INFORME nº 1335 de 2019 de Tribunal de Cuentas, 25-07-2019

Fecha25 Julio 2019
EmisorTribunal de Cuentas
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.335
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS ACTUACIONES EN
MATERIA MEDIOMABIENTAL LLEVADAS A CABO POR
AYUNTAMIENTOS DE MÁS DE 10.000 HABITANTES DE LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS SIN ÓRGANO DE CONTROL
EXTERNO PROPIO
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora
establecida en los artículos 2.1), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a
tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la
Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en
sesión de 25 de julio de 2019 el INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LAS ACTUACIONES
EN MATERIA MEDIOAMBIENTAL LLEVADAS A CABO POR AYUNTAMIENTOS DE
MÁS DE 10.000 HABITANTES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS SIN ÓRGANO
DE CONTROL EXTERNO PROPIO y ha acordado su elevación a las Cortes Generales
para su tramitación parlamentaria, así como a los Plenos de las Corporaciones Locales,
según lo prevenido en el art. 28 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 13
I.1 INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO .............................................................................. 13
I.2 ÁMBITO DE LA FISCALIZACIÓN .................................................................................. 15
.................................................................................................. 15 I.2.1 Ámbito subjetivo
.................................................................................................... 15 I.2.2 Ámbito objetivo
................................................................................................... 15 I.2.3 Ámbito temporal
I.3 TIPO DE FISCALIZACIÓN, OBJETIVOS Y PROCEDIMIENTO ..................................... 16
I.4 ANTECEDENTES ........................................................................................................... 17
I.5 MARCO LEGAL .............................................................................................................. 18
...................................................................... 18 I.5.1 Normativa medioambiental general
I.6 RENDICIÓN DE CUENTAS ............................................................................................ 21
I.7 TRÁMITE DE ALEGACIONES ....................................................................................... 22
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ............................................................................... 22
II.1 REFERIDOS A LA ACTIVIDAD GLOBAL DE LOS AYUNTAMIENTOS EN
MATERIA MEDIOAMBIENTAL ...................................................................................... 22
................... 23 II.1.1 Planificación medioambiental llevada a cabo por los Ayuntamientos
II.1.1.1 La Agenda 21 Local .................................................................................... 23
II.1.1.2 Sistemas de gestión medioambiental .......................................................... 29
II.1.1.3 Adhesión a redes de municipios con objetivos medioambientales .............. 33
II.1.1.4 Otras actuaciones de planificación medioambiental .................................... 34
............... 36 II.1.2 Actuaciones medioambientales llevadas a cabo por los ayuntamientos
II.1.2.1 Organización de los ayuntamientos en relación con el medio ambiente ...... 36
II.1.2.2 Aprobación de normativa ............................................................................ 38
II.1.2.3 Acciones medioambientales desarrolladas por los ayuntamientos en su
funcionamiento interno ................................................................................ 39
II.1.2.4 Medidas adoptadas para la difusión entre la población de hábitos
personales y sociales para la defensa y protección del medio ambiente ..... 40
II.1.2.5 Actuaciones de inspección y control ............................................................ 42
II.1.2.6 Análisis de los programas presupuestarios relativos a la protección y
mejora del medio ambiente e indicadores medioambientales ...................... 43
II.1.2.7 Ingresos por actuaciones medioambientales ............................................... 48
II.1.2.8 Concesión de subvenciones........................................................................ 50
II.2 REFERIDOS A LAS ACTUACIONES DE LOS AYUNTAMIENTOS EN RELACIÓN
CON LAS CONTAMINACIONES ACÚSTICA, ATMOSFÉRICA LUMÍNICA Y CON
LA RECOGIDA SELECTIVA DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS ............................. 52
II.2.1 Actuaciones específicas llevadas a cabo por los ayuntamientos en relación
............................................................................. 52 con la contaminación acústica
II.2.1.1 Marco legal específico ................................................................................. 52
II.2.1.2 Actuaciones desarrolladas por las entidades para la protección de la
contaminación acústica ............................................................................... 54
II.2.1.3 Actuaciones de inspección y control ............................................................ 59
II.2.1.4 Actuaciones desarrolladas por las entidades en su gestión interna ............. 61
II.2.1.5 Ejecución de programas presupuestarios .................................................... 63
II.2.2 Actuaciones específicas llevadas a cabo por los ayuntamientos en relación
........................................................................ 63 con la contaminación atmosférica
II.2.2.1 Marco legal específico ................................................................................. 63
II.2.2.2 Actuaciones desarrolladas por las entidades para la protección de la
contaminación atmosférica .......................................................................... 65
II.2.2.3 Actuaciones de inspección y control ............................................................ 70
II.2.2.4 Actuaciones desarrolladas por las entidades en su gestión interna ............. 71
II.2.2.5 Ejecución de programas presupuestarios .................................................... 71
II.2.3 Actuaciones específicas llevadas a cabo por los ayuntamientos en relación
............................................................................. 72 con la contaminación lumínica
II.2.3.1 Marco legal específico ................................................................................. 72
II.2.3.2 Actuaciones desarrolladas por las entidades para la protección de la
contaminación lumínica ............................................................................... 73
II.2.3.3 Actuaciones de inspección y control ............................................................ 76
II.2.3.4 Actuaciones desarrolladas por las entidades en su gestión interna ............. 77
II.2.3.5 Prestación del servicio de alumbrado publico .............................................. 77
II.2.3.6 Ejecución de programas presupuestarios .................................................... 80
II.2.4 Actuaciones específicas llevadas a cabo por los ayuntamientos en relación
.................................................................. 81 con la recogida selectiva de residuos
II.2.4.1 Marco legal específico ................................................................................. 81
II.2.4.2 Actuaciones desarrolladas por las entidades en relación con la recogida
de residuos ................................................................................................. 83
II.2.4.3 Prestación del servicio de recogida separada de residuos .......................... 84
II.2.4.4 Actuaciones de inspección y control ............................................................ 95
II.2.4.5 Actuaciones desarrolladas por las entidades en su gestión interna ............. 97
II.2.4.6 Ejecución de programas presupuestarios .................................................... 97
III. CONCLUSIONES ............................................................................................................... 101
III.1 SOBRE LA ACTIVIDAD GLOBAL DE LOS AYUNTAMIENTOS EN MATERIA
MEDIOAMBIENTAL...................................................................................................... 101
.... 101 III.1.1 Sobre la planificación medioambiental llevada a cabo por los ayuntamientos
III.1.2 Sobre las actuaciones medioambientales llevadas a cabo por los
................................................................................................... 101 ayuntamientos
III.1.2.1 Organización de los ayuntamientos en relación con el medio ambiente .... 101
III.1.2.2 Aprobación de normativa .......................................................................... 102
III.1.2.3 Acciones medioambientales desarrolladas por los ayuntamientos en su
funcionamiento interno .............................................................................. 102
III.1.2.4 Medidas adoptadas para la difusión entre la población de hábitos
personales y sociales para la defensa y protección del medio ambiente ... 102
III.1.2.5 Actuaciones de inspección y control .......................................................... 102
III.1.2.6 Análisis de los programas presupuestarios relativos a la protección y
mejora del medio ambiente e indicadores medioambientales .................... 103
III.1.2.7 Ingresos por actuaciones medioambientales ............................................. 103
III.1.2.8 Concesión de subvenciones...................................................................... 103
III.2 SOBRE LAS ACTUACIONES, EN RELACIÓN CON LAS CONTAMINACIONES
ACÚSTICA, ATMOSFÉRICA, LUMÍNICA Y CON LA RECOGIDA SELECTIVA DE
RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS, LLEVADAS A CABO POR LOS
AYUNTAMIENTOS ....................................................................................................... 103
III.2.1 Sobre las actuaciones específicas, en relación con la contaminación acústica,
.............................................................. 103 llevadas a cabo por los ayuntamientos
III.2.1.1 Marco legal específico ............................................................................... 103
III.2.1.2 Actuaciones desarrolladas por las entidades para la protección de la
contaminación acústica ............................................................................. 104
III.2.1.3 Actuaciones de inspección y control .......................................................... 104
III.2.1.4 Actuaciones desarrolladas por las entidades en su gestión interna ........... 104
III.2.1.5 Ejecución de programas presupuestarios .................................................. 104
III.2.2 Sobre las actuaciones específicas, en relación con la contaminación
.......................................... 105 atmosférica, llevadas a cabo por los ayuntamientos
III.2.2.1 Marco legal específico ............................................................................... 105
III.2.2.2 Actuaciones desarrolladas por las entidades para la protección de la
contaminación atmosférica ........................................................................ 105
III.2.2.3 Actuaciones de inspección y control .......................................................... 106
III.2.2.4 Actuaciones desarrolladas por las entidades en su gestión interna ........... 106
III.2.2.5 Ejecución de programas presupuestarios .................................................. 106
III.2.3 Sobre las actuaciones específicas llevadas a cabo en relación con la
.................................................. 106 contaminación lumínica por los ayuntamientos
III.2.3.1 Marco legal específico ............................................................................... 106
III.2.3.2 Actuaciones desarrolladas por las entidades para la protección de la
contaminación lumínica ............................................................................. 106
III.2.3.3 Actuaciones de inspección y control .......................................................... 107
III.2.3.4 Actuaciones desarrolladas por las entidades en su gestión interna ........... 107
III.2.3.5 Prestación del Servicio de Alumbrado Publico .......................................... 107
III.2.3.6 Ejecución de programas presupuestarios .................................................. 108
III.2.4 Sobre las actuaciones específicas llevadas a cabo en relación con la recogida
...................................................... 108 selectiva de residuos por los ayuntamientos
III.2.4.1 Marco legal específico ............................................................................... 108
III.2.4.2 Actuaciones desarrolladas por las entidades en relación con la recogida
de residuos ............................................................................................... 108
III.2.4.3 Prestación del servicio de recogida separada de residuos ........................ 108
III.2.4.4 Actuaciones de inspección y control .......................................................... 109
III.2.4.5 Actuaciones desarrolladas por las entidades en su gestión interna ........... 109
III.2.4.6 Ejecución de programas presupuestarios .................................................. 109
IV. RECOMENDACIONES ....................................................................................................... 111
IV.1 SOBRE LA ACTIVIDAD GLOBAL DE LOS AYUNTAMIENTOS EN MATERIA
MEDIOAMBIENTAL...................................................................................................... 111
.... 111 IV.1.1 Sobre la planificación medioambiental llevada a cabo por los ayuntamientos
IV.1.2 Sobre las actuaciones medioambientales llevadas a cabo por los
................................................................................................... 111 ayuntamientos
IV.2 SOBRE LAS ACTUACIONES, EN RELACIÓN CON LAS CONTAMINACIONES
ACÚSTICA, ATMOSFÉRICA, LUMÍNICA Y A LA RECOGIDA SELECTIVA DE
RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS, LLEVADAS A CABO POR LOS
AYUNTAMIENTOS ....................................................................................................... 111
......................................................... 112 IV.2.1 En relación con la contaminación acústica
................................................... 112 IV.2.2 En relación con la contaminación atmosférica
........................................................ 112 IV.2.3 En relación con la contaminación lumínica
.............................................. 113 IV.2.4 En relación con la recogida selectiva de residuos
ANEXOS
ALEGACIONES
SIGLAS Y ABREVIATURAS UTILIZADAS EN EL INFORME
EMAS Reglamento (CE) no 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de
noviembre de 2009, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un
sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales.
EMAS II Reglamento Comunitario nº 761/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de
marzo de 2001, por el que se permite que las organizaciones se adhieran con carácter
voluntario a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales.
EMAS III Reglamento Comunitario nº 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de
noviembre de 2009, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un
sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales.
LCAPA Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera.
LOTCu Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
LRSC Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados.
OCEx Órgano de Control Externo.
PIB Producto Interior Bruto.
PGE Presupuestos Generales del Estado.
REEIAE Reglamento de Eficiencia Energética en Instalaciones de Alumbrado Exterior y sus
instrucciones técnicas complementarias EA-01 a EA-07, aprobados por el Real Decreto
1890/2008.
SGM Sistema de gestión medioambiental
TRLCAP Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por
TRLRHL Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto
TRRL Texto Refundido de Disposiciones Legales vigente en materia de Régimen Local,
aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.
RELACIÓN DE CUADROS
Cuadro 1: Número de ayuntamientos sobre los que se han llevado a cabo las actuaciones
fiscalizadoras .......................................................................................................... 15
Cuadro 2: Rendición de cuentas y retraso medio .................................................................... 21
Cuadro 3: Adhesión de los ayuntamientos a agrupaciones de ciudades con objetivos
comunes en materia medioambiental. .................................................................... 34
Cuadro 4: Existencia en los ayuntamientos de unidades o departamentos con
competencias en medio ambiente .......................................................................... 36
Cuadro 5: Existencia en los ayuntamientos de técnicos especialistas en medio ambiente ...... 37
Cuadro 6: Canales de difusión de información y sensibilización medioambiental ................... 41
Cuadro 7: Ejecución presupuestaria del Área de Gasto 1 y Política de Gasto 17 por
tramos de población ............................................................................................... 44
Cuadro 8: Ejecución presupuestaria del Área de Gasto 1 y Política de Gasto 17 por
comunidades autónomas ....................................................................................... 44
Cuadro 9: Ejecución presupuestaria Grupo de Programa 172 por tramos de población.......... 46
Cuadro 10: Ejecución presupuestaria Grupo de Programa 172 por comunidades
autónomas ............................................................................................................. 46
Cuadro 11: Importancia relativa de los principales conceptos de gasto en medio ambiente ..... 48
Cuadro 12: Ayudas recibidas por las entidades durante 2017 .................................................. 49
Cuadro 13: Ayudas recibidas por las entidades durante 2017 según el territorio ...................... 50
Cuadro 14: Líneas de ayuda concedidas por las entidades ...................................................... 51
Cuadro 15: Obligaciones reconocidas netas por las entidades en los Programas 1621.
Recogida de residuos y 1622. Gestión de residuos sólidos urbanos en el
ejercicio 2017. ........................................................................................................ 98
Cuadro 16: Derechos reconocidos netos e importe recaudado por la tasa por la prestación
del servicio de recogida de residuos en el ejercicio 2017 ..................................... 100
RELACIÓN DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Cumplimiento de las fases de la Agenda 21 Local ........................................................ 29
Actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por ayuntamientos de
más de 10.000 habitantes de las CCAA sin OCEX 13
I. INTRODUCCIÓN
I.1 INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO
La Fiscalización de las actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por ayuntamientos
de más de 10.000 habitantes de las comunidades autónomas sin órgano de control externo propio
se incluyó, a iniciativa del propio Tribunal de Cuentas, en el Programa Anual de Fiscalizaciones
para el año 2018, aprobado por el Pleno de la Institución en su sesión de 21 de diciembre de 2017.
El inicio de las actuaciones se acordó por el Pleno el 26 de febrero de 2018.
La relevancia del control medioambiental en las actuaciones fiscalizadoras del Tribunal de Cuentas
ha alcanzado rango normativo, tras la modificación de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del
Tribunal de Cuentas (LOTCu), por la Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo, de control de la
actividad económico-financiera de los partidos políticos, y otras medidas, que modifica el artículo
9.1 de la LOTCu incluyendo en el ámbito de la función fiscalizadora el sometimiento de la actividad
económico-financiera a la sostenibilidad ambiental (La función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas
se referirá al sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios
de legalidad, eficiencia, economía, transparencia, así como a la sostenibilidad ambiental y la
igualdad de género).
Esta fiscalización se enmarcó en el Documento Base que dio lugar a la aprobación por el Pleno, el
25 de abril de 2018, del Plan Estratégico del Tribunal de Cuentas 2018-2021, en concreto, en la
medida 3 del Objetivo específico 1.1), esto es, la dirigida a contribuir a la implementación de los
Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas mediante la realización de actuaciones
fiscalizadoras específicas relativas al buen gobierno del sector público; así como en las medidas 1
y 3 del Objetivo específico 1.2): el desarrollo de fiscalizaciones en las que se determinen las
irregularidades y deficiencias detectadas en la organización, gestión y control de las entidades
públicas fiscalizadas, así como de los progresos y buenas prácticas de gestión observadas y en la
fiscalización de actuaciones económico-financieras de relevancia y actualidad.
De igual forma, se encuadra la fiscalización en la medida 4 del Objetivo específico 1.3), esto es, en
el refuerzo de la coordinación con los OCEx acerca de los criterios de elaboración de los
programas anuales de fiscalización en lo relativo a las Entidades Locales y Comunidades
Autónomas; así como en las medidas 2 y 4 del Objetivo específico 1.4) el incremento de las
fiscalizaciones operativas que contribuyan al buen gobierno y a orientar la toma de decisiones en la
gestión de la actividad económico-financiera pública y la ejecución de los programas de ingresos y
gastos y el impulso en la realización de fiscalizaciones medioambientales. Asimismo, la
fiscalización se enmarca en las medidas 1 y 3 del Objetivo específico 2.2) el intercambio de
información con los OCEx sobre la programación anual de fiscalizaciones, teniendo en cuenta sus
informes para la planificación y ejecución de la actividad fiscalizadora del Tribunal y en el impulso
de la coordinación y colaboración con dichos órganos en el ejercicio de actuaciones fiscalizadoras y
en el establecimiento de criterios, herramientas y técnicas comunes de fiscalización.
Esta actuación ha sido desarrollada de forma coordinada entre el Tribunal de Cuentas y los
Órganos de Control Externo de las comunidades autónomas (OCEx)1, siendo esta materia
identificada como de interés prioritario para el desarrollo de fiscalizaciones conjuntas en 2018 por la
Comisión de Coordinación en el ámbito local del Tribunal de Cuentas y los OCEx. Para ello se
establecieron unas líneas básicas para dar homogeneidad a los trabajos fiscalizadores. En el
desarrollo de esta fiscalización han sido comunes para todas las entidades fiscalizadoras
partícipes: el ámbito subjetivo, objetivo y temporal, los objetivos específicos de la fiscalización, las
1 Participaron todos los OCEx excepto la Cámara de Cuentas de Andalucía y la Sindicatura de Comptes de
las Illes Balears.
14 Tribunal de Cuentas
solicitudes base para pedir información y documentación de modo que estas sean homogéneas y
comparables-, y la estructura del informe. Cada OCEx ha llevado a cabo la misma sobre los
ayuntamientos del ámbito territorial en el que desarrollan su competencia fiscalizadora, y el Tribunal
de Cuentas sobre las entidades locales de las Comunidades Autónomas de Cantabria, Castilla-La
Mancha, Extremadura, La Rioja y Región de Murcia, que no disponen de órgano de control externo
autonómico.
La actuación de los ayuntamientos en materia medioambiental se ha desarrollado,
fundamentalmente, en dos líneas. Por una parte, en el ejercicio de las competencias de carácter
normativo que les corresponden, esto es: en el desarrollo y adaptación a su ámbito de la legislación
estatal y autonómica existente, mediante la aprobación de reglamentos, ordenanzas u otras
disposiciones municipales; en la adopción de disposiciones para el ejercicio de sus competencias
propias que afecten o conlleven efectos medioambientales; así como mediante la regulación de
tasas, exacciones y medidas de naturaleza análoga para proteger y restaurar el medio, y la
previsión de multas y sanciones para el caso de contravención de la normativa.
La segunda línea de actuación de los ayuntamientos en materia medioambiental se dirige al
desarrollo de sus competencias de gestión y a la supervisión y control de su ejecución, tanto en lo
que se refiere a la actividad desempeñada en el municipio y para la prestación de los servicios
municipales, como en lo relativo a la gestión llevada a cabo por los ayuntamientos en su propio
desenvolvimiento interno.
Actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por ayuntamientos de
más de 10.000 habitantes de las CCAA sin OCEX 15
I.2 ÁMBITO DE LA FISCALIZACIÓN
I.2.1 Ámbito subjetivo
El ámbito subjetivo de la fiscalización está constituido por los 96 ayuntamientos de municipios de
población superior a 10.000 habitantes de las comunidades autónomas sin OCEx propio. En el
cuadro 1 se recoge el número de ayuntamientos de municipios de más de 10.000 habitantes,
agrupados por provincia y comunidad autónoma, sobre los que este Tribunal de Cuentas ha llevado
a cabo los trabajos de fiscalización. En el Anexo I se relaciona el detalle de las referidas entidades
locales.
Cuadro 1: Número de ayuntamientos sobre los que se han llevado a cabo las actuaciones
fiscalizadoras
Comunidad
Autónoma
Provincia
Nº Ayuntamientos con
población
superior a 10.000
habitantes
Cantabria
10
Albacete 6
Ciudad Real 13
Cuenca 2
Guadalajara 4
Toledo 13
Castilla-La Mancha
38
Badajoz 9
Cáceres
4
Extremadura
13
La Rioja
4
Región de Murcia
31
TOTAL
96
I.2.2 Ámbito objetivo
El ámbito objetivo se refiere a las actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por las
entidades que constituyen el ámbito subjetivo de la fiscalización, bien en el periodo al que se refiere
su ámbito temporal, bien con anterioridad a este pero con vigencia en el mismo.
I.2.3 Ámbito temporal
El ámbito temporal comprende el ejercicio 2017 y hasta mayo de 2018 inclusive. Por su parte, los
ingresos y gastos se han analizado respecto del último ejercicio cuyas cuentas se han rendido, esto
es, 2017. Todo ello, sin perjuicio de que se hayan realizado comprobaciones y análisis referidos a
ejercicios anteriores con el fin de cumplir adecuadamente con los objetivos previstos.
16 Tribunal de Cuentas
I.3 TIPO DE FISCALIZACIÓN, OBJETIVOS Y PROCEDIMIENTO
Esta fiscalización tiene carácter horizontal. Se trata de una fiscalización de cumplimiento, de
acuerdo con la clasificación realizada en la Norma Técnica 6 de las Normas de Fiscalización del
Tribunal de Cuentas, de 23 de diciembre de 2013, en cuanto que se ha verificado la aprobación por
los ayuntamientos de normas en materia medioambiental. También es operativa, en la medida que
se han realizado análisis de las medidas adoptadas y examinado la ejecución del programa o
programas presupuestarios destinados a la protección y mejora del medio ambiente y, en su caso,
de aquellos otros con posibles efectos en el mismo.
Los objetivos generales de esta fiscalización, de acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas
por el Pleno el 25 de abril de 2018, han sido los siguientes:
Referidos a las actuaciones de los ayuntamientos en materia medioambiental, de forma
global:
1) Analizar en q medida las entidades locales desarrollan actuaciones en materia
medioambiental, si las mismas se llevan a cabo en el marco de una planificación específica,
las principales áreas a las que afectan, la aprobación de normativa referida a la materia, así
como las medidas más relevantes adoptadas para su ejecución.
2) Revisar los programas presupuestarios relativos a la protección y mejora del medio
ambiente, así como, en su caso, la existencia de objetivos e indicadores en los mismos.
3) Analizar las acciones desarrolladas en el seno de los ayuntamientos dirigidas a dar
cumplimiento, en su propio funcionamiento interno, a la defensa y protección del medio
ambiente y a mantener el equilibrio ecológico.
4) Determinar la adopción por los ayuntamientos de medidas para la difusión entre la población
de hábitos personales y sociales dirigidos a la defensa y protección del medio ambiente y a
mantener el equilibrio ecológico.
Referidos a las actuaciones de los ayuntamientos en relación con las contaminaciones
atmosférica, lumínica y acústica y con la recogida selectiva de residuos sólidos
urbanos (sobre muestras de ayuntamientos):
5) Verificar el efectivo ejercicio por las entidades locales de las obligaciones legalmente
establecidas en el ejercicio de sus competencias en relación con la contaminación
atmosférica, contaminación lumínica, contaminación acústica y con la recogida selectiva de
residuos sólidos urbanos.
6) Examinar las actuaciones y medidas específicas adoptadas en materia medioambiental por
las entidades locales para el desarrollo de la gestión del municipio y la prestación de los
servicios públicos en relación con la contaminación atmosférica, contaminación lumínica,
contaminación acústica y con la recogida selectiva de residuos sólidos urbanos.
7) Evaluar la ejecución de los programas presupuestarios destinados a la protección contra la
contaminación atmosférica, contaminación lumínica, contaminación acústica y con la
recogida selectiva de residuos sólidos urbanos, y en su caso, de aquellos otros con posibles
efectos en las mismas.
De acuerdo con los objetivos generales, la presente fiscalización se ha abordado desde una doble
perspectiva. Por una parte, se ha realizado un examen global de las actuaciones y medidas
adoptadas en materia medioambiental por las entidades locales que constituyen el ámbito subjetivo
y, por otra, sobre una muestra de ayuntamientos, se ha desarrollado un análisis concreto de las
Actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por ayuntamientos de
más de 10.000 habitantes de las CCAA sin OCEX 17
actuaciones llevadas a cabo para la promoción, protección y restauración medioambiental respecto
de cuatro áreas específicas de actuación medioambiental (contaminación atmosférica,
contaminación lumínica, contaminación acústica y recogida selectiva de residuos sólidos urbanos).
En la presente fiscalización se han aplicado las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas,
aprobadas por su Pleno en sesión de 23 de diciembre de 2013, y para la consecución de los
objetivos se han llevado a cabo todas las pruebas y actuaciones que se ha considerado precisas y
empleado los procedimientos y técnicas de auditoría necesarias.
I.4 ANTECEDENTES
La repercusión sobre el medio ambiente de la actividad humana es cada vez mayor y la valoración
y toma en consideración de su alcance e impacto es una necesidad. La sociedad se enfrenta a una
situación generalizada de deterioro ambiental del planeta que le obliga a tomar conciencia del
carácter finito de los recursos naturales y a buscar un nuevo modelo de relación entre el ser
humano y su entorno dirigida hacia el desarrollo sostenible.
Este concepto, acuñado por primera vez en 1987 (Informe Brundtland), alude a un
desenvolvimiento económico que permita satisfacer las necesidades del presente sin comprometer
las de generaciones futuras, lo que implica la introducción de un elemento de solidaridad
intergeneracional y la exigencia moral de garantizar unos niveles mínimos de calidad de vida y de
justicia social para todos.
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en Río
de Janeiro en junio de 1992, aprobó la Declaración de Río con el objetivo de establecer una alianza
mundial nueva y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de cooperación entre los
Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas, procurando alcanzar acuerdos
internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se proteja la integridad del sistema
ambiental y de desarrollo mundial, reconociendo la naturaleza integral e interdependiente de la
Tierra.
En esta Conferencia también se aprobó el Programa XXI o Agenda 21, con objeto de promover el
desarrollo sostenible, que constituyó un plan detallado de actuaciones a emprender por los
gobiernos de los estados miembros de la ONU para integrar medio ambiente y desarrollo
económico y social en el horizonte del siglo XXI.
Las consecuencias de la acción humana sobre el equilibrio ecológico del planeta ya se han puesto
de manifiesto, lo que ha llevado a instituciones públicas y privadas a arbitrar medidas dirigidas a
eliminar o siquiera paliar este deterioro y a concienciar a las personas de la necesidad de adquirir
nuevos hábitos con la voluntad de intentar resolver o, al menos, minimizar, este problema.
Los poderes públicos juegan un papel fundamental en esta coyuntura en la medida en que les
corresponde la acción normativa y la puesta en práctica de medidas preventivas y restauradoras,
en colaboración con las entidades privadas y con la ciudadanía, cumpliendo un papel ejemplificador
ante estos.
Han sido numerosos los tratados y protocolos internacionales que se han adoptado dirigidos a la
protección del medio ambiente y a la asunción de compromisos por los Estados para hacerlo
posible. También es abundante la normativa dictada en el ámbito de la Unión Europea, que vincula
a las instituciones comunitarias y a los Estados miembros, habiendo procedido estos a su
transposición a las respectivas normativas nacionales. Resultan relevantes a estos efectos la
Decisión Nº 1386/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013,
relativa al Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente hasta 2020:
Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta y el Acuerdo de París, aprobado en la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, y firmado a partir de la
18 Tribunal de Cuentas
Decisión (UE) 2016/1841 del Consejo, de 5 de octubre de 2016, con objeto de sustituir al Protocolo
de Kioto de 1997, a fin de reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el
contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza.
Es fácil relacionar la prestación de los servicios municipales con posibles efectos medioambientales
que conlleva y que con facilidad pueden originar algún tipo de contaminación. Así, por ejemplo, los
servicios obligatorios de protección de la salubridad pública, cementerios y servicios funerarios,
abastecimiento y saneamiento de agua, alumbrado público, limpieza viaria y recogida y tratamiento
de residuos están directamente relacionados con algunos de los problemas medioambientales más
comúnmente denunciados tales como la contaminación del aire derivada de emisiones nocivas, la
contaminación lumínica, la contaminación acústica, la contaminación de los acuíferos, la
contaminación por la generación de residuos y la necesidad de reducir la producción de estos, la
contaminación de suelos, y la necesidad de ahorro y eficiencia en la utilización de recursos, tales
como el agua y la energía.
Los municipios deben ser proactivos, asimismo, en la difusión entre su población de hábitos
personales y sociales surgidos de la voluntad de resolver los problemas generados en el equilibrio
ecológico del planeta, a la vez que han de servir de modelo para aquellos llevando a cabo sus
actividades propias con respeto a las normas medioambientales, empleando de forma eficiente los
créditos presupuestarios dedicados a actuaciones y programas de protección y rehabilitación
medioambiental, así como acordando y aplicando medidas y buenas prácticas que incentiven la
protección y desincentiven las actuaciones que perjudican al medio ambiente.
I.5 MARCO LEGAL
I.5.1 Normativa medioambiental general
La introducción de la protección y mejora del medio ambiente entre los objetivos de la política de
las naciones e instituciones es un hecho relativamente reciente. Es a partir de la Conferencia de la
Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo en 1972, cuando los gobiernos
empezaron a reconocer que la destrucción del entorno y el agotamiento de los recursos podrían
interferir con las perspectivas de desarrollo económico y constituir una amenaza para la
supervivencia de los habitantes de la tierra, acordándose, como resultado de dicha Conferencia,
una declaración que contenía 26 principios sobre el medio ambiente y el desarrollo y un plan de
acción con 109 recomendaciones.
También, bajo el auspicio de las Naciones Unidas, se celebró en 1992 en Río de Janeiro la
Conferencia de la Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (Cumbre para la Tierra)
en la que se suscribió por los países participantes un Plan de Acción de las Naciones Unidas en el
que se establecieron de forma detallada las acciones a emprender por los gobiernos para integrar
el medio ambiente y el desarrollo económico y social en el horizonte del siglo XXI. Esta Conferencia
de Río fue el impulso definitivo para el desarrollo sostenible, lo que se materializó en una sucesión
de reuniones internacionales que ha dado lugar a la aprobación de diversa normativa para la
protección del medio ambiente.
A nivel europeo, la protección del medio ambiente pasó a formar parte del Derecho Comunitario
desde la entrada en vigor en 1987 del Acta Única Europea, en la que se estableció el
fortalecimiento del sistema de cooperación política europea en varios campos, entre otros, el medio
ambiente, definiéndose a partir de este momento los objetivos de la Comunidad Europea en
materia medioambiental y comprometiendo a los Estados miembros a la adopción de medidas.
Posteriormente, en 1992, el Tratado de Maastricht supuso la incardinación de la protección del
medio ambiente como una de políticas centrales de la Unión Europea estableciendo entre sus
objetivos la potenciación del desarrollo sostenible de la economía con respeto del medio ambiente.
A partir del reconocimiento de la protección del medio ambiente entre los objetivos comunitarios, la
Unión Europea ha dictado numerosos reglamentos, directivas, decisiones y dictámenes en relación
Actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por ayuntamientos de
más de 10.000 habitantes de las CCAA sin OCEX 19
con el medio ambiente que los Estados miembros están obligados a respetar y ser transpuestos a
sus legislaciones nacionales. Entre ellos hay que destacar por tener por objeto la protección
general del medio los siguientes:
Reglamento (CE) no 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre
de 2009, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario
de gestión y auditoría medioambientales (EMAS), y por el que se derogan el Reglamento
(CE) no 761/2001 y las Decisiones 2001/681/CE y 2006/193/CE de la Comisión.
Reglamento (CE) nº 66/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de noviembre de
2009, relativo a la etiqueta ecológica de la Unión Europea.
Reglamento (UE) no 1293/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre
de 2013, relativo al establecimiento de un Programa de Medio Ambiente y Acción por el
Clima (LIFE) y por el que se deroga el Reglamento (CE) no 614/2007.
Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001,
relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio
ambiente.
Directiva 2003/87/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003,
por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de
efecto invernadero.
Directiva 2004/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre
responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños
medioambientales.
Directiva 2011/92/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011,
relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados
sobre el medio ambiente (modificada por Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y
del Consejo de 16 de abril).
Decisión 1386/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de
2013, relativa al Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente
hasta 2020 “Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta”.
Además de la normativa anterior, se puede encontrar en el derecho comunitario normativa general
en relación con el uso de la energía y el cambio climático y el desarrollo sostenible, así como
normativa de carácter sectorial con objeto de proteger aspectos específicos del medio ambiente,
tales como la protección y gestión de las aguas, la protección de la naturaleza y la biodiversidad.
Asimismo se ha aprobado normativa específica relativa a la gestión de residuos y a las
contaminaciones acústica y atmosférica, aspectos que serán desarrollados en los epígrafes
específicos en los que se analizan las actuaciones llevadas a cabo por los ayuntamientos en dichas
áreas.
A nivel nacional, la defensa y restauración del medio ambiente se encuentra contemplada, de forma
general, en la Constitución Española de 1978 cuyo artículo 45 establece que todos tienen el
derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el
deber de conservarlo” configurando al medio ambiente como un derecho-deber cuya tutela
corresponde a los poderes públicos, a los que en el apartado segundo se les confiere el mandato
de velar por una utilización racional de todos los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar
la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable
solidaridad colectiva”.
Asimismo, la Constitución Española atribuye en su artículo 149 competencias al Estado en relación
con la legislación básica para establecer los principios fundamentales que deberían observar las
comunidades autónomas sobre protección del medio ambiente, así como sobre montes,
aprovechamientos forestales y vías pecuarias, sin perjuicio de las facultades de estas de establecer
20 Tribunal de Cuentas
normas adicionales de protección para completar la normativa estatal, de acuerdo con las
competencias a ellas atribuidas en el artículo 148, en distintas materias relacionadas con el medio
ambiente, como la ordenación del territorio, el urbanismo, las obras públicas, carreteras, montes y
aprovechamientos hidráulicos, entre otras.
De esta forma, en relación con la normativa estatal, y en virtud de dichas competencias, hay que
citar como principales normas generales aprobadas en materia medioambiental las siguientes:
Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de
emisión de gases de efecto invernadero.
Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.
Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental.
Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación.
Además de la normativa anterior, se puede encontrar en el derecho nacional otra normativa general
en relación con el uso de la energía, el cambio climático, la protección de las aguas, y de la
biodiversidad y determinadas áreas naturales. Asimismo se ha aprobado normativa específica
relativa a la gestión de residuos y a las contaminaciones acústica y atmosférica, que serán
desarrolladas en los epígrafes específicos en los que se analizan las actuaciones llevadas a cabo
por los ayuntamientos en dichas áreas.
Por su parte, las comunidades autónomas han dictado normas de carácter general para la
protección del medio ambiente de acuerdo con las competencias en la materia que la Constitución
y sus Estatutos de Autonomía les atribuyen. A estos efectos hay que destacar, en Cantabria, la Ley
17/2006, de 11 de diciembre, de Control Ambiental Integrado, en Castilla-La Mancha, la Ley
4/2007, de 8 de marzo, de Evaluación ambiental, en Extremadura, la Ley 16/2015, de 23 de abril,
de Protección Ambiental de la Comunidad Autónoma de Extremadura, en La Rioja, la Ley 5/2002,
de 8 de octubre, de protección del medio ambiente de La Rioja y la Ley 6/2017, de 8 de mayo, de
protección del medio ambiente de dicha Comunidad, que derogó la anterior, y en la Región de
Murcia, la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección Ambiental Integrada.
Además de la normativa anterior, dichas comunidades han aprobado normativa específica de
carácter sectorial y, en especial, relacionada con la gestión de residuos y con las contaminaciones
acústica, atmosférica y lumínica, que serán desarrolladas en los epígrafes específicos en los que
se analizan las actuaciones llevadas a cabo por los ayuntamientos en dichas áreas.
En relación con las entidades locales, sus competencias medioambientales se establecen en la Ley
7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), que en su artículo 25
establece como competencias propias de los municipios el medio ambiente urbano, en particular
referido a parques y jardines, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la
contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas, estableciendo en su artículo
26 la obligatoriedad de la prestación de servicios en estas materias para los municipios de acuerdo
con su población.
De esta forma, todos los municipios deben prestar los servicios de alumbrado público, cementerio,
recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado,
acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas; los de población superior a
5.000 habitantes, además, deben prestar los servicios de parques públicos y tratamiento de
residuos; los de población superior a 20.000 habitantes, además, la extinción de incendios, y los de
población superior a 50.000 el transporte colectivo urbano de viajeros y el medio ambiente urbano.
De igual forma se establece que en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será
la diputación provincial o entidad equivalente la que coordinará la prestación de determinados
servicios, como la recogida y tratamiento de residuos, el abastecimiento de agua potable a
domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales, la limpieza viaria, el acceso a los núcleos
de población, la pavimentación de vías urbanas y el alumbrado público.
Actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por ayuntamientos de
más de 10.000 habitantes de las CCAA sin OCEX 21
Para la prestación de dichos servicios, las entidades locales disponen de capacidad reglamentaria,
pudiendo ejercer sus competencias mediante la aprobación de ordenanzas generales para la
protección del medio ambiente o mediante la aprobación de ordenanzas específicas para la
prestación de los distintos servicios y la regulación de los distintos factores contaminantes. En el
subepígrafe II.1.2.2 se analiza la aprobación por las entidades de ordenanzas en materia
medioambiental y en los epígrafes relativos a la gestión de residuos y a las contaminaciones
acústica, atmosférica y lumínica, las aprobadas particularmente para dichas áreas.
I.6 RENDICIÓN DE CUENTAS
La sujeción al régimen de contabilidad pública establecida legalmente para las entidades locales en
el artículo 114 de la LRBRL, desarrollado en el Capítulo III, Título VI del Real Decreto Legislativo
2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales (TRLRHL), supone la obligación de rendir cuentas de sus operaciones,
cualquiera que sea su naturaleza, al Tribunal de Cuentas, según establece el artículo 201 de dicho
Real Decreto Legislativo. En iguales términos se manifiesta la Orden HAP/1781/2013, de 20 de
septiembre, por la que se aprueba la Instrucción del modelo normal de contabilidad local, vigente
en el ejercicio 2017, último ejercicio cuyo plazo legal de rendición ha concluido a fecha de
finalización de los trabajos de fiscalización.
El plazo legal de rendición de las cuentas del ejercicio 2017 finalizó el 15 de octubre de 2018. En el
Anexo II de este Informe se presentan los datos sobre el cumplimiento de la obligación de rendición
de las cuentas generales de las entidades fiscalizadas2. De los 96 ayuntamientos fiscalizados,
nueve no habían rendido su cuenta general del ejercicio 2017 al Tribunal de Cuentas, destacando
por su población los Ayuntamientos de Alhama de Murcia, Seseña y Villarrobledo que contaban con
más de 20.000 habitantes.
Por tramos de población, el nivel de cumplimiento de la obligación de rendición al Tribunal de
Cuentas y el retraso medio de las rendidas fuera del plazo legal, considerando la fecha señalada en
el TRLRHL y el 21/06/2019, era el que se indica en el siguiente cuadro:
Cuadro 2: Rendición de cuentas y retraso medio
Ayuntamientos
(habitantes)
Número de Ayuntamientos
Retraso medio
en la rendición
de la Cuenta
General
Nº días
En Plazo
Total a
21/06/2019
%
%
Más de 100.000
3
50
6
100
81
Entre 50.001 y 100.000
5
50
10
100
61
Entre 20.001 y 50.000
15
48
28
90
61
Entre 10.001 y 20.000
21
43
43
88
70
TOTAL
44
46
87
91
67
Fuente: Cuentas generales rendidas al Tribunal de Cuentas a 31 de marzo de 2019.
El porcentaje de rendición de las entidades con población superior a 50.001 habitantes alcanzó el
100%. El porcentaje más bajo de rendición se produjo entre las entidades comprendidas en el
tramo de entre 10.001 y 20.000 habitantes, en el que habían rendido el 88% de las mismas.
El retraso medio en la rendición de su cuenta general de las entidades, que lo hicieron con
posterioridad a la finalización del plazo legal establecido en el TRLRHL, fue de 67 días. Destaca el
2 Fuente: Cuentas generales rendidas al Tribunal de Cuentas a 21 de junio de 2019.
22 Tribunal de Cuentas
mayor retraso de los ayuntamientos de más de 100.000 habitantes a causa de las fechas en que
rindieron sus cuentas los Ayuntamientos de Badajoz y Guadalajara, con 155 y 157 días de retraso
respectivamente.
I.7 TRÁMITE DE ALEGACIONES
En cumplimiento del artículo 44 de la de Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal
de Cuentas, el Anteproyecto de Informe se remit a los representantes legales de las entidades de
las Comunidades Autónomas de Cantabria (diez entidades), Castilla-La Mancha (38 entidades),
Extremadura (trece entidades), La Rioja (cuatro entidades) y la Región de Murcia (31 entidades)
sobre las que se han realizado actuaciones fiscalizadoras, para que alegasen y presentasen los
documentos y justificantes que estimasen pertinentes. Además, el Anteproyecto se envió a los que
fueron representantes legales de dichas entidades entre 1 de enero de 2017 y 31 de mayo de 2018
cuando no coincidían con los actuales.
Dentro del plazo concedido, se recibieron alegaciones de los actuales representantes de los
Ayuntamientos de Albacete, Cehegín, Consuegra, Fuente Álamo de Murcia, Lorca, Murcia, San
Pedro del Pinatar, Socuéllamos, Torrelavega y Valdepeñas. Asimismo, ha formulado alegaciones
quien había ocupado el cargo de Alcalde del Ayuntamiento de Albacete. El plazo inicialmente
concedido fue objeto de ampliación a solicitud de los Ayuntamientos de Laredo, Plasencia,
Quintanar de la Orden, Santander y Totana, recibiéndose dentro del mismo alegaciones de todas
ellas, excepto del Ayuntamiento de Plasencia.
Todas las alegaciones han sido objeto de tratamiento, lo que ha dado lugar a que se hagan en este
Informe las modificaciones y matizaciones que se han considerado procedentes. No se han
valorado aquellas alegaciones que explican, aclaran o justifican determinados resultados sin rebatir
su contenido; plantean opiniones sin soporte documental o normativo; tratan de explicar, aclarar o
justificar determinadas actuaciones sin contradecir el contenido del Informe; o señalan que las
deficiencias o irregularidades se han subsanado con posterioridad al periodo fiscalizado.
II. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
II.1 REFERIDOS A LA ACTIVIDAD GLOBAL DE LOS AYUNTAMIENTOS EN MATERIA
MEDIOAMBIENTAL
En este apartado del Informe se exponen los resultados obtenidos del análisis de la actividad global
de los ayuntamientos en esta materia.
En primer lugar se muestran los resultados referidos a la evaluación de la planificación de la
gestión medioambiental llevada a cabo por las entidades que, fundamentalmente, se ha concretado
en la adhesión a la Agenda 21 Local y en la implantación de sistemas de gestión medioambiental
que, en caso de cumplir los requisitos establecidos en reglamentos o protocolos internacionales, les
han permitido obtener la certificación u homologación oficial de sus servicios o proyectos de
protección del medio ambiente, así como en la adhesión a agrupaciones de municipios con
objetivos medioambientales específicos con la finalidad de impulsar actuaciones coordinadas para
alcanzarlos.
En segundo lugar se exponen los resultados del análisis de las principales actuaciones
medioambientales llevadas a cabo por las entidades derivadas de la planificación realizada, a partir
de la organización de unidades o servicios específicos con competencia medioambiental, de su
actividad normativa, de inspección y control y sancionadora, así como los resultados de la
evaluación de las medidas específicas llevadas a cabo por ayuntamientos en su funcionamiento
interno y la ejecución de programas presupuestarios relativos a la protección del medio ambiente.
Actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por ayuntamientos de
más de 10.000 habitantes de las CCAA sin OCEX 23
II.1.1 Planificación medioambiental llevada a cabo por los Ayuntamientos
Como se ha señalado, las actuaciones de planificación medioambiental analizadas se han llevado a
cabo, fundamentalmente, a través de la adhesión de las entidades a la Agenda 21 Local de la
Organización de las Naciones Unidas y a la realización de actuaciones encaminadas a la
implantación de sistemas de gestión medioambiental, en su caso, adaptados a reglamentos o
protocolos internacionales, así como a través de la adhesión a redes de municipios con objetivos
medioambientales.
Asimismo, se exponen los resultados de otras actuaciones específicas encaminadas a la protección
del medio ambiente llevadas a cabo por las entidades no enmarcadas en una planificación general.
II.1.1.1 La Agenda 21 Local
Las Conferencias de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo son encuentros
internacionales entre Jefes de Estado de los países del mundo con el fin de alcanzar acuerdos
sobre el medio ambiente, desarrollo, cambio climático, biodiversidad y otros temas relacionados. En
su segunda reunión, celebrada en Río de Janeiro en junio de 1992, se aprobó el Programa XXI o
Agenda 21, con objeto de promover el desarrollo sostenible. Dicho Programa XXI constituye un
plan detallado de actuaciones a emprender por los gobiernos de los estados miembros de la ONU
para integrar medio ambiente y desarrollo económico y social en el horizonte del siglo XXI.
El Programa es un documento estructurado en 40 capítulos organizados en cuatro secciones y
redactado en forma de plan de acción. En lo que respecta a las entidades locales hay que destacar
el capítulo 28 de la Sección III, que establece las iniciativas de las autoridades locales en apoyo del
Programa XXI y crea la institución llamada “Programa 21 Local” o Agenda 21 Local (en adelante
Agenda 21). El programa de implantación de esta requiere que cada municipio, comarca o región
elabore, con el apoyo de su respectivo gobierno, su propio plan de desarrollo sostenible a partir del
análisis de sus recursos, otorgando a los municipios un papel esencial en el fomento e iniciativa de
acciones y modelos de desarrollo sostenible.
Como consecuencia de esta iniciativa mundial, el 27 de mayo de 1994, se celebró en la localidad
danesa de Aalborg, la primera Conferencia Europea de Ciudades Sostenibles y se aprobó la Carta
de las Ciudades y Pueblos Europeos hacia la Sostenibilidad (Carta de Aalborg), en la que se
recogen los principios y recomendaciones que han de seguir los pueblos y ciudades de Europa
para lograr los objetivos de la sostenibilidad. La adhesión de las entidades a dicha Carta de Aalborg
supone el compromiso de éstas con el medio ambiente y el inicio del proceso de Agenda 21, como
herramienta de planificación participativa de la gestión municipal que permita a los Ayuntamientos y
a los distintos actores sociales trabajar conjuntamente para el avance hacia el desarrollo sostenible.
Dicha Agenda 21 constituye un plan estratégico municipal basado en la integración con criterios
sostenibles de las políticas ambientales, económicas y sociales de la entidad, que surge de la
participación y toma de decisiones consensuada entre los representantes políticos, personal
técnico municipal, agentes implicados y ciudadanía.
Las sucesivas Conferencias Europeas de Ciudades Sostenibles celebradas posteriormente en
distintas ciudades han ido madurando el proyecto y la iniciativa europea de la campaña original y
evaluando los avances producidos en el camino hacia la sostenibilidad de las ciudades y
municipios desde los comienzos de la misma. La última Conferencia tuvo lugar en Bilbao en abril
de 2016.
De las entidades analizadas, las primeras que se adhirieron a los compromisos de la Agenda 21
fueron los Ayuntamientos de Murcia y Talavera de la Reina en el año 1999. Entre 2001 y 2005 se
produjo la incorporación de 38 entidades, y las últimas incorporaciones fueron los Ayuntamientos
de Villanueva de la Serena y Villarrobledo, en 2012 y 2015, respectivamente. En total suscribieron
los compromisos de la Agenda 21 de la ONU 61 entidades de las 96 fiscalizadas, el 63,5%.
24 Tribunal de Cuentas
Por el contrario, 35 entidades3 no se adhirieron a los compromisos de la Carta de Aalborg, como
punto de partida para la creación y desarrollo de una conciencia medioambiental y para la asunción
de compromisos hacia la sostenibilidad. La falta de adhesión se produjo, fundamentalmente, entre
las entidades con población comprendida entre 10.001 y 20.000 habitantes, en las que el 55% no
estaban adheridas. Por su tamaño, destaca la falta de interés en adherirse de dos de las entidades
de mayor población analizadas, los Ayuntamientos de Badajoz y Logroño, que superan cada una
los 150.000 habitantes. Tampoco se han adherido a dichos compromisos otras entidades de gran
población, como los Ayuntamientos de Mérida y Cáceres, con casi 60.000 habitantes la primera y
100.000 la segunda.
Por comunidades autónomas, ninguna de las entidades de La Rioja han firmado los compromisos
de la Agenda 21 y únicamente el 23% de las de Extremadura lo hicieron. Por su parte, la adhesión
fue mayoritaria entre las entidades de Cantabria, Castilla-La Mancha y la Región de Murcia,
destacando las de Cantabria, al encontrarse adheridas la totalidad de las entidades analizadas. En
al Anexo III se indican las entidades que se han adherido y las que no a los compromisos de la
Agenda 21.
Una vez establecido el compromiso político por parte de las entidades y plasmado en la firma de
los compromisos de la Carta de Aalborg, el proceso de implantación y desarrollo de la Agenda 21
comienza con la necesidad de diagnosticar la situación específica y los problemas de sostenibilidad
a los que se enfrenta cada entidad. Se trata de establecer los pasos necesarios para conocer la
realidad del municipio, identificando sus fortalezas, debilidades y potencialidades, para poder definir
un proceso adecuado de actuación en función de dicha realidad mediante el establecimiento de
objetivos y estrategias.
Por ello, el primero de los ejes en la implantación de la Agenda 21 lo constituye la realización de
una auditoría medioambiental formada por un conjunto de estudios, análisis y propuestas de
actuación que sintetizan el estado medioambiental de todo el ámbito territorial de cada entidad.
Dicha auditoría debe incluir un diagnóstico de la situación del medio ambiente y una propuesta de
acciones de mejora para la resolución de los problemas detectados, integradas en un plan de
acción ambiental. Asimismo debe establecerse un plan de seguimiento de los resultados y la
creación de un sistema de indicadores que permitan la medición y el control del mismo.
El 39% de las 61 entidades adheridas a los compromisos de la Carta de Aalborg no llevaron a cabo
o no finalizaron los trabajos de diagnóstico de su situación con objeto de conocer el estado inicial
del medio ambiente del municipio. Destacaron por su población los Ayuntamientos de Ciudad Real
y Torrelavega, ambas con más de 50.000 habitantes.
Sin embargo, tres entidades (Alhama de Murcia, Las Torres de Cotillas y Puerto Lumbreras) que no
se habían adherido a la Agenda 21 Local y por tanto no habían asumido sus compromisos,
realizaron una diagnosis de su situación medioambiental, en dos de ellas en cumplimiento del
Pacto de los Alcaldes, y en la otra según su plan de ordenación urbana.
En el Anexo III se indican las 24 entidades cuya adhesión a la Carta de Aalborg quedó limitada a la
mera formalidad de su firma por no iniciar siquiera los trabajos de diagnosis de la situación
medioambiental de sus municipios.
3 Las 35 entidades que no se adhirieron a los compromisos de la Carta de Aalborg fueron las siguientes: Alcázar de
San Juan, Arnedo, Badajoz, Bargas, Bolaños de Calatrava, Cáceres, Calahorra, Calasparra, Campo de Criptana,
Ceutí, Consuegra, Coria, Don Benito, El Casar, Fortuna, Fuensalida, Fuente Álamo de Murcia, Haro, L a Unión,
Logroño, Los Alcázares, Mérida, Miguelturra, Montijo, Navalmoral de la Mata, Ocaña, Olivenza, Plasencia, Quintanar
de la Orden, Santomera, Socuéllamos, Sonseca, Torrijos, Yuncos y Zafra.
Actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por ayuntamientos de
más de 10.000 habitantes de las CCAA sin OCEX 25
Por otra parte 34 de las 35 entidades que no se adhirieron a la Agenda 21 tampoco llevaron a cabo
ninguna actuación de diagnóstico de su situación del medio ambiente, destacando por su tamaño y
recursos, los Ayuntamientos de Badajoz, Cáceres, Logroño y Mérida, todas ellas con una población
superior a 50.000 habitantes.
A partir del diagnóstico inicial del medio ambiente, las entidades debían definir las líneas
estratégicas a seguir para la mejora ambiental local y la progresión hacia un modelo de desarrollo
sostenible. El 19% de las entidades que se adhirieron a los compromisos de la Carta de Aalborg y
llevaron a cabo dicha diagnosis inicial del estado del medio ambiente, no definieron posteriormente
líneas estratégicas para la mejora del mismo a partir de las conclusiones y recomendaciones
derivadas de esta4. Esto supuso que el compromiso adquirido por los Ayuntamientos de Cartagena,
Cuenca, Jumilla, Talavera de la Reina y Yecla, todos ellos de población superior a 25.000
habitantes, con la firma de dicha Carta, fue suspendido durante las primeras etapas de su
implantación, quedando sin valor el diagnóstico inicial realizado y los recursos empleados para ello.
Por su parte el Ayuntamiento de Alovera desarrolló unas líneas que no se referían a la totalidad del
municipio, cuya explicación se expone más adelante.
El desarrollo de las líneas estratégicas definidas por las entidades para la mejora del medio
ambiente requiere del diseño de programas de actuación para cada objetivo específico en ellas
definido, lo que se produjo en el 83% de las entidades que establecieron dichas líneas, 25
entidades, de las que todas excepto los Ayuntamientos de Las Torres de Cotillas y Valdepeñas
desarrollaron por escrito proyectos para cada uno de los programas de actuación. Sin embargo los
Ayuntamientos de Alcantarilla, Caravaca de la Cruz, Murcia, Puerto Lumbreras y San Pedro del
Pinatar no definieron programas de actuación para los objetivos previstos en cada línea estratégica.
Los programas del Ayuntamiento de Las Torres de Cotillas se hicieron en desarrollo de las líneas
estratégicas y la diagnosis llevada a cabo en el marco del indicado Pacto de los Alcaldes. En el
Ayuntamiento de Guadalajara los programas también se desarrollaron en el marco del citado Pacto,
si bien la diagnosis y las líneas estratégicas se llevaron a cabo en relación con la Agenda 21 Local.
La fase de planificación medioambiental debe culminar con el desarrollo de un Plan de Acción
Ambiental en el que se integran las líneas estratégicas, los programas de actuación y los
proyectos desarrollados para cada uno de ellos. Este Plan se establece a partir de las conclusiones
y recomendaciones derivadas del diagnóstico medioambiental, constituye la hoja de ruta a seguir
por la entidad e incluye un calendario de actuaciones a lo largo del tiempo de acuerdo con la
priorización establecida.
Todas las entidades que llevaron a cabo el diagnóstico de la situación medioambiental del
municipio, establecieron líneas estratégicas, programas y proyectos de actuación, han enmarcado
estos instrumentos en Planes de Acción Ambiental estableciendo las líneas estratégicas para la
mejora del medio ambiente local. Además, los Ayuntamientos de Las Torres de Cotillas y Murcia
elaboraron Planes de Acción, aun cuando no dispusieron de proyectos para cada programa de
actuación, por lo que el número de entidades que dispusieron de Planes de Acción ascendieron a
26. A 31 de mayo de 2018, el 57% de las entidades que desarrollaron dichos Planes de acción no
habían dado por finalizada la fase de planificación medioambiental (16 entidades5). El periodo
medio desde que se inició el Plan de Acción en estas entidades fue más de 8 años por lo que se
puede concluir que dichas entidades no van a disponer de él y que los recursos empleados no se
han gestionado eficientemente.
4 Las l íneas estratégicas de las entidades de Las Torres d e Cotillas y de Puerto Lumbreras se hicieron en desarrollo de
la diagnosis llevada a cabo en el marco del indicado Pacto de los Alcaldes.
5 Las dieciséis entidades que desarrollaron Planes de Acción pero no habían dado por finalizada la fase de planificación
medioambiental fueron los Ayuntamientos de Azuqueca de Henares, Beniel, Camargo, Caudete, Cieza, Daimiel,
Guadalajara, Illescas, Lorca, Molina de Segura, San Pedro del Pinatar, Seseña, Toledo, Tomelloso, Totana y
Villarrubia de los Ojos.
26 Tribunal de Cuentas
El proceso de revisión y actualización que permite comprobar periódicamente si el Plan de Acción
se está desarrollando según lo previsto se recoge en un Plan de Seguimiento del mismo, que
tiene por objeto detectar posibles desviaciones y plantear alternativas. Este Plan de Seguimiento
debe basarse en indicadores cuantificables a través de los cuales se puedan medir los logros
alcanzados. Para llevar a cabo este seguimiento es necesaria la creación de Comisiones de
Seguimiento, pudiendo estar integradas únicamente por técnicos municipales o implicar también a
agentes externos a las entidades. El 60% de los ayuntamientos que enmarcaron sus proyectos,
programas y líneas estratégicas en Planes de Acción Ambiental, no crearon Comisiones de
Seguimiento para la evaluación y control del desarrollo de dichos Planes. Los Ayuntamientos que
no las crearon fueron los de Almansa, La Solana, Las Torres de Cotillas y Santa Cruz de Bezana.
La composición de dichas Comisiones en cinco de las seis entidades que las constituyeron fue
mixta de empleados municipales y otros agentes externos y en otra de ellas, el Ayuntamiento de
Santander, estaba compuesta en su totalidad por empleados municipales.
La valoración de los resultados de las actuaciones de los Planes de Acción Ambiental requiere del
uso de sistemas de medida y evaluación estandarizados y coherentes con las acciones que se
llevan a cabo. Para ello es conveniente la creación de un sistema de indicadores cuya función
sea realizar un seguimiento eficaz de la aplicación del Plan de Acción Ambiental con objeto de
proporcionar, a lo largo del tiempo, información sobre los avances en la protección del medio
ambiente, así como de un programa sistemático y continuado en el tiempo de seguimiento que
impulse el cálculo regular de los indicadores siguiendo las mismas pautas y unidades de medida
con objeto de obtener datos comparables.
Los Ayuntamientos de Las Torres de Cotillas y Santa Cruz de Bezana no crearon sistemas de
indicadores para evaluar su cumplimiento, lo que limita el análisis que dichas entidades realizaran
respecto del cumplimiento de los Planes, al no diseñar elementos que permitieran su evaluación.
Por su parte, tres de las ocho entidades que diseñaron sistemas de indicadores, los Ayuntamientos
de La Solana, Puertollano y Santander6, no crearon planes o programas para el seguimiento
posterior de los indicadores establecidos, lo que limita la utilidad de los mismos al no disponer de
datos comparables que permitan realizar un seguimiento eficaz de la aplicación del Plan de Acción
Ambiental y evaluar la mejora del medio ambiente. Las entidades que dispusieron de tales
programas de seguimiento de los indicadores establecidos llevaron a cabo un cálculo periódico de
los mismos, al menos cada tres años.
Por último, para la implantación y desarrollo de la Agenda 21 debe elaborarse un Plan de
Participación Social que incorpore la participación ciudadana dentro de la gestión del medio
ambiente local con la finalidad de obtener que las distintas partes implicadas se corresponsabilicen.
Los grandes retos sociales, económicos y medioambientales actuales requieren de un amplio
debate público y de voluntad de iniciar soluciones innovadoras en el marco del consenso, siendo
los ciudadanos los receptores directos del estado medioambiental de los municipios y de la gestión
que cada entidad realiza. El Plan de Participación Social permite un vínculo bidireccional entre los
ciudadanos y las entidades y define claramente los cauces e instrumentos para promover e
incentivar la participación ciudadana como vía para alcanzar un plan de acción consensuado,
debiendo representar a tantos sectores como sea posible.
De esta manera, las entidades pueden conocer las necesidades e intereses de la población,
información imprescindible para proponer acciones concretas que requieran la colaboración de los
ciudadanos, haciendo aumentar las posibilidades de que los proyectos propuestos alcancen sus
objetivos y contribuyendo al establecimiento de formas y estructuras de colaboración de las
6 El Ayuntamiento de Santander informó en el trámite de alegaciones de la aprobación del “Plan Estratégico Santander
2010-2020” que contiene las principales líneas de actuación a desarrollar en la entidad durante ese horizonte
temporal, sin embargo dicho Plan no tiene por finalidad ni contiene un seguimiento específico de los indicadores
establecidos.
Actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por ayuntamientos de
más de 10.000 habitantes de las CCAA sin OCEX 27
entidades con sus ciudadanos para la consecución de objetivos de promoción y protección del
medio ambiente que en una actuación separada no podrían alcanzarse.
La ausencia de Planes de Participación Social fue significativa en las entidades adheridas a los
compromisos de la Carta de Aalborg, entre las que casi la mitad de las mismas (el 44%) no
consideró necesario establecer dichos planes con objeto de implicar a los agentes
socioeconómicos en el conocimiento y resolución de los problemas medioambientales de los
municipios, a pesar de que la participación ciudadana en la gestión del medio ambiente se
establece como uno de los ejes fundamentales en relación con la implantación de la Agenda 21.
Entre ellas destacan, por su población, los Ayuntamientos de Cartagena, Cuenca, Torrelavega y
Torre-Pacheco, todas ellas con una población superior a 50.000 habitantes. En el Anexo III se
indican las 26 entidades7 adheridas a los compromisos de la Carta de Aalborg que no establecieron
dichos mecanismos de participación.
La participación en las entidades que establecieron dichos planes de participación social se llevó a
cabo, en el 65% de las entidades, mediante la creación de Consejos Municipales de medio
ambiente. Estos Consejos son órganos sectoriales complementarios incardinados en la
organización local con funciones de consulta, información y propuesta, cuya finalidad es la de
canalizar la participación, iniciativas, propuestas y demandas de los ciudadanos y sus asociaciones
en asuntos relativos al medio ambiente. Su establecimiento es acordado entre los representantes
políticos de cada entidad y su organización y regulación se lleva a cabo mediante un Reglamento
que aprueba el Pleno de cada una de ellas.
Por su parte, en el 35% de las entidades en las que se establecieron Planes de Participación
Social, esta se llevó a cabo mediante la creación de Foros municipales de medio ambiente,
constituidos como lugar para el debate, intercambio de ideas, opiniones y visiones, así como para
la divulgación de información, en los que, una vez que las autoridades locales deciden su uso como
instrumento de participación ciudadana, deben determinar su composición y constitución. Además,
el 47% de las entidades en las que se establecieron dichos Planes aprobó Reglamentos de
participación que regulaban la intervención de los ciudadanos en el desarrollo local, con el objetivo
principal de implicar a los ciudadanos en el buen funcionamiento del municipio.
En el desarrollo de estas actuaciones, se requiere la creación de planes de comunicación
concebidos como sistemas ágiles de comunicación que permitan a las entidades aportar
información comprensible para los ciudadanos y que sirva para estimular e impulsar la educación
ambiental. Dichos planes, previstos en la Agenda 21 Local y necesarios para mantener un flujo de
información continua sobre el medio ambiente entre las entidades y los agentes que muestren
interés o estén implicados en el tema, no fueron establecidos por el 25% de las entidades
adheridas a la Agenda 21. Entre ellas destacan, por su población, los Ayuntamientos de Cuenca y
Torrelavega, ambas con una población superior a 50.000 habitantes, que no establecieron un plan
de comunicación organizado para facilitar información de carácter medioambiental a sus
ciudadanos.
La mayor parte de las entidades que no establecieron planes de comunicación tampoco contaban
con planes de participación social, excepto los Ayuntamientos de Caudete e Illescas, que si bien
disponían de planes de participación social, no tenían establecidas líneas de comunicación con los
ciudadanos para la transmisión de dicha información. En el Anexo III se indican las 15 entidades8
7 Las entidades adheridas a los compromisos de la Carta de Aalborg que no establecieron dichos mecanismos de
participación fueron los Ayuntamientos de Abarán, Águilas, Alovera, Archena, Bullas, Caravaca de la Cruz, Cartagena,
Castro-Urdiales, Cehegín, Cuenca, El Astillero, La Roda, La Solana, Laredo, Las Torres de Cotillas, Madridejos,
Mazarrón, Mula, Piélagos, Santoña, Seseña, Tarancón, Torrelavega, Torre-Pacheco, Villafranca de los Barros y
Villanueva de la Serena.
8 Las entidades que no han establecido planes de comunicación estructurados para facilitar información de carácter
medioambiental a sus ciudadanos han sido los Ayuntamientos de Águilas, Alovera, Archena, Bullas, Caudete,
28 Tribunal de Cuentas
que no han establecido planes de comunicación estructurados para facilitar información de carácter
medioambiental a sus ciudadanos.
Las 40 entidades que establecieron planes de comunicación de carácter formativo han llevado la
difusión, fundamentalmente, a través de medios tradicionales de comunicación (radio, prensa y
televisión), el 85% de ellas, el 83% a través del portal web del Ayuntamiento, el 83% mediante
redes sociales y el 63% a través de boletines divulgativos.
Además, otra información medioambiental de carácter más técnico puede también ponerse a
disposición de los ciudadanos interesados en la problemática medioambiental. El 58% de las 36
entidades que establecieron planes de información activa y específica han dispuesto de centros de
documentación e información de carácter técnico que ha permitido a los ciudadanos tener acceso a
información en la materia -21 entidades-. Por su parte, el 97% de las entidades que establecieron
dichos planes han contado además con sistemas de atención al ciudadano para informarles en
cuestiones relacionadas con el medio ambiente.
Como culminación de las actuaciones anteriores, las entidades debían elaborar un documento
resumen de carácter divulgativo a partir de las conclusiones extraídas del diagnóstico ambiental
inicial, de las actuaciones establecidas en el Plan de Acción Ambiental y de los resultados más
relevantes obtenidos. El objetivo principal de dicha declaración ambiental es su difusión por parte
de la entidad para informar a la población en general, en aras de la transparencia, y a otras
administraciones en particular, pudiendo esta llevarse a cabo por cualquier medio que permita su
transmisión. Únicamente doce entidades han emitido dicha declaración ambiental, los
Ayuntamientos de Albacete, Almansa, Azuqueca de Henares, Cieza, Hellín, Illescas, La Solana,
Lorca, Molina de Segura, Puertollano, Toledo y Totana, si bien tres de ellas (Ayuntamientos de
Almansa, La Solana y Molina de Segura) no han llevado a cabo la difusión de la misma entre la
población, objetivo principal de la emisión de dicho documento. Las nueve entidades que si
difundieron el mismo lo hicieron, fundamentalmente, a través del sitio web municipal, de medios de
comunicación y en actos públicos.
En resumen, de las 96 entidades analizadas, 61 se adhirieron a la Agenda 21 Local, de ellas. 24 no
realizaron un diagnóstico de su situación medioambiental inicial por lo que la suscripción de los
compromisos de la Carta de Aalborg se redujo a una declaración de intenciones. De las restantes,
siete no definieron líneas estratégicas de actuación; y únicamente 25 de las 61 que suscribieron los
compromisos identificaron las medidas a tomar para mejorar el medio ambiente en su ámbito
territorial y de ellas solo cinco diseñaron sistemas de indicadores para el seguimiento de los planes
de acción. En definitiva solo de doce9 entidades se puede afirmar que culminaron el procedimiento
previsto en la Agenda 21 Local. En el gráfico siguiente se refleja el grado de cumplimiento de las
distintas fases de la Agenda 21 Local por las entidades que se adhirieron a él.
Cehegín, Cuenca, Illescas, La Roda, La Solana, Madridejos, Piélagos, Torrelavega, Torre-Pacheco y Villanueva de la
Serena.
9 El Ayuntamiento de Santander manifestó, en el trámite de alegaciones, haber culminado el procedimiento previsto en
la Agenda 21 Local. No obstante, no realizó la correspondiente declaración medioambiental.
Actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por ayuntamientos de
más de 10.000 habitantes de las CCAA sin OCEX 29
Gráfico 1: Cumplimiento de las fases de la Agenda 21 Local
II.1.1.2 Sistemas de gestión medioambiental
Dentro de la planificación de la gestión medioambiental, las entidades han dispuesto de
reglamentos o protocolos internacionales para la implantación de sistemas de gestión cuyo
cumplimiento les ha permitido obtener certificaciones u homologaciones oficiales de acuerdo con la
norma UNE-EN ISO 14001 y el Reglamento Comunitario de Ecogestión y Ecoauditoría (EMAS),
que se desarrollan en el presente subepígrafe.
La implantación de un sistema de gestión medioambiental (en adelante SGM) en una entidad
supone el reconocimiento oficial del compromiso del Ayuntamiento respecto del medio ambiente y
permite que la organización controle todas sus actividades, servicios y productos que pueden
causar algún impacto sobre el medio ambiente.
El sistema debe estar capacitado para identificar los aspectos medioambientales de la actividad, de
la entidad, identificar los requisitos legales y reglamentarios aplicables, fijar los objetivos y metas
medioambientales, establecer programas para alcanzar dichos objetivos y metas, planificar el
control y establecer una política ambiental adecuada para la entidad.
La creación de una política medioambiental es el primer paso hacia la implantación de un SGM, al
conformar el marco para el establecimiento de las metas y objetivos medioambientales de la
entidad. Se trata de un documento transversal en el que deben establecerse los objetivos,
estrategias e implicaciones a asumir por la entidad en relación con el medio ambiente adaptada a la
naturaleza de cada entidad. La política debe establecer los principios medioambientales básicos
que orienten la actividad de la misma, correspondiendo a la dirección de la organización su
aprobación y el establecimiento de una periodicidad para su examen y revisión. Su implantación
requiere su comunicación a todos los empleados municipales y a los vecinos del municipio.
Las dos normas internacionales homologadas existentes para la implantación de un SGM en una
entidad son: la norma UNE-EN ISO 14001, estándar internacional, editada por primera vez en el
año 1996, y revisada por última vez en 2015, y el Eco-Management and Audit Scheme o
Reglamento Comunitario de Ecogestión y Ecoauditoría (EMAS), que fue publicado inicialmente en
1993 y revisado posteriormente en dos ocasiones para incorporar las modificaciones que la política
ambiental de la Unión Europea iba requiriendo, la primera por el Reglamento Comunitario
761/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de marzo de 2001, por el que se permite
020 40 60 80 100 120
Creación de Comisiones de Seguimiento 6
Finalización fase de planificación ambiental 12
Programas de actuación objetivos definidos y Plan de Acción 26
Definición de Líneas Estratégicas mejora medio ambiente 30
Diagnosis situación medioambiental 37
Adhesión Agenda 21 local 61
Total de entidades 96
30 Tribunal de Cuentas
que las organizaciones se adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y
auditoría medioambientales (EMAS II), y la segunda por el Reglamento Comunitario nº 1221/2009
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativo a la participación
voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales
(EMAS III).
No obstante, desde la publicación del Reglamento Comunitario nº 761/2001 -EMAS II, la Unión
Europea asumió como herramienta para la implantación del SGM la norma UNE-EN ISO 14001, si
bien, a pesar de seguir ambas normas la misma filosofía, el reglamento EMAS es más exigente en
cuestiones tales como el mayor grado de compromiso que toma el Ayuntamiento con la sociedad
respecto a la protección del medio ambiente y el compromiso que asumen las entidades de realizar
una declaración medioambiental anual. También difiere el ámbito de cada norma, en tanto que la
UNE-EN ISO 14001 es de aplicación internacional, el reglamento EMAS es de aplicación
únicamente a los miembros de la UE.
Un SGM puede referirse a una entidad en su conjunto o a departamentos, áreas o servicios
específicos dentro de la organización. De las seis entidades fiscalizadas de población superior a
100.000 habitantes (Murcia, Cartagena, Albacete, Santander, Logroño y Badajoz), únicamente el
Ayuntamiento de Santander ha dispuesto de SGM y referidos solamente a dos servicios
municipales, el Servicio de parques y jardines y el Servicio de playas.
El Servicio de Parques y Jardines había registrado su SGM en EMAS en septiembre de 2007 y
certificado en UNE-EN ISO 14001 desde marzo 2007. Su política medioambiental fue aprobada por
la Concejalía de Medio Ambiente y registrada en el Registro Comunitario de Gestión y Auditoría
Medioambiental EMAS desde el 7 de septiembre de 2007. El Servicio de Playas se encontraba
certificado en UNE-EN ISO 14001 desde julio de 2013 y registrado en EMAS desde noviembre de
2008. Este servicio contaba además con el certificado “Q de calidad”, certificación voluntaria de
servicios turísticos desde julio de 2016. Su política medioambiental fue aprobada por la misma
Concejalía y también se encontraba registrada en el Registro Comunitario de Gestión y Auditoría
Medioambiental EMAS desde el 20 de noviembre de 2008.
Los SGM y las políticas medioambientales de ambos servicios han sido objeto de revisión y
actualización con carácter anual por el Ayuntamiento. Asimismo, ambas políticas se encontraban
documentadas e implantadas y han sido difundidas en aras de un objetivo de transparencia, entre
la ciudadanía a través de la página web municipal y mediante folletos informativos, si bien no
fueron comunicadas a los trabajadores de la entidad, pese a que establecen las responsabilidades
de cada persona implicada en su implantación y contienen el compromiso de mejora continua de
prevención de la contaminación, el compromiso de cumplir con la legislación vigente y la
reglamentación ambiental y con lo dispuesto en los convenios a los que está suscrito el
Ayuntamiento en materia de medio ambiente.
Dichas políticas conforman el marco para el establecimiento de las metas y objetivos
medioambientales de los servicios implicados e incluyen el compromiso de tomar las medidas
oportunas para que las empresas que contraten con el Ayuntamiento apliquen medidas y principios
medioambientales equivalentes a las de éste.
Respecto de las diez entidades con población comprendida entre 50.000 y 100.000 habitantes,
entre las que están los Ayuntamientos de Lorca, Guadalajara, Toledo, Talavera de la Reina, Ciudad
Real o Molina de Segura, todos con más de 70.000 habitantes, ninguna de ellas ha contado con
SGM ni políticas medioambientales, ni referidas a la Entidad en su conjunto ni a servicios o
departamentos específicos de las mismas, a pesar de que por su elevado tamaño disponían de un
mayor volumen de recursos para la protección ambiental de sus municipios.
Del resto de entidades, con población entre 10.000 y 50.000 habitantes, únicamente contaba con
SGM y política medioambiental el Ayuntamiento de Laredo, que a pesar de contar con poco más de
Actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por ayuntamientos de
más de 10.000 habitantes de las CCAA sin OCEX 31
11.000 habitantes, disponía de un SGM adaptado a la UNE-EN ISO 14001 respecto de una playa
del municipio, cuya aprobación se produjo el 8 de abril de 2008, y de política medioambiental, que
fue aprobada por la Concejalía de Medio Ambiente. Dicha política se encontraba documentada e
implantada en la Entidad, y había sido difundida entre la ciudadanía a través de la página web
municipal y las redes sociales. Como en el Ayuntamiento de Santander, no se llevó a cabo la
valoración con objeto de verificar el grado de cumplimiento de los objetivos ni se preveía la
realización de actualizaciones ni establecían las responsabilidades de cada persona implicada en
su implantación.
Para poder aplicar adecuadamente las políticas medioambientales definidas, un SGM debe
establecer procedimientos para la determinación de los aspectos medioambientales de sus
actividades y servicios que puedan producir impactos significativos sobre el medio ambiente. Estos
impactos pueden ser directos, los derivados de la actividad y los servicios de la entidad sobre los
que tiene el control de la gestión, o bien indirectos, los producidos por la actividad y los servicios
sobre los que la entidad no tiene pleno control de la gestión, tales como el comportamiento
ambiental de contratistas, subcontratistas y proveedores.
Para la identificación de los aspectos medioambientales de las actividades y la evaluación de los
impactos, las entidades deben identificar los servicios, instalaciones y actividades susceptibles de
generar impacto ambiental con objeto de determinar cuáles resultan significativos. Debe valorarse,
entre otras cosas, el riesgo de provocar daños medioambientales, la fragilidad del medio ambiente
local, la amplitud, el número, la frecuencia y la reversibilidad del aspecto o impacto, así como la
existencia y los requisitos de la legislación medioambiental. Los aspectos que resulten significativos
tras la valoración deberán tener prioridad a la hora de establecer los objetivos y metas
medioambientales. En todo caso, el objetivo final para las entidades debe ser establecer un registro
de los aspectos relevantes que sirva para poder estudiar la evolución que tienen de acuerdo con la
gestión que la entidad realiza de los mismos y determinar el grado de cumplimiento de los objetivos
y metas medioambientales que sobre estos se marcaron.
Una adecuada gestión ambiental requiere, además, que las entidades conozcan en todo momento
la legislación medioambiental, tanto nacional como internacional de aplicación, así como aquellos
otros requisitos voluntarios asumidos formalmente por cada entidad, tales como códigos de buenas
prácticas o acuerdos, lo que requiere el establecimiento de un fondo documental que recoja los
requisitos aplicables a sus actividades, productos y servicios. Dado que la legislación ambiental se
encuentra en continuo cambio, deben articular, además, un sistema que permita mantener
actualizado el fondo documental, incorporando la nueva normativa que se vaya aprobando en la
materia.
Para aplicar adecuadamente su política medioambiental local, las entidades deben definir y
documentar los distintos objetivos, identificando los fines que la entidad local se proponga alcanzar
de acuerdo con lo establecido en los principios generales de dicha política. Los objetivos fijados se
concretan en metas que son actuaciones concretas en las que se desglosan los distintos objetivos.
Los objetivos y las metas deben ser coherentes con la política medioambiental, alcanzables y ser
revisados periódicamente. Su establecimiento debe partir de la decisión de los puntos débiles
prioritarios para la organización y para su determinación se debe tener en cuenta la política
medioambiental de la entidad, los resultados de la revisión medioambiental inicial, los aspectos
ambientales significativos y sus impactos asociados y los requisitos legales aplicables. Es
recomendable que dichos objetivos y metas cuenten con indicadores de medida que sean
utilizados como base del sistema de evaluación del comportamiento medioambiental y del grado de
su cumplimiento y el progreso realizado.
Las entidades deben establecer unos programas de gestión medioambiental encaminados a la
consecución de los objetivos y las metas anteriores, que contengan la descripción de las acciones
específicas para cada objetivo y meta, las áreas afectadas, los responsables de llevar a cabo cada
acción, las principales acciones a realizar, el calendario para su consecución, los recursos
32 Tribunal de Cuentas
humanos y económicos necesarios y el método de revisión de su contenido. Los programas deben
estar adecuadamente documentados, ser aprobados por el Pleno municipal u órgano equivalente y
darse a conocer a todos los niveles de la organización implicados en su realización.
Únicamente los Ayuntamientos de Santander y Laredo han dispuesto de políticas
medioambientales mediante SGM para alguno de sus servicios, el Servicio de Parques y Jardines y
el Servicio de Playas en al Ayuntamiento de Santander y el Servicio de playas del Ayuntamiento de
Laredo. Asimismo han dispuesto de un fondo documental con los requisitos legales de aplicación a
sus actividades con objeto de conocer en cada momento la legislación medioambiental europea,
estatal, autonómica y local vigente, así como otros compromisos medioambientales asumidos. En
dichos servicios se habían definido objetivos medioambientales para los que se habían
determinado metas concretas en las que se desglosan los mismos y disponían programas de
gestión encaminados a la consecución de dichos objetivos y metas.
Por último las organizaciones que implantan un SGM de acuerdo al Reglamento EMAS deben
formular una Declaración medioambiental que es el documento mediante el cual dan a conocer a
todas las partes interesadas la información sobre el impacto ambiental causado y el
comportamiento ambiental de la entidad. Esta Declaración debe ser validada por un verificador
medioambiental antes de su puesta a disposición del público y debe contener la indicación clara e
inequívoca del registro de la organización en el EMAS, la política medioambiental de la
organización y una breve descripción del sistema de gestión medioambiental, así como la
descripción de los aspectos medioambientales significativos que tengan como consecuencia
impactos medioambientales relevantes y los objetivos y metas sobre dichos aspectos e impactos
medioambientales. Debe contener asimismo el resumen de la información disponible sobre el
comportamiento de la organización respecto de sus objetivos y metas y la identificación del
verificador medioambiental y su fecha de validación.
La Declaración constituye un requisito obligatorio para las entidades que implanten sistemas de
gestión medioambiental adaptados al Reglamento EMAS, no teniendo este carácter para aquellas
entidades que opten por la implantación de sistemas de acuerdo con la UNE-EN-ISO 14001. La
organización deberá actualizar anualmente la información mínima requerida y hacer validar cada
año por un verificador medioambiental los cambios que se produzcan, debiendo estar a disposición
de las partes interesadas la información actualizada.
De las dos entidades que han dispuesto de SGM con procedimientos certificados en algunos de
sus Servicios o Áreas, únicamente el Ayuntamiento de Santander ha contado con Declaraciones
Medioambientales para sus dos Servicios, el de Parques y Jardines y el de Playas, emitidas de
acuerdo con los requisitos establecidos en el Reglamento Comunitario nº 1221/2009 -EMAS III. La
playa del Ayuntamiento de Laredo que contaba con SGM y política medioambiental certificada de
acuerdo con la UNE-EN ISO 14001, no ha dispuesto de Declaración Medioambiental al no estar
adaptada al Reglamento EMAS.
Los SGM son procedimientos de planificación medioambiental que cuentan con sistemas
homologados internacionalmente, protocolos en los que deben enmarcarse los objetivos y metas a
alcanzar, programas de gestión a desarrollar, mecanismos de seguimiento de las medidas a
ejecutar y métodos de evaluación de los resultados obtenidos. Constituyen por tanto instrumentos
muy importantes para la planificación y ejecución de las políticas de mejora del medio ambiente.
Sin embargo 94 de los 96 ayuntamientos analizados no han optado por esta posibilidad de
establecer un SGM en sus ámbitos territoriales, en el marco de reglamentos y procedimientos
internacionales que les hubieran posibilitado la certificación de sus proyectos y solamente dos
entidades y para proyectos parciales han acudido a estos instrumentos de planificación.
Actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por ayuntamientos de
más de 10.000 habitantes de las CCAA sin OCEX 33
II.1.1.3 Adhesión a redes de municipios con objetivos medioambientales
Los protocolos que se han analizado en los subepígrafes anteriores (la Agenda 21 local y los SGM)
constituyen instrumentos de planificación medioambiental que establecen procedimientos en los
que las entidades adheridas deben realizar un diagnóstico de su situación medioambiental, fijar los
objetivos a alcanzar y desarrollar planes de acción en los que deben especificarse las medidas
concretas a ejecutar. Además deben dotarse de indicadores de seguimiento de los hitos
alcanzados y difundir entre los distintos agentes sociales y la ciudadanía información comprensible
que sirva para estimular e impulsar la educación ambiental.
Junto a estos protocolos, en el ámbito asociativo local se han constituido diferentes foros con
objetivos comunes de protección del medio ambiente que han constituido instrumentos de difusión
de políticas medioambientales, instrumentos de intercambio de experiencias entre las entidades
locales adheridas y un medio para coordinar y difundir los objetivos de la política nacional en
relación con el medio ambiente al ámbito local.
A nivel nacional las asociaciones más relevantes son “Red Española de ciudades por el clima”, la
Red Española de Ciudades Saludables” y la “Red de Gobiernos Locales +Biodiversidad”, creadas
como secciones de la Federación Española de Municipios y Provincias para promover la lucha
contra el cambio climático y los efectos que de este se derivan, para la promoción y protección de
la salud y el bienestar de los ciudadanos, en concordancia con los principios de actuación de la
Organización Mundial de la Salud y para la promoción de políticas locales para la conservación y
uso sostenible de la biodiversidad y la conservación del patrimonio natural, respectivamente.
La adhesión de las entidades a estas redes españolas no requiere el cumplimiento de mayores
requisitos formales que la designación de representantes y el pago de unas cuotas anuales, pero
no se establecen planes de actuación ni se exige el diagnóstico de la situación medioambiental de
los ayuntamientos, ni la elaboración y ejecución de proyectos para la mejora del medio ambiente.
Tampoco constan estudios sobre los resultados obtenidos para la mejora del medio ambiente por
las entidades adheridas ni la red realiza un seguimiento de los logros obtenidos.
Las 55 entidades, de las fiscalizadas, que se han integrado en ese tipo de redes lo han hecho,
fundamentalmente, a la Red Española de ciudades por el clima y la “Red Española de ciudades
saludables, a las que se encontraban adheridas el 47% y el 44% respectivamente de las que
participaban en este tipo de agrupaciones.
A nivel europeo se destaca la iniciativa de la Comisión Europea denominada “Pacto de los Alcaldes
para el clima y la energía”, en funcionamiento desde 2008. Esta red se constituyó con el propósito
de reunir a los gobiernos locales que voluntariamente se comprometían a alcanzar y superar los
objetivos de la UE en materia de clima y energía y de constituir una red permanente de intercambio
de información para la aplicación de buenas prácticas con objeto de mejorar la eficiencia energética
y reducir las emisiones de CO2. Tras sucesivas ampliaciones a otros territorios y fusiones con otras
iniciativas, desde junio de 2016 se integra en el “Pacto Mundial de los Alcaldes por el Clima y la
Energía” de acuerdo con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU y con los principios de
justicia climática, cuyos objetivos principales están constituidos por la mitigación del cambio
climático, la adaptación a los efectos adversos del cambio climático y el acceso universal a una
energía segura, limpia y asequible. Al contrario que en las redes españolas no se exigían cuotas de
adhesión.
De las 96 entidades fiscalizadas se adhirieron a esta red 36 ayuntamientos que se comprometían a
actuar para respaldar la implantación del objetivo europeo de reducción de los gases de efecto
invernadero en un 40 % para 2030 y la adopción de un enfoque común para el impulso de la
mitigación y la adaptación al cambio climático.
34 Tribunal de Cuentas
El cuadro siguiente muestra, por tramos de población, la adhesión de entidades a agrupaciones de
ciudades con objetivos comunes en materia medioambiental.
Cuadro 3: Adhesión de los ayuntamientos a agrupaciones de ciudades con objetivos
comunes en materia medioambiental.
Ayuntamientos
Total
Integración
%
Entidades
integradas en la
Red Española de
ciudades por el
clima
%
Entidades
integradas en la
Red Española de
ciudades
saludables
%
Entidades integradas en la
Red de Gobiernos
Locales+Biodiversidad
%
Entidades
integradas en
el Pacto de
los Alcaldes
para el clima
y la energía
No
%
%
Mayor de 100.001
6
0
0
6
100
67
83
50
83
De 50.001 a 100.000
10
3
30
7
70
86
0
29
57
De 20.001 a 50.000
31
8
26
23
74
57
48
26
52
De 10.001 a 20.000
49
28
57
21
43
19
43
19
52
Total
96
39
41
57 59 47 44
26
63
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada en la fiscalización
Ha existido una relación directa entre el tamaño de las entidades y la integración en algún tipo de
asociación de entidades con fines medioambientales, aumentando la proporción de entidades
agrupadas a medida que aumenta el tamaño de las mismas, oscilando entre el 43% en las
entidades de menor población, el 70 y el 74% de las comprendidas entre 20.001 y 100.00
habitantes y hasta el 100% en las de mayor población.
A la vista de las actuaciones desarrolladas no se aprecia una relación directa entre la pertenencia a
estos colectivos y las actuaciones de planificación desarrolladas para la mejora de las condiciones
medioambientales. Estas redes han actuado como foros de difusión de medidas de protección
medioambiental, de impulso a la concienciación sobre la necesidad de actuar coordinadamente en
estas políticas y de puesta en común de objetivos medioambientales, aunque su mera pertenencia
pudiera transmitir la idea de políticas activas en la materia.
Por último hay que señalar que veinte de las 96 entidades no se encontraban adheridas ni a los
compromisos establecidos en la Agenda 21 ni integradas en ninguna agrupación de ciudades con
objetivos comunes en materia medioambiental ni firmado ningún acuerdo o convenio en materia
medioambiental que permita avanzar hacia el desarrollo sostenible. En el Anexo III se indican las
entidades que se encontraban en dicha situación.
II.1.1.4 Otras actuaciones de planificación medioambiental
Algunas entidades locales llevaron a cabo actuaciones parciales de planificación medioambiental
de las contempladas en la Agenda 21 Local o a los de los procedimientos o protocolos
internacionales descritos sin asumir formalmente los compromisos.
Actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por ayuntamientos de
más de 10.000 habitantes de las CCAA sin OCEX 35
Dos entidades, el Ayuntamiento de Plasencia y el de Logroño, desarrollaron actuaciones
establecidas en la Agenda 21 Local sin adherirse a la misma. El Ayuntamiento de Plasencia
desarrolló todas las actuaciones de diagnóstico establecidas en la Agenda 21 Local y llevó a cabo
el establecimiento de líneas estratégicas y programas de actuación, así como de un sistema de
indicadores para su seguimiento. El Ayuntamiento de Logroño definió líneas estratégicas para la
mejora del medio ambiente local y programas de actuación para los objetivos definidos en cada
línea, que dieron lugar a la elaboración de un Plan de Acción ambiental y al establecimiento de un
sistema de indicadores.
Por lo que se refiere a los Planes de participación social, también previstos en la Agenda 21 Local,
los Ayuntamientos de Plasencia y Socuéllamos que no suscribieron la carta de Aalborg
establecieron este tipo de planes para implicar a los agentes socioeconómicos en el conocimiento y
resolución de los problemas medioambientales del municipio. Ambos aprobaron Reglamentos de
participación ciudadana, que regulaban la intervención de los ciudadanos en el desarrollo local, con
el objeto principal de implicar a los ciudadanos en el buen funcionamiento de municipio, y crearon
Consejos Municipales de Medio ambiente.
Por otra parte, catorce entidades10 no adheridas a la Agenda 21 Local dispusieron de planes de
comunicación con sus ciudadanos para estimular e impulsar la educación ambiental. La difusión se
llevó a cabo, fundamentalmente, a través de medios tradicionales de comunicación (radio, prensa y
televisión), del portal web del Ayuntamiento y de las redes sociales. De ellas, cuatro entidades
dispusieron de centros específicos de documentación e información que ha permitido a los
ciudadanos tener acceso a información en la materia y seis dispusieron de sistemas de atención al
ciudadano para informarles en cuestiones relacionadas con el medio ambiente.
Por lo que se refiere a los SGM, también algunas entidades fiscalizadas que no contaban con estos
sistemas ni habían definido políticas medioambientales, han dispuesto de algunos de sus
elementos, como es el caso de fondos documentales sobre la materia de medio ambiente o la
definición de objetivos o programas medioambientales en su ámbito. Entre las entidades de
población superior a 100.000 habitantes, el Ayuntamiento de Murcia disponía de un fondo
documental y los de Albacete y Logroño habían definido objetivos y programas de gestión
medioambientales. De las entidades entre 50.000 y 100.000 habitantes, únicamente el
Ayuntamiento de Molina de Segura contaba con fondos documentales y había definido objetivos y
programas y los Ayuntamientos de Cuenca, Guadalajara, Lorca y Toledo algunos de ellos.
Por su parte, de las 31 entidades con población comprendida entre 20.001 y 50.000 habitantes,
únicamente el Ayuntamiento de Camargo disponía de procedimientos escritos para la
determinación de los aspectos medioambientales de sus actividades y servicios, seis entidades11
disponían de un fondo documental completo y, en otras dos, dicho fondo recogía únicamente los
requisitos legales de aplicación a sus actividades12.
10 Las catorce entidades no adheridas a la Agenda 21 Local que dispusieron de planes de comunicación con sus
ciudadanos para estimular e impulsar la educación ambiental fueron los Ayuntamientos d e Alcázar de San Juan,
Arnedo, Badajoz, Calasparra, Coria, Fortuna, Fuensalida, Fuente Álamo de Murcia, La Unión, Logroño, Olivenza,
Plasencia, Santomera y Torrijos.
11 Las seis entidades que disponían de un fondo documental completo eran los Ayuntamientos de Castro-Urdiales,
Jumilla, Seseña, Torre-Pacheco, Totana y Valdepeñas.
12 Las dos entidades cuyo fondo documental recogía únicamente sus requisitos legales de aplicación a sus actividades
eran los Ayuntamientos de Las Torres de Cotillas y Villarrobledo.
36 Tribunal de Cuentas
II.1.2 Actuaciones medioambientales llevadas a cabo por los ayuntamientos
Una vez analizadas las actuaciones adoptadas por las entidades en relación con la planificación
medioambiental y el diagnóstico de su situación en la materia, se exponen en el presente epígrafe
los resultados del análisis de la ejecución de sus políticas o proyectos medioambientales,
fundamentalmente a través de su organización en relación con el medio ambiente, del ejercicio de
su capacidad normativa y de las actividades de inspección y control llevadas a cabo para verificar
su cumplimiento, así como de las acciones específicas llevadas a cabo para la protección del
medio ambiente, tanto en el desarrollo de su propia actividad como para el fomento entre la
ciudadanía del cambio de sus hábitos personales y sociales, y la concesión de ayudas a los
distintos agentes económicos para la creación de una conciencia medioambiental.
II.1.2.1 Organización de los ayuntamientos en relación con el medio ambiente
La capacidad de organización atribuida a las entidades locales por la LRBRL permite a cada
Ayuntamiento diseñar la mejor estructura con objeto de dar cumplimiento a las facultades
otorgadas por la citada ley en materia de protección del medio ambiente. La mayor parte de las
entidades, el 59%, han creado unidades o departamentos específicos con competencias en materia
de medio ambiente. El número medio de trabajadores adscritos a dichas unidades en las 56
entidades que disponían de las mismas y aportaron dicha información13 ascendió a once personas,
oscilando entre los 32 trabajadores de media en las entidades entre 50.001 y 100.000 habitantes y
los 4 de media en las de población entre 10.001 y 50.000.
Las 39 entidades restantes no disponían de unidades específicas con competencias
medioambientales, si bien, el 62% contaba con personal con algún tipo de competencia en materia
medioambiental, disponiendo de dos trabajadores con dichas funciones de media por entidad. El
cuadro siguiente muestra, por tramos de población, la existencia de unidades o departamentos
específicos con competencias en medio ambiente en las entidades, con indicación del número de
trabajadores.
Cuadro 4: Existencia en los ayuntamientos de unidades o departamentos con
competencias en medio ambiente
Ayuntamientos
Existencia de
unidades con
competencias
ambientales
Entidades con unidad
con competencias
ambientales
Entidades sin unidad con competencias
ambientales
No
Aytos.
trabjs.
Media de
trabjs.
Aytos. con
personal con
competencias
Aytos. sin
personal con
competencias
Nº personal
con
competencia
Media
de
personal
Mayores de 100.000
6
5
1
5
124
25
1
2
2
De 50.001 a 100.000
10
10
10
322
32
De 20.001 a 50.000
31
24
7
24
106
4
5
2
10
2
De 10.001 a 20.000
49
18
31
18
74
4
18
13
40
2
TOTAL
96
57
39
57
626
11
24
15
52
2
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada en la fiscalización
Por población, de las seis entidades con más de 100.000 habitantes la única que no disponía de
alguna unidad o departamento específico con competencias en medio ambiente ha sido el
13 El Ayuntamiento de Socuéllamos no aportó información del número de trabajadores adscritos al Departamento.
Actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por ayuntamientos de
más de 10.000 habitantes de las CCAA sin OCEX 37
Ayuntamiento de Badajoz que, a pesar de tener una población superior a 150.000 habitantes,
únicamente contaba con dos trabajadores con alguna competencia en materia medioambiental
destinados en otras unidades o servicios de la organización municipal, dotación insuficiente para
una entidad de ese tamaño, frente a los 25 trabajadores de media de las otras entidades de dicho
tramo de población que sí disponían de unidad o departamento específico con competencias en
medio ambiente. Por su parte, todas las entidades con población comprendida entre 50.001 y
100.000 habitantes contaron con unidades o departamentos específicos con competencias en
medio ambiente.
Las entidades con población comprendida entre 20.001 y los 50.00 habitantes dispusieron
mayoritariamente de unidades o departamentos específicos con competencias en la materia, no
contando con ellas el 23% de las mismas, los Ayuntamientos Plasencia, Don Benito, Torre-
Pacheco, Águilas, Piélagos, Calahorra y Seseña. A pesar de no contar con dicha unidad específica,
cinco de las siete entidades sí que dispusieron de personal con competencias en medio ambiente
en otras unidades o servicios de la organización municipal. El número medio de trabajadores con
competencias medioambientales en las entidades que disponían de unidades específicas duplicó al
de aquellas que no contaban con dichas unidades, cuatro en las primeras respecto a dos en las
segundas.
Las entidades de menor población, comprendida entre 10.001 y 20.000 habitantes, han sido las
que en menor proporción han dispuesto de unidades o servicios específicos con competencias
medioambientales, careciendo de las mismas el 63% de ellas -31 entidades-. Aunque no contaban
con unidad específica, dieciocho de esas 31 entidades dispusieron de personal con
competencias medioambientales en otras unidades o servicios. Al igual que en las entidades del
tramo poblacional anterior, el número medio de trabajadores con competencias medioambientales
en las entidades que disponían de unidades específicas duplicó al de aquellas que no contaban
con dichas unidades, cuatro en las primeras respecto a dos en las segundas. En el Anexo IV se
indican las entidades que no han creado unidades o departamentos específicos con competencias
medioambientales.
Con independencia de la existencia en las entidades de unidades especializadas en materia
medioambiental, 56% de las entidades fiscalizadas no contaba entre sus trabajadores con personal
técnico especializado en medio ambiente, desempeñando las funciones otros trabajadores sin
especialización en la materia. Esta situación se ha producido, fundamentalmente en las entidades
de menos de 20.000 habitantes, en las que el 80% no ha dispuesto de este personal especializado.
El cuadro siguiente muestra, por tramos de población, la existencia de técnicos especialistas en
medio ambiente.
Cuadro 5: Existencia en los ayuntamientos de técnicos especialistas en medio ambiente
Ayuntamientos
Total
Técnicos especialistas en medio ambiente
No
%
%
Mayores de 100.000
6
2
33,33
4
66,67
De 50.001 a 100.000
10
3
30,00
7
70,00
De 20.001 a 50.000
31
10
32,26
21
67,74
De 10.001 a 20.000
49
39
79,59
10
20,41
Total
96
54
56,25
42
43,75
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada en la fiscalización
La existencia en la organización interna de las entidades de unidades o departamentos específicos
con competencias en medio ambiente no ha garantizado que las mismas hayan dispuesto de
técnicos especialistas en la materia, puesto que 18 entidades de las 57 que disponían de dichas
38 Tribunal de Cuentas
unidades o departamentos específicos no contaban entre el personal adscrito a las mismas con
ningún técnico especializado en medio ambiente, destacando, por su población los Ayuntamientos
de Cáceres, Logroño, Mérida o Torrelavega, todas ellas con más de 50.000 habitantes. El personal
técnico en materia de medio ambiente supuso el 22% del total en aquellas entidades que disponían
de unidades especializadas (107 de 495 trabajadores14). La carencia de dicho personal técnico fue
más acusada en las entidades que no disponían de dichas unidades especializadas, puesto que el
93% de las mismas no dispusieron de personal especializado. En el Anexo IV se indican las
entidades que disponían de unidades o departamentos específicos con competencias en medio
ambiente y no disponían de personal técnico especializado en la materia.
II.1.2.2 Aprobación de normativa
Para la prestación de los servicios atribuidos por el artículo 26 de la LRBRL, las entidades locales
disponen de capacidad reglamentaria pudiendo ejercer sus competencias mediante la aprobación
de ordenanzas, tanto de carácter general para la protección del medio ambiente como específico
en relación con la prestación de los distintos servicios y la regulación de los distintos factores
contaminantes.
Por ello, la mayor parte de las entidades han aprobado algún tipo de normativa cuyo objeto es la
protección del medio ambiente, bien mediante la aprobación de disposiciones específicas en la
materia o bien incluida en otras disposiciones sectoriales en las que la regulación de la protección
del medio ambiente no constituye su objetivo único ni principal. Únicamente tres entidades, los
Ayuntamientos de Los Corrales de Buelna, Ocaña y Quintanar de la Orden15, no han aprobado
ningún tipo de normativa con esta finalidad.
Además de la regulación específica aprobada por las entidades relativa a las contaminaciones
acústica, atmosférica y lumínica, así como a la recogida selectiva de residuos, cuyos resultados se
exponen en los subepígrafes específicos relativos a las actuaciones llevadas a cabo por las
entidades en relación con dichos factores contaminantes y con la prestación del servicio, todos los
ayuntamientos han regulado, además, otros aspectos medioambientales en sus ordenanzas. De
esta forma, la totalidad de las entidades disponían de normativa reguladora relativa a la limpieza
viaria del municipio, a la red de alcantarillado y a la realización de vertidos a la red de saneamiento.
Junto con las áreas anteriores, las entidades regularon en mayor proporción la administración
electrónica y la gestión de los residuos de construcción y demolición. No obstante, el 55% de las
entidades no dispuso de ordenanzas reguladoras de la administración electrónica que entre otras
muchas ventajas contribuye a ahorrar un elevado volumen de papel en su gestión ordinaria,
destacando la ausencia de tal regulación en los Ayuntamientos de Badajoz, Logroño y Santander
todos ellos con población superior a 100.000 habitantes, y de Cáceres, Ciudad Real, Cuenca,
Mérida, Talavera de la Reina y Toledo, todos ellos con más de 50.000. Además, el 57% no aprobó
normativa reguladora de los residuos de construcción y demolición, no disponiendo de ella, entre
otros, los Ayuntamientos, Cartagena o Logroño, los tres con población superior a 100.000
habitantes, y de Ciudad Real, Cáceres, Cuenca, Guadalajara, Lorca y Talavera de la Reina, todos
ellos con más de 50.000.
Por su parte, el 61% de los municipios no han regulado mediante ordenanzas sus zonas verdes,
parques y arbolado urbano, entre ellos los Ayuntamientos de Cáceres, Ciudad Real, Lorca y Molina
de Segura, todos ellos con población superior a 70.000 habitantes. El 74% tampoco reguló las
radiaciones ionizantes procedentes de tecnologías de radiocomunicación y el 79% la protección de
14 Datos de 37 de las 39 entidades con técnicos especialistas en las unidades especializadas (los Ayuntamientos de
Coria y Santander no han aportado los datos solicitados).
15 El Ayuntamiento de Quintanar de la Orden, en el trámite de alegaciones, manifestó tener aprobada una ordenanza
reguladora de la limpieza y el vallado de solares, si bien no acreditó su existencia.
Actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por ayuntamientos de
más de 10.000 habitantes de las CCAA sin OCEX 39
los caminos rurales y de las vías pecuarias, destacando, por su población, los Ayuntamientos de
Cáceres, Ciudad Real y Lorca, todos ellos con más de 70.000 habitantes, y Molina de Segura,
también con población superior a 70.000 habitantes pero únicamente respecto de la protección de
los caminos rurales y de las vías pecuarias.
Además, el 80% de los ayuntamientos no aprobó ordenanzas para la protección de la flora y fauna
y los espacios naturales, entre los que destacaron cinco de las seis entidades con población
superior a 100.000 habitantes, los Ayuntamientos de Badajoz, Cartagena, Logroño, Murcia y
Santander y los Ayuntamientos de Cáceres, Ciudad Real, Molina de Segura, Talavera de la Reina y
Toledo, todos ellos con más de 70.000 habitantes. Por su parte, el 85% tampoco aprobó normativa
referida a huertos ecológicos.
En el Anexo V se detallan las entidades que han carecido de ordenanzas en estas materias.
En los subepígrafes específicos relativos a las actuaciones llevadas a cabo por las entidades en
relación con las contaminaciones acústica, atmosférica, lumínica, y con la recogida selectiva de
residuos, se exponen resultados del análisis efectuado sobre la aprobación de normativa
reguladora en dichos ámbitos, en especial el establecimiento de tasas u otros tributos.
II.1.2.3 Acciones medioambientales desarrolladas por los ayuntamientos en su funcionamiento
interno
Las Administraciones Públicas deben promover en su funcionamiento interno la protección del
medio ambiente con objeto de minimizar la huella ecológica derivada de su actividad ordinaria,
teniendo como punto de partida una adecuada formación de los trabajadores municipales que
permita extender la concienciación colectiva sobre el objetivo de protección del medio ambiente
como base para el éxito de las distintas medidas de ahorro de consumo de energía, agua, papel,
etc.
Veinte entidades de las fiscalizadas manifestaron no haber adoptado medidas para la protección
del medio ambiente en el desarrollo de su propia actividad entre 1 de enero de 2017 y 31 de mayo
de 2018. Entre ellas, destacaron los Ayuntamientos de Cáceres, Las Torres de Cotillas, Mérida y
Villarrobledo, todos ellos con una población superior a 20.000 habitantes. Además, veinte de las 76
entidades que indicaron haber adoptado tales medidas no justificaron su realización. En el Anexo
IV se indican las entidades que no adoptaron medidas para la protección del medio ambiente en el
desarrollo de su propia actividad y las que indicaron haber adoptado tales medidas, pero no
justificaron su realización.
De las 56 entidades que justificaron haber adoptado medidas para la protección del medio
ambiente en el desarrollo de su propia actividad, solo diez llevaron a cabo actividades de formación
y concienciación en materia medioambiental entre sus trabajadores, destacando por su población
entre las que no llevaron a cabo tal formación los Ayuntamientos de Albacete, Badajoz, Logroño,
Lorca, Santander16, Talavera de la Reina y Torrelavega, todos ellos con una población superior a
50.000 habitantes.
Las medidas más habituales llevadas a cabo por las entidades para la protección del medio
ambiente en el desarrollo de su propia actividad han sido actuaciones encaminadas a la reducción
del consumo de energía y a la mejora energética de los edificios e instalaciones municipales, que
fueron adoptadas por 42 y 33 entidades de las fiscalizadas, respectivamente. Entre ellas
destacaron, fundamentalmente, actuaciones para la mejora de la eficiencia energética del
alumbrado público de las entidades, así como la mejora del aislamiento térmico de los edificios y la
sustitución de bombillas por luminarias led. Respecto de las entidades que no desarrollaron
16 El Ayuntamiento de Santander, en el trámite de alegaciones, alude a la participación en actividades de concienciación
en materia medioambiental sin concretar la realización de ninguna actividad formativa destinada a sus trabajadores.
40 Tribunal de Cuentas
ninguno de los dos tipos de actuaciones destacaron por su tamaño los Ayuntamientos de
Almendralejo, Ciudad Real, Cuenca, Mazarrón, Molina de Segura y Talavera de la Reina, todos
ellos con una población superior a 30.000 habitantes.
Además 25 entidades de las 96 fiscalizadas adoptaron medidas para la reducción del consumo de
papel y el fomento del reciclaje, mediante actividades de impulso de la administración electrónica y
la incorporación a plataformas de gestión electrónica de expedientes administrativos que entre
otras ventajas coadyuvan a la minoración de estos factores contaminantes. Respecto de las
entidades que no desarrollaron ninguno de los dos tipos de actuaciones destacaron por su tamaño
los Ayuntamientos de Badajoz, Cuenca, Hellín, Mazarrón y Santander17, todos ellos con una
población superior a 30.000 habitantes.
El 27% de las entidades fiscalizadas -26 entidades- adoptaron medidas para la reducción del
consumo de agua, fundamentalmente actuaciones de renovación de elementos de la red de
distribución para la reducción de pérdidas de agua. Entre las entidades que no desarrollaron tales
actuaciones destacaron por su población los Ayuntamientos de Badajoz, Cuenca, Santander y
Talavera de la Reina, todos ellos con una población superior a 50.000 habitantes.
Por último hay que indicar que la contratación pública se configura actualmente como uno de los
instrumentos básicos al servicio de los poderes públicos para el cumplimiento de sus fines y sus
políticas públicas, permitiendo la obtención de objetivos, entre otros, medioambientales mediante el
establecimiento de distintas claúsulas al efecto. Esta situación ha quedado reforzada mediante la
aprobación de la Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de
2014, y de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de
2014, y en transposición de las mismas, por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del
Sector Público, que estableció un nuevo marco jurídico en que se pretende una Administración más
concienciada con el medio ambiente mediante la introducción de cláusulas medioambientales en la
contratación pública. De las entidades fiscalizadas, solo quince entidades emplearon la
contratación pública como instrumento para la realización de este tipo de políticas, al incluir
cláusulas medioambientales en los pliegos que rigieron su contratación administrativa durante el
periodo, si bien no las incluyeron para la totalidad de contratos celebrados. Entre las entidades que
no incluyeron claúsulas medioambientales en los pliegos que rigieron sus contrataciones
destacaron los Ayuntamientos de Cáceres, Cartagena, Ciudad Real, Guadalajara, Mérida,
Torrelavega y Talavera de la Reina, todos ellos con una población superior a 50.000 habitantes. En
el Anexo IV se indican las entidades que no incluyeron claúsulas medioambientales en los pliegos
que rigieron sus contrataciones.
En resumen la mayor parte de las entidades, 56 de las 96 fiscalizadas, justificaron la realización de
actuaciones en su funcionamiento interno para la mejora del medio ambiente aunque no las
desarrollaron de una forma generalizada y sistemática, sino con carácter puntual.
II.1.2.4 Medidas adoptadas para la difusión entre la población de hábitos personales y sociales
para la defensa y protección del medio ambiente
El concienciar a los ciudadanos sobre los problemas medioambientales existentes con objeto de
generar un cambio en sus hábitos personales y sociales para revertir o disminuir los impactos
negativos que sus actos generan sobre el mismo contribuye al cumplimiento de los objetivos de
una entidad en relación con la protección del medio ambiente, atribuidas a los municipios en el
17 El Ayuntamiento de Santander, en el trámite de alegaciones, indicó, de forma genérica, haber reducido el uso de
papel, así como haber avanzado en la implantación de la administración electrónica, si bien no concretó los avances
realizados ni aportó justificación de los mismos.
Actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por ayuntamientos de
más de 10.000 habitantes de las CCAA sin OCEX 41
Por ello, además de las acciones desarrolladas por los ayuntamientos en su funcionamiento interno
para la protección del medio ambiente, las entidades deben impulsar otras con objeto de difundir
entre la población hábitos personales y sociales dirigidos a la defensa y protección del medio
ambiente y al mantenimiento del equilibrio ecológico. Se ha solicitado información relativa a estas
actuaciones a todas las entidades fiscalizadas y el 33% de ellas ha manifestado que, entre 1 de
enero de 2017 y 31 de mayo de 2018, no han llevado a cabo ninguna actuación de difusión entre la
ciudadanía de información y sensibilización medioambiental con objeto de fomentar en ella hábitos
personales y sociales para la protección del medio ambiente. Entre estas entidades destacaron por
su población los Ayuntamientos de Azuqueca de Henares, Camargo, Don Benito, Mérida y Torre-
Pacheco, todos ellos con una población superior a 30.000 habitantes.
La ausencia de dichas actuaciones de difusión en aras de la transparencia, se produjo,
fundamentalmente, entre las entidades de menor población, el 53% de las mismas no las llevó a
cabo, proporción que se fue reduciendo a medida que aumentó el tamaño de las entidades, el 16%
entre las de 20.000 y 50.000 habitantes y el 10% en las de población comprendida entre 50.001 y
100.000. Todas las de población superior a 100.000 habitantes las llevaron a cabo. Desde un punto
de vista territorial, los ayuntamientos de La Rioja son los que en menor proporción realizaron estas
actuaciones de difusión, información o sensibilización, solo un 50%. Por el contrario, el 81% de las
entidades de la Región de Murcia ha puesto en marcha campañas de difusión o desarrollado tareas
de formación. En el resto de comunidades estas actividades se realizaron entre el 60% y el 62% de
las entidades. El Anexo IV se indican las 32 entidades que no han desarrollado actuaciones de
difusión de información y sensibilización medioambiental entre la ciudadanía con objeto de
fomentar en ella hábitos personales y sociales para la protección del medio ambiente.
Las actuaciones de difusión llevadas a cabo entre 1 de enero de 2017 y 31 de mayo de 2018 por
las 64 entidades que realizaron dichas actuaciones han consistido, fundamentalmente, en
campañas e información a través de medios masivos de comunicación, el portal web de las
entidades, redes sociales y medios de comunicación tradicionales (radio, prensa y televisión), el
86%, el 72% y el 72% respectivamente de las mismas. En menor medida se han llevado a cabo
campañas mediante el uso de boletines, folletos o revistas divulgativas, y actuaciones formativas
específicas en materia medioambiental, en el 66% y el 39% de entidades respectivamente y a
través del correo ordinario, en el 20% de las mismas. El cuadro siguiente muestra, por tramos de
población, los medios empleados por las entidades para la difusión entre la ciudadanía de
información y sensibilización medioambiental con objeto de fomentar en ella hábitos personales y
sociales para la protección del medio ambiente.
Cuadro 6: Canales de difusión de información y sensibilización medioambiental
Tramos población
Nº entidades con
difusión
información y
sensibilización
medioambiental
%
Portal
web
%
Medios
comunicación
%
Redes
sociales
%
Boletines
folletos
%
Formación
%
Correo
ordinario
Entre 10 001 y 20 000
23
87
39
78
61
17
13
Entre 20 001 y 50 000
26
92
92
81
69
46
19
Entre 50 001 y 100 000
9
67
100
56
67
44
33
Mayores 100 000
6
83
83
33
67
83
33
TOTAL
64
86
73
72
66
39
20
Fuente: Elaboración propia a partir de la información aportada en la fiscalización
La utilización del portal web municipal para realizar las actuaciones de difusión ha sido el principal
medio empleado por las entidades de todos los tramos de población excepto en el de las entidades
comprendidas entre 50.001 y 100.000 habitantes, en el que utilizaron en mayor proporción los
medios de comunicación tradicionales (prensa, radio y televisión). Dichos medios tradicionales
42 Tribunal de Cuentas
fueron empleados en más del 83% de las entidades de todos los tramos, excepto en las entidades
de menor población, utilizándola sólo el 39% de las mismas. Por su parte, el uso de redes sociales
ha sido mayoritario en todos los tramos excepto en el de las entidades de mayor población, en el
que únicamente el 33% de las mismas lo utilizó; el uso de boletines informativos ha sido empleado
de forma homogénea por las entidades con independencia de su tamaño.
Desde un punto de vista territorial, los ayuntamientos de La Rioja no han dado preferencia a la
utilización de ninguno de los medios en particular, mientras que los de Cantabria y los de la Región
de Murcia han priorizado por igual el uso de su portal web y de las redes sociales, 67% y 92%,
respectivamente. Por su parte, las entidades de Extremadura han empleado mayoritariamente y por
igual sus portales web y los boletines y folletos, el 75%, y en las de Castilla-La Mancha, el portal
web ha sido el medio más empleado, lo que se produjo en el 91% de las entidades.
Hay que destacar que tres de los ayuntamientos no han utilizado ninguno de los tres medios de
comunicación masivos, Almendralejo y Logroño, en los que se ha utilizado la formación
medioambiental exclusivamente o, en el caso del segundo de ellos, junto con campañas mediante
documentos divulgativos tales como boletines, folletos o revistas. Por su parte, el correo ordinario
ha sido el medio menos utilizado, y únicamente lo han usado entidades de Castilla-La Mancha, el
26%, y de la Región de Murcia, el 28%, y siempre en concurrencia con otros medios adicionales.
II.1.2.5 Actuaciones de inspección y control
La LRBRL atribuye a las entidades locales potestad sancionadora en relación con la ordenación de
las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos,
infraestructuras, instalaciones y espacios públicos. Dicha potestad se regula en los artículos 4.1.f y
139 a 141, permitiendo a las entidades el establecimiento de los tipos de infracciones en defecto de
normativa sectorial específica, y la imposición de sanciones por el incumplimiento de deberes,
prohibiciones o limitaciones contenidos en sus correspondientes ordenanzas, de acuerdo con los
criterios establecidos el citado articulado.
Esta potestad sancionadora se establece como complemento necesario a la competencia
normativa atribuida a las entidades, con objeto de garantizar su cumplimiento, a través del
establecimiento de infracciones y sanciones.
Para asegurar el cumplimiento de la normativa y detectar las infracciones de las ordenanzas
vigentes, es necesario desarrollar por las entidades las correspondientes actuaciones de
inspección y control medioambiental.
El 56% de las entidades fiscalizadas no realizaron ninguna actuación de inspección y control
medioambiental, entre 1 de enero de 2017 y 31 de mayo de 2018, con objeto de detectar posibles
infracciones de la normativa vigente. Entre estas 54 entidades destacaron por su población los
Ayuntamientos de Cáceres y Talavera de la Reina, ambos con una población superior a 50.000
habitantes, y los de Águilas, Alcázar de San Juan, Almendralejo, Azuqueca de Henares, Camargo,
Cieza, Don Benito, Hellín y Valdepeñas, con una población superior a 30.000 habitantes. Además,
otras seis de las 42 entidades que manifestaron haber desarrollado tales actuaciones no aportaron
ningún documento acreditativo de su realización a pesar de habérselo solicitado, los Ayuntamientos
de Alhama de Murcia, Almansa, El Astillero, Fortuna, Tomelloso y Torre-Pacheco. En el Anexo IV
se relacionan las 54 entidades que no desarrollaron ninguna actuación de vigilancia e inspección
medioambiental.
Las entidades que llevaron a cabo actuaciones de inspección y control fueron las de mayor
población; la totalidad de las de más de 100.000 habitantes y el 80% de las de entre 50.001 y
100.000, frente al 25% de las de población entre 10.001 y 20.000 habitantes.
Actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por ayuntamientos de
más de 10.000 habitantes de las CCAA sin OCEX 43
Las entidades que llevaron a cabo dichas tareas de inspección y control contaron con una media de
3 trabajadores con competencia en la materia18. Existió una relación directa entre el tamaño de las
entidades y el número medio de trabajadores dedicados a dicha inspección, desde dos
trabajadores de media en las entidades de hasta 50.000 habitantes, hasta los 6 trabajadores de
media en las de más de 100.000 habitantes. Las entidades que mayor número de trabajadores
dispusieron para la realización de actuaciones de inspección y control fueron los Ayuntamientos de
Logroño, Cuenca y Toledo, con 8, 7 y 6 trabajadores respectivamente, si bien no aportaron datos
sobre el número de sanciones totales acordadas ni su importe. Respecto de los resultados de las
actuaciones de inspección y control en las quince entidades que aportaron datos de los
procedimientos sancionadores iniciados, el número de sanciones acordadas entre 1 de enero de
2017 y 31 de mayo de 2018 ascendieron a 2.468, siendo los Ayuntamientos de Albacete y Ciudad
Real, con 751 y 730 cada uno, los ayuntamientos en los que más sanciones se impusieron, el 60%
del total de sanciones acordadas.
En los subepígrafes relativos a las actuaciones llevadas a cabo por las entidades en relación con
las contaminaciones atmosférica, lumínica, acústica, y con la recogida selectiva de residuos, se
exponen resultados específicos del análisis efectuado sobre las actividades de inspección y control
realizadas por las entidades en dichos ámbitos.
II.1.2.6 Análisis de los programas presupuestarios relativos a la protección y mejora del medio
ambiente e indicadores medioambientales
Este subepígrafe tiene por objeto ofrecer magnitudes agregadas de los gastos realizados por las
entidades en el ejercicio 2017 para la protección del medio ambiente y evaluar su importancia en
relación con los gastos totales de cada una de ellas.
La estructura presupuestaria establecida por la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la
que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales establece una
clasificación por programas del gasto de acuerdo con la cual los créditos se ordenarán por su
finalidad y los objetivos que con ellos se proponga conseguir, con arreglo a una división por áreas
de gasto, políticas de gasto, grupos de programas y programas establecidos.
Los gastos efectuados por las entidades en relación con sus actuaciones medioambientales se
incluyen, de acuerdo con dicha clasificación por programas, en el Área de Gasto 1 “Servicios
Públicos Básicos”, área que comprende todos aquellos gastos originados por los servicios públicos
básicos que, con carácter obligatorio, deben prestar los municipios, con arreglo al artículo 26 de la
LRBRL. Dentro de dicha área de gasto, la Orden incluye cuatro políticas de gasto básicas, una de
las cuales se refiere a la protección del medio ambiente, la Política de gasto 17 “Medio Ambiente”,
en la que las entidades deben incluir todos los gastos relativos a la protección y mejora del medio
ambiente así como, entre otros, los de inversión y funcionamiento de los servicios de protección del
medio natural, repoblación forestal, para lo cual se tipifican los siguientes tres grupos de
programas: “170. Administración general del medio ambiente”, “171. Parques y jardines” y “172.
Protección y mejora del medio ambiente”, y dentro de este último se tipifica, además, un programa
relativo a la protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas
urbanas, el programa “1721. Protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en
las zonas urbanas”.
Los cuadros siguientes recogen los datos de las 87 entidades que a la finalización de los trabajos
de fiscalización, 21 de junio de 2019, habían rendido sus cuentas generales referidas al ejercicio
2017, agregados por tramos de población y por comunidades autónomas, de las obligaciones
reconocidas netas del área de gasto 1 de “Servicios Públicos Básicos”, el porcentaje de ejecución
18 Datos de 17 de las 31 entidades que aportaron información específica sobre el personal asignado a las tareas de
inspección y control.
44 Tribunal de Cuentas
en dicha área, la importancia de las obligaciones reconocidas netas en dicha área respecto de las
obligaciones reconocidas totales, las obligaciones reconocidas netas en la Política de gasto 17.
Medio ambiente y su importancia respecto del Área de Gasto 1 y de las obligaciones reconocidas
totales.
Cuadro 7: Ejecución presupuestaria del Área de Gasto 1 y Política de Gasto 17 por
tramos de población
(Euros)
Tramos de entidades
ORN
Total Área
gasto1
%
ejecución
%
total Área gasto
1 / Total
Liquidación
Ppto
Oblig Recon
Política de gasto
17. Medio
ambiente
%
Pol.17 /
Área 1
gasto
%
Pol.17 /
Total
Liquidación
Ppto
Más de 100.000
462.787.007,99
68
42
52.547.685,71
11
5
De 50.001 a 100.000
296.097.115,27
76 47
57.297.862,84
19
9
De 20.001 a 50.000
286.211.027,54
74 36
25.159.711,30
9
3
De 10.001 a 20.000
183.267.874,96
82 38
12.134.160,74
7
2
TOTAL
1.228.363.025,76
73 41
147.139.420,59
12
5
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas rendidas a este Tribunal
Cuadro 8: Ejecución presupuestaria del Área de Gasto 1 y Política de Gasto 17 por
comunidades autónomas
(Euros)
Comunidad Autónoma
ORN
Total Área gasto
1
%
ejecución
%
total Área
Gasto 1 / Total
Liquidación
Ppto.
Oblig. Recon.
Política de gasto
17. Medio
ambiente
%
Pol.17 /
Área gasto 1
%
Pol.17 /
Total
Liquidación
Ppto.
Cantabria
147.444.798,57
60
39
18.102.124,25
12
5
Castilla-La Mancha
370.012.595,42
77
42
66.963.976,59
18
8
Extremadura
161.703.588,14
73
41
17.411.331,96
11
4
La Rioja
59.607.812,04
60
36
7.908.687,53
13
5
Región de Murcia
489.594.231,59
77
41
36.753.300,26
8
3
TOTAL
1.228.363.025,76
73
41
147.139.420,59
12
5
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas rendidas a este Tribunal
El total de las obligaciones reconocidas netas por las 87 entidades que habían rendido sus cuentas
generales en dicha Área de Gasto 1 ascendió a 1.228.363.025,76 euros, de los que el 38%
correspondieron a las seis entidades con población superior a 100.000 habitantes. El nivel de
ejecución fue de un 73%, produciéndose una relación inversa entre el tamaño de las entidades y el
grado de ejecución, desde el 68% en las de mayor población hasta el 82% en las de menor
población. Por comunidades autónomas, la menor ejecución correspondió a las entidades de
Cantabria y de La Rioja, en las que únicamente alcanzó el 60%, frente a las de Castilla-La Mancha
y Región de Murcia en las que alcanzó el 77%.
Actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por ayuntamientos de
más de 10.000 habitantes de las CCAA sin OCEX 45
El Área de gasto 1 supuso, de media, el 41% de las obligaciones reconocidas totales de los
ayuntamientos seleccionados, siendo las entidades de población superior a 50.000 e inferior a
100.000 habitantes donde dicha área tuvo mayor importancia, el 47% de las obligaciones
reconocidas totales, y las de población comprendida entre 20.001 y 50.000 las de menor
importancia, el 36%. Por comunidades, en las entidades de Castilla-La Mancha tuvo más
relevancia, el 42% del total de gastos y en las de La Rioja solo el 36%.
En esta área de gasto, el importe de las obligaciones reconocidas netas para la Política que recoge
el gasto en medio ambiente ascendió a 147.139.420,59 euros, el 12% del total del Área 1, de los
que el 39%, correspondieron a las entidades con población entre 50.001 y 100.000 habitantes. Se
produjo una relación directa entre el tamaño de las entidades y la importancia de la Política de
gasto 17 “Medio Ambiente” respecto del total del Área de gasto 1; desde el 7% para las entidades
de menor población hasta el 11%, en las de población superior a 100.000 habitantes y el 19%, para
las entidades con población entre 50.001 y 100.000 habitantes.
Por comunidades autónomas, las entidades de Castilla-La Mancha fueron aquellas en las que
mayor peso tuvo dicha política respecto del Área 1, el 18%, frente el 8% en las de la Región de
Murcia. Comparando las obligaciones reconocidas netas de dicha Política de Gasto en Medio
Ambiente respecto del total de obligaciones de la entidad, los gastos en dicho Programa supusieron
el 9% de las obligaciones totales en las entidades de población entre 50.001 y 100.000 habitantes,
el 5% en las de más de 100.000 habitantes y entre el 2 y 3% en el resto.
Los cuadros siguientes recogen los datos en las 87 entidades que a la finalización de los trabajos
de fiscalización habían rendido sus cuentas generales referidas al ejercicio 2017, agregados por
tramos de población y por comunidades autónomas, de las obligaciones reconocidas netas del
Grupo de programa 172. “Protección y mejora del medio ambiente”, el porcentaje de ejecución en
dicho grupo de programas y la importancia de las obligaciones reconocidas netas en este grupo de
programas respecto de las obligaciones reconocidas en la Política de gasto 17. “Medio ambiente” y
en el Área de Gasto 1.
46 Tribunal de Cuentas
Cuadro 9: Ejecución presupuestaria Grupo de Programa 172 por tramos de población
(Euros)
Tramos de entidades
ORN Total Grupo
de programa 172
%
ejecución
%
Grupo de
Programa
172/ Total
Política 17
%
Grupo de
Programa
172/ Total
Área 1
Más de 100.000
6.426.320,71
48
12
1
De 50.001 a 100.000 h
1.466.681,72
67
5
0
De 20.001 a 50.000 h
3.423.723,05
68
14
1
De 10.001 a 20.000 h
823.025,00
95
7
0
TOTAL
12.139.750,48
56
10
1
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas rendidas a este Tribunal
Cuadro 10: Ejecución presupuestaria Grupo de Programa 172 por comunidades
autónomas
(Euros)
Tramos de
entidades
ORN Total Grupo
de programa 172 %
ejecución
%
Grupo de
Programa
172/ Total
Política 17
%
Grupo de
Programa
172/ Total
Área 1
Cantabria
924.132,12 26
5
1
Castilla-La Mancha
2.345.667,35 55
6
1
Extremadura
272.715,74
62
2
0
La Rioja
1.432.525,88
86
18
2
Región de Murcia
7.164.709,39
62
19
1
TOTAL
12.139.750,48
56
10
1
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas rendidas a este Tribunal
El grupo de programa 172 supuso el 10% del total del gasto ejecutado en relación con el medio
ambiente en la Política de Gasto 17, siendo las entidades con población entre 20.001 y 50.000 y las
mayores de 100.000 habitantes aquellas en las los gastos medioambientales tuvieron mayor peso
en sus presupuestos, el 14% y el 12% respectivamente de las obligaciones reconocidas en dicha
Política, frente al 5% y 7% que supuso en las de población entre 50.001 y 100.000 habitantes y en
las de menor población, respectivamente. Por comunidades autónomas, el mayor peso se produjo
en las entidades de la Región de Murcia y de La Rioja, en las que el gasto ejecutado en el grupo de
programa 172 ascendió al 19% y al 18% respectivamente.
El total de las obligaciones reconocidas netas por las 87 entidades que habían rendido sus cuentas
generales en el Grupo de Programa 172 relativo a la protección y mejora del medio ambiente
ascendió a 12.139.750,48 euros, de los que más de la mitad -el 53%-, correspondieron a las seis
entidades con población superior a 100.000 habitantes. Por comunidades autónomas, las entidades
de la Región de Murcia agruparon el 59% del total de obligaciones reconocidas en dicho Grupo de
programa. Especialmente llamativo es el escaso importe de las obligaciones reconocidas en dicho
Grupo de Programa por las entidades de Extremadura, que ascendía a 272.715,74 euros entre las
trece entidades incluidas, lo que evidencia una insuficiencia de recursos destinados a la protección
del medio ambiente por las entidades de dicha Comunidad Autónoma.
Actuaciones en materia medioambiental llevadas a cabo por ayuntamientos de
más de 10.000 habitantes de las CCAA sin OCEX 47
El nivel de ejecución fue de un 56%, destacando el elevado nivel en las entidades de menor
población el 95%-, y produciéndose una relación inversa entre el tamaño de las entidades y el
grado de ejecución, desde el 48% en las de mayor población hasta el citado 95% en las de menor.
Por comunidades autónomas, las entidades de La Rioja fueron las que presentaron un nivel más
elevado el 86%-, frente a las de Castilla-La Mancha en las que la ejecución presupuestaria en el
Grupo de Programa 172 apenas llegó al 55% y Extremadura con un 62%.
Por último hay que poner de manifiesto la escasa importancia de los gastos medioambientales en
relación con el total de gastos del Área 1 Servicios Públicos Básicos- ya que los gastos imputados
al grupo de programas 172 supusieron el 1% del total del Área 1.
Además, ninguna entidad a excepción del Ayuntamiento de Murcia definió ni objetivos
presupuestaros ni indicadores para el seguimiento de los resultados de los gastos ejecutados en el
grupo de programas 172. Protección y mejora del medio ambiente(siete Ayuntamientos afirmaron
haber definido objetivos o indicadores para dicho grupo de programas, pero no justificaron su
establecimiento).
Por otra parte, ante la escasa importancia relativa de los gastos medioambientales en el Programa
172 y con objeto de realizar una estimación más ajustada de los realizados por las entidades para
la protección del medio ambiente, se ha calculado, a partir de las cuentas rendidas a este Tribunal,
la representatividad de los gastos incurridos relacionados con la protección del medio ambiente
imputados a otros programas presupuestarios en el ejercicio 2017 en relación con el gasto
municipal total. Para ello se han tenido en cuenta las obligaciones reconocidas por las entidades
para la gestión de residuos y limpieza viaria19, los gastos en relación con la contaminación
atmosférica y acústica y con la protección y gestión del medio natural, los gastos en relación con la
gestión del agua, los incurridos en jardinería y espacios verdes, para el fomento del ahorro
energético y el uso de energías alternativas, para la mejora de la movilidad, para la formación
ambiental y la investigación en medio ambiente, así como en la colaboración con otras instituciones
de carácter supranacional y el gasto derivado de acciones vinculadas con la Agenda 21 Local y el
desarrollo sostenible.
El gasto total en los conceptos indicados anteriormente por las 87 entidades que rindieron sus
cuentas a este Tribunal ascendió a 519.878.402,43 euros, lo que supuso, de media, el 17% del
gasto total de las mismas. Las principales partidas de gasto fueron las relativas a la gestión de
residuos, 243.309.072,01 euros, que supuso el 46,80% de la cuantía calculada para las 87
entidades y el 8% del gasto total ejecutado por las mismas, y los gastos ocasionados por la
limpieza viaria y las actividades de jardinería y cuidado de espacios verdes, que supusieron
104.258.591,66 y 96.309.735,68 euros, el 3,44% y 3,18%, respectivamente, del gasto total.
La importancia de estos gastos respecto del gasto total incurrido por las entidades fue directamente
proporcional a su tamaño, suponiendo el 15% del gasto total en las entidades de menor dimensión,
aquellas con población entre 10.001 y 20.000 habitantes y entre 20.001 a 50.000 habitantes, y el
18% en las de entre 50.001 y 100.000 habitantes. Por su parte, en las de mayor población el gasto
en medio ambiente supuso el 19% del gasto total incurrido. Por comunidades autónomas, las