36:
"Los destinatarios últimos de Ias ayudar en el rgre de Ig medÍdg ? , son empresas que
tengan su residencia fiscal en España y tengan la consideración de PYME o de gran
empresa del sector industrial clasificadas con determinados códigos del CNAE 20091 7;
)í en el rríre de Ig mediek» ? rampresas de servicios energéticos que actúen en función de
un contrato de servicios energéticos con aIguna de las empresas ele Ig primera retegen-a
cuyo CNAE 2009 se encuentre dentro de los anteriormente definidos."
d) Actuaciones de rehabílitación energética de edificios existentes (página 51)
El punto Il.2.l.6. está dedicado al Programa de Ayudas para actuaciones de rehabilitación
energética de edificios existentes (PAREER Il). En la página 51, el Tribunal de Cuentas, tras
analizar una muestra de expedientes, indica que ha comprobado que la tramitación de los
mismos se ajusta en líneas generales a los procedimientos aprobados. Sin embargo, ha
detectado las siguientes incidencias:
En el expediente n9 003 se modificó la resolución de la ayuda sin que conste que el
beneficiario haya aceptado dicha modificación, tal como exigen las bases reguladoras.
En los casos en los que los beneficiarios se han retrasado en el plazo otorgado (15 días
naturales) para la entrega de documentos para subsanar las solicitudes presentadas, la
documentación ha sido admitida por el IDAE y el procedimiento ha continuado.
En los casos en los que la presentación de la documentación justificativa de las
actuaciones se ha presentado con posterioridad al plazo otorgado, la documentación
también ha sido admitida y el procedimiento ha continuado.
Nueve solicitudes fueron presentadas en enero de 2019, una vez cerrado el plazo de
presentación, que se encuentran pendientes de resolución.
Tras ser analizadas por los departamentos técnicos del IDAE, se realizan las siguientes
alegaciones:
d.l En el expediente n9 003 se modificó la resolución de la ayuda sin que conste que el
beneficiario haya aceptado dicha modificación, tal como exigen las bases reguladoras.
Se trata del expediente n9 003 del PAREER ll. Las fechas más relevantes en cuanto al
registro de los documentos relativos a este expediente, son las siguientes:
13/12/2018 Resolución favorable de concesión de ayuda.
09/Ol/2019 Solicitud del beneficiario de renuncia al préstamo.
06/03/2019 Resolución favorable de modificación con las nuevas condiciones
de concesión de la ayuda.
13/03/2019 Aceptación de las nuevas condiciones económicas.
26/05/2020 Solicitud del beneficiario de ampliación de plazo de ejecución de las
actuaciones.
4
A'
IDAE
&!.,.=,,,..,.-=l
,? !.,!?!-;!!;
Informe
04/06/2020 Resolución favorable de modificación con las nuevas condiciones
de concesión de la ayuda y ejecución de las actuaciones.
No hay aceptación expresa por parte del beneficiario de la ampliación del plazo
de ejecución.
Este expediente presentó la aceptación de la resolución de modificación en fecha 19 de
junio de 2020, dentro del plazo de 30 días desde la notificación de la resolución de
ampliación de plazo. El documento de aceptación (ver Anexo Xl) es igual al documento
de aceptación de la resolución de concesión de ayuda, pero con una fecha de firma y
registro posterior, aceptando la resolución de modificación.
d.2 En los casos en los que los beneficiarios se han retrasado en el plazo otorgado (15 días
naturales) para la entrega de documentos para subsanar las solícitudes presentadas,
Ia documentación ha sido admitida por el IDAE y el procedimiento ha continuado.
En los casos que se han admitido la presentación de subsanación fuera de plazo ha sido
por alguno de estos motivos:
Problemas en la aplicación informática de tramitación de solicitudes: en ocasiones los
beneficiarios se encontraban con un problema físico a la hora de tramitar la
documentación por vía telemática debido al funcionamiento de la aplicación, por lo que
los beneficiarios tenían problemas de acceso ajenos a su equipo. Si estos problemas de
acceso coincidían con el plazo límite para realizar la subsanación, se daban casos en
donde los beneficiarios no podían cumplir con el plazo de entrega de la documentación.
Problemas para tramitar la firma digital: han ocurrido distintos problemas relacionados
con el uso de la firma digital, como por ejemplo que el representante legal de la
comunidad de propietarios o empresa tuviera un certificado electrónico caducado,
problemas técnicos por parte del beneficiario o la modificación del representa de la
empresa beneficiaria impidiendo el acceso al expediente. La caducidad de certificados
electrónicos y dificultades de renovación se ha agudizado durante el año 2020 por la
emergencia sanitaria producida por el COVID 19 (cierre de oficinas de la administración,
confinamientos perimetrales, plazos de citaciones de renovación elevados, etc.). En
estos casos, se ha admitido la documentación requerida en la subsanación si el
beneficiario informaba del problema antes de que terminase el plazo. En los casos que
hubiera habido lectura del requerimiento de subsanación, se solicitaba la
documentación por correo electrónico, siendo subida por el representante legal con
posterioridad, una vez que fuera corregido el problema.
d.3 En los casos en los que la presentación de la documentación justificativa de las
actuaciones se ha presentado con posterioridad al plazo otorgado, la documentación
también ha sido admitida y el procedimiento ha contínuado.
Aunque de forma general se revoca la ayuda concedida a los expedientes en los que el
beneficiario no presenta la documentación justificativa de las actuaciones dentro del
plazo máximo otorgado, de manera puntual y particular, en casos concretos, se han
considerado las causas de dicho retraso y se ha Ilegado a admitir dicha documentación
5
IDAE
&i....,.......,...,l'-,
Informe
justificativa, siempre y cuando las actuaciones se hayan ejecutado correctamente y
dentro del plazo máximo establecido.
Todo ello considerando que:
Por analogía con lo dispuesto en la normativa aplicable a las subvenciones públicas
(Ley General de Subvenciones y su Reglamento de desarrollo), se distinguen dos
tipos de plazos diferenciados. Por un lado, el plazo establecido para la realización de
Ia actividad subvencionada y, por otro, el plazo determinado para la justificación del
cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención. Existe una
consolidada doctrina jurisprudencial que atribuye consecuencias diferentes a la no
realización adecuada (en tiempo, forma y condiciones) de la actividad
subvencionada que para la justificación extemporánea de su realización. Así, si el
beneficiario justifica, siquiera extemporáneamente, la adecuada implementación de
las medidas y actuaciones objeto de las ayudas conforme al plazo establecido al
respecto, tal justificación extemporánea no merecería, por sí misma, la exigencia de
un reintegro o de la pérdida del derecho a recibir la ayuda solicitada, resultando
posible admitir esta justificación extemporánea siempre y cuando la misma
acreditase el cumplimiento del destino y finalidad de la ayuda, como sería la
adecuada ejecución o realización de las actuaciones objeto de la misma conforme al
plazo que se hubiera establecido al respecto.
Por ello, y aunque la documentación para la justificación de las actuaciones
correspondientes al expediente fuese recibida por IDAE fuera de plazo, si las
actuaciones objeto de ayuda acreditan, conforme a lo establecido en las bases
reguladoras del programa, que fueron realizadas adecuadamente y conforme al
plazo y requisitos previstos en las mismas, ponderándose con ello la desproporción
que supondría aplicar la revocación de la ayuda concedida y la exigencia del
reintegro de la misma, incluyendo el vencimiento anticipado del préstamo
reembolsable correspondiente, dada la acreditación de la adecuada realización de
las actuaciones objeto de ayuda en el plazo establecido al efecto y conforme a los
requisitos previstos, como se ha dicho; se admitiría dicha documentación y se
continuaría con el procedimiento establecido.
d.4 Nueve solicitudes fueron presentadas en enero de 2019, una vez cerrado el plazo de
presentación, que se encuentran pendientes de resolución.
Según la base undécima apartado 2 de la convocatoria PAREER Il:
"2. Una vez cumplimentado el formulario de solicitud directamente en la web de IDAE,
el sistema le habilitará para acceder a su solicitud de ayuda 0 través de dicha página
web y cargar, en un plazo improrrogable de 15 quince días naturales, la documentación
referida en el siguiente subapartado, necesaria para la tramítación de la solicitud. El
procedimiento para el envío telemático de la documentación que debe acompañar la
solicitud de la ayuda será publicado en la web del IDAE. En todo caso, una vez cargada
completamente la documentación requerida correspondiente a la solicitud de la ayuda
y enviada ésta, se considerará formulada y registrada, con carácter definitivo, a todos
6
IDAE
4!E,3.,,,,,..,.=l'i
.? I..u@;
Informe
los efectos, facilitándose comprobante de la fecha y hora de recepción de la misma. Esta
fecha se considerará como fecha de registro de la so]icitud y será tenida en cuenta para
establecer el número de orden de prelación correspondiente entre las distintas
solicitudes recibidas. Este número de orden, también le será facilitado al solicitante al
completar el proceso de carga de la documentación."
Se admitieron todas las solicitudes que hubieran cumplimentado el formulario de
solicitud según la base undécima apartado 2 de la convocatoria del PAREER Il, antes de
Ias 23:59:59 h del 31/12/2018. Por lo tanto, hay solicitudes con fecha de registro hasta
el 15/Ol/2019.
e) Recomendaciones (página 74)
En relación al punto 2 del apartado IV Recomendaciones, el pasado 26 de mayo de 2021, el
Ministerio para la Transición Energética y Reto Demográfico inició el periodo de información
pública sobre el proyecto del Real Decreto que establecerá el Sistema sobre Certificados de
Ahorro Energético (CAEs) que terminó el 25 de junio. Los trabajos para la aprobación de dicho
Real Decreto continuarán durante los siguientes meses.
7
