INFORME nº 1212 de 2017 de Tribunal de Cuentas, 30-03-2017
| Fecha | 30 Marzo 2017 |
| Emisor | Tribunal de Cuentas |
TRIBUNAL DE CUENTAS
Nº 1.212
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LOS
PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y CONTROL DE LOS
DEUDORES POR PRESTACIONES DEL INSTITUTO
SOCIAL DE LA MARINA, EJERCICIO 2015
EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida
en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo
de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en sesión de 30 de marzo de
2017, el Informe de Fiscalización de los procedimientos de gestión y control de los deudores por
prestaciones del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2015, y ha acordado su elevación a las
Cortes Generales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I.- INTRODUCCIÓN ........................................................................................................... 11
I.1.- INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO ..................................................................................... 11
I.2.- ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL ............................................................. 11
I.3.- OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN ............................................................. 11
I.4.- MARCO NORMATIVO .......................................................................................................... 12
I.5. TRÁMITE DE ALEGACIONES ............................................................................................... 13
I.6.- LA ACCIÓN PROTECTORA DEL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL ........................ 14
I.6.1.- Prestaciones económicas otorgadas por el Instituto Social de la Marina .................. 15
I.6.2. Prestaciones indebidamente percibidas ........................................................................ 17
I.6.3. Reintegros de prestaciones económicas indebidamente percibidas ........................... 18
I.7.- GESTIÓN Y CONTROL DE LOS DEUDORES POR PRESTACIONES
INDEBIDAMENTE PERCIBIDAS ................................................................................................. 18
I.7.1.- Detección de deudores por prestaciones ..................................................................... 19
I.7.2.- Tramitación de la deuda por cobros indebidos de prestaciones ................................ 21
I.7.3.- Recuperación de la deuda por cobros indebidos de prestaciones ............................. 23
II.- RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ..................................................................... 24
II.1.- REGISTRO CONTABLE DE LOS DEUDORES POR COBROS INDEBIDOS DE
PRESTACIONES .......................................................................................................................... 24
II.2.- DETECCIÓN DE LOS DEUDORES POR COBROS INDEBIDOS DE PRESTACIONES ..... 27
II.2.1.- Control del derecho a la percepción del complemento a mínimos ............................ 27
II.2.2.- Control de fallecidos perceptores de una pensión ...................................................... 28
II.2.3.- Retrocesión bancaria por abonos indebidos ............................................................... 31
II.3.- GESTION DE LA DEUDA POR COBROS INDEBIDOS DE PRESTACIONES .................... 32
II.4.- RECUPERACIÓN DE LA DEUDA POR COBROS INDEBIDOS DE PRESTACIONES ....... 36
II.5.- DIRECCIÓN PROVINCIAL DE MADRID .............................................................................. 37
II.5.1.- Detección de cobros indebidos de prestaciones ........................................................ 37
II.5.2.- Gestión de cobros indebidos de prestaciones ............................................................ 37
II.6.- DIRECCIÓN PROVINCIAL DE VIGO ................................................................................... 39
II.6.1.- Detección de cobros indebidos de prestaciones ........................................................ 39
II.6.2.- Gestión de cobros indebidos de prestaciones ............................................................ 40
II.7.- DIRECCIÓN PROVINCIAL DE VILAGARCÍA DE AROUSA ................................................ 41
II.7.1.- Detección de cobros indebidos de prestaciones ........................................................ 42
II.7.2.- Gestión de cobros indebidos de prestaciones ............................................................ 42
II.8.- CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y
HOMBRES ................................................................................................................................... 43
II.9.- CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO ................................................................................................... 44
III.- CONCLUSIONES ....................................................................................................... 45
IV.- RECOMENDACIONES ............................................................................................... 48
ANEXOS ........................................................................................................................... 52
ALEGACIONES ................................................................................................................ 59
RELACIÓN DE ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS
AEAT Agencia Estatal de Administración Tributaria
DGRN Dirección General de los Registros y del Notariado
DNI Documento Nacional de Identidad
FGR Fichero General de Recaudación de la Tesorería General de la Seguridad Social
INE Instituto Nacional de Estadística
INSS Instituto Nacional de la Seguridad Social
IRPF Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
ISM Instituto Social de la Marina
IT Prestación por incapacidad temporal
MIDAS Aplicación informática “Mantenimiento Informático de Deudas Adquiridas”
RGRSS Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social, aprobado mediante
TGSS Tesorería General de la Seguridad Social
TRLGSS Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado mediante
INDICE DE CUADROS
CUADRO Nº DESCRIPCIÓN PÁG.
1 Deudas por prestaciones en el período 2014 - 2015 16
2 Deudores que han cobrado indebidamente el complemento a mínimos en varios
años consecutivos 27
3 Gestión anual de la deuda por cobros indebidos en el periodo 2014 - 2015 32
4 Dirección Provincial de Madrid - Gestión anual de la deuda, año 2015 37
5 Dirección Provincial de Madrid - Antigüedad de la deuda 37
6 Dirección Provincial de Vigo - Gestión anual de la deuda, año 2015 39
7 Dirección Provincial de Vigo - Antigüedad de la deuda 40
8 Dirección Provincial de Vilagarcía de Arousa - Gestión anual de la deuda, año 2015 41
9 Dirección Provincial de Vilagarcía de Arousa - Antigüedad de la deuda 42
INDICE DE GRÁFICOS
GRÁFICO Nº DESCRIPCIÓN
1 Prestaciones económicas abonadas por el ISM en el ejercicio 2015 14
2 Pensiones abonadas por el ISM en el ejercicio 2015 15
3 Número de perceptores de pensiones a diciembre de 2015 15
4 Composición del saldo de la deuda a 31 de diciembre de 2015 16
5 Distribución entre procedimiento especial y general de la deuda gestionada en
el ejercicio 2015 21
6 Detección y gestión de la deuda 22
7 Recuperación de la deuda 23
8 Gestión de la deuda en el ejercicio 2015 32
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 11
I.- INTRODUCCIÓN
I.1.- INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO
El Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones atribuidas por la Ley Orgánica 2/1982, de
12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, ha realizado, a iniciativa propia, la “Fiscalización de los
procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del Instituto Social de
la Marina, ejercicio 2015”, que figura en el Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas
para el año 2015, aprobado por su Pleno en sesión de 30 de octubre de 2014.
El Pleno de Tribunal de Cuentas, en sesión de 26 de noviembre de 2015, acordó el inicio de la
presente fiscalización, y sus Directrices Técnicas fueron aprobadas por el Pleno en sesión de 25 de
febrero de 2016.
I.2.- ÁMBITOS SUBJETIVO, OBJETIVO Y TEMPORAL
La fiscalización se ha referido, en su ámbito subjetivo, al Instituto Social de la Marina (ISM), entidad
de derecho público con personalidad jurídica propia, adscrita al Ministerio de Empleo y Seguridad
Social a través de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, de acuerdo con lo establecido en
el Real Decreto 343/2012, de 10 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica
del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. El ISM se configura como la Entidad Gestora del
Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar.
El ámbito objetivo de la fiscalización se refiere a los procedimientos de gestión y control de los
deudores por prestaciones del ISM.
Las actuaciones fiscalizadoras se han referido al ejercicio 2015, sin perjuicio del análisis de
aquellos hechos y actuaciones, anteriores o posteriores a dicho ejercicio que se ha considerado
necesario para el cumplimiento de los objetivos fijados para esta fiscalización.
I.3.- OBJETIVOS Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN
De acuerdo con las Directrices Técnicas se ha realizado una fiscalización de cumplimiento y
operativa, siendo los objetivos específicos de la misma los siguientes:
1. Analizar los procedimientos de gestión y control de las prestaciones indebidamente abonadas a
los beneficiarios, detectadas por el Instituto Social de la Marina, y su adecuación a la normativa
vigente y a los manuales internos del organismo.
2. Analizar los sistemas de control establecidos por el Instituto Social de la Marina para la
detección de supuestos de prestaciones indebidamente abonadas.
3. Verificar los procedimientos de gestión de la deuda detectada, de su reclamación, de su
recuperación y de la anulación de las prestaciones indebidamente abonadas por el Instituto
Social de la Marina, para comprobar el cumplimiento de los principios de legalidad, eficacia y
eficiencia en la gestión de los fondos públicos.
Aunque considerando los objetivos de la fiscalización no era previsible que se plantearan
cuestiones relacionadas con el cumplimiento de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, de
12 Tribunal de Cuentas
igualdad efectiva de mujeres y hombres, estas se han tenido en cuenta durante el desarrollo de
aquella.
Asimismo, se ha verificado el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre,
de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en relación con los objetivos de
la fiscalización.
La obtención de los datos, así como su comprobación y verificación, se ha efectuado en la sede de
la Dirección del ISM y en sus Direcciones Provinciales de Madrid, Vigo y Vilagarcía de Arousa, que,
según el inventario de deudores por prestaciones a 31 de diciembre de 2015, en su conjunto
gestionan en torno al 38,5% de la deuda por prestaciones indebidamente percibidas. Asimismo, en
la fiscalización se ha requerido información y documentación a las 25 Direcciones Provinciales en
las que se organiza territorialmente el ISM, y a la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS).
En el desarrollo de las actuaciones no han existido limitaciones que hayan impedido cumplir los
objetivos de la fiscalización.
La presente fiscalización se ha realizado de acuerdo con lo previsto en las Normas de Fiscalización
del Tribunal de Cuentas, aprobadas por su Pleno en sesión de 23 de diciembre de 2013.
I.4.- MARCO NORMATIVO
El marco normativo que regula la gestión económico-financiera objeto de esta fiscalización está
constituido, entre otras, por las siguientes disposiciones:
1. Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado mediante Real Decreto
Legislativo 1/1994, de 20 de junio1.
2. Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social.
3. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común2.
4. Real Decreto 343/2012, de 10 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica
del Ministerio de Empleo y Seguridad Social.
5. Real Decreto 504/2011, de 8 de abril, de estructura orgánica y funciones del Instituto Social de
la Marina, modificado por el Real Decreto 450/2012, de 5 de marzo.
6. Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de
Recaudación de la Seguridad Social.
7. Real Decreto 2664/1998, de 11 de diciembre, sobre devolución de complementos por mínimos
de las pensiones de la Seguridad Social, en su modalidad contributiva, indebidamente
percibidos.
1 Esta norma ha sido derogada por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 octubre, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, que entró en vigor el 2 de enero de 2016.
2 Esta norma ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, que entró en vigor el 2 de octubre de 2016.
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 13
8. Real Decreto 148/1996, de 5 de febrero, por el que se regula el procedimiento especial para el
reintegro de las prestaciones de la Seguridad Social indebidamente percibidas.
9. Real Decreto 1299/1995, de 21 de julio, por el que se desarrolla lo establecido en la disposición
adicional trigésima segunda de la ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales,
administrativas y de orden social, sobre impagados, retrocesiones y reintegros de pagos
indebidos de prestaciones del Sistema de la Seguridad Social.
10. Decreto 2864/1974, de 30 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de las Leyes
116/1969, de 30 de diciembre, y 24/1972, de 21 de junio, por el que se regula el Régimen
Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar3.
11. Decreto 1867/1970, de 9 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley
116/1969, de 30 de diciembre, por la que se regula el Régimen Especial de la Seguridad Social
de los Trabajadores del Mar3.
12. Orden TAS/1562/2005, de 25 de mayo, por la que se establecen normas para la aplicación y
desarrollo del Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social.
13. Orden de 18 de julio de 1997, para el desarrollo del Real Decreto 148/1996, de 5 de febrero,
por el que se regula el procedimiento especial para el reintegro de las prestaciones de la
Seguridad Social indebidamente percibidas.
14. Resolución de 1 de julio de 2011, de la Intervención General de la Administración del Estado,
por la que se aprueba la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a las entidades
que integran el Sistema de la Seguridad Social.
15. Resolución de 28 de septiembre de 2006, de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social,
por la que se regula el procedimiento para la declaración por las entidades gestoras de la
Seguridad Social de la extinción de créditos y derechos de la Seguridad Social por prestaciones
indebidamente percibidas.
16. Resolución de 16 de julio de 2004, de la Tesorería General de la Seguridad Social, sobre
determinación de funciones en materia de gestión recaudatoria de la Seguridad Social.
17. Resolución de 26 de febrero de 1991, de la Dirección General de Ordenación Jurídica y
Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social, sobre la revisión de oficio de los actos
administrativos emitidos por las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad
Social.
I.5. TRÁMITE DE ALEGACIONES
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de
Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe de esta fiscalización fue
remitido, el 5 de diciembre de 2016, a los actuales titulares (que también lo fueron durante el
ejercicio fiscalizado) del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de la Secretaría de Estado de la
Seguridad Social, del Instituto Social de la Marina y de la Intervención General de la Seguridad
3 Estas normas han sido derogadas por la Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las
personas trabajadoras del sector marítimo-pesquero, que entró en vigor el 1 de enero de 2016.
14 Tribunal de Cuentas
Social, para que alegasen y presentasen los documentos y justificantes que considerasen
convenientes.
En el plazo otorgado se han recibido alegaciones de los responsables del Instituto Social de la
Marina y de la Intervención General de la Seguridad Social, en tanto que la Secretaria de Estado de
la Seguridad Social ha remitido escrito manifestando su adhesión a las alegaciones formuladas por
el Instituto Social de la Marina.
En las alegaciones formuladas por el Instituto Social de la Marina se aducía que, al no haberse
identificado en el Anteproyecto de Informe los expedientes sobre los que se manifestaban
incidencias, no había podido alegar al respecto. En relación con ello cabe indicar que, aunque en
los trabajos de fiscalización la entidad ya fue informada sobre la identificación de dichos
expedientes, mediante oficio de este Tribunal de 5 de enero de 2017, se procedió a la remisión del
detalle de los mencionados expedientes, concediéndose un plazo de siete días para la formulación
de nuevas alegaciones.
A la vista de las alegaciones, este Tribunal de Cuentas ha efectuado las oportunas modificaciones
en el texto del Informe y, en los casos en que se ha considerado necesario plantear algunas
consideraciones respecto al contenido de las alegaciones, aquellas se reflejan mediante notas al
pie de página.
Por último, debe indicarse que no se formulan observaciones o comentarios sobre las alegaciones
que constituyen meras explicaciones en relación con el contenido del Anteproyecto de Informe y
que, por tanto, no implican oposición al mismo.
En cumplimiento del precitado artículo 44 de la Ley 7/1988, todas las alegaciones formuladas se
adjuntan al presente Informe de fiscalización.
I.6.- LA ACCIÓN PROTECTORA DEL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
(TRLGSS), aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, vigente durante el
periodo fiscalizado, la acción protectora del Sistema de la Seguridad Social comprende, entre otras,
las siguientes actuaciones:
1. Las prestaciones económicas en las situaciones de incapacidad temporal; maternidad;
paternidad; riesgo durante el embarazo; riesgo durante la lactancia natural; cuidado de menores
afectados por cáncer u otra enfermedad grave; invalidez -en sus modalidades contributiva y no
contributiva-; jubilación -en sus modalidades contributiva y no contributiva-; desempleo -en sus
niveles contributivo y asistencial-; muerte y supervivencia; así como las que se otorguen en las
contingencias y situaciones especiales que reglamentariamente se determinen por Real
Decreto, a propuesta del titular del Ministerio de Trabajo e Inmigración (en la actualidad
Ministerio de Empleo y Seguridad Social).
2. Las prestaciones familiares de la Seguridad Social, en sus modalidades contributiva y no
contributiva.
funciones y servicios que tiene encomendados en relación con la gestión del Régimen Especial de
la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, sin perjuicio de los demás que le atribuyen sus
Leyes reguladoras y otras disposiciones vigentes en la materia”.
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 15
Por su parte, el artículo 3 del Real Decreto 504/2011, de 8 de abril, de estructura orgánica y
funciones del Instituto Social de la Marina, modificado por el Real Decreto 450/2012, de 5 de
marzo, encomienda a aquel, entre otras, la “gestión, administración y reconocimiento del derecho a
las prestaciones del Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, así
como la inscripción de empresas, afiliaciones, altas, bajas y variación de datos de los trabajadores
adscritos a dicho Régimen Especial en colaboración con la Tesorería General de la Seguridad
Social”; y la “colaboración con la Tesorería General de la Seguridad Social en la gestión de la coti-
zación y la función recaudatoria en período voluntario en el sector marítimo-pesquero”.
Para el cumplimiento de sus funciones, el ISM se estructura en una Dirección y 25 Direcciones
Provinciales -de las que dependen, a su vez, 96 direcciones locales-, y cuatro centros asistenciales
en el exterior (Mauritania, Senegal, Namibia y archipiélago de las islas Seychelles).
I.6.1.- Prestaciones económicas otorgadas por el Instituto Social de la Marina
Según el estado de liquidación del presupuesto de gastos del ISM del ejercicio 2015, las
obligaciones reconocidas netas por las prestaciones económicas concedidas con cargo al artículo
48 “A familias e instituciones sin fines de lucro” ascendieron a 1.749.126.178,3 euros, con un
incremento de 8.499.324,8 euros (un 0,5%) respecto a 2014, incluyéndose el desglose de las
mismas en el gráfico 1.
Gráfico 1
Fuente: Informe Anual del ISM 2015.
Las pensiones, por un importe de 1.708.095.708,5 euros, constituyen el 97,6% de las prestaciones
económicas abonadas por el ISM en 2015, reflejándose en el gráfico 2 siguiente el tipo y la cuantía
de las mismas.
16 Tribunal de Cuentas
Gráfico 2
Fuente: Informe Anual ISM 2015.
Las pensiones de jubilación, que representan el 68,8% del total abonado por este tipo de
prestaciones durante el ejercicio 2015, se han incrementado un 0,7% respecto a 2014.
El gráfico 3 siguiente incluye la clasificación de los 130.208 perceptores de pensiones a 31 de
diciembre de 2015, en función del tipo de estas.
Gráfico 3
Fuente: Informe Anual ISM 2015.
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 17
I.6.2. Prestaciones indebidamente percibidas
El saldo de las deudas por prestaciones indebidamente percibidas que figura en los inventarios a
31 de diciembre de 2014 y 2015 se detalla en el cuadro 1.
Cuadro 1
DEUDAS POR PRESTACIONES EN EL PERIODO 2014-20154
(En euros)
2014
(A)
2015
(B)
DIFERENCIA
(C = A-B) VARIACIÓN (%)
Número de deudores 2.014 1.932 82 (4,1)
Importe de la deuda 3.705.903,6 3.624.221,4 81.682,2 (2,2)
Fuente: Inventario de deudores por prestaciones del ISM
Del cuadro anterior se deduce la disminución, en 2015, tanto del número de deudores (un 4,1%)
como del importe de la deuda (un 2,2%).
El gráfico 4 siguiente refleja la composición del saldo de la deuda en función de la prestación que la
genera, en el que se pone de relieve que el 75,4% de la misma se debe al pago indebido de
pensiones de viudedad y jubilación. Gráfico 4
Fuente: Inventario de deudores por prestaciones del ISM.
4 En el anexo I se incluye la distribución, según el inventario, del saldo por provincias de los deudores por prestaciones
del ISM a 31 de diciembre de 2015.
18 Tribunal de Cuentas
I.6.3. Reintegros de prestaciones económicas indebidamente percibidas
Los reintegros de prestaciones económicas correspondientes al artículo 48 del presupuesto de
gastos de 2015 ascendieron a 2.455.137,9 euros5, que minoraron el importe de las obligaciones
reconocidas en dicho artículo, de acuerdo con el criterio que se detalla en el subapartado II.1 del
presente Informe.
I.7.- GESTIÓN Y CONTROL DE LOS DEUDORES POR PRESTACIONES INDEBIDAMENTE
PERCIBIDAS
personas que hayan percibido indebidamente prestaciones de la Seguridad Social vendrán
obligados a reintegrar su importe”.
Los procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones indebidamente
percibidas se efectúan en el ISM por:
1. La Dirección, que es la encargada de la elaboración del inventario de los deudores por
prestaciones, de la realización de las labores centralizadas de detección de deudas, así como
de la dirección, control y coordinación de las Direcciones Provinciales para garantizar la
homogeneidad de los procedimientos de gestión.
2. Las Direcciones Provinciales, que son competentes para la gestión de las prestaciones
indebidamente percibidas (creación, consulta, modificación, envío de notificaciones, entre
otras). Asimismo, comunican, en su caso, a las Direcciones Provinciales de la TGSS las
resoluciones de reconocimiento de deuda, con objeto de que estas últimas inicien el
procedimiento para su recuperación, tanto en periodo voluntario como ejecutivo.
La gestión de los deudores por prestaciones se realiza a través de dos procedimientos:
1. Procedimiento general: se regula en el artículo 80 del Reglamento General de Recaudación de
Este procedimiento se aplica para el reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas en
aquellos supuestos en que no hubiera sido posible la aplicación del procedimiento especial de
reintegro por descuento de alguna de las prestaciones económicas que integran el Sistema de
la Seguridad Social; o bien cuando, iniciado éste, no hubiera sido posible efectuar las
deducciones necesarias para cancelar la deuda en su totalidad.
En este procedimiento, el ISM remite a la TGSS las resoluciones o acuerdos firmes en vía
administrativa de las prestaciones declaradas como indebidamente percibidas, para que esta
tramite la reclamación y recuperación de la deuda, tanto en periodo voluntario de pago como en
vía ejecutiva.
2. Procedimiento especial: está previsto en el Real Decreto 148/1996, de 5 de febrero, por el que
se regula el procedimiento especial para el reintegro de las prestaciones de la Seguridad Social
5 La diferencia de 9.385,2 euros entre estos reintegros y el importe que figura en el inventario de deudores por
prestaciones (2.445.752,7 euros) se debe, fundamentalmente, al registro de la devolución a los deudores de los excesos
producidos en la amortización de sus deudas (6.050,4 euros), a errores de imputación al año 2015 (2.041,6 euros) y a
una incorrecta aplicación al concepto extrapresupuestario que corresponde (1.321,3 euros). Esta diferencia ha sido
conciliada por el ISM.
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 19
indebidamente percibidas, y se aplicará cuando el deudor sea, simultáneamente, acreedor de
alguna de las prestaciones económicas del Sistema de la Seguridad Social, estableciéndose un
mecanismo de descuentos sobre dichas prestaciones para resarcirse de la deuda, salvo en los
supuestos en que el propio deudor opte por abonar aquella en un solo pago.
Este procedimiento especial únicamente es aplicable a los casos en los que el ISM puede
revisar directamente el acto de reconocimiento de la prestación cuando se constaten omisiones
o inexactitudes en las declaraciones de los beneficiarios o cuando proceda la rectificación de
errores materiales o de hecho y aritméticos.
I.7.1.- Detección de deudores por prestaciones
Una prestación indebidamente percibida consiste en el cobro de esta tras extinguirse o modificarse
el derecho al mismo por diversas causas, tales como: la revalorización de pensiones con
concurrencia y complemento por mínimos; la incompatibilidad de prestaciones económicas
percibidas; cambios en la situación del beneficiario o de la unidad familiar (fundamentalmente en el
estado civil, la edad, la edad de los hijos e ingresos generados); y sentencias de los Juzgados de lo
Social.
Con objeto de que el ISM pueda disponer de la información necesaria para valorar si una
por la disposición final tercera , tres, de la Ley 34/2014, de 26 de diciembre, de medidas en materia
de liquidación e ingreso de cuotas de la Seguridad Social, establece los supuestos de suministro de
información a las entidades gestoras de las prestaciones económicas de la Seguridad Social. Así,
los organismos competentes del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas -o en su caso
de las Comunidades Autónomas o de las Diputaciones Forales- facilitarán anualmente, a petición
del ISM “…los datos relativos a los niveles de renta y demás ingresos de los titulares de
prestaciones, en cuanto determinen el derecho a las mismas, así como de los beneficiarios
cónyuges y otros miembros de las unidades familiares…”. Por su parte, el Ministerio de Justicia
proporcionará la información “…acerca de las inscripciones y datos que guarden relación con el
nacimiento, modificación, conservación o extinción del derecho a las prestaciones económicas de
la Seguridad Social”. Asimismo, el Instituto Nacional de Estadística (INE) pondrá a disposición del
ISM los datos referentes “al Padrón municipal que puedan guardar relación con el nacimiento,
modificación, conservación o extinción del derecho a las prestaciones en cualquier procedimiento,
así como con la actualización de la información obrante en las bases de datos del Sistema de
Seguridad Social”. El citado artículo 66. bis recoge que “los suministros de información a las
entidades gestoras de la Seguridad Social mencionados … no precisarán consentimiento previo del
interesado”.
El ISM ha diseñado una serie de actuaciones de control para detectar cobros indebidos mediante la
comprobación de que los perceptores cumplen los requisitos establecidos y que estos se
mantienen durante todo el periodo de percepción, evitando situaciones de incompatibilidad o
irregularidad en su cobro. Dichas actuaciones se efectúan mediante el análisis documental y a
través de cruces informáticos entre las bases de datos obtenidas dentro y fuera del Sistema de la
Seguridad Social y las bases de datos del propio ISM6.
De acuerdo con la distribución funcional de competencias establecida cabe señalar lo siguiente:
6 En el anexo II figura un cuadro sinóptico con las fuentes de información utilizadas por el ISM en el proceso de detección
de los deudores por pagos indebidos de prestaciones.
20 Tribunal de Cuentas
1. Actuaciones realizadas por la Dirección del ISM:
a) Control del derecho a la percepción del complemento a mínimos, que se realiza
conjuntamente para las pensiones gestionadas por el ISM y por el Instituto Nacional de la
Seguridad Social (INSS) mediante el envío por este último, con carácter anual, de la
relación de los pensionistas que percibieron el complemento a mínimos a 31 de diciembre
del ejercicio a controlar (dos años anteriores al que se realiza el control, es decir, el
realizado en 2015 se refiere a información fiscal y a complemento a mínimos del ejercicio
2013) a la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) y a las Haciendas Forales
para obtener sus datos fiscales.
Tras recibir la información tributaria y efectuar su tratamiento, validación y depuración, la
Dirección del ISM conoce, por una parte, los pensionistas que superaron el límite de
ingresos previsto por la Ley de Presupuestos Generales del Estado y que, por tanto,
percibieron indebidamente el complemento (control de mínimos automático); y, por otra,
aquellos que presumiblemente lo percibieron, respecto de los cuales para obtener la
evidencia total de este hecho, se hace necesario efectuar comprobaciones adicionales por
parte de las Direcciones Provinciales (control de mínimos manual).
b) Control efectuado utilizando información de carácter fiscal con el fin de verificar que las
prestaciones condicionadas al nivel de ingresos conservan los requisitos necesarios para su
mantenimiento.
c) Control de las altas ficticias detectadas por la TGSS mediante el cruce de la base de datos
de pensiones con la información mensual de los periodos de alta ficticia eliminados en el
mes inmediatamente anterior en el Fichero General de Recaudación de la Tesorería
General de la Seguridad Social (FGR).
d) Control efectuado utilizando la información que sobre fallecidos remite diariamente la
Dirección General de los Registros y del Notariado (DGRN) del Ministerio de Justicia al
INSS y que este cruza con la base de datos de pensiones del Sistema de la Seguridad
Social, informando, en su caso, al ISM de los pensionistas que aparecen como fallecidos,
generándose en algunos supuestos la baja automática de los mismos.
En otros casos en los que concurren determinadas circunstancias (números de
identificación duplicados, titulares con deducciones pendientes, incoherencias en las fechas
de fallecimiento, entre otros) la Dirección del ISM los remite a las Direcciones Provinciales
para su análisis.
Este control se completa con el que se efectúa con la información sobre fallecidos que
remite el INE mensualmente.
2. Actuaciones realizadas por las Direcciones Provinciales:
a) Tratamiento de la información recibida de la Dirección del ISM para determinar si una
prestación es indebida, mediante el análisis de:
• Las posibles deudas por complemento a mínimos en los casos que requieren una
comprobación adicional (control de mínimos manual).
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 21
• Los casos de fallecidos en los que la información de la DGRN, mencionada
anteriormente, no ha permitido tramitar una baja automática de la prestación, así como
de los datos de los fallecidos que figuran en la información facilitada por el INE.
b) Control asociado a la tramitación de prestaciones, ya sea en el momento de su solicitud o
en alguna revisión posterior, bien de oficio o a instancia del interesado.
c) Control a través de la consulta de, entre otros, los datos de carácter tributario de la AEAT,
del Fichero General de Afiliación de la TGSS, de la base de datos de pensiones. Asimismo,
se realizan controles mediante otras fuentes de información (Inspección de Trabajo,
sentencias judiciales, entidades financieras colaboradoras, prensa escrita, etc.).
I.7.2.- Tramitación de la deuda por cobros indebidos de prestaciones
El proceso administrativo para la tramitación y recuperación de la deuda comienza con el envío al
deudor de un escrito comunicándole el importe de aquella y su causa, así como los plazos para
formular alegaciones (quince días) y resolver el expediente (tres meses), tal y como se establece
producido la notificación de esta al interesado, se produce la caducidad del procedimiento, aunque
nada impide la incoación de un nuevo procedimiento mientras no haya transcurrido el plazo de
prescripción.
Existen diferencias entre el procedimiento especial o el general. Así, en el especial, la
comunicación al deudor se completa con una propuesta de reintegro efectuada por el ISM,
pudiendo el deudor optar por efectuar el pago en un solo acto, aceptar el descuento mensual
propuesto por el ISM o proponer uno superior. Por su parte, en el procedimiento general, al no ser
el deudor perceptor de una prestación, el pago de la deuda ha de efectuarse en el plazo de 30 días
desde la recepción de la comunicación; en caso contrario la deuda será remitida a la TGSS para su
cobro.
En el gráfico 5 siguiente se incluye la distribución de la deuda gestionada en el ejercicio 2015 –
3.769 deudas por un importe de 6.335.265,1 euros- en función de los procedimientos especial y
general, en el que se pone de relieve la mayor frecuencia de la gestión de la deuda a través del
procedimiento especial (66,8%) frente al general (33,2%).
22 Tribunal de Cuentas
Gráfico 5
Fuente: Inventario de deudores por prestaciones del ISM.
Para la gestión y tramitación de los deudores por prestaciones el ISM utiliza, desde noviembre de
2014, la aplicación informática denominada “Mantenimiento Informático de Deudas Adquiridas”
(MIDAS), que se relaciona con la base de datos de pensiones del Sistema de la Seguridad Social,
mediante la recepción de un fichero mensual que recoge las deducciones aplicadas en la nómina
del deudor para la amortización de las deudas por prestaciones indebidamente percibidas.
Asimismo, a través de una transacción habilitada por la TGSS se permite a las Entidades Gestoras
de la Seguridad Social dar de alta deudas en el FGR.
Por su parte, la Tesorería remite al ISM dos ficheros mensuales: uno con información sobre el
importe de las deudas recaudado en el periodo voluntario y ejecutivo de pago, y otro con datos
para el seguimiento de la situaciones de las deudas del procedimiento general, entre los que se
encuentra el importe de la deuda que ha causado baja por insolvencia u otras causas.
El gráfico 6 siguiente muestra el esquema general del procedimiento de detección y gestión de
deuda por prestaciones indebidamente abonadas por el ISM:
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 23
Gráfico 6
Fuente: Elaboración por el Tribunal de Cuentas.
I.7.3.- Recuperación de la deuda por cobros indebidos de prestaciones
Las actuaciones del ISM para la recuperación de estas deudas finalizan del siguiente modo:
1. En el procedimiento especial, con el acuerdo de reintegro con el deudor mediante el que se van
a efectuar los correspondientes descuentos en la nómina de la prestación que percibe.
DETECCIÓN Y GESTIÓN DE LA DEUDA
SGSS
DDPP
CONTROL DE MÍNIMOS (CM)
DETERMINACIÓN PERC EPTORES
DE MÍNIMOS
SOLICITUD INFORMACIÓN
FISCAL
PERCEPTORES CM
TRATAMIENTO DE LA
INFORMACIÓN RECIBIDA
GENERACIÓN BD
DEUDORES.
ESTIMACIÓN DEUDA Y
PLAN DE
AMORTIZACIÓN
GENERACIÓN BD
DEUDORES
POTENCIALES
VALIDACIÓN DE LAS
ACTUACIONES REALIZADAS
CARGA DEUDA EN
MIDAS
GENERACIÓN
FICHEROS Y/O
DOCUMENTOS
NOTIFICACIÓN
GENERACIÓN
FICHEROS BD
DOCUMENTOS
NOTIFICACIÓN
CARGA DEUDA EN
MIDAS
GENERACIÓN
DOCUMENTOS
NOTIFICACIÓN
ENVIO AL DEUDOR
ALEGACIONES
PRESENTADAS POR
DEUDOR O PAGO
DEUDA
TRATAMIENTRO
ALEGACIÓN
GENERACIÓN Y ENVIO
RESOLUCIÓN AL DEUDOR
(CASO DE RECHAZO
ALEGACIONES O IMPAGO)
TRAMITE MANTENINIMETO
TRAMITE INICIAL
ORIGEN INFORMACIÓN
- Solicitud prestación
- Información externa
- Revisiones de oficio
ANÁLISIS Y
CUANTIFICACIÓN
DEUDA
ORIGEN INFORMACIÓN
- Cruces BBDD SEG.SOC.
- Cruce de información
externa con BBDD SEG. SOC.
- Controles DDPP
ACCIONES DE DETECCIÓN
24 Tribunal de Cuentas
2. En el procedimiento general, mediante la remisión por el ISM a la TGSS de la resolución
definitiva por la que se declara la procedencia del reintegro, con la finalidad de que esta inicie el
procedimiento de gestión recaudatoria, tanto en el periodo voluntario como en vía ejecutiva,
previsto en el RGRSS.
Asimismo, cabe la posibilidad de que el deudor efectúe directamente el reintegro en una cuenta
bancaria restringida de ingresos de la TGSS, aunque en el procedimiento especial dicha cuenta
figura a nombre del ISM.
El gráfico 7 siguiente muestra el esquema general del procedimiento de recuperación de la deuda
por prestaciones indebidamente abonadas por el ISM:
Gráfico 7
Fuente: Elaborado por el Tribunal de Cuentas.
II.- RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
II.1.- REGISTRO CONTABLE DE LOS DEUDORES POR COBROS INDEBIDOS DE
PRESTACIONES
El régimen contable aplicable al ISM se establece en la Resolución de 1 de julio de 2011, de la
Intervención General de la Administración del Estado, por la que se aprueba la adaptación del Plan
General de Contabilidad Pública a las entidades que integran el Sistema de la Seguridad Social; y
en la Resolución de 3 de julio de 2014, de la Intervención General de la Seguridad Social, por la
que se aprueba la Instrucción de contabilidad para dichas entidades, señalando esta última, en su
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 25
regla 94.2, que: “El reintegro al presupuesto de gastos se podrá derivar de … reintegros de pagos
indebidos de prestaciones de la Seguridad Social”, añadiendo que “los importes reintegrados han
de imputarse al presupuesto de gastos corriente en el ejercicio en que se reintegren”.
Asimismo, la regla 94.4 de la mencionada Resolución establece que “Para los casos de reintegros
de pagos indebidos de prestaciones y con carácter previo a la contabilización del reintegro de
presupuesto de gastos, se contabilizará el deudor no presupuestario y el reintegro pendiente de
aplicación de origen acreedor, a través del documento de asientos directos de operaciones no
presupuestarias. A medida que se vaya realizando el cobro de los reintegros de pagos indebidos,
que se podrá efectuar fundamentalmente mediante ingresos directos en cuentas bancarias,
traspasos de deudores no presupuestarios de otras provincias o mediante descuento en nóminas,
se contabilizarán los correspondientes documentos de reintegro de presupuesto de gastos”.
Por su parte, el Real Decreto 1299/1995, de 21 de julio, por el que se desarrolla la disposición
adicional trigésima segunda7 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales,
administrativas y de orden social, establece, en su artículo 1, que “Los importes por … reintegros
de pagos indebidos de prestaciones del Sistema de la Seguridad Social se imputarán al
presupuesto de gastos corrientes en el ejercicio en que se reintegren, como minoración de las
obligaciones satisfechas en cualquier caso”. A su vez, el artículo 2 del mencionado Real Decreto
determina que “Las liquidaciones que se giren a los interesados correspondientes a reintegros de
pagos indebidos de prestaciones del Sistema de la Seguridad Social tendrán la consideración de
operaciones extrapresupuestarias hasta que se realice su cobro, momento en el cual se imputaran
al presupuesto de gastos y dotaciones de la Seguridad Social, como minoración de las obligaciones
del ejercicio corriente, o hasta que se produzca su baja en cuentas por cualquier otra causa”.
En relación con lo anterior conviene señalar que el Tribunal de Cuentas, en las Declaraciones
sobre la Cuenta General del Estado correspondientes a los ejercicios 2014 y anteriores, indica que:
“La contabilización de los deudores por pagos indebidos de prestaciones en el … ISM no supone el
correlativo registro de un ingreso en la cuenta de resultados, lo que determina un incumplimiento
del principio de devengo y una infravaloración de los resultados económico patrimoniales…”,
añadiendo que: “…la operatoria contable dictada para este fin prevé que la contrapartida sea una
cuenta compensadora en el pasivo, por lo que estas partidas no se incluyen en el resultado
económico patrimonial hasta su cobro, momento en el que se aplican como un menor gasto”.
En dichas Declaraciones se señala, además, que, “… de acuerdo con la normativa de imputación
presupuestaria vigente, los reintegros por estos pagos indebidos de prestaciones se aplican a
minorar las obligaciones reconocidas; no obstante, el ISM también registra financieramente estos
reintegros como un menor gasto, con independencia del ejercicio de procedencia de la prestación
indebida. Esta minoración del gasto es contraria al principio contable de no compensación8”.
7 Esta disposición adicional ha sido derogada por la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del
Estado para 2016, que, en su disposición final sexta, en materia de reintegros de prestaciones modifica la Ley 47/2003,
de 26 de noviembre, General Presupuestaria, estableciendo que, con efectos de 1 de enero de 2016: “Los importes por
impagados, retrocesiones o reintegros de prestaciones económicas del Sistema de la Seguridad Social (…) se imputarán
al presupuesto de gastos corrientes en el ejercicio en que se reintegren, como minoración de las obligaciones satisfechas
en cualquier caso”.
8 En relación con la alegación de la IGSS respecto a la consideración de los reintegros como un menor gasto, este
Tribunal considera que, si bien existe una excepcionalidad presupuestaria amparada por la Ley 42/1994 (recogida en la
actualidad en la propia LGP), en particular en una Entidad que carece de presupuesto de ingresos, desde el punto de
vista del resultado económico patrimonial el reintegro se debe registrar como un ingreso en lugar de como un menor
gasto, ya que la excepción establecida lo es únicamente para la contabilidad presupuestaria.
26 Tribunal de Cuentas
Por tanto, si bien el ISM aplica lo dispuesto en la normativa reguladora, conviene hacer una
referencia al marco conceptual definido en el Plan General de Contabilidad Pública que, con objeto
de que las cuentas anuales muestren la imagen fiel, establece que en la contabilización de las
operaciones se atenderá a su realidad económica y no sólo a su forma jurídica y que, dentro del
requisito de fiabilidad de la información a incluir en las cuentas anuales, se considere que el fondo
económico de las operaciones prevalece sobre su forma jurídica. En este sentido cabe mencionar
que la Intervención General de la Seguridad Social, dentro de su Plan de Acción 2015-2018, ha
incluido la revisión, en colaboración con el INSS y el ISM, de la operatoria contable de los deudores
por prestaciones para evaluar los posibles efectos de la aplicación del principio de devengo en este
tipo de operaciones9.
Por otra parte, la cuenta extrapresupuestaria “Deudores por prestaciones” refleja las liquidaciones
giradas a los interesados por reintegros de pagos indebidos de prestaciones efectuadas por las
distintas entidades integrantes del Sistema de la Seguridad Social, por lo que su registro contable
deberá realizarse cuando se efectúa la notificación de la liquidación al interesado, que debe
entenderse como una resolución firme, tras el oportuno trámite de alegaciones y, en su caso,
reclamación previa a la vía judicial, ya que hasta ese momento el ISM no podría reclamar su
derecho.
En la fiscalización se ha constatado que el registro contable del reconocimiento del derecho sobre
los deudores por prestaciones del ISM no siempre se realiza en el momento oportuno, ya que el
proceso por el que un deudor queda registrado tiene su origen en la introducción de los datos del
crédito en MIDAS, momento en que se crea y asigna un número de expediente, con un importe de
deuda, un deudor y un tipo de procedimiento (especial o general) para su recuperación, y, una vez
iniciado el expediente, se elaboran las remesas de deudas para su envío a contabilidad.
En relación con lo anterior cabe señalar que en la fiscalización se han detectado 393 deudas, que
representan el 10,4% de las gestionadas en 2015 (3.769), que fueron registradas contablemente
incluso con anterioridad a la emisión de la resolución.
No obstante, el error de registro contable suele quedar subsanado al cierre del ejercicio y no tiene
efectos en la representatividad de la mencionada cuenta de “Deudores por prestaciones”, siempre
que la notificación de la resolución definitiva a los deudores se realice en el mismo ejercicio. En
este sentido, de los mencionados 393 deudores que fueron registrados contablemente con
anterioridad a la emisión de la resolución, en 40, por importe de 58.143,5 euros, dicha resolución se
produjo en el ejercicio 2016, por lo que el inventario a 31 de diciembre de 2015 se encuentra
sobrevalorado en dicha cuantía (el 51,2% de este importe corresponde a la Dirección Provincial de
Vigo, tal y como se detalla en el epígrafe II.6.2 del presente Informe).
En el registro contable de la prestación por incapacidad temporal (IT), en su modalidad de pago
delegado, las empresas abonan la prestación a sus trabajadores en situación de baja laboral y,
posteriormente, aquellas se deducen dicho importe en la siguiente liquidación de cotizaciones
deducción realizada por la empresa no es correcta, pueden concurrir dos situaciones: que el
trabajador no reúna los requisitos para su percepción, en cuyo caso se le reclama a él la prestación
indebidamente abonada, o que la responsabilidad del descuento indebidamente practicado sea de
9 Respecto a la alegación de la IGSS justificando el criterio de imputación presupuestaria, cabe señalar que la misma no
guarda relación con el contenido del presente Informe, puesto que lo que se indica en el mismo se refiere a la cuenta del
resultado económico patrimonial.
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 27
(Criterio de gestión nº 2000/55) consideran que las deducciones indebidamente practicadas
constituyen una deuda en concepto de cotizaciones sociales, no de prestación indebidamente
percibida, proceder que ya ha sido puesto de manifiesto por el Tribunal de Cuentas en el Informe
de “Fiscalización especial sobre la recaudación, por la Tesorería General de la Seguridad Social,
de las cotizaciones no ingresadas en plazo reglamentario y en fase anterior a su gestión por las
Unidades de Recaudación Ejecutiva”, aprobado por su Pleno en sesión de 26 de junio de 2008.
En este último supuesto, cuando la responsabilidad es de la empresa, existe una clara diferencia
consideran cuotas de la Seguridad Social, y por otra, el tratamiento contable que se da es el
establecido para la contabilización de los pagos indebidos de prestaciones del Sistema de la
Seguridad Social.
Así, en la fiscalización se ha verificado que el criterio contable seguido tanto por la TGSS como por
el ISM no considera este tipo de deudas como cotizaciones sociales, puesto que una vez
detectadas, el ISM no anula la prestación contabilizada y en la TGSS no figura la deuda por cuotas.
En el momento en que la TGSS reclama y cobra la deuda, el ISM minora el gasto de Incapacidad
Temporal del mes en el que se produce el reintegro, como si se tratara de una prestación indebida
del Sistema10.
Esta forma de actuar no es concordante con lo establecido en la disposición adicional trigésima
segunda de la mencionada Ley 42/1994, ya que esta se refiere a reintegros de pagos indebidos de
prestaciones del Sistema de la Seguridad Social, no al ingreso de cotizaciones sociales.
II.2.- DETECCIÓN DE LOS DEUDORES POR COBROS INDEBIDOS DE PRESTACIONES
Las actuaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas en relación con la detección de los cobros
indebidos se han orientado, básicamente, a analizar los controles diseñados por el ISM y los
resultados de los contrastes de sus propios datos con la información proveniente de otros
organismos públicos. Los resultados de la fiscalización, a este respecto, se exponen en los
siguientes epígrafes.
II.2.1.- Control del derecho a la percepción del complemento a mínimos
Durante el ejercicio 2015 el ISM ha detectado, mediante el control sobre el complemento a
mínimos, 485 deudas (el 27,5% de las 1.766 generadas en dicho ejercicio), de las que 406 (el
83,7%) fueron detectados de manera automática, mientras que para el 16,3% restante, las
Direcciones Provinciales tuvieron que realizar comprobaciones ulteriores para su determinación.
Este control se realiza conjuntamente para las pensiones gestionadas por el ISM y por el INSS
mediante el envío anual por este, a la AEAT y a las Haciendas Forales, de la relación de sus
pensionistas para obtener los datos fiscales, con objeto de determinar si han cobrado
indebidamente el complemento a mínimos.
10 En relación con la alegación sobre el distinto tratamiento contable en el supuesto de reclamación de cantidad
indebidamente deducida en concepto de pago delegado por incapacidad temporal, el Tribunal considera que el criterio
seguido, tanto por la TGSS como por el ISM, contradice la consideración de este tipo de deuda como cotizaciones
sociales.
28 Tribunal de Cuentas
Tal y como se ha indicado anteriormente, en 2015 se han comparado los datos de 2013, ya que la
declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) se efectuó en 2014 y la
AEAT dispuso de la información en 2015, por lo se carece de la información tributaria en el mismo
año en que se realiza el control, lo que conlleva la concesión de este complemento a personas que
pueden superar el límite de ingresos establecido, generando, en consecuencia, la existencia de
deudores que han cobrado indebidamente el complemento a mínimos en varios ejercicios, como
muestra el cuadro siguiente:
Cuadro 2
DEUDORES QUE HAN COBRADO INDEBIDAMENTE EL COMPLEMENTO A MÍNIMOS EN VARIOS AÑOS
CONSECUTIVOS
NÚMERO DE
EJERCICIOS NÚMERO DE
DEUDORES
PRESTACIONES COBRADAS
INDEBIDAMENTE
(En euros)
PRESTACIONES COBRADAS
INDEBIDAMENTE
PENDIENTES DE
DEVOLUCIÓN A 31/12/2015
(En euros)
6 3 44.116,2 9.718,2
5 9 94.971,6 21.675,5
4 5 38.793,3 15.318,1
3 15 95.067,7 50.297,8
2 34 76.247,7 48.318,2
TOTAL 66 349.196,5 145.327,8
Fuente: Inventario de deudores por prestaciones del ISM.
Del cuadro anterior se deduce que 66 deudores han cobrado indebidamente el complemento a
mínimos entre 2 y 6 años consecutivos (en tres casos durante seis años), por un importe conjunto
de 349.196,5 euros, de los que a 31 de diciembre de 2015 quedaban pendientes de devolución
145.327,8 euros.
Por otra parte, la información fiscal proporcionada por la AEAT sobre la declaración de la renta, en
su modalidad de declaración conjunta, incluye para los rendimientos del trabajo un solo importe, sin
diferenciar el perceptor de estos ingresos. Esta situación incide en aquellos beneficiarios de
complemento a mínimos con cónyuge no a cargo que presentan declaración conjunta, puesto que
el ISM adopta el criterio de imputarlos en su totalidad al beneficiario de la prestación, lo que puede
generar una deuda improcedente, trasladando la carga de la prueba al perceptor, quien deberá
acreditar que no es el titular de los ingresos.
Las especiales circunstancias del colectivo al que se refiere este hecho (básicamente personas con
una edad avanzada) pueden dificultar la formulación de alegaciones contra el procedimiento,
debiendo señalarse que, en al menos cuatro expedientes, correspondientes a la Dirección
Provincial de Vilagarcía de Arousa, cuando el perceptor ha formulado alegaciones o reclamaciones
el ISM ha estimado, en todos estos casos, la incorrecta imputación de rentas, con la subsiguiente
anulación de la deuda.
II.2.2.- Control de fallecidos perceptores de una pensión
Como se ha señalado en el epígrafe I.7.1 del presente Informe, la DGRN y el INE remiten al INSS,
con frecuencia diaria y mensual, respectivamente, información sobre fallecidos, que este contrasta
con la base de datos de pensiones del Sistema de la Seguridad Social e informa, en su caso, al
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 29
ISM de los pensionistas gestionados por este y que figuran como fallecidos, generándose la baja
automática de los mismos.
En cuanto al tratamiento de la información diaria que remite la DGRN cabe señalar que los datos
de algunos fallecidos no han podido ser contrastados11, debido a lo siguiente:
1. No todos los Registros Civiles estaban adheridos al Sistema de Intercambio de Ficheros
Institucionales. Así, a 31 de diciembre de 2014, el número de Registros que estaban
informatizados ascendía a 3.938 (en los que se incluyen el 78,5% de los titulares de pensiones),
de los cuales 913 se encontraban digitalizados, 14 en proceso y 3.011 tenían pendiente de
digitalizar la información de fallecidos en fecha posterior a 1950.
2. En el periodo 2008-2014, la DGRN aportó datos de 1.218.873 fallecidos en los que no constaba
el número de su Documento Nacional de Identidad (DNI), por lo que no fueron objeto de este
control.
3. El criterio establecido por el INSS para dar la baja automática por fallecimiento de un
pensionista exige la coincidencia del documento de identificación y, al menos, el 80% del
nombre y apellidos del fallecido con los que figuran en la base de datos del Fichero General de
Afiliación a la Seguridad Social.
Respecto a la información mensual remitida por el INE hay que señalar que los datos sobre
fallecidos se generan a partir de los boletines de defunción facilitados en soporte papel por todos
los Registros Civiles, debiendo señalar al respecto que la Orden del Ministerio de Justicia de 19 de
julio de 1999, en la redacción dada por la Orden de 17 de mayo de 2007, sobre impulso a la
informatización de los Registros Civiles y digitalización de sus archivos, establece que “La
recuperación informática de los asientos relativos a inscripciones anteriores a la implantación de la
aplicación informática a que se refiere esta Orden, se realizará progresivamente en función de las
posibilidades presupuestarias y abarcará todos las inscripciones de nacimiento, matrimonio y
defunción practicadas en los Registros civiles desde 1950”.
Para analizar la eficacia de los controles de fallecidos perceptores de una pensión, el Tribunal
realizó un contraste entre los pensionistas incluidos en la nómina del ISM de diciembre de 2015 y
los fallecimientos registrados hasta enero de 2016 según los datos proporcionados por la DGRN12.
Los resultados obtenidos en el mencionado contraste han sido los siguientes:
1. Respecto a los datos correspondientes a los fallecidos a partir de 1997 de los que consta el
número del DNI en la base de datos del INE:
a) Un total de 385 perceptores figuran con el mismo número de DNI en la nómina de diciembre
de 2015 y en la base de datos de fallecidos del INE, de los que en ocho casos coincide,
además del DNI, el nombre y los dos apellidos.
11 Esta situación se ha puesto de manifiesto en el informe de “Fiscalización de los procedimientos de gestión y control de
los deudores por prestaciones del Instituto Nacional de la Seguridad Social, ejercicio 2014”, aprobado por el Pleno del
Tribunal de Cuentas el 30 de junio de 2016.
12 Estos datos son facilitados por el INE en virtud de la “Encomienda de gestión de la Secretaría de Estado de Justicia al
Instituto Nacional de Estadística” (Resolución de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia de 7 de febrero de
2005).
30 Tribunal de Cuentas
b) En 23 casos coincide el nombre, apellidos y fecha de nacimiento, pero no el número del
DNI.
2. En relación con los fallecidos de los que no consta el número de DNI en la base de datos del
INE, el contraste se ha realizado buscando la coincidencia de la fecha de nacimiento y primer y
segundo apellido, habiéndose observado que en 19 pensionistas los datos de la nómina a 31 de
diciembre de 2015 coinciden con los de defunciones facilitados por el INE.
Los hechos descritos pudieran originar el riesgo de que en algunos supuestos el ISM haya abonado
pensiones a beneficiarios ya fallecidos13.
No obstante lo anterior, hay que señalar que los datos sobre fallecidos proporcionados por la
DGRN presentan las siguientes carencias:
a) Únicamente se dispone de información de defunciones posteriores a 1987.
b) No consta el número del DNI de los 3.296.817 fallecidos en el período 1987-1996.
c) Respecto de los fallecidos a partir de 1997 no consta el número del DNI en 349.055 casos.
Como complemento al análisis anterior, en la fiscalización se realizó un control de vivencia
requiriendo información a las Direcciones Provinciales del ISM sobre 124 pensionistas que
figuraban en la nómina de diciembre de 2015, habiéndose apreciado las siguientes incidencias:
• A 5 pensionistas (el 4%), de las Direcciones Provinciales de Málaga (1), Murcia (1), Santa
Cruz de Tenerife (2) y Sevilla (1) se les había suspendido la prestación en abril o mayo de
2016, si bien no se ha facilitado al Tribunal la fecha de fallecimiento.
• Se ha abonado indebidamente la pensión durante varios años a cuatro perceptores ya
fallecidos. Así, en la Dirección Provincial de Cádiz, a dos pensionistas, uno fallecido el 5 de
octubre de 1997 y otro el 27 de marzo de 1999, se les abonaron 125.278,3 euros, de los
que se recuperaron 32.770,8 euros por retrocesión bancaria, pudiendo haber prescrito el
derecho a reclamar los restantes 92.507,5 euros; en tanto que a otro se le abonaron
93.656,2 euros, que fueron recuperados en su totalidad (25.400,1 euros por retrocesión
bancaria y 68.256,1 euros a través de la TGSS) respectivamente.
• En la Dirección Provincial de Vilagarcía de Arousa el importe de la prestación
indebidamente abonada a una pensionista fallecida el 23 de enero de 1987 ascendió a
165.058,7 euros, generados desde febrero de 1987 hasta marzo de 2016, fecha en la que
se suspendió el pago de la pensión, de los que se recuperaron 34.060,2 euros,
correspondientes a los últimos cuatro años a través del sistema de retrocesión bancaria,
pudiendo haber prescrito el derecho a reclamar los restantes 130.998,5 euros14.
13 En el trámite de alegaciones el ISM informa que, a partir del año 2016, los datos de los mencionados pensionistas han
sido remitidos a las Direcciones Provinciales para el análisis, seguimiento y recuperación, en su caso, de los importes que
pudieran haber sido abonados con posterioridad a su fallecimiento, si es que finalmente los datos se corresponden con
pensionistas fallecidos.
14 En el trámite de alegaciones, la Dirección Provincial de Vilagarcía de Arousa informa que el 16 de noviembre de 2016
ha remitido comunicación a la TGSS para que trate de recuperar el resto de la prestación abonada indebidamente.
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 31
• Por último, la Dirección Provincial de Huelva abonó indebidamente a una pensionista,
fallecida el 23 de febrero de 1999, un importe de 119.524,5 euros, de los que 34.644,7
euros, correspondientes a los últimos cuatro años, fueron recuperados mediante retrocesión
bancaria, pudiendo haber prescrito los restantes 84.879,8 euros.
II.2.3.- Retrocesión bancaria por abonos indebidos
El procedimiento de retrocesión bancaria, dirigido a la devolución de la prestación abonada
indebidamente, se inicia cuando el ISM verifica que, tras el fallecimiento del pensionista, se han
efectuado uno o más pagos, comunicándolo a la TGSS, quien, a su vez, lo notifica a la entidad
financiera colaboradora para que suspenda el abono de la pensión y devuelva al ISM las
cantidades abonadas indebidamente.
Esta obligación se recoge en la Orden de 22 de febrero de 1996, por la que se desarrolla el
Reglamento de Gestión Financiera de la Seguridad Social, en su redacción dada por la Orden
TAS/763/2007, de 23 de marzo, cuyo artículo 17.1 dispone que “…la entidad financiera deberá
hacerse responsable de la devolución a la Tesorería General de la Seguridad Social de las
mensualidades que pudieran abonarse correspondientes al mes o meses siguientes al de la fecha
de extinción, por fallecimiento, del derecho a la prestación de que se trate, sin perjuicio del derecho
de la entidad financiera a repetir el importe de las prestaciones devueltas a la Tesorería General de
la Seguridad Social de quienes las hubieren percibido indebidamente”.
En el ejercicio 2015 se tramitaron por el ISM 128 procedimientos de retrocesión, por un importe
total de 573.820 euros, de los que se recuperaron 543.446 (el 94,7%) y fueron anulados 4.815
euros, por lo que la deuda pendiente de cobro originada por retrocesiones bancarias a 31 de
diciembre de 2015 ascendía a 25.559 euros.
El procedimiento de retrocesión bancaria está condicionado por las carencias en el control de
vivencia, que pueden ocasionar que entre el fallecimiento del pensionista y su detección
transcurran más de cuatro años, con el riesgo de prescripción del derecho a recuperar las
cantidades indebidamente abonadas anteriores a dichos años y, por tanto, no pudiendo reclamar a
las entidades financieras su retrocesión. En este sentido, el ISM, en contestación al oficio de
petición de información del Tribunal de Cuentas de 22 de enero de 2016, reconoce no haber
reclamado por esta causa un importe de 936.451 euros15 en el período 2012-2015, correspondiente
a 13 pensionistas16.
Con independencia de los controles implantados por el ISM para la detección de fallecidos, cabe
señalar que el artículo 17.5 de la Orden de 22 de febrero de 1996, por la que se desarrolla el
Reglamento de Gestión Financiera de la Seguridad Social, establece que “Las entidades
financieras pagadoras comunicarán a la correspondiente entidad gestora, al menos una vez al año,
la pervivencia de los titulares de aquellas pensiones y demás prestaciones periódicas que vengan
satisfaciendo mediante abono en cuenta”.
15 En el trámite de alegaciones el ISM señala que, en el marco del procedimiento impulsado desde los Servicios Centrales
del INSS de remisión a la TGSS del detalle de las prestaciones abonadas al margen de la retrocesión automática para la
recuperación de saldos en cuenta y de identificación de cotitulares para su reclamación, se han recuperado 532.868,2
euros, un 56,6% del importe que el ISM había reconocido como prescrito, quedando pendiente un importe de 403.582,7
euros.
16 En el anexo III se incluye la distribución, por Direcciones Provinciales, de los derechos prescritos en el periodo 2012-
2015.
32 Tribunal de Cuentas
Para verificar si las entidades financieras han dado cumplimiento al mencionado artículo 17.5, en la
fiscalización se requirió a las 25 Direcciones Provinciales que informaran sobre la existencia de la
mencionada comunicación por parte de dichas entidades, de las que 23 Direcciones Provinciales
manifestaron no recibirla, la Dirección Provincial de Castellón no contestó a la petición del Tribunal
y la de A Coruña informó que de manera infrecuente.
La realización del control de pervivencia al que vienen obligadas las entidades financieras17 evitaría
la existencia de retrocesiones por un periodo superior a un año y, por tanto, eliminaría el riesgo de
prescripción. Cabe indicar, al respecto, que en el escrito de la TGSS a la Asociación Española de
Banca, de fecha 3 de junio de 2013, se comunica que: “…El Instituto Nacional de la Seguridad
Social nos informa que algunas entidades financieras están incumpliendo la obligación recogida en
el artículo 17 “Pagos de pensiones y otras prestaciones económicas a través de entidades
financieras”, añadiendo que “El incumplimiento de esta obligación no solo genera importantes
quebrantos al Sistema de Seguridad Social sino a la propia entidad financiera que responderá en
todo caso de la devolución a la Tesorería General de la Seguridad Social de las mensualidades que
pudieran abonarse correspondientes al mes o meses siguientes al de la fecha de extinción, por
fallecimiento del derecho a la prestación…18”.
Al margen de los controles establecidos sobre los perceptores de mínimos por residencia y sobre
los pensionistas residentes en el extranjero, la Dirección del ISM no tiene establecido un
procedimiento para la realización de un control de vivencia sobre el resto de sus pensionistas. Por
ello, en la fiscalización se le requirió a las Direcciones Provinciales que comunicaran si habían
realizado alguna actuación de esta naturaleza manifestando 20 de ellas no llevar a cabo ninguna
actuación.
II.3.- GESTION DE LA DEUDA POR COBROS INDEBIDOS DE PRESTACIONES
En el cuadro siguiente figuran los datos de gestión anual de la deuda por cobros indebidos de
prestaciones en los ejercicios 2014 y 2015:
17 En relación con la realización de controles de pervivencia a que vienen obligadas las entidades financieras, el ISM, e n
sus alegaciones, estima que contraviene los principios informadores de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en la actualidad Ley 39/2015), que
consideran que las Administraciones Públic as, en virtud de su servicio a los ciudadanos, deben facilitarles el
cumplimiento de sus obligaciones y evitarles trámites innecesarios o que les resulten especialmente gravosos. En
relación con ello cabe señalar que la realización de este control de vivencia viene impuesta legalmente.
18 Este escrito, si bien referido al INSS, es de aplicación al ISM, habida cuenta de que las entidades financieras también
le prestan este servicio.
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 33
Cuadro 3
GESTIÓN ANUAL DE LA DEUDA POR COBROS INDEBIDOS EN EL PERIODO 2014-2015
(En euros)
CONCEPTO IMPORTE
a) Deuda pendiente de cobro 31/12/2013 3.960.656,6
b) Deuda generada en el ejercicio 2014 2.825.507,5
c) Deuda a cobrar 2014 (a+b) 6.786.164,1
d) Deuda recuperada en 2014 (2.490.889,5)
e) Anulaciones (589.371)
f) Deuda pendiente de cobro 31/12/2014 (c-d-e) 3.705.903,6
g) Deuda generada en el ejercicio 2015 2.629.361,5
h) Deuda a cobrar 2015 (f+g) 6.335.265,1
i) Deuda recuperada en 2015 (2.445.752,7)
j) Anulaciones (265.291,0)
k) DEUDA PENDIENTE DE COBRO 31/12/2015 (h-i-j) 3.624.221,4
Fuente: Inventario de deudores por prestaciones del ISM.
Del cuadro anterior se deduce que el importe de la deuda recuperada en 2014 y 2015 (2.490.889,5
y 2.445.752,7 euros, respectivamente) en relación con la deuda a cobrar (6.786.164,1 y
6.335.265,1 euros, respectivamente), se mantiene estable (entre el 36 y el 38%). La gestión de la
deuda realizada por el ISM en el ejercicio 2015 se recoge en el siguiente gráfico:
Gráfico 8
Fuente: Inventario de deudores por prestaciones del ISM.
En la fiscalización de los procedimientos sobre la gestión de la deuda se han apreciado las
siguientes incidencias:
1. En relación con la aplicación informática MIDAS hay que señalar lo siguiente:
a) Sus usuarios en las Direcciones Provinciales no han recibido cursos de formación que les
permitan aprovechar todas las utilidades que ofrece.
34 Tribunal de Cuentas
b) No puede considerarse una herramienta de gestión propiamente dicha, puesto que se trata
de una base de datos en la que se registran la incoación de los expedientes, las variaciones
y las amortizaciones de la deuda.
c) Aunque posibilita conocer y consultar en todo momento el estado de la deuda, no permite
efectuar trámites para la gestión de los cobros indebidos, tales como la emisión de
comunicados y resoluciones de los procedimientos respectivos de forma automática, con las
garantías legales para su notificación.
d) Respecto a la deuda cuya información es remitida por el ISM a la TGSS para que esta
gestione su cobro, MIDAS proporciona datos en la fecha en que se solicitan pero no permite
obtener aquellos para otras fechas distintas; es decir, no guarda la información “histórica”.
e) No dispone de un campo para el registro de la fecha de inicio de los expedientes, lo que
dificulta el control de la caducidad del procedimiento19.
f) No incluye controles o filtros que relacionen a MIDAS con alguna aplicación o procedimiento
de tramitación de solicitud de prestaciones económicas, de manera que pueda generarse
una alerta en caso de que un deudor obtuviese una prestación posterior, con objeto de
impedir el pago de la misma sin compensar la deuda total o parcialmente.
g) Aunque cuenta con un campo para cumplimentar la fecha de resolución de los expedientes,
en 183 casos correspondientes al ejercicio 2015 no figura este dato. En otras ocasiones, la
fecha de resolución consignada en MIDAS no coincide con la del documento que figura en
el expediente en soporte papel.
2. Durante el periodo fiscalizado se carecía de un manual para la gestión y tramitación de los
cobros indebidos de prestaciones, contando únicamente con instrucciones de la Dirección del
ISM pero referidas exclusivamente a las actuaciones a efectuar para grabar los datos de los
deudores en la aplicación informática de registro y seguimiento de los mismos. Por tanto, dichas
instrucciones no incluyen, entre otros, aspectos tales como los criterios de gestión, los controles
a realizar, la forma de efectuar estimaciones y cálculos, la custodia de la documentación, las
fuentes de datos disponibles; lo que podría originar que las Direcciones Provinciales adopten
decisiones diferentes ante hechos similares20.
En la fiscalización se circularizó a las 25 Direcciones Provinciales requiriendo información y
documentación que permitiese analizar la uniformidad en los procedimientos aplicados. Los
resultados del análisis de los datos remitidos por aquellas son, en síntesis, los siguientes:
a) En el proceso de detección de la deuda derivada del control de mínimos manual, tan sólo
las Direcciones Provinciales de A Coruña y Melilla requerían información adicional al
potencial deudor, y cuatro (Gipuzkoa, A Coruña, Lugo y Bizkaia) contrastaban los resultados
obtenidos en el control de mínimos con bases de datos del ISM. Las restantes Direcciones
19 En relación con las alegaciones del ISM indicando que la aplicación informática cuenta con tres campos de fechas
distintas, este Tribunal ha constatado, durante la fiscalización, que ninguna de ellas permite conocer el momento de inicio
del procedimiento, dato indispensable para analizar la caducidad del mismo.
20 Respecto a la alegación del Instituto indicando que no se considera necesario elaborar dicho manual, este Tribunal
entiende que las deficiencias puestas de manifiesto a lo largo del presente Informe hacen aconsejable la implantación del
mencionado manual.
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 35
Provinciales no efectuaron comprobación alguna, dando por correcto el resultado ofrecido
por dicho control.
b) En relación con las medidas adoptadas para evitar el pago indebido del complemento a
mínimos a los mismos beneficiarios en sucesivos ejercicios, las Direcciones Provinciales de
Asturias, Huelva y Valencia informaron que procedían a la suspensión cautelar del abono de
mínimos en los casos en que, detectado un deudor en los cruces de control de mínimos, se
comprobase que este había percibido cobros indebidos similares en ejercicios anteriores,
manteniéndose la suspensión hasta que el deudor no presentase declaración de ingresos.
El resto de las Direcciones Provinciales no adoptaron medida alguna.
c) En los supuestos en los que tras la detección de un deudor mediante el control de mínimos
este no cumple el requerimiento de la justificación de los ingresos percibidos, las
Direcciones Provinciales realizan actuaciones diferentes. Así, 10 de ellas (Cádiz, Asturias,
Huelva, A Coruña, Las Palmas de Gran Canaria, Madrid, Valencia, Vigo, Vilagarcía de
Arousa y Bizkaia) procedieron a revisar los complementos de mínimos percibidos y a
realizar el correspondiente proceso de reclamación; tres (Illes Balears, Castellón y Murcia)
aplicaron el procedimiento administrativo de reclamación de la deuda; y la Dirección
Provincial de Gipuzkoa inició directamente el procedimiento de devolución. Las restantes 11
direcciones provinciales no especificaron el procedimiento seguido.
d) Para la anulación en los supuestos de deuda inferior al 3% del indicador público de renta de
efectos múltiples, las Direcciones Provinciales tampoco siguen un criterio uniforme. Así, de
las 13 que presentan esta casuística cabe señalar que21:
• Siete Direcciones Provinciales (Almería, Illes Balears, Asturias, Las Palmas de Gran
Canaria, Tarragona, Valencia y Vigo) anulan las deudas solo en el supuesto de que
deban ser enviadas a la TGSS para su gestión de cobro, de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 7 de la Orden TAS/1562/2005, de 25 de mayo, por la que se establecen
normas para la aplicación y desarrollo del Reglamento General de Recaudación de la
Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio.
• Tres Direcciones Provinciales no consideran eficiente intentar su recuperación para los
casos de procedimiento especial de deudas inferiores a 6 euros (A Coruña), 5 euros
(Vilagarcía de Arousa), mientras que la Dirección Provincial de Gipuzkoa procede a
anular la deuda en cualquier caso.
e) El criterio seguido en el procedimiento de anulación de la deuda gestionada por la TGSS no
es homogéneo. Así, seis Direcciones Provinciales (Barcelona, Huelva, Las Palmas de Gran
Canaria, Bizkaia, Madrid y Vigo) distinguen entre anulaciones rehabilitadas y definitivas,
dando de baja en el inventario solo las definitivas; mientras que cinco (Asturias, Guipuzkoa,
Murcia, Tarragona y Valencia) dan de baja cualquier anulación, procediendo, en su caso, a
su rehabilitación posterior.
f) En cuanto a la tramitación de deudas de residentes en el extranjero y ante la carencia de
previsiones al respecto, en, al menos, dos expedientes de deuda, la Dirección Provincial de
Vigo se vio obligada a solicitar instrucciones a la Dirección del ISM para proceder en estos
supuestos y continuar con el proceso de reclamación (véase epígrafe II.6.2).
21 Las Direcciones Provinciales de Cantabria, Huelva y Málaga no han dado respuesta a la petición de información
formulada por el Tribunal.
36 Tribunal de Cuentas
II.4.- RECUPERACIÓN DE LA DEUDA POR COBROS INDEBIDOS DE PRESTACIONES
En relación con el procedimiento general de recuperación de la deuda es preciso señalar que en la
Declaración sobre la Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2014, este Tribunal de
Cuentas puso de manifiesto que, en la comparación de la información que sobre los deudores por
prestaciones del ISM se notifica a la TGSS para que inicie el procedimiento de gestión
recaudatoria, “se constataron diferencias con los datos facilitados por la TGSS que deberán ser
analizadas a efectos de proceder a su conciliación”. En este sentido, el ISM informa haber remitido
que la TGSS reconoce estar gestionando (635.027,9 euros).
Para conciliar el saldo anterior y conocer la deuda real que el ISM ha remitido a la TGSS para su
gestión en el ejercicio 2015, el Tribunal de Cuentas facilitó a la TGSS, para su contraste con la
información disponible en esta entidad, una base de datos de los deudores elaborada por el ISM en
la que, además de los datos que figuran en MIDAS, consta el número de afiliación a la Seguridad
Social y el de reclamación asignado por la TGSS22.
Los resultados más relevantes deducidos del contraste realizado por la TGSS en relación con los
mencionados 463 expedientes son los siguientes:
1. Para 175 expedientes (37,8% del total), con una deuda por importe de 157.211,7 euros, la
información de ambas entidades es concordante.
2. En 200 expedientes (el 43,2% del total) el ISM presenta un saldo de 709.089,6 euros, mientras
que la TGSS informa gestionar únicamente un importe de 817,8 euros.
3. En 11 expedientes (2,4% del total), el ISM presenta un saldo de 12.384,7 euros, mientras que la
TGSS tiene registrados 16.183,4 euros.
4. En 48 expedientes (10,4% del total), que según el ISM ascienden a 135.976,8 euros, la TGSS
informa que no tiene reclamación registrada.
5. En los restantes 29 expedientes (6,3% del total) la información disponible en ambas entidades
presenta algunas coincidencias, pero no puede concluirse que se trate de la misma deuda,
debido a que figuran distintos números de reclamación y de afiliación a la Seguridad Social,
entre otros.
Por otra parte, la TGSS informa gestionar 1.762 expedientes de deudas, por un total de
11.767,5 euros, que no figuran en el inventario facilitado por el ISM.
De los resultados del contraste anterior y de las comprobaciones realizadas en las Direcciones
Provinciales de Madrid, Vigo y Vilagarcía de Arousa cabe concluir que las diferencias señaladas
podrían deberse a los distintos criterios aplicados por dichas entidades para considerar una deuda
en gestión. Así, cabe mencionar que:
1. En los supuestos de fallecimiento de un deudor con más de un heredero, la deuda figura en el
ISM a nombre de un solo deudor (el fallecido o un heredero), mientras que en la TGSS aparece
22 A la fecha en que se realizó dicha verificación (13 de septiembre de 2016), la deuda comunicada por el ISM como
remitida a la TGSS ascendía a 1.063.872,7 euros, correspondiente a 463 expedientes, mientras que la TGSS comunicó
que las deudas por prestaciones indebidamente abonadas cuya gestión de cobro estaba realizando para el ISM
ascendían a 190.395 euros y se correspondían con 2.231 expedientes.
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 37
a nombre de todos los que haya localizado, que responderán solidariamente de la misma, por lo
que esta podría estar multiplicada en número e importe.
2. Existen deudas que han sido objeto de resoluciones de extinción por las Direcciones
Provinciales, y por tanto han sido dadas de baja en MIDAS, no constan en la contabilidad del
ISM tras la comunicación por la TGSS de que se trata de deudas “datadas por insolvencia”. Sin
embargo, al no estar prescritas, la TGSS continúa efectuando gestiones para su cobro, por lo
que permanecen en sus registros. En estos casos, si la TGSS comunica el cobro total o parcial
de la deuda, el ISM procede a la rehabilitación del deudor en MIDAS.
3. En algunos casos (aplazamientos y fraccionamientos de deudas, paralizaciones de
que en el ISM la deuda figura con el importe pendiente de cobro en cada momento.
II.5.- DIRECCIÓN PROVINCIAL DE MADRID
La Dirección Provincial de Madrid presentaba, a 31 de diciembre de 2015, un saldo por
prestaciones indebidamente abonadas de 25.875,9 euros (el 0,7% del total del ISM), distribuido en
20 deudas, debiéndose esta escasa cuantía a que aquella gestiona un número muy reducido de
beneficiarios, puesto que estos se concentran en las capitales de las provincias costeras o en
algunos puertos especialmente relevantes desde el punto de vista pesquero o marítimo. No
obstante lo anterior, la fiscalización específica de esta Dirección Provincial se debe a que la misma
gestiona los deudores por prestaciones de las provincias de Álava, Albacete, Burgos, Córdoba,
León, La Rioja, Madrid, Navarra, Orense, Salamanca, Soria, Valladolid y Zaragoza, que carecen de
litoral marítimo.
II.5.1.- Detección de cobros indebidos de prestaciones
La detección de cobros indebidos de prestaciones se realiza, básicamente, mediante el proceso del
control de mínimos automático, así como por la propia Dirección Provincial, tanto en la fase inicial
de solicitud de la prestación como en los controles posteriores, que realiza para verificar si el
perceptor mantiene los requisitos que dieron lugar a su concesión.
En relación con el control de mínimos manual realizado por esta Dirección Provincial, cabe señalar
que en los trabajos de fiscalización no se ha observado incidencia alguna.
II.5.2.- Gestión de cobros indebidos de prestaciones
En el cuadro siguiente figuran los datos de gestión de los deudores por prestaciones
correspondientes a la Dirección Provincial de Madrid en el ejercicio 2015:
38 Tribunal de Cuentas
Cuadro 4
DIRECCIÓN PROVINCIAL DE MADRID – GESTIÓN ANUAL DE LA DEUDA AÑO 2015
CONCEPTO Nº DEUDAS
IMPORTE
(En euros) %
a) Deuda pendiente de cobro 31/12/2014 23 39.767,4 67,9
b) Deuda generada en el ejercicio 2015 14 18.780,1 32,1
c) Deuda a cobrar 2015 (a+b) 37 58.547,5 100,0
d) Deuda recuperada en 2015 33 24.787,1 42,3
e) Anulaciones 1 7.884,5 13,5
f) DEUDA PENDIENTE DE COBRO A 31/12/2015 (c-d-e) 20 25.875,9 44,2
Fuente: Inventario de deudores por prestaciones del ISM
La distribución de la deuda viva a 31 de diciembre de 2015, en función del año en el que se ha
generado, es la siguiente: Cuadro 5
DIRECCIÓN PROVINCIAL DE MADRID – ANTIGÜEDAD DE LA DEUDA
AÑO Nº DEUDAS
IMPORTE
(En euros)
%
2015 9 11.649,5 45,0
2014 2 3.512,7 13,6
2013 6 10.177,8 39,3
2012 y anteriores 3 535,9 2,1
TOTAL 20 25.875,9 100,0
Fuente: Inventario de deudores por prestaciones del ISM.
Las incidencias detectadas en esta fase del procedimiento han sido las siguientes:
1. En las deudas tramitadas mediante el procedimiento general, la Dirección Provincial no notifica
al deudor el acuerdo de inicio del procedimiento, lo que supone que a este se le prive del
preceptivo trámite de alegaciones establecido en el artículo 35.e) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común. En estos supuestos, se emite la resolución definitiva, contra la que
únicamente cabe reclamación previa a la vía judicial en un plazo de treinta días23.
2. No existe un sistema de control que evite la caducidad de los procedimientos. A modo de
ejemplo, en dos expedientes, la resolución definitiva y su notificación al interesado se
produjeron tras el transcurso de más de tres meses desde el inicio del expediente, por lo que
esta se efectuó estando dichos procedimientos caducados de hecho.
23 En relación con el contenido de las alegaciones en las que, aun admitiendo esta situación el organismo señala que no
se produce indefensión puesto que en la propia comunicación al deudor de la suspensión de la prestación se le indica
que posteriormente se le requerirá el pago y la posibilidad de reclamar contra dicha suspensión y de forma indirecta
contra la deuda generada, este Tribunal considera que en dicha comunicación no se concede al deudor la posibilidad de
formular las alegaciones legalmente establecidas.
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 39
II.6.- DIRECCIÓN PROVINCIAL DE VIGO
La Dirección Provincial de Vigo presentaba a 31 de diciembre de 2015 un saldo por prestaciones
indebidamente abonadas de 966.358,2 euros (el 26,7% del total del ISM), distribuido en 388
deudas.
II.6.1.- Detección de cobros indebidos de prestaciones
La detección de cobros indebidos de prestaciones se realiza, básicamente, mediante el proceso de
control de mínimos automático, así como por la propia Dirección Provincial, tanto en la fase inicial
de solicitud de la prestación como en los controles posteriores, que realiza para verificar si el
perceptor mantiene los requisitos que dieron lugar a su concesión. Los resultados más relevantes
del análisis del proceso de detección han sido los siguientes:
1. Respecto a las comprobaciones del resultado del control de mínimos manual, las instrucciones
impartidas desde la Dirección del ISM fijan el 11 de septiembre de 2015 como fecha límite de
envío de la resolución definitiva, aunque el proceso no concluyó hasta el 22 de septiembre de
2015, es decir, con un retraso de 11 días.
2. En un expediente, la deuda, por importe inicial de 5.595,4 euros, se derivó de un pago
duplicado por IT en su modalidad de pago directo, debido a que, una vez que el ISM abonó la
prestación, se declaró un cambio de contingencia, pasando a considerarse el hecho causante
enfermedad profesional. Cuando el ISM se dirigió a la mutua correspondiente para comunicar la
nueva situación, esta le informó de que ya había procedido al abono de la prestación.
3. En la fiscalización se ha observado la existencia de un pago por 8.564 euros, procedente de
una superposición de prestaciones por IT en su modalidad de pago delegado con pensiones de
incapacidad permanente, abonadas al mismo perceptor por el mismo periodo de tiempo y que
debido a que la Dirección Provincial no dispone de un mecanismo que supla la falta de
integración de los programas informáticos gestores de ambos tipos de nóminas. Por tanto,
dichos gestores no recibían la información de la existencia de resolución sobre la incapacidad
permanente del beneficiario (a favor o en contra) o del inicio de una pensión de jubilación, con
antelación suficiente para proceder a la compensación del posible exceso de pago en la IT en la
primera nómina de la otra prestación. Ello origina, entre otras, las siguientes consecuencias:
a) Que se abonen dos nóminas simultáneas hasta que los tramitadores de la prestación por IT
tengan conocimiento de la existencia de una pensión de incapacidad o de jubilación y
procedan a interrumpir el abono de la mencionada prestación por IT.
b) Que la gestión y tramitación en estos supuestos de deuda se tenga que efectuar por el
procedimiento establecido para los deudores por prestaciones, en lugar de compensar el
exceso de pago en la IT con la primera nómina de la otra prestación, lo que supone un
proceso más exhaustivo y complejo.
24 La disposición adicional segunda del Real Decreto 148/1996, de 5 de febrero, por el que se regula el procedimiento
especial para el reintegro de las prestaciones de la Seguridad Social indebidamente percibidas señala que “Se regirá por
sus normas específicas la compensación entre prestaciones por incapacidad temporal e invalidez permanente percibidas
en períodos coincidentes y entre las de invalidez permanente en supuestos de revisión del grado de incapacidad”.
40 Tribunal de Cuentas
c) Que puedan existir casos de pagos indebidos aún no detectados y, por tanto, desconocidos
para la Dirección Provincial, debido a la falta de un control sistemático sobre las situaciones
de pago superpuesto.
4. Un expediente, con una deuda de 210 euros, derivado de un cobro indebido por una prestación
por riesgo de embarazo se superpone unos días con la prestación de maternidad. Aunque la
cuantía de la deuda es irrelevante, su existencia denota que los controles para detectar este
tipo de superposición de prestaciones son manuales.
5. En la fiscalización se ha analizado una muestra de expedientes con el fin de constatar la posible
existencia de deudores del ISM registrados en la aplicación MIDAS para los que no se ha
efectuado reintegro alguno en el ejercicio 2015 y que, simultáneamente, percibieron alguna
prestación del Sistema de la Seguridad Social, habiendo observado que un deudor (con una
deuda de 741 euros) percibía una pensión del INSS, generándose la deuda porque el
pensionista ejercitó una opción por dicha pensión que resolvió el derecho a su percepción con
efectos retroactivos, habiendo cobrado en ese periodo una pensión del ISM. Al igual que en el
supuesto anterior, si bien el importe de la deuda es irrelevante, esta incidencia pone de
manifiesto la ausencia de un control automático que impida abonar simultáneamente pensiones
del ISM y del INSS.
II.6.2.- Gestión de cobros indebidos de prestaciones
En el cuadro siguiente figuran los datos de la gestión de los deudores por prestaciones
correspondientes a la Dirección Provincial de Vigo en el ejercicio 2015:
Cuadro 6
DIRECCIÓN PROVINCIAL DE VIGO – GESTIÓN ANUAL DE LA DEUDA AÑO 2015
CONCEPTO Nº DEUDAS
IMPORTE
(En euros)
%
a) Deuda pendiente de cobro 31/12/2014 488 1.052.895,4 67,4
b) Deuda generada en el ejercicio 2015 361 508.801,7 32,6
c) Deuda a cobrar 2015 (a+b) 849 1.561.697,1 100,0
d) Deuda recuperada en 2015 680 532.640,2 34,1
e) Anulaciones 42 62.698,7 4,0
f) DEUDA PENDIENTE DE COBRO 31/12/2015 (c-d-e) 388 966.358,2 61,9
Fuente: Inventario de deudores por prestaciones del ISM.
La distribución de la deuda viva a 31 de diciembre de 2015, en función del año en que se ha
generado, es la siguiente:
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 41
Cuadro 7
DIRECCIÓN PROVINCIAL DE VIGO – ANTIGÜEDAD DE LA DEUDA
AÑO Nº DEUDAS
IMPORTE
(En euros) %
2015 163 297.299,4 30,8
2014 91 283.903,7 29,4
2013 94 90.964,8 9,4
2012 y anteriores 40 294.190,3 30,4
TOTAL 388 966.358,2 100,0
Fuente: Inventario de deudores por prestaciones del ISM.
Las incidencias detectadas en esta fase del procedimiento han sido las siguientes:
1. Según datos del inventario a 31 de diciembre de 2015, el 45% de los 361 expedientes dados de
alta en MIDAS durante el ejercicio 2015 fueron contabilizados antes de emitirse resolución. De
ellos, 24, por un importe de 29.760,3 euros, se resolvieron en 2016, por lo que no debieron
incorporarse al saldo de deudores a 31 de diciembre de 2015, por no cumplir los requisitos
exigidos para la contabilización de los derechos.
2. La Dirección Provincial no emite la preceptiva resolución definitiva en aquellas deudas
derivadas de las prestaciones económicas por maternidad, paternidad y riesgo durante el
embarazo y riesgo durante la lactancia natural. Cabe señalar que si bien el artículo 7 del Real
Decreto 295/2009, de 6 de marzo, permite emitir una resolución provisional -en base a la última
base de cotización disponible- obliga a la emisión de una resolución definitiva y a recalcular el
subsidio que corresponda cuando sea conocida la cotización real.
3. En dos expedientes de deudores residentes en el extranjero ha prescrito el derecho del ISM a
recuperar la deuda debido a que la Dirección del ISM no atendió la petición de la Dirección
Provincial respecto al procedimiento a aplicar en estos casos. El importe de la deuda prescrita
ascendió a 8.121,6 y 4.460 euros, respectivamente.
4. No existe un sistema de control que evite la caducidad de los procedimientos, habiéndose
observado en la fiscalización que en tres expedientes, la resolución definitiva y su notificación al
interesado se produjeron tras el transcurso de más de tres meses desde el inicio del
expediente, estando dichos procedimientos caducados de hecho.
5. Un expediente de la Dirección Provincial de Vigo, por un importe de 8.270 euros, no presenta
ningún movimiento desde el 28 de febrero de 2011, cuando se produjo un reintegro parcial, por
lo que presumiblemente se encuentra prescrito.
II.7.- DIRECCIÓN PROVINCIAL DE VILAGARCÍA DE AROUSA
La Dirección Provincial de Vilagarcía de Arousa presentaba, a 31 de diciembre de 2015, un saldo
por prestaciones indebidamente abonadas de 419.226,3 euros (el 11,6% del total del ISM),
distribuido en 282 deudas.
42 Tribunal de Cuentas
II.7.1.- Detección de cobros indebidos de prestaciones
La detección de cobros indebidos de prestaciones se realiza, básicamente, mediante el proceso de
control de mínimos automático, así como por la propia Dirección Provincial, tanto en la fase inicial
de solicitud de la prestación como en los controles posteriores, que realiza para verificar si el
perceptor mantiene los requisitos que dieron lugar a su concesión.
En relación con las comprobaciones del resultado del control de mínimos manual cabe señalar que
las instrucciones impartidas desde la Dirección del ISM fijan el 11 de septiembre de 2015 como
fecha límite de envío de la resolución definitiva, aunque el proceso no concluyó hasta el 20 de
octubre de 2015, es decir, con un retraso de 39 días25.
II.7.2.- Gestión de cobros indebidos de prestaciones
En el cuadro siguiente figuran los datos de la gestión de los deudores por prestaciones
correspondientes a la Dirección Provincial de Vilagarcía de Arousa en el ejercicio 2015:
Cuadro 8
DIRECCIÓN PROVINCIAL DE VILAGARCÍA DE AROUSA – GESTIÓN ANUAL DE LA DEUDA, AÑO 2015
CONCEPTO Nº DEUDAS
IMPORTE
(En euros) %
a) Deuda pendiente de cobro 31/12/2014 268 398.570,9 53,1
b) Deuda generada en el ejercicio 2015 293 352.403,6 46,9
c) Deuda a cobrar 2015 (a+b) 561 750.974,5 100,0
d) Deuda recuperada en 2015 484 315.730,3 42,0
e) Anulaciones 13 16.017,9 2,1
f) DEUDA PENDIENTE DE COBRO 31/12/2015 (c-d-e) 282 419.226,3 55,9
Fuente: Inventario de deudores por prestaciones del ISM.
La distribución de la deuda viva a 31 de diciembre de 2015, en función del año en el que se ha
generado, es la siguiente:
25 La Dirección Provincial de Vilagarcía de Arousa no justifica documentalmente el contenido de su alegación en la que
indica que de los 85 expedientes tramitados tan solo se produjo este retraso en un caso.
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 43
Cuadro 9
DIRECCION PROVINCIAL DE VILAGARCÍA DE AROUSA – ANTIGÜEDAD DE LA DEUDA
(En euros)
AÑO Nº DEUDAS
IMPORTE
(En euros)
%
2015 127 175.293,0 41,8
2014 61 120.755,1 28,8
2013 49 68.870,3 16,4
2012 y anteriores 45 54.307,9 13,0
TOTAL 282 419.226,3 100,0
Fuente: Inventario de deudores por prestaciones del ISM.
Las incidencias detectadas en esta fase del procedimiento han sido las siguientes:
1. No existe un sistema de control que evite la caducidad de los procedimientos, habiéndose
observado en la fiscalización que en seis expedientes, la resolución definitiva y su notificación al
interesado se produjeron transcurridos más de tres meses desde el inicio del expediente, por lo
que dichos procedimientos estaban caducados de hecho.
2. En dos expedientes, la Dirección Provincial ha admitido la presentación fuera de plazo de unas
alegaciones, así como de una reclamación previa a la vía judicial, lo que implicó la anulación de
las deudas correspondientes26.
3. En la fiscalización se requirió a la Dirección Provincial que efectuase un control específico de
vivencia de 19 pensionistas de edad superior a 90 años, detectándose que, a diciembre de
2015, continuaba como pensionista en nómina una persona que había fallecido el 23 de enero
de 1987, tal y como se refleja en el epígrafe II.2.2.
II.8.- CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
ORGÁNICA 3/2007, DE 22 DE MARZO, PARA LA IGUALDAD EFECTIVA DE MUJERES Y
HOMBRES
Entre los objetivos de esta fiscalización previstos en sus Directrices Técnicas se recoge el
cumplimiento de lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, de igualdad efectiva de
mujeres y hombres, si bien, tal y como se preveía en las mencionadas Directrices Técnicas y
habida cuenta de la naturaleza de los procesos analizados, en el desarrollo de los trabajos no se
han observado actuaciones que pudieran vulnerar la precitada Ley Orgánica 3/2007.
26 En relación con la alegación de la Dirección Provincial de Vilagarcía de Arousa sobre la presentación fuera de plazo de
unas alegaciones del interesado y de una reclamación previa a la vía judicial, cabe señalar que en el presente Informe se
pone de manifiesto el incumplimiento del procedimiento, puesto que, como el propio Instituto admite, tramitó dichas
alegaciones cuando ya se había rebasado el plazo estipulado para su presentación.
44 Tribunal de Cuentas
II.9.- CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY
19/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno, resulta de aplicación al ISM en virtud de su artículo 2.1.b), estableciendo aquella que los
principios de publicidad activa recogidos en su Capítulo II deben constituir los ejes fundamentales
de toda acción política. El alcance de esta Ley es triple:
1. Incrementa y refuerza la transparencia en la actividad pública (lo que se articula a través de
obligaciones de publicidad activa para todas las Administraciones y entidades públicas).
2. Reconoce y garantiza el acceso a la información (que se regula como un derecho de ámbito
subjetivo y objetivo).
3. Establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así
como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento.
En materia de información institucional, organizativa y de planificación se exige a los sujetos
comprendidos en su ámbito de aplicación la publicación de información relativa a las funciones que
desarrollan, la normativa que les resulta de aplicación y su estructura organizativa, además de sus
instrumentos de planificación y la evaluación de su grado de cumplimiento.
En este sentido el ISM no ha publicado en el Portal de la Transparencia dicha información ya que,
de acuerdo con lo señalado por la Oficina de la Transparencia y Acceso a la Información,
dependiente del Ministerio de Presidencia, esta información debía canalizarse a nivel de
Departamento ministerial.
En materia de información de relevancia jurídica y que afecte directamente al ámbito de las
relaciones entre la Administración y los ciudadanos, el artículo 7 de la ley 19/2013 contiene un
amplio número de documentos que, al ser publicados, proporcionarán una mayor seguridad
jurídica. En este sentido, se ha verificado que el ISM ha publicado en el Portal de la Transparencia
los Reales Decretos y Órdenes Ministeriales que le afectan, una vez que han sido publicados en el
Boletín Oficial del Estado.
Igualmente, en el ámbito de la información de relevancia económica, presupuestaria y estadística,
el artículo 8 de la Ley 19/2013 establece un catálogo de la información mínima, relativa a los actos
de gestión administrativa con repercusión económica o presupuestaria, que se debe hacer pública.
En la fiscalización se ha verificado que el ISM ha procedido a la publicación de la misma.
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 45
III.- CONCLUSIONES
III.1.- CONCLUSIONES RELATIVAS A LA DIRECCIÓN DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA
MARINA
III.1.1.- Conclusiones relativas al registro contable de los deudores por cobros indebidos de
prestaciones
1. La disposición adicional trigésima segunda de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas
fiscales, administrativas y de orden social, habilita al Instituto Social de la Marina para
considerar, desde el punto de vista presupuestario, los reintegros percibidos por prestaciones
del sistema de la Seguridad Social como menor gasto del ejercicio en el que se generan. Sin
embargo, el registro de los deudores por prestaciones realizado por el organismo no supone la
correlativa contabilización de un ingreso en la cuenta de resultados, ya que la operatoria
contable prevé que la contrapartida sea una cuenta compensadora en el pasivo del balance;
por lo que, aunque la contabilización de estas partidas no afecta al resultado económico-
patrimonial de la entidad hasta su cobro -momento en que se aplica como un menor gasto-,
dicha práctica no se ajusta a los principios contables de devengo y no compensación
(subapartado II.1).
2. El registro de los deudores por prestaciones detectados no siempre cumple con los requisitos
exigibles para su contabilización, dado que, en ocasiones, este se realiza con anterioridad a la
emisión de la resolución de reconocimiento de la deuda, lo que afecta a la representatividad de
la cuenta “Deudores por prestaciones” cuando no se ha emitido la citada resolución a final del
ejercicio. Por ello, el inventario del Instituto Social de la Marina a 31 de diciembre de 2015 se
encuentra sobrevalorado en un importe de 58.143,5 euros, correspondiente a cuarenta deudas
que figuran contabilizadas sin haber sido emitida su resolución (subapartado II.1).
III.1.2.- Conclusión relativa al registro contable de los pagos indebidos en la prestación por
incapacidad temporal en su modalidad de pago delegado
3. En la consideración que tienen los pagos indebidos en la prestación por incapacidad temporal
en la modalidad de pago delegado se ha constatado una clara dicotomía, puesto que, por una
parte, se consideran cuotas de la Seguridad Social y, por otra, el tratamiento contable de los
reintegros de dichos pagos es el establecido para las prestaciones sociales. Cabe señalar que
los mencionados reintegros generan crédito en el presupuesto de gastos del Instituto Social de
la Marina, lo que no es concordante con lo establecido por la disposición adicional trigésima
segunda de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, que se refiere a reintegros de “pagos indebidos
de prestaciones del sistema de la Seguridad Social”, ya que lo que se está recuperando lo es
en concepto de cuotas de la Seguridad Social, no de prestaciones sociales (subapartado II.1).
III.1.3.- Conclusiones relativas a la detección de los deudores por cobros indebidos de
prestaciones
4. Debido al calendario de presentación de las declaraciones fiscales y de su comprobación por
los órganos tributarios, en el control del derecho a la percepción del complemento a mínimos el
Instituto Social de la Marina solo puede disponer de la información sobre los ingresos de los
perceptores de esta prestación con dos años de diferencia sobre la fecha real de su obtención,
lo que supone un riesgo de cobro indebido de dicho complemento en los años sucesivos, dado
que la normativa vigente no permite su suspensión cautelar en los casos de reincidencia. Así,
46 Tribunal de Cuentas
en la fiscalización se han detectado 66 supuestos de deudores por cobro indebido del
complemento a mínimos en varios ejercicios, llegando en algunos casos a seis años
consecutivos (epígrafe II.2.1).
5. En el control del derecho a la percepción del complemento a mínimos en el supuesto de
beneficiarios con cónyuge no a cargo y presentación de declaración conjunta del Impuesto
sobre la Renta de las Personas Físicas, el Instituto Social de la Marina no dispone de
información fiscal individualizada para cada cónyuge, por lo que el organismo ha adoptado el
criterio de imputar la totalidad de los ingresos al beneficiario de la prestación; situación que
puede generar una deuda improcedente, trasladando al perceptor la carga de la prueba de que
no es el titular de los ingresos, lo cual, dadas las características del colectivo afectado (de edad
avanzada), puede dificultar la formulación de alegaciones contra el procedimiento (epígrafe
II.2.1).
6. El control para determinar el fallecimiento de los perceptores de una pensión presenta
deficiencias, debido, fundamentalmente, a las carencias de la información sobre defunciones
remitida por el Instituto Nacional de Estadística -a través de la Dirección General de los
Registros y del Notariado-, detalladas en el presente Informe, y, además, a que los criterios
establecidos para efectuar el cruce informático no garantizan que a partir de esta información
se detecten y den de baja todos los pensionistas fallecidos. Así, en el contraste efectuado por el
Tribunal de Cuentas entre la información sobre fallecidos proporcionada por el Instituto
Nacional de Estadística y la nómina del Instituto Social de la Marina correspondiente a
diciembre de 2015, se ha constatado que 8 personas que figuraban como fallecidos
presentaban coincidencias en el número del Documento Nacional de Identidad, en el nombre y
en los dos apellidos de los perceptores. Asimismo, en 23 supuestos coincide el nombre, los
apellidos y la fecha de nacimiento, aunque no el número del Documento Nacional de Identidad
(epígrafe II.2.2).
7. El Instituto Social de la Marina no tiene establecido un procedimiento para la realización de un
control de vivencia sobre los beneficiarios de una pensión más allá de los controles
establecidos sobre perceptores de mínimos por residencia y sobre pensionistas residentes en el
extranjero. Por ello, a requerimiento del Tribunal de Cuentas, las Direcciones Provinciales del
Instituto Social de la Marina efectuaron una prueba de vivencia que puso de manifiesto que se
realizaron pagos por importe de 503.517,8 euros a cuatro pensionistas fallecidos, de los cuales
mediante el sistema de retrocesión bancaria han podido recuperarse los cuatro últimos años,
por importe de 126.875,8 euros, y a través de la TGSS se han recuperado 68.256,1 euros,
pudiendo haber prescrito el derecho a reclamar el importe restante -308.385,8 euros- (epígrafe
II.2.2).
8. El 92% de las Direcciones Provinciales del Instituto Social de la Marina manifestaron no recibir
de las entidades financieras colaboradoras la comunicación anual sobre la pervivencia de sus
pensionistas exigida en el artículo 17.5 de la Orden de 22 de febrero de 1996 por la que se
desarrolla el Reglamento de gestión financiera de la Seguridad Social (epígrafe II.2.3).
9. Las deficiencias en el control de fallecidos han ocasionado la prescripción del derecho a
reclamar a las entidades financieras, a través del procedimiento de retrocesión bancaria, deuda
por un importe total de 403.582,7 euros en el periodo 2012 a 2015, debido al transcurso de más
de cuatro años entre el fallecimiento del pensionista y su detección (epígrafe II.2.3)27.
27 Ver nota al pie número 15.
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 47
III.1.4.- Conclusiones relativas a la tramitación de los deudores por cobros indebidos de
prestaciones
10. La aplicación informática MIDAS, utilizada por el Instituto Social de la Marina para la gestión de
la deuda, presenta las siguientes carencias:
a) Permite registrar los expedientes de deuda, sus variaciones y las amortizaciones de la
misma, pero no posibilita la realización de algunos trámites para la gestión de los cobros
indebidos, tales como la emisión de comunicados y resoluciones de los procedimientos
respectivos con las garantías legales para su notificación.
b) Proporciona datos de la situación a la fecha en que se efectúa una consulta sin conservar
información histórica respecto a la deuda remitida a la Tesorería General de la Seguridad
Social para su gestión de cobro.
c) No dispone de un campo para el registro de la fecha de inicio del expediente, lo que dificulta
el control de la caducidad del procedimiento.
d) No dispone de controles o filtros que la relacionen con alguna aplicación o procedimiento de
tramitación de solicitud de prestaciones económicas, de manera que pueda generarse una
alerta en caso de que un deudor obtuviese una prestación posterior, con objeto de impedir
el pago de la misma sin compensar la deuda total o parcialmente (subapartado II.3).
11. El Instituto Social de la Marina no disponía, durante el periodo fiscalizado, de un manual interno
para la tramitación de los deudores por cobros indebidos de prestaciones que contemplase
aspectos como los criterios de gestión, controles a realizar, forma de efectuar estimaciones y
cálculos, custodia de la documentación, o fuentes de datos disponibles, entre otros. Además,
las Direcciones Provinciales no aplican criterios uniformes ante supuestos similares, debido a
que la Dirección del ISM no homogeneiza ni coordina las actuaciones de aquellas en la
tramitación del procedimiento, más allá de dictar instrucciones sobre aspectos parciales del
mismo (subapartado II.3).
III.1.5.- Conclusión relativa a la recuperación de la deuda por cobros indebidos de
prestaciones
12. Existen diferencias entre la información proporcionada por el Instituto Social de la Marina sobre
las deudas remitidas a la Tesorería General de la Seguridad Social para la gestión de su cobro
y las que esta última entidad informa estar gestionando para el Instituto. Así, mientras el
Instituto Social de la Marina mantiene en su inventario en situación de enviados a la Tesorería
General de la Seguridad Social 463 expedientes por un importe de 1.063.872,7 euros, la
Tesorería General de la Seguridad Social informa que está gestionando 2.231 expedientes por
importe de 190.395,1 euros; diferencias que ponen de manifiesto las deficiencias en la
comunicación entre ambas entidades y el riesgo de que el saldo del inventario de deudores por
prestaciones no refleje su situación real.
El análisis de los datos proporcionados ha puesto de manifiesto la disparidad de criterios en el
tratamiento de la deuda por ambas entidades en aspectos como la insolvencia, la sucesión
mortis causa o los aplazamientos y fraccionamientos, entre otros, lo que podría explicar parte
de las diferencias anteriores (subapartado II.4).
48 Tribunal de Cuentas
III.2.- CONCLUSIONES RELATIVAS A LAS DIRECCIONES PROVINCIALES DE MADRID, VIGO
Y VILAGARCÍA DE AROUSA
13. Para las comprobaciones derivadas del control de mínimos manual, las instrucciones impartidas
desde la del ISM fijaban la fecha límite de envío de las resoluciones definitivas en el 11 de
septiembre de 2015, límite que fue incumplido por las Direcciones Provinciales de Vigo y
Vilagarcía de Arousa con un retraso de 11 y 39 días, respectivamente (epígrafes II.6.1 y II.7.1).
14. En las Direcciones Provinciales de Madrid, Vigo y Vilagarcía de Arousa se han tramitado
procedimientos de recuperación de deuda sobre los que tenía que haberse declarado su
caducidad, ya que la resolución definitiva y su notificación al interesado se produjeron tras el
transcurso de más de tres meses desde el inicio del expediente, por lo que ambas actuaciones
se efectuaron estando dichos procedimientos caducados de hecho (epígrafes II.5.2, II.6.2 y
II.7.2).
15. En las deudas tramitadas mediante el procedimiento general, la Dirección Provincial de Madrid
no notifica al deudor el acuerdo de inicio del procedimiento, privándole, por tanto, del preceptivo
trámite de alegaciones establecido en el artículo 35.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común. En estos supuestos se emite la resolución definitiva, contra la que únicamente cabe
reclamación previa a la vía judicial en un plazo de treinta días (epígrafe II.5.2).
16. Un expediente de la Dirección Provincial de Vigo, por un importe de 8.270 euros, no presenta
ningún movimiento desde el 28 de febrero de 2011, cuando se produjo un reintegro parcial, por
lo que presumiblemente se encuentra prescrito; mientras que en dos expedientes de deudores
residentes en el extranjero, por un total de 12.581,6 euros, prescribió el derecho como
consecuencia de que la Dirección del Instituto Social de la Marina no atendió la petición de
instrucciones de la Dirección Provincial respecto al procedimiento que debía aplicarse. Ambos
expedientes figuraban indebidamente en el inventario de deudores por prestaciones a 31 de
diciembre de 2015 (epígrafe II.6.2).
IV.- RECOMENDACIONES
IV.1.- RECOMENDACIÓN DIRIGIDA A LA INTERVENCIÓN GENERAL DE LA SEGURIDAD
SOCIAL
La Intervención General de la Seguridad Social, como centro directivo de la contabilidad de las
entidades del sistema de la Seguridad Social, debería adecuar la operatoria contable de los
deudores por prestaciones a los principios contables recogidos en la adaptación del Plan General
de Contabilidad Pública a las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social.
IV.2.- RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA
Con objeto de que el Instituto Social de Marina mejore los mecanismos de gestión y control sobre
deudores por prestaciones indebidamente percibidas, este Tribunal de Cuentas considera que el
organismo debería realizar las siguientes actuaciones:
1. Proceder al registro contable de los deudores por prestaciones indebidamente percibidas tras
haber emitido la resolución correspondiente, con independencia de su inclusión en la aplicación
informática de control de los deudores a efectos de seguimiento de los expedientes creados e
iniciados.
Procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones del ISM, ejercicio 2015 49
2. Dar un tratamiento contable adecuado a los descuentos indebidos en los documentos de
cotización en concepto de incapacidad temporal, en su modalidad de pago delegado, cuando el
responsable del mismo sea la empresa, al tener naturaleza de cotizaciones sociales.
3. Para mejorar la eficacia y eficiencia de los procedimientos de gestión y control de los cobros
indebidos, el Instituto debería realizar, entre otras, las siguientes actuaciones:
a) Ejercer, por la Dirección del Instituto, sus competencias de homogeneización, coordinación
y supervisión de las actuaciones de sus Direcciones Provinciales, con el fin de que su
tratamiento sea uniforme, debiendo elaborar un manual de gestión de dichos cobros.
b) Diseñar una aplicación informática que incorpore la tramitación administrativa de los
procedimientos de recuperación de deuda, para su utilización por todas las Direcciones
Provinciales.
c) Analizar si los recursos humanos y materiales disponibles para la gestión de los cobros
indebidos son los adecuados, a la vista de los resultados obtenidos en la fiscalización.
d) Requerir a las administraciones tributarias que correspondan, en los casos de declaración
conjunta en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, que proporcionen de
manera individualizada la información fiscal necesaria para efectuar el control del derecho a
la percepción del complemento a mínimos con cónyuge no a cargo y así poder imputar los
ingresos a quien los genera.
e) Exigir de los perceptores del complemento a mínimos la obligación de comunicar cualquier
modificación en su situación patrimonial que afecte al derecho a su percepción, con el fin de
evitar la existencia de deudores reincidentes por este motivo28.
f) Realizar las actuaciones necesarias para conciliar, y en su caso depurar, el saldo de la
deuda en gestión de cobro por la Tesorería General de la Seguridad Social, así como
perfeccionar los procedimientos de comunicación y de flujo de información entre ambas
entidades a estos efectos.
4. En materia de control del fallecimiento de beneficiarios de una pensión, el Instituto Social de la
Marina debería realizar las siguientes actuaciones:
a) Analizar los supuestos de coincidencia de pensionistas que figuran como fallecidos en la
base de datos del Instituto Nacional de Estadística, con el fin de depurar, en su caso, su
propia base de datos y evitar situaciones de pagos indebidos.
b) Verificar los supuestos de pensionistas que figuran en nómina y cuyo posible fallecimiento
no se haya podido comprobar directamente, debido a las carencias de la información
remitida por la Dirección General de los Registros y del Notariado y por el Instituto Nacional
de Estadística.
28 En relación con la alegación del Instituto, indicando que los perceptores que superan el límite de ingresos están
obligados a comunicarlo al organismo, cabe señalar que esta recomendación no pretende instar a la Entidad a q ue
notifique a los beneficiarios de las prestaciones este deber de comunicación, sino que se requiere a que el Instituto
aplique los controles necesarios que le permitan verificar que el beneficiario no realizó dicha actuación, lo que permitirá
exigirla en el futuro.
50 Tribunal de Cuentas
c) Instar a las entidades financieras colaboradoras en el abono de la pensión que efectúen el
control de vivencia de los pensionistas y remitan la correspondiente comunicación, tal y
como establece el Reglamento de Gestión Financiera de la Seguridad Social.
d) Como complemento o sustitución de lo indicado en la recomendación anterior, llevar a cabo
de manera sistemática un control de vivencia, al menos trianual, con el fin de interrumpir el
plazo para que opere la prescripción en la solicitud de retrocesión de prestaciones
abonadas a pensionistas fallecidos.
Madrid, 30 de marzo de 2017
EL PRESIDENTE
Ramón Álvarez de Miranda García
ANEXOS
INDICE DE ANEXOS
Nº DESCRIPCIÓN PÁG.
I Distribución, según el inventario, del saldo por provincias de los deudores por
prestaciones del ISM, a 31 de diciembre de 2015 (en euros) 50 y 51
II Cuadro Sinóptico con las fuentes de información utilizadas por el ISM en el
proceso de detección de los deudores por pagos indebidos de prestaciones 52
III Distribución, por Direcciones Provinciales, de los derechos prescritos en el
periodo 2012-2015. Identificación de los perceptores 53
ANEXO I
DISTRIBUCIÓN, SEGÚN EL INVENTARIO, DEL SALDO POR PROVINCIAS DE LOS DEUDORES POR
PRESTACIONES DEL ISM, A 31 DE DICIEMBRE DE 2015 (En euros)
PROVINCIA SALDO DEUDOR % S/TOTAL
ALAVA 395,5
0,0
ALBACETE 169,8
0,0
ALICANTE 63.512,4
1,8
ALMERÍA 78.443,7
2,2
ILLES BALEARS 29.322,3
0,8
BARCELONA 43.308,7
1,2
CÁDIZ 178.377,6
4,9
CASTELLÓN 37.877,9
1,0
A CORUÑA 660.606,6
18,2
GIRONA 10.250,8
0,3
GRANADA 11.118,1
0,3
GIPUZKOA 71.162,0
2,0
HUELVA 181.323,5
5,0
LEÓN 1.046,2
0,0
LUGO 64.205,4
1,8
MADRID 9.729,8
0,3
MÁLAGA 76.696,7
2,1
MURCIA 22.852,3
0,6
NAVARRA 5.867,6
0,2
OURENSE 6.858,8
0,2
ASTURIAS 40.837,2
1,1
LAS PALMAS DE GRAN CANARIA 301.859,6
8,3
PONTEVEDRA (VIGO) 966.358,2
26,7
SALAMANCA 1.594,4
0,0
SANTA CRUZ DE TENERIFE 110.605,2
3,1
CANTABRIA 52.815,3
1,5
SEVILLA 9.706,3
0,3
TARRAGONA 9.297,2
0,3
VALENCIA 60.816,8
1,7
BIZKAIA 91.911,1
2,5
ZARAGOZA 214,0
0,0
PROVINCIA SALDO DEUDOR % S/TOTAL
CEUTA 4.589,7 0,1
MELILLA 1.264,6 0,0
VILAGARCÍA DE AROUSA 419.226,4 11,6
TOTAL 3.624.221,4 100,0
Las prestaciones correspondientes a deudores de provincias en las que no
existe Dirección Provincial del ISM son gestionadas por la Dirección Provincial
más cercana o por la de Madrid.
ANEXO II
CUADRO SINÓPTICO CON LAS FUENTES DE INFORMACIÓN UTILIZADAS POR EL ISM EN EL PROCESO DE DETECCIÓN DE LOS DEUDOR ES POR
PAGOS INDEBIDOS DE PRESTACIONES
INFORMACIÓN EXTERNA UTILIZADA PARA CRUZAR DATOS EN EL PROCESO DE DETECCIÓN DE DEUDA
Origen de la
información
Base de datos
con la que
cruza
Finalidad del
cruce Prestaciones a las que se
aplica la información recibida Periodo del
cruce Producto obtenido Destinatarios de la información recibida.
Actuación que realizan
Gestor
del
cruce
Administraciones
Tributarias Detectar posible
deuda. Pensiones y protección familiar
A petición de
la Dirección
Provincial. La
petición se
hace en un
día.
Datos tributarios del
beneficiario que se
estima sea posible
deudor. También
informa de otras
situaciones, varias
declaraciones sin
toma de decisión por
las Administraciones
Tributarias o sin datos.
Direcciones Provinciales.
Actuaciones: Cálculo de la deuda cuando proceda e
incorporación de esta a MIDAS. Estas actuaciones se
realizan de forma manual.
ISM
SILSSP
(Pensiones)
Fichero General
de Afiliación
(FGA)29
Detectar beneficiarios
de prestaciones que
se dan de alta en una
actividad laboral.
Todas aquellas que sean
incompatibles con la realización
de trabajos (Jubilaciones activas y
flexibles, incapacidad (mejora del
20%), orfandad y favor familiar)
Semanal Listado de
pensionistas que se
dan de alta en el FGA.
Direcciones Provinciales.
Actuaciones: depuración de los listados recibidos, cálculo
de la deuda cuando proceda e incorporación de esta a
MIDAS. Estas actuaciones se realizan de forma manual.
FGA SILSSP
Detectar posibles
prestaciones
fraudulentas
calculadas a partir de
altas ficticias en la
Seguridad Social.
Todas las pensiones que puedan
estar afectadas. Mensual
Ficheros conteniendo
altas ficticias
eliminadas del FGA en
el mes anterior.
Dirección y Direcciones Provinciales
Cruce con fichero SILSSP al objeto de determinar las
pensiones que han causado alta indebidamente. Cálculo
de la deuda cuando proceda e incorporación de esta a
MIDAS. Estas actuaciones se realizan de forma manual.
Ministerio de
Justicia
SILSSP
(Fallecimientos y
Violencia de
género)
Detectar fallecidos,
matrimonios que
cobran prestaciones
sin derecho a ellas,
etc.
Todas las pensiones que puedan
estar afectadas.
Fallecimiento
(diario)
V. género
(Semanal)
Matrimonio
(Mensual)
Ficheros conteniendo
datos de fallecidos,
matrimoni os y víctimas
de violencia de
género.
Dirección.
En fallecimientos, baja automática de pensión en SILSSP.
DDPP
En matrimoni o y V. género, análisis del cumplimiento de
condiciones de la prestación recibida. Cálculo de la deuda
e incorporación a MIDAS.
ISM
29 La TGSS tiene acceso al SILSSP, base de la que captura los datos necesarios.
ANEXO III
DISTRIBUCIÓN, POR DIRECCIONES PROVINCIALES, DE LOS DERECHOS PRESCRITOS EN EL PERIODO 2012-
2015
DIRECCIÓN PROVINCIAL NÚMERO
EXPEDIENTES % IMPORTE
EXPEDIENTES %
ALMERÍA 1 7,7 77.161,2 8,2
BARCELONA 3 23,1 214.617,3 22,9
HUELVA 1 7,7 51.522,7 5,5
MADRID 1 7,7 7.004,7 0,8
MÁLAGA 1 7,7 88.877,4 9,5
SANTA CRUZ DE TENERIFE 5 38,4 435.504,4 46,5
VIGO 1 7,7 61.763,3 6,6
TOTAL 13 100,0 936.451,0 100,0
59
ALEGACIONES
RELACIÓN DE ALEGACIONES FORMULADAS
1. SECRETARÍA DE ESTADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
2. DIRECCIÓN DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA
3. INTERVENCIÓN GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
SECRETARÍA DE ESTADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
DIRECCIÓN DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA
ALEGACIONES DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA
1º ENVÍO
MINISTERIO
DE EMPLEO
Y SEGURIDAD SOCIAL
INSTITUTO SOCIAL
DE LA MARINA
DIRECCIÓN
C/ GÉNOVA, 24
28004 – MADRID -
TEL.: 917006601
FAX.: 913199034
CORREO ELECTRONICO
ism@seg-social.es
ALEGACIONES DE LA DIRECCIÓN DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA AL ANTEPROYECTO DE
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y
CONTROL DE LOS DEUDORES POR PRESTACIONES GESTIONADOS POR ESTE INSTITUTO, EJERCICIO
2015
A continuación, se recogen las alegaciones que formula este Instituto tanto a los “Resultados de la
Fiscalización”, como a las “Conclusiones” y “Recomendaciones” que se recogen, respectivamente, en
los apartados II, III y IV del Anteproyecto de Informe de Fiscalización de los procedimientos de gestión
y control de deudores por prestaciones del ISM del ejercicio 2015 y que afectan a su ámbito propio de
gestión y control.
Tras el Anexo a las presentes alegaciones, se recogen asimismo las alegaciones formuladas por las
Direcciones Provinciales de Madrid, Vigo y Vilagarcía de Arousa.
ALEGACIONES A RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN (APARTADO II) Y A SUS CORRELATIVAS
CONCLUSIONES (APARTADO III):
A los Apartados II.1. REGISTRO CONTABLE DE LOS DEUDORES POR COBROS INDEBIDOS DE
PRESTACIONES, III.1.1. Conclusiones relativas al registro contable de los deudores por cobros indebidos
de prestaciones y III.1.2. Conclusiones relativas al registro contable de los pagos indebidos en la
prestación por incapacidad temporal en su modalidad de pago delegado
En primer lugar, el Tribunal de Cuentas pone de manifiesto que pese al cumplimiento por parte del
ISM del régimen contable establecido en la Resolución de 1 de julio de 2011, de la Intervención
General de la Administración del Estado, por la que se aprueba la adaptación del Plan General de
Contabilidad Pública a las entidades que integran el Sistema de la Seguridad Social en relación con los
reintegros de pagos indebidos de prestaciones, se viene incumpliendo el principio de devengo
definido en el marco conceptual del Plan General de Contabilidad Pública. Adicionalmente, señala que
la Intervención General de la Seguridad Social, dentro de su Plan de Acción 2015-2018, ha incluido la
revisión, en colaboración con el INSS y el ISM, de la operatoria contable de los deudores por
prestaciones para evaluar los posibles efectos de la aplicación del principio de devengo en este tipo
de operaciones. A este respecto y sin perjuicio de la disposición de este Instituto a prestar la
colaboración referida, consideramos que la solución, en cualquier caso, pasa por una modificación del
régimen contable, asunto que finalmente escapa a la propia competencia de este Instituto en general
y de esta Subdirección en particular.
2
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De otra parte, El Tribunal de Cuentas afirma que “en la fiscalización se han detectado 393 deudas, que
representan el 10,4% de las gestionadas en 2015 (3.769), que fueron registradas contablemente
incluso con anterioridad a la emisión de resolución alguna y, por tanto, antes de haber informado al
potencial deudor”. Añade que “de los mencionados 393 deudores que fueron registrados
contablemente con anterioridad a la emisión de la resolución, en 40, por importe de 58.143,5 euros,
dicha resolución se produjo en el ejercicio 2016, por lo que el inventario a 31 de diciembre de 2015 se
encuentra sobrevalorado en dicha cuantía”. No obstante, en los anexos, no se aporta detalle de estas
deudas para alegación y aportación, en su caso, de documentación al respecto.
Por último, en cuanto al registro contable de los pagos indebidos en la prestación por incapacidad
temporal, en su modalidad de pago delegado, no estamos de acuerdo con la consideración que realiza
el Tribunal de Cuentas sobre que la forma de actuar del ISM no es concordante con lo establecido en
quedando su contenido recogido por la disposición adicional sexta de esta misma ley en el artículo
27.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria), en la medida en que las
devoluciones de las deudas reclamadas y cobradas por la TGSS se imputan al presupuesto de gastos
en el ejercicio en que se reintegran con minoración de las obligaciones satisfechas en cualquier caso.
Adicionalmente, el motivo por el que no se procede al reconocimiento de deudor alguno conforme a
lo dispuesto en la regla 94.4 de la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a las entidades
que integran el Sistema de la Seguridad Social, es precisamente por la dicotomía que se produce en el
tratamiento que realiza la TGSS en relación con este tipo de deudas. El propio Tribunal cita la Circular
3-006-2005 de la Tesorería por considerar que las deducciones indebidamente practicadas
constituyen una deuda en concepto de cotizaciones sociales. Este Instituto considera que esta
dicotomía en el tratamiento de las deducciones indebidamente practicadas en concepto de IT pago
delegado, responde a la distinta perspectiva que juega la TGSS como Caja Única del Sistema de la
Seguridad Social en la vertiente de los ingresos y la del resto de Entidades en su vertiente de gastos. El
pago delegado, se configura como un procedimiento complejo de colaboración obligatoria por parte
de los empresarios que, de alguna manera, vienen a asumir cierta responsabilidad con respecto al
pago de prestaciones de IT a los trabajadores a su cargo. En la medida que estas prestaciones se
compensan con las cotizaciones sociales, consideramos que es perfectamente plausible considerar la
deuda que de ellas pudiera derivarse, bien como cotizaciones sociales indebidamente descontadas,
bien como prestaciones indebidamente percibidas. A este respecto, la Intervención General de la
Seguridad Social, en su Informe de 5 de mayo de 2006 y sobre la base de la Sentencia del Tribunal
Supremo de 2 de abril de 2003, hace la siguiente matización:
• “En los supuestos en que la Entidad gestora debe dirigirse contra el empresario para
reclamarle una cantidad indebidamente deducida en concepto de pago delegado por
incapacidad temporal, la deuda tiene naturaleza de cuotas.
3
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• En los casos en que la Entidad gestora debe dirigirse contra un trabajador para reclamar una
prestación indebidamente deducida en los boletines de cotización por una empresa, la deuda
tiene naturaleza de prestación indebidamente percibida.”
A los Apartados II.2. DETECCIÓN DE LOS DEUDORES POR COBROS INDEBIDOS DE PRESTACIONES y
III.1.3. Conclusiones relativas a la detección de los deudores por cobros indebidos de prestaciones
Resultados de la fiscalización II.2.1. Control del derecho a la percepción del complemento a mínimos y
conclusiones 4 y 5:
De una parte, el Tribunal de Cuentas incluye una relación de pensionistas que han cobrado
indebidamente el complemento a mínimos durante varios años consecutivos. Esta incidencia es
debida a la dinámica propia de las campañas de control de mínimos que tienen carácter anual y que
han de sucederse a las campañas de revalorización de pensiones para poder proceder al cruce
automático con los datos de las Administraciones Tributarias a nivel de Servicios Centrales del INSS y
posterior depuración manual por parte de las Direcciones Provinciales. Ante tal limitación temporal
en el desarrollo de estos procedimientos, al que se añade el alto porcentaje de incumplimiento por
parte de los beneficiarios de pensiones de comunicar la superación del límite de rentas previsto en la
Ley de Presupuestos de cada año, pese a constituir una infracción grave conforme a la Ley de
Infracciones y sanciones del orden social, el INSS está valorando una modificación de esta Ley a fin de
calificar y sancionar especialmente la reincidencia en la percepción indebida de complementos a
mínimos.
El Tribunal de Cuentas pone de manifiesto que la información fiscal proporcionada por la AEAT sobre
la declaración de la renta, en su modalidad conjunta, incluye para los rendimientos del trabajo un solo
importe, sin diferenciar el perceptor de estos ingresos. Añade que esta situación incide en aquellos
beneficiarios de complemento a mínimos con cónyuge no a cargo que presentan declaración
conjunta, puesto que el ISM adopta el criterio de imputarlos en su totalidad al beneficiario de la
prestación, lo que puede generar una deuda improcedente. A este respecto cabe aclarar que este
criterio seguido por el ISM es porque, en tanto la AEAT no distinga los importes que corresponden a
cada uno de los contribuyentes en el caso de declaraciones conjuntas, no puede proceder de otra
forma. No obstante, el beneficiario de la prestación al que se imputan la totalidad de los rendimientos
del trabajo de la declaración conjunta dispone del trámite de alegaciones para aportar información
sobre la distribución de estos rendimientos entre ambos cónyuges. Prueba de ello es que el propio
Tribunal reconoce que, en todos los casos en que el perceptor ha formulado alegaciones en este
sentido, el ISM ha estimado la incorrecta imputación de rentas con la subsiguiente anulación de la
deuda.
4
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Resultados de la fiscalización II.2.2 Control de fallecidos perceptores de una prestación y conclusiones
6 y 7:
A pesar de las limitaciones que se han venido produciendo en tiempos en relación con las fuentes de
información de las que se obtenían los datos sobre los fallecimientos de los pensionistas, cabe
reconocer que los medios y fuentes de los que se dispone actualmente son muy significativos tanto en
número como en calidad de la información que contienen. A este respecto y en relación con los datos
proporcionados por el Tribunal de Cuentas sobre las causas por las que algunos fallecidos no han
podido ser contrastados, cabe tener en cuenta la información proporcionada por el INSS en sus
alegaciones al “Anteproyecto de Informe de Fiscalización de los procedimientos de gestión y control
de los deudores por prestaciones del INSS, ejercicio 2014”, sobre el porcentaje de ciudadanos con
residencia en municipios con Registro Civil Informatizado, que alcanza al 78,5% en el ejercicio 2014 y
sobre el porcentaje de cobertura del total de fallecimientos acaecidos en España según las
estadísticas oficiales del INE con los datos que de forma diaria transmite el Ministerio de Justicia al
INSS que, en 2014 alcanza al 94,59%. Estos medios han permitido a las Entidades Gestoras
incrementar el porcentaje de bajas de pensionistas que se tramitan de forma automatizada con la
consiguiente reducción del tiempo de tramitación de las bajas por fallecimiento y ahorro de costes y
perjuicios económicos para el Sistema de la Seguridad Social.
De otra parte, este Instituto, suscribe las afirmaciones que realiza el INSS en las alegaciones antes
aludidas sobre la baja calidad de los datos facilitados por el INE y las recomendaciones al mismo para
su depuración.
En cuanto a la coincidencia de datos de los pensionistas incluidos en la nómina de diciembre de 2015
y los datos de fallecimientos proporcionados por la Dirección General de los Registros y del Notariado
que se detallan en los Anexos V, VI y VII del Anteproyecto de Informe de Fiscalización, los mismos han
sido remitidos a las correspondiente Direcciones Provinciales para su análisis, seguimiento y
recuperación, en su caso, de los importes que pudieran haber sido abonados con posterioridad a su
fallecimiento, si es que finalmente los datos se corresponden con pensionistas fallecidos (en el Anexo
a estas alegaciones, se detallan algunas de las contestaciones que han sido recibidas hasta la fecha de
cierre de estas alegaciones)
En relación con el control de vivencia realizado por el Tribunal de Cuentas sobre 124 pensionistas que
figuraban en la nómina de diciembre de 2015, no se proporcionan en el Anteproyecto de Informe
datos relativos a los 15 pensionistas de distintas Direcciones Provinciales a los que se había
suspendido la prestación en abril o mayo de 2016 a fin de poder corroborar la fecha de fallecimiento.
De otra parte, sobre los dos perceptores fallecidos a los que se ha abonado indebidamente la pensión
durante varios años, se remite a las alegaciones realizadas en relación con el siguiente apartado de
5
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resultados de la fiscalización, por su tratamiento conjunto con el resto de perceptores que se
relacionan en el Anexo III del Anteproyecto del Informe.
Resultados de la fiscalización II.2.3. Retrocesión bancaria por abonos indebidos y Conclusiones 8 y 9:
En relación con el procedimiento de retrocesión bancaria, si bien es verdad que en contestación al
oficio de petición de información del Tribunal de Cuentas de 22 de enero de 2016, el ISM reconoce no
haber reclamado, por causa de prescripción, un importe de 936.451 euros en el periodo 2012-2015,
correspondiente a 13 pensionistas, las actuaciones desarrolladas con posterioridad en el marco del
procedimiento impulsado centralizadamente desde los Servicios Centrales del INSS de remisión a la
TGSS del detalle de las prestaciones abonadas que escapan a la retrocesión automática para la
recuperación de saldos en cuenta y de identificación de cotitulares para su reclamación, han
permitido una recuperación importante de este y otros saldos. A continuación se detallan en el
siguiente cuadro los importes prescritos y los importes recuperados referidos a los perceptores cuya
identificación se recoge en el Anexo III del Anteproyecto de Informe del Tribunal:
DIRECCIÓN
PROVINCIAL IDENTIFICACIÓN
PERCEPTORES AÑO
FALLECIMIENTO AÑO
RECLAMACIÓN IMPORTE
PRESCRITO IMPORTE
RECUPERADO(*)
ALMERIA 27081240M 1997 2013 77.161,21
BARCELONA
36717176E 1996 2015 135.414,45 135.414,17
37267171H 2002 2015 61.885,18 61.885,18
X1348494G 2009 2015 22.828,85 22.579,50
HUELVA 29448254C 1996 2015 51.522,68 51.522,68
MADRID 15035471A 2010 2015 7.004,74 7.004,74
MÁLAGA 24608541J 1 997 2015 88.877,40 88.877,40
VIGO 52497880N 1995 2015 61.763,31 57.268,98
S. C.
TENERIFE
41965200K 1999 2015 231.306,91
42027682N 1996 2015 60.239,08 59.234,92
42682369G 1995 2015 90.491,23 3.814,34
42926523J 2 010 2015 8.200,91
43342562M 2002 2013 45.266,28 45.266,28
(*) Estos importes recuperados y comunicados por la TGSS, deb en considerarse provisionales.
En relación con los otros dos pensionistas fallecidos referidos en el apartado anterior, las actuaciones
desarrolladas hasta la fecha, se detallan a continuación:
• Dª Teresa Romero Patiño: con fecha 23 de noviembre de 2016, se comunica a la Dirección
Provincial la contestación de la TGSS recibida el día 21 anterior en el sentido de inexistencia de
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saldo en cuentas asociadas a la interesada en Entidades Financieras, a fin de que proceda a su
remisión al Servicio Jurídico provincial, para la continuación de las acciones que estimen
oportunas.
• Dª María Manga Gómez: con fecha 26 de noviembre de 2016, se comunica a la TGSS el
nombre de la persona cotitular de la cuenta, estando pendiente la contestación de la TGSS.
Con fecha 14 de diciembre de 2016, la Dirección Provincial proporciona información recabada
de ABANCA, sobre reintegros superiores a 600€ efectuados por la persona cotitular de la
cuenta.
En relación con la afirmación del Tribunal de Cuentas sobre que la realización del control de
pervivencia a que vienen obligadas las Entidades Financieras evitaría la existencia de retrocesiones
por un periodo superior a un año y, por tanto, eliminaría el riesgo de prescripción, este Instituto
considera que, en atención a los principios informadores de la Ley 30/92, vigente durante el
desarrollo de los trabajos de campo del Tribunal de Cuentas y la actual Ley 39/2015, de 1 de octubre,
de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que la deroga, las
Administraciones Públicas en virtud de su servicio a los ciudadanos deben facilitarles el cumplimiento
de sus obligaciones y evitarles aquellos trámites innecesarios o que les resulten especialmente
gravosos. Ya el propio Tribunal cuando cuestionaba el criterio de imputación de todos los
rendimientos del trabajo de las declaraciones conjuntas al beneficiario de la prestación ponía de
manifiesto que las especiales circunstancias del colectivo (básicamente personas con una edad
avanzada) podían dificultar la formulación de alegaciones contra el procedimiento. Máxime habrá de
entenderse la dificultad de este colectivo desde el punto de vista de la movilidad para atender una
citación a fin de verificar su vivencia con la única finalidad de reducir el riesgo de prescripción, riesgo
que, como ha quedado reflejado en apartados anteriores, con los medios de control actuales de que
se dispone, cada vez es más reducido.
A los Apartados II.3. GESTIÓN DE LA DEUDA POR COBROS INDEBIDOS DE PRESTACIONES y III.1.4.
Conclusiones relativas a la tramitación de los deudores por cobros indebidos de las prestaciones:
En relación con la aplicación informática MIDAS, el Tribunal de Cuentas señala que los usuarios en las
Direcciones Provinciales no han recibido cursos de formación y que no puede considerarse una
herramienta de gestión, sino que se trata de una base de datos (punto 1 a), b) y c) del Apartado II.3).
A este respecto, cabe aclarar que se trata de una aplicación informática propia del INSS y que
precisamente por responder más a las características propias de una base de datos que a las de una
herramienta de gestión, resulta de fácil manejo y es bastante intuitiva. Por este motivo, la
Subdirección General de la Seguridad Social de Trabajadores del Mar del ISM acordó con la
Subdirección General de Gestión de Prestaciones del INSS poner en contacto a los funcionarios
encargados de la gestión del aplicativo MIDAS en las Direcciones Provinciales de una y otra Entidad a
7
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fin de que pudieran compartir sus conocimientos a nivel provincial. Por otra parte, desde Servicios
Centrales se remiten instrucciones a las Direcciones Provinciales cada vez que el INSS introduce
alguna modificación en la aplicación. Adicionalmente, en la Subdirección General de la Seguridad
Social de Trabajadores del Mar del ISM se gestiona un buzón al que las Direcciones Provinciales
dirigen sus dudas y consultas, en el que participa activamente personal del Centro de Desarrollo del
propio INSS responsable de la aplicación para resolverlas, de tal forma que tanto las dudas desde el
punto de vista de gestión como las incidencias informáticas del propio aplicativo son canalizadas a
través de los Servicios Centrales del ISM y trasladadas a la Unidad de Control de Incidencias de MIDAS.
También afirma el Tribunal que la aplicación no guarda informa “histórica”, sin embargo, el INSS
introdujo una mejora en la aplicación que deja registro de los cambios de procedimiento de una
deuda y de la fecha en que se origina, a partir de octubre de 2013.
De otra parte, afirma que no dispone de campo para el registro de la fecha de inicio de los
expedientes, lo que dificulta el control de la caducidad del procedimiento; sin embargo, precisamente
para llevar un exhaustivo control, la aplicación maneja tres fechas: la de mecanización de la deuda, la
de creación de la deuda y la fecha contable de las remesas.
Adicionalmente, recoge el Tribunal la ausencia de relación de la aplicación MIDAS con otras
aplicaciones o procedimientos de tramitación de solicitudes de prestaciones. Efectivamente, una
conexión entre aplicaciones con sistema de alertas, no se encuentra habilitada; sin embargo, para el
reconocimiento del derecho a una prestación, es requisito indispensable la previa consulta en el
aplicativo MIDAS por parte del usuario de gestión correspondiente, de la posible existencia de deuda
a nombre del solicitante.
En cuanto a la carencia de manual para la gestión y tramitación de los cobros indebidos de
prestaciones que recoge el Tribunal de Cuentas en el punto 2 de este Apartado, cabe aclarar que está
disponible un Manual del aplicativo MIDAS en la Intranet de la Seguridad Social, accesible para todas
las Direcciones Provinciales, y que mediante correo de 7 de octubre de 2014, se les informó de la ruta
de acceso al mismo (se adjunta en Anexo). El motivo por el que las instrucciones de la Dirección del
ISM se referían exclusivamente a las actuaciones a efectuar para grabar los datos de los deudores en
la aplicación, es porque es a partir de noviembre de 2014, cuando se procede a la carga en MIDAS de
la deuda gestionada hasta la fecha de forma manual por el ISM. La entrada en funcionamiento de un
nuevo aplicativo, siempre conlleva un necesario espacio de tiempo hasta que la mecánica de
funcionamiento empieza a ser regular. El que las instrucciones no comprendieran aspectos como
criterios de gestión, controles a realizar o formas de estimación y cálculos es porque estos aspectos
no cambian por el hecho de pasar de una tramitación manual a una tramitación mediante aplicación
informática; estos aspectos son los mismos y las instrucciones necesariamente han de ir dirigidas a la
forma de grabar los expedientes en el aplicativo y empezar a funcionar de forma informatizada.
8
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Sobre la uniformidad de procedimientos aplicados que también cuestiona el Tribunal, precisamente la
integración del ISM en MIDAS se hace en aras a lograr una mayor uniformidad. Al respecto, se habilitó
un buzón para atender puntualmente todas las consultas de las Direcciones Provinciales en el proceso
de integración y para informar de criterios que dieran uniformidad a los procedimientos. El número
de consultas y de criterios ha ido disminuyendo a medida que el procedimiento se va regularizando y
unificando, si bien a fecha de estas alegaciones todavía se utiliza con habitualidad.
A los Apartados II.4. RECUPERACIÓN DE LA DEUDA POR COBROS INDEBIDOS DE PRESTACIONES y
III.1.5. Conclusiones relativas a la recuperación de la deuda por cobros indebidos de prestaciones:
En relación con las diferencias entre los expedientes de deuda tramitada por procedimiento general y
propio Tribunal ha procedido a su conciliación, encontrando justificadas las diferencias por los
distintos criterios aplicados por cada una de dichas entidades para considerar una deuda en gestión y
que quedan reflejados en el Anteproyecto de Informe de Fiscalización.
Al Apartado IV.2. RECOMENDACIONES DIRIGIDAS AL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA:
1. Proceder al registro contable de los deudores por prestaciones indebidamente percibidas tras
haber emitido la resolución correspondiente: Al no haber facilitado el Tribunal de Cuentas
información detallada sobre los expedientes de deuda que afirma haberse registrado
contablemente antes de la emisión de la correspondiente resolución, no se ha podido
comprobar y alegar este extremo. A este respecto, conviene aclarar que la inclusión previa en
el aplicativo MIDAS de una deuda a efectos de su seguimiento y control responde al
tratamiento propio de las liquidaciones de deuda, que es bien distinto del tratamiento dado a
las remesas que ya sí que va encaminado a su validación contable. En particular, para poder
remesar deudas a efectos de su remisión a la Intervención Delegada correspondiente, el
gestor ha de consignar una fecha de resolución. En los supuestos en que la deuda liquidada y
contenida en la remesa para su validación contable no se encontrase amparada por la
resolución correspondiente o la fecha no fuese coincidente, la Intervención habría de devolver
dicha remesa a efectos de la exclusión de la liquidación de deuda afectada para su
subsanación y posterior inclusión en una nueva remesa.
2. Dar un tratamiento único a los pagos indebidos en la prestación de incapacidad temporal en su
modalidad de pago delegado: Esta recomendación es contraria al criterio de la Intervención
General de la Seguridad Social recogido en su Informe de 5 de mayo de 2006. El tratamiento
contable dado por el ISM es concordante con lo establecido en la disposición adicional
trigésima segunda de la Ley 42/1994 (actualmente derogada).
3. Mejorar la eficacia y eficiencia de los procedimientos de gestión y control de los cobros
indebidos: El procedimiento siempre es mejorable y se tienen en cuenta los resultados de la
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fiscalización, las conclusiones y las recomendaciones en aras a la homogeneización,
coordinación y supervisión de actuaciones. No obstante, no se considera necesario el diseño
de una aplicación informática para la tramitación administrativa de los procedimientos de
recuperación de deuda puesto que esta funcionalidad la cubre el aplicativo MIDAS en el que
recientemente se han incorporado los expedientes de deuda tramitados anteriormente de
forma manual por el ISM; consideramos que los recursos humanos y materiales disponibles
para la gestión de los cobros indebidos son los adecuados y en cuanto a exigir a los
perceptores de complementos a mínimos la obligación de comunicar modificaciones en su
situación patrimonial, esta, es una obligación que les viene impuesta por Ley y que el ISM les
recuerda en la campaña de revalorización de pensiones.
4. En materia de control del fallecimiento de beneficiarios, a la vista de los resultados del
seguimiento que ya se ha iniciado en relación con los posibles fallecidos que relacionaba el
Tribunal de Cuentas en los Anexos V, VI y VII, se analizarán las posibilidades de mejora en el
control de fallecimientos. No obstante, la realización de controles de vivencia con la finalidad
de reducir el riesgo de prescripción de las deudas, teniendo en cuenta el bajo porcentaje de
deuda prescrita, no parece ser una buena solución para el control de fallecimientos pues
choca frontalmente con los principios de servicio a la ciudadanía y simplificación
administrativa que deben inspirar la actuación de todas las Administraciones Públicas.
Por todo lo anteriormente expuesto, agradecemos la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas
que, sin duda, coadyuva a la mejora de la gestión de esta Entidad Gestora y solicitamos la
modificación y/o matización de los resultados, conclusiones y recomendaciones conforme a las
alegaciones presentadas.
ALEGACIONESDIRECCIÓNPROVINCIALDEMADRID
De: JIMENEZ TORRECILLAS, M COVADONGA
Enviado el: jueves, 22 de diciembre de 2016 13:47
Para: MARTINEZ CARQUES, ELENA
CC: LORENZANA FIDALGO, PABLO
Asunto: Alegaciones informe tribunal de cuentas
Buenastardes:
Deconformidadconlosolicitadoadjuntoremitimosalegacionesal“AnteproyectodeInforme
deFiscalizacióndelosprocedimientosdegestiónycontroldelosdeudoresporprestaciones
delISMdelejercicio2015”.
Saludos
De: LORENZANA FIDALGO, PABLO
Enviado el: jueves, 22 de diciembre de 2016 11:51
Para: JIMENEZ TORRECILLAS, M COVADONGA
CC: FERNANDEZ CABALLERO QUINTANA, JUAN ANTONIO
Asunto: alegaciones informe tribunal de cuentas
BuenosDías.EnrelaciónconelinformedelTribunaldeCuentasesnecesariorealizarlas
siguientesalegaciones:
1) Enrelaciónconelapartadodelatramitacióndelasdeudasdeprocedimientogeneraly
lanocomunicaciónporpartedelaDirecciónprovincialdeliniciodelprocedimiento,se
informaque elnúmero de expedientesha sidocincoen elejercicio 2015yque noes
exactamente cierto la no notificación del inicio del expediente al deudor en los
siguientes términos: En la propia resolución de suspensión de la prestación por la
causaxx,sedetermina tambiénel importedeladeudageneradayelperiodo alque
corresponde,comunicandoquepróximamenteselerequeriráparaelpago delmismo
yal posibilidad de reclamar contralaresolución de suspensióndelaprestaciónyde
forma indirecta contra la deuda generada. Es cierto que no se inicia la fase de
alegaciones,como tal ,pero no supone indefensión ni desconocimiento del inicio del
expedienteporpartedeldeudor.
2) En relación con el apartado de la fecha límite del envío de la resolución definitiva
según las instrucciones impartidas desde la Dirección del ISM, fijando como fecha
límiteel11deseptiembredel2015paraelenvíodelaresolucióndefinitiva,comunicar
quesolamente enun expedienteha sidosuperiora esafecha(la mayorparte deellos
tienenfechadesalidadelaresolucióneldía7deagostodel2015exceptounoqueha
sidonotificadoporpublicaciónenelBOEcuyafechaderesoluciónhasido10‐09‐2015,
perodentrodeplazo)
Enel expedientenotificado fueradeplazo cuyafecha deresolución es29‐10‐2015 la
causadelretrasohasidolamodificacióndelacuantíadeladeuda,loquehasupuesto
dejar sin efectos la resolución anterior y la declaración del cobro indebido por una
cuantía inferior. Esto ha supuesto una nueva resolución , una notificación de
propuestaconperiodo de15 díasy unanuevaresolución.Seadjuntaenpdf todaslas
resolucionesdecontroldemínimosyesteexpedienteadministrativo.
Unsaludo.
ALEGACIONESDELADIRECCIÓNPROVINCIALDEVIGO
De: ALVAREZ BRIME, CARMEN
Enviado el: viernes, 23 de diciembre de 2016 13:15
Para: MARTINEZ CARQUES, ELENA
CC: ALONSO ARAGON, ROSA MARIA; PUGA HERMIDA, ROSA; LORENZO SEIJAS, ROSA ISABEL
Asunto: RV: documento solicitado
Buenosdías:
Encuantoalasrecomendacionesdelinforme,setendránencuentalasmismasaplicandolas
mejorascorrespondientesenlaremisióndelaresolucióndefinitivadecobrosindebidosde
prestacionesdematernidad,paternidad,riesgoembarazoylactancia.
Encuantoalexpedientedeimporte8.270eurosdelaDirecciónProvincialdeVigo,informar
queaúnnoestáprescritofigurandocomocréditoincobrable,pendientededatadefinitiva(se
adjuntapantallazo).
Porúltimoserealizaránlasactuacionesoportunasenaquelloscontrolesdefallecidosque
figurenenINEyqueseencuentrecomoperceptoresdeprestacionesenalta.
Paraelrestoderecomendacionesquedamospendientesdelastareasdehomogeneizacióny
delasmejorasdelosaplicativossugeridasporelTribunaldeCuentasparatodaslasDDPP.
Unsaludo
ALEGACIONESDELADIRECCIÓNPROVINCIALDEVILAGARCÍADEAROUSA
De: CASTRO DURAN, CARMELO
Enviado el: jueves, 22 de diciembre de 2016 10:48
Para: MARTINEZ CARQUES, ELENA
CC: MORENO PARRILLA, JUAN; NUNEZ VAZQUEZ, CELERINA
Asunto: Alegaciones al Anteproyecto de Informe del Tribunal de Cuentas
Buenos días Elena.
Enviamos, en archivo adjunto, nuestras alegaciones al referido Anteproyecto de
Informe de Fiscalización, para su remisión al Tribunal de Cuentas.
Un saludo.
ALEGACIONES DE LA DP DEL ISM DE VILAGARCIA DE AROUSA AL INFORME
PROVISIONAL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS SOBRE PROCEDIMIENTOS DE
GESTIÓN Y COBROS DE COBROS INDEBIDOS POR EL ISM.
“II.7.1. – Detección de cobros indebidos de prestaciones.
…/… En relación con las comprobaciones del resultado del control de mínimos manual
cabe señalar que las instrucciones impartidas desde la Dirección del ISM fijan el 11 de
septiembre de 2015 como fecha límite de envío de la resolución definitiva, aunque el
proceso no concluyó hasta el 20 de octubre de 2015, es decir, con un retraso de 39
días.”
La práctica totalidad de las resoluciones fueron emitidas en plazo concedido en
el Plan establecido por la Dirección del ISM, es decir, hasta el 11/09/2015.
Solamente en un caso, de los 85 expedientes en total tramitados, la resolución
fue emitida fuera del referido plazo.
“II.7.2.- Gestión de cobros indebidos de prestaciones.
1…/… la resolución definitiva y su notificación al interesado se produjeron transcurrido
más de tres mes desde el inicio del expediente, por lo que dichos procedimientos
estaban caducados de hecho.”
El retraso en el trámite de estos seis expedientes se debe principalmente a la
carga de trabajo por empleado que tradicionalmente pesa sobre esta provincial,
circunstancia ésta que es sobrada y objetivamente reconocida.
“2. En los expedientes 2015/000152/56 y 2017/000168/56, la Dirección Provincial ha
admitido la presentación fuera de plazo de unas alegaciones, así como de una
reclamación previa a la vía judicial, lo que implicó la anulación de las deudas
correspondientes.”
Al haber acreditado los interesados posteriormente mantener el derecho a los
complementos por mínimos de pensión en los períodos reclamados como
percibidos indebidamente, se estimó la reclamación previa en un supuesto, y, en
el otro, se trató el caso como revisión de oficio, todo ello con el fin de evitar la
judicialización de unos expedientes en los que, en el fondo del asunto, los
beneficiarios acreditaban su derecho a los referidos complementos.
“3…/… habiéndose generado abonos por un importe total de 165.058,73, desde
febrero de 1987 hasta marzo de 2016, fecha en la que se suspendió el pago de la
pensión. De dicho importe únicamente se han recuperado 34.060,20 euros,
correspondientes a los últimos cuatro años a través del sistema de retrocesión
bancaria, habiendo prescrito el derecho a reclamar lo abonado en exceso y no
reintegrado, que asciende a 130.998,53 euros.”
Además del importe de 34.060,20 € ya recuperados, se ha remitido el 16/11/2016
comunicación a la Tesorería General de la S.S., para que se lleven a cabo los
trámite correspondientes a fin de recuperar el resto de la prestación abonada
indebidamente.
A fin de aclarar el origen del asunto, cabe añadir que el caso deriva de que en la
fecha de fallecimiento de la pensionista no estaban programados controles de
vivencia generales y la información sobre el fallecimiento de los perceptores de
las pensiones se recibía bien a través de las comunicaciones familiares o de las
entidades bancarias. Es a partir de la Orden de 22/02/1996 cuando las entidades
pagadoras estuvieron obligadas a comunicar a la entidad gestora, al menos una
vez al año, la pervivencia de los titulares de aquellas prestaciones económicas
que eran abonabas mediante ingresos en cuenta.-- -----------------------------------
----------------------------------------------------------------------------------------
ALEGACIONES DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA
2º ENVÍO
MINISTERIO
DE EMPLEO
Y SEGURIDAD SOCIAL
INSTITUTO
SOCIAL DE LA
MARINA
SUBDIRECCIÓN GENERAL
DE SEGURIDAD SOCIAL
C/ GÉNOVA, 24
28004 - MADRID
TEL.: 917006621
FAX.: 917006799
CORREO ELECTRONICO
Elena.martinez3@seg-social.es
AMPLIACIÓN DE LAS ALEGACIONES FORMULADAS POR LA DIRECCIÓN DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA
MARINA AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LOS
PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y CONTROL DE LOS DEUDORES POR PRE STACIONES GESTIONADOS
POR ESTE INSTITUTO, EJERCICIO 2015
Con fecha 28 de diciembre de 2016 el Instituto Social de la Marina (ISM) remitió sus alegaciones al
Anteproyecto de Informe de Fiscalización del Tribunal de Cuentas de los procedimientos de gestión y
control de los deudores por prestaciones gestionados por este Instituto, ejercicio 2015. Mediante
escrito de la Consejera del Departamento del Área de Administración Socio-Laboral y de la Seguridad
Social del Tribunal de Cuentas de fecha 5 de diciembre de 2016, se solicita la reformulación de
alegaciones por parte del Instituto Social de la Marina en relación con dos incidencias concretas
respecto de las que este Instituto había alegado que no se había proporcionado detalle suficiente en el
Anteproyecto de Informe remitido por el Tribunal, detalle que ahora sí es facilitado por el Tribunal,
anexo al escrito de referencia.
A continuación, se recogen las alegaciones que reformula la Subdirección General de Seguridad Social
de los Trabajadores del Mar de este Instituto al respecto:
En relación con el Subapartado del Anteproyecto de Informe II.1.- REGISTRO CONTABLE DE LOS
DEUDORES POR COBROS INDEBIDOS DE PRESTACIONES en el que el Tribunal de Cuentas afirmaba que
“en la fiscalización se han detectado 393 deudas, que representan el 10,4% de las gestionadas en 2015
(3.769), que fueron registradas contablemente incluso con anterioridad a la emisión de resolución
alguna y, por tanto, antes de haber informado al potencial deudor”, y añadía que “de los mencionados
393 deudores que fueron registrados contablemente con anterioridad a la emisión de la resolución, en
40, por importe de 58.143,5 euros, dicha resolución se produjo en el eje rcicio 2016, por lo que el
inventario a 31 de diciembre de 2015 se encuentra sobrevalorado en dicha cuantía”; tal y como se
desprende del escrito de 5 de diciembre de 2016, esta incidencia se había obtenido del inventario de
deudores a 31 de diciembre de 2015, facilitado al Tribunal por este Instituto durante los trabajos de
fiscalización en el que figuraban, entre otros campos, la fecha contable y la fecha de resolución.
Efectivamente, la fecha de resolución que aparece en el inventario de deudores a 31 de diciembre de
2015 extraído del aplicativo MIDAS, es la fecha que aparece consignada en dicho aplicativo como de
resolución administrativa asociada a la declaración de la deuda. No obstante, como la emisión de las
resoluciones no se realiza desde MIDAS, éste es un campo que se introduce manualmente por el
gestor, con el consiguiente riesgo de error que puede conllevar toda introducción de datos de carácter
manual.
A modo de ejemplo, la primera de las liquidaciones de deuda detallada por el Tribunal de Cuentas en
el Anexo I al escrito de 5 de enero de 2017 con número de expediente 2015/000333/15, responde a
2
MINISTERIO
DE EMPLEO
Y SEGURIDAD SOCIAL
INSTITUTO SOCIAL
DE LA MARINA
una deuda reconocida mediante Resolución de 23 de octubre de 2015, tal y como se desprende de la
documentación justificativa incluida en el Anexo I del presente documento. Dado que el deudor en esa
fecha no acreditaba la condición de pensionista, se le advierte en la Resolución tanto de que la forma y
cuantía de la devolución le será comunicada por la Dirección Provincial de la Tesorería General de la
Seguridad Social (TGSS) como de la posibilidad de abonar voluntariamente el importe íntegro de la
deuda en un solo plazo dentro de los 30 días siguientes a su notificación (procedimiento general de
reintegro). En el aplicativo MIDAS se genera una remesa en la que se incluye esta deuda, que es
contabilizada el 6 de noviembre 2015 por la Intervención Delegada Territorial correspondiente.
Posteriormente, mediante Resolución de 13 de enero de 2016 la reclamación de deuda pasa a ser
gestionada por el procedimiento especial de descuento previsto en el Real Decreto 148/1996, de 5 de
febrero, por el que se regula el procedimiento especial para el reintegro de las prestaciones de la
Seguridad Social indebidamente percibidas, a solicitud del propio interesado al que el propio Instituto
le ha reco nocido el derecho a una pensión de incapacidad permanente. Se da la circunstancia de que
el dato introducido en el aplicativo MIDAS como fecha de resolución administrativa asociada a la
declaración de la deuda es la correspondiente al cambio de procedimiento aplicado en el reintegro de
la deuda (13/01/2016) y no a la de la Resolución inicial por la que se declara la deuda (23/10/2015).
A la vista de lo expuesto, el Tribunal no puede obtener evidencia de esta incidencia incluida en el
Anteproyecto de Informe, exclusivamente de las fechas que figuran en el inventario de deudores
facilitado por el propio Instituto, puesto que tal y como ha quedado constatado en los párrafos
precedentes, al ser la introducción del dato relativo a la fecha de la resolución administrativa un
trámite que se realiza de forma manual en el aplicativo MIDAS, dicho dato no será necesariamente
siempre coincidente con la fecha de declaración de la deuda.
Adicionalmente, hay que tener en cuenta que el aplicativo MIDAS para la gestión y el control de las
deudas es un aplicativo propio del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) y que su
implantación para el control de las deudas del ISM tuvo lugar en 2 014, empezando a funcionar con
cierta regularidad durante el ejercicio 2015. El procedimiento seguido por el ISM para la gestión y
control de los deudores por prestaciones indebidamente percibidas es, por tanto, bastante similar, por
no decir igual, al seguido por el INSS. En términos generales, el procedimiento se ajusta al siguiente
orden:
Cuando se detecta una prestación indebidamente percibida se inicia el procedimiento mediante
notificación al interesado otorgándole plazo de alegaciones (15 días). En el acuerdo de inicio del
procedimiento que se notifica al interesado, también se advierte al mismo de la posibilidad de realizar
directamente el abono de la cantidad indebidamente percibida y, cuando el procedimiento seguido
para la gestión de la deuda es el procedimiento especial previsto en el Real Decreto 148/1996, de 5 de
febrero, adicionalmente se le advierte de la posibilidad de formular una propuesta distinta de
descuento a la que se le notifica. Esta iniciación del proce dimiento supone una declaración de deuda a
la que se asigna un número de liquidación en MIDAS y que posteriormente se incluye en una remesa a
efectos de su validación contable por parte de la Intervención Delegada correspondiente.
3
MINISTERIO
DE EMPLEO
Y SEGURIDAD SOCIAL
INSTITUTO SOCIAL
DE LA MARINA
Transcurrido el plazo de alegaciones, se emite resolución definitiva que vuelve a ser notificada al
interesado. Generalmente, se le vuelve a advertir de la posibilidad de realizar el abono de la cantidad
debida en un único pago, otorgándole un nuevo plazo para ello (30 días). Sólo con posterioridad a la
emisión y notificación de esta resolución definitiva, se inicia el procedimiento de reintegro mediante
los oportunos descuentos si el procedimiento es el especial o mediante la comunicación de la deuda a
la TGSS a fin de que la misma aplique el procedimiento general previsto en el Reglamento General de
Recaudación.
En el Anexo I se contiene la documentación justificativa del procedimiento seguido con los 40
expedientes de deuda cuyo detalle ha sido facilitado por el Tribunal mediante Anexo a su escrito de
fecha 5 de enero de 2017.
Esta Subdirección General de Seguridad Social de los Trabajadores del Mar considera, que el
procedimiento seguido para la emisión de las reclamaciones de deuda antes descrito cum ple todos los
requisitos de legalidad y validez para su registro contable, fundamentalmente porque va precedido de
su notificación al deudor al que se le otorgan todas las garantías para evitar su indefensión en la
medida en que se le concede el oportuno plazo de alegaciones, se le da la posibilidad de saldar la
deuda en un único pago o incluso de formular una propuesta distinta de reintegro, en su caso.
Por todo lo anteriormente expuesto y en atención a que, como ha quedado justificado, ni puede
considerarse en todos los casos que la fecha de resolución que consta en el inventario MIDAS se
corresponda indefectiblemente con la fecha de declaración de la deuda, ni es cierto que las deudas se
registren contablemente antes de haber informado al potencial deudor, se solicita del Tribunal la
modificación de los resultados de fiscalización contenidos en el Subapartado del Anteproyecto de
Informe II.1.- REGISTRO CONTABLE DE LOS DEUDORES POR COBROS INDEBIDOS DE PRESTACIONES, de
cara a la emisión de su Informe definitivo.
En línea con lo anterior, el punto primero de las alegaciones al Subapartado IV.2. RECOMENDACIONES
DIRIGIDAS AL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA, queda ahora reformulado en los siguientes términos:
1. Proceder al registro contable de los deudores por prestaciones indebidamente percibidas tras
haber emitido la resolución correspondiente: Tal y como se ha puesto de manifiesto en el
apartado correspondiente a los resultados de la fiscalización sobre este aspecto, lo que se
notifica al deudor con carácter previo a su registro contable es el acuerdo de inicio del
procedimiento de reclamación de la deuda. Transcurrido el plazo de alegaciones se emite la
resolución definitiva que vuelve a ser notificada al deudor y es sólo a partir de la misma
cuando se procede a efectuar el descuento, si el procedimiento aplicable a la deuda es el
procedimiento aplicable es el general. Consideramos que este procedimiento seguido en el
ISM, semejante al seguido en el INSS, garantiza suficientemente el conocimiento por parte del
deudor del concepto y a cuantía de la deuda, antes de su contabilización.
4
MINISTERIO
DE EMPLEO
Y SEGURIDAD SOCIAL
INSTITUTO SOCIAL
DE LA MARINA
En relación con los 15 pensionistas de distintas Direcciones Provinciales a los que se había suspendido
la prestación en abril o mayo de 2016 a los que se refiere el punto tercero de l escrito del Tribunal de
Cuentas de 5 de enero de 2017 y respecto de los que dicho Tribunal ha proporcionado detalle a fin de
poder corroborar la fecha de fallecimiento, se amplían las alegaciones, en el siguiente sentido:
Cinco de los quince pensionistas actualmente se encuentran fallecidos. Se adjuntan en el siguiente
cuadro los datos relativos a la fecha de fallecimiento de estos pensionistas:
IDENTIFICADOR
APELLIDO 1
APELLIDO 2
NOMBRE
FECHA
FALLECIMIENTO
31826474V
MONTIANO
COZAR
MARIA GLORIA
05/10/1997
31144618L
MARTINEZ
FERNANDEZ
ROSARIO
27/03/1999
42540864H
BETANCOR
ORTEGA
JOSE
19/04/2016
42452688R
SANTANA
SANTIAGO
JOSE
19/12/2016
41921534D
BARRETO
BENITEZ
DOMINGO
16/08/2016
Respecto de los pensionistas con fecha de fallecimiento en 1997 y 1999, se ha llevado a cabo el
procedimiento de recuperación de las prestaciones indebidamente abonadas al que aludimos en
nuestra alegaciones a los resultados de la fiscalización II.2.2 Control de fallecidos perceptores de una
prestación y conclusiones 6 y 7. Respecto de la pensionista fallecida en 1999 se ha recuperado la
totalidad del importe adeudado. Respecto de la fallecida en 1997, se ha recuperado la deuda
correspondiente a los últimos 4 años por el procedimiento centralizado de retrocesión de la pensión y
de la deuda restante, más allá de los 4 años (noviembre 1997-abril 2012), se ha dado trasladado a los
Servicios Jurídicos del INSS de Cádiz a fin de recabar su asesoramiento sobre el procedimiento para
reclamar a la Entidad Financiera (Unicaja) las cantidades adeudadas. En el Anexo II se acreditan las
fechas de fallecimiento y sus fuentes de obtención, así como alguna documentación justificativa
aportada al respecto por alguna de las Direcciones Provinciales.
A otros cinco pensionistas se les rehabilitó la pensión como consecuencia de haber acreditado su
vivencia. Se adjuntan en el siguiente cuadro los datos relativos a las fechas en que se procesa la
suspensión y la posterior rehabilitación y en que las mismas producen sus efectos:
IDENTIFICADOR
SUSPENSIÓN
REHABILITACIÓN
Efecto
Proceso
Efecto
Proceso
31295997N
01/04/2016
08/04/2016
01/04/2016
11/04/2016
32563832H
01/05/2016
03/05/2016
01/05/2016
16/06/2016
22803653G
01/05/2016
03/05/2016
01/05/2016
22/06/2016
41765796G
01/05/2016
06/05/2016
01/05/2016
03/06/2016
27742451N
01/05/2016
06/05/2016
01/05/2016
15/06/2016
En particular, respecto de la pensionista con número de identificación 31295997N, se comprobó que
había un error en la fecha de nacimiento, que ya ha sido corregido en la base de datos.
5
MINISTERIO
DE EMPLEO
Y SEGURIDAD SOCIAL
INSTITUTO SOCIAL
DE LA MARINA
En el Anexo III se incluye la documentación justificativa.
Por último, respecto a los cinco pensionistas restantes, la prestación continúa suspendida a fecha de
hoy. No obstante, se siguen desarrollando actuaciones conducentes al conocimiento de la vivencia del
pensionista tales como solicitar información a los Registros Civiles Únicos de la provincia de residencia
del pensionista, solicitud de información sobre posibles co ntroles de vivencia realizados por la entidad
bancaria donde el pensionista venía percibiendo la pensión, solicitud de información a Registros Civiles
no informatizados de los que dependa la localidad del municipio de residencia, traslado a las
direcciones locales dependientes de la Dirección P rovincial para ver si las mismas pueden aportar
algún tipo de información en relación con el pensionista, traslado a la Dirección Provincial del INSS en
los supuestos de concurrencia con otras pensiones gestionadas por esta Entidad Gestora, etc…
Se relaciona documentación justificativa de las actuaciones realizadas con posterioridad a la
suspensión en orden al conocimiento de la vivencia de estos pensionistas en el Anexo IV.
Madrid, a 20 de enero de 2017.
INTERVENCIÓN GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
ALEGACIONES DE LA INTERVENCIÓN GENERAL DE LA
SEGURIDAD SOCIAL AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE
FISCALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN Y
CONTROL DE LOS DEUDORES POR PRESTACIONES DEL
INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA, EJERCICIO 2015.
Con fecha 12 de diciembre de 2Arc ha tenido entrada , para el
trámite de alegaciones, el Anteproyecto de "lnforme de Fiscalización de
f os procedimientos de gestión y control de los deudores por
prestaciones del Instituto Social de la Marina, ejercicio 2015" del
Tribunal de Cuentas, en la parte que afecta a esta Intervención General,
al objeto de que por este Centro Directivo se formulen las alegaciones
que estime pertinentes.
El ámbito objetivo de la fiscalización se refiere a los
procedimientos de gestión y control de los deudores por prestaciones
del Instituto Social de la Marina para lo cual se ha revisado el registro
contable de los mismos y la imputación presupuestaria de los reintegros
de los cobros indebidos.
Como resultado de la fiscalización en materia de registro contable
de los deudores por cobros indebidos de prestaciones, el Tribunal de
Cuentas manifiesta las siguientes consideraciones:
Primera.- El registro de los deudores por prestaciones realtzado
por el ISM no supone el correlativo registro de un ingreso en la cuenta
de resultados, ya que la operatoria contable prevé que la contrapartida
sea una cuenta compensadora en el pasivo del balance, por lo que la
contabilización de estas partidas no afecta al resultado económico
patrimonial de la entidad hasta su cobro, momento en que se aplica
como menor gasto. Este proceder no se ajusta al principio de devengo,
por lo que la contabilización de estos deudores deberá ajustarse a los
principios contables recogidos en la APGCPSS'11.
Segunda.- S¡ bien de acuerdo con la normativa de imputación
presupuestaria vigente, los reintegros por estos pagos indebidos de
prestaciones se aplican a minorar las obligaciones reconocidas, el ISM
también registra financieramente estos reintegros como un menor gasto,
con independencia del ejercicio de procedencia de la prestación
indebida. Esta minoración del gasto es contraria al principio contable de
no compensación.
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCATIzncIÓN DE LoS PROCEDIMIENToS DE cTsTIÓN Y coNTRoL DE Los
DEUDORES POR PRESTACIONES DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA, EJERCICIO 2015
SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Tercera.- S¡ bien el ISM aplica lo dispuesto en la normativa
reguladora, conviene hacer una referencia al marco conceptual definido
en el Plan General de Contabilidad Pública que, con el objeto de que las
cuentas anuales muestren la imagen fiel, establece que en la
contabilidad de las operaciones se atenderá a su realidad económica y
no solo a su forma jurídica y que, dentro del requisito de fiabilidad de la
información a incluir en las cuentas anuales, se considere que el fondo
económico de las operaciones prevalece sobre su forma jurídica. En
este sentido, la Intervención General de la Seguridad Social tiene
previsto, dentro de su Plan de Acción 2015-2018, la revisión, €n
colaboración con el INSS y el lSM, de la operatoria contable de los
deudores por prestaciones
Cuarta.- En el registro de los pagos indebidos en la prestación por
incapacidad temporal en la modalidad de pago delegado se ha
constatado una clara dicotomía, puesto que, por una parte, se
consideran cuotas de la Seguridad Social y, por otra, el tratamiento
contable de los reintegros de dichos pagos es el establecido para las
prestaciones sociales. Cabe señalar que los mencionados reintegros
generan crédito en el presupuesto de gastos del Instituto Social de la
Marina, lo que no es concordante con lo establecido por la disposición
adicional trigésima segunda de la Ley 4211994, de 30 de diciembre, que
se refiere a reintegros de "pagos indebidos de prestaciones del sistema
de la Seguridad Social" , ya que lo que se está recuperando lo es en
concepto de cuotas de la Seguridad Social, no de prestaciones sociales.
Analizadas las consideraciones realizadas por el Tribunal de
Cuentas en su Anteproyecto, se estima necesario formular las
alegaciones que se exponen a continuación:
Primera.- En relación con la operatoria contable establecida para
el registro de los reintegros por pagos indebidos de prestaciones, cabe
señalar lo que viene reiterando esta Intervención General en las
alegaciones a las Declaraciones de la Cuenta General del Estado de
ejercicios precedentes, en el sentido de que la normativa específica que
regula el registro contable de estos deudores, recogida en la Resolución
de esta Intervención General de la Seguridad Social, de 22 de diciembre
de 1995, se elaboró para dar aplicación y desarrollo a lo establecido en
el Real Decreto 129911995 de 21 de julio, del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, por el que se desarrolla la disposición adicional
trigésima segunda de la Ley 4211994, de 30 de diciembre de medidas
fiscales, administrativas y de orden social, sobre impagados,
ALEGAcIoNES AL ANTEpRoyEcro DE INFoRME DE FlscALrznctóN DE Los pRocEDtMtENTos DE GESTION Y coNTRoL DE Los
DEUDORES POR PRESTACIONES DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA, EJERCICIO 2015
SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
retrocesiones y reintegros de pagos indebidos de prestaciones del
sistema de la Seguridad Social, de tal forma que, las liquidaciones
giradas a los interesados correspondientes a tales reintegros tuviesen la
consideración de operaciones no presupuestarias, en la medida que los
mismos no se aplican a presupuesto cuando se produce el
reconocimiento o liquidación del derecho, sino cuando se produce su
cobro, momento en el que se imputa al presupuesto de gastos
minorando las obligaciones satisfechas.
Por ello, el mecanismo que esta Intervención General estableció
en la citada resolución para registrar estas operaciones, requería
necesariamente el reconocimiento de un deudor no presupuestario con
contrapartida en una partida pendiente de aplicación de origen acreedor,
a la espera de que, efectuado el ingreso efectivo, el reintegro se aplique
al presupuesto de gastos del ejercicio en que se produce el mismo.
En este sentido, hay que tener presente que el procedimiento
establecido en la citada resolución se ajusta a los criterios de registro y
reconocimiento contable establecidos en el apartado 50 del Marco
conceptual de la contabilidad, de la Adaptación del Plan General de
Contabilidad Pública a las entidades que integran el Sistema de la
Seguridad Social, aprobado por Resolución de 1 de julio de 201 1, de la
Intervención General de la Administración del Estado, en adelante
Adaptación PGCP, según el cual "El reconocimiento contable de un
activo implica el reconocimiento simultáneo de un pasivo, o de un
ingreso, o bien la disminución de otro activo o de un gasto, o et
incremento del patrimonio neto".
No obstante, este Centro Directivo, dentro del Plan de Acción
2015-2018, incluye como uno de sus objetivos la revisión de la
operatoria contable de los deudores por prestaciones por si fuera
procedente su modificación en el sentido que indica ese Tribunal de
Cuentas.
Segunda.- Respecto al incumplimiento de los principios contables
públicos y, específicamente, en relación con el principio de no
compensación, la Adaptación del PGCP, efl el apartado 3o, "principios
contables" del Marco conceptual de la contabilidad, define el citado
principio contable en los siguientes términos:
"No podrán compensarse las partidas de activo y det pasivo det balance,
ni /as de gasfos e tngresos que integran la cuenta det resultado
econÓmico patrimonial o el estado de cambios en el patrimonio neto, y
3
ALEGACIONES AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE FISCALIZ¡cIÓI.¡ DE LoS PRoCEDIMIENToS DE cesrlÓ¡.¡ Y coNTRoL DE LoS
DEUDORES POR PRESTACIONES DEL INSTITUTO SOCIAL DE LA MARINA, EJERCICIO 2015
SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
se valorarán separadamenfe /os elementos integrantes de las cuentas
anuales, salvo aouellos casos en que de forma excepcional así se
requle".
En este sentido, como bien señala el Tribunal de Cuentas en el
Anteproyecto, la citada disposición adicional trigésima segunda de la
Ley 4211994, estableció que 'Los importes por impagados, retrocesiones
o reintegros de pagos indebidos de prestaciones del Sisfema de
Seguridad Socra/ se imputarán al presupuesfo de gastos corrientes del
ejercicio en que se reintegren, como minoración de /as obligaciones
safisfechas en cualquier caso".
Esta disposición ha sido derogada por la disposición derogatoria
primera de la Ley 4812015, de Presupuestos Generales del Estado para
2016, pero ha sido incorporada con la misma redacción en el artículo 27
de la Ley 4712003, General presupuestaria, según redacción dada por la
disposición final sexta de la Ley 4812015, citada.
Este precepto legal supone una excepción a las normas
generales de imputación presupuestaria de los ingresos de derecho
público de la Seguridad Social, en la medida que los derechos
pendientes de cobro correspondientes a reintegros de pagos indebidos
de prestaciones, así como los que se liquiden en el futuro, no pueden
considerarse como imputables al presupuesto de ingresos, sino que
deben aplicarse al presupuesto de gastos del ejercicio en que se hagan
efectivos en la forma que la referida norma preceptúa.
Por otro lado, en lo referente al registro financiero de estos
reintegros como un menor gasto, este Centro Directivo entiende que no
puede ser de otra forma , ya que de acuerdo con lo establecido en la
Adaptación del PGCP, únicamente pueden tratarse como ingresos
patrimoniales, aquellos reintegros, que de conformidad con la normativa
aplicable, se imputen al presupuesto de ingresos.
A este respecto, en los motivos de cargo y abono de la cuenta
773, Reintegros, se establece que la misma "Recoge el importe de los
reintegros derivados de gasfos económicos que tengan poca
importancia relativa v que. de acuerdo con la normativa aplicable. se
deban imoutar al presupuesto de inoresos de la entidad. Situación
que no se corresponde con la de los ingresos derivados de los deudores
por prestaciones, ya que conforme a la normativa señalada los mismos
se imputan al presupuesto de gastos de la entidad.
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En consecuencia, puede afirmarse que el registro contable de los
deudores por prestaciones, tanto en su vertiente presupuestaria como
financiera, no es contrario al principio contable de no compensación.
Tercera.- Este Centro directivo comparte la referencia que realiza
el Tribunal de Cuentas en el Anteproyecto, respecto a la prevalencia
que existe en el registro de las operaciones del fondo económico sobre
la forma jurídica de las mismas. Sin embargo, no se puede obviar el
hecho de que las entidades del sistema de la Seguridad Social, como
parte integrante del sector público administrativo, se encuentran
sometidas a los principios y reglas de la gestión presupuestaria que
establece la Ley 47120A3, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
En este sentido la citada Ley, señala expresamente en su artículo
18.2, relativo a la gestión de derechos de naturaleza pública de la
Seguridad Social y de las entidades del sector público estatal no
integrantes de la Hacienda Pública estatal, que "La gestión de /as
cuotas y de /os demás rngresos de derecho público de la Seguridad
Socia/ se regulará por lo establecido en la Ley General de la Seguridad
Social, y por fas oís posiciones especra les aplicables a cada uno de
Ios ingresos, rigiendo en su defecto las normas esfa blecidas en esfa
sección."
De conformidad con lo anteriormente expuesto, entiende esta
Intervención General que el procedimiento establecido en la normativa
apficable para el registro de los deudores por prestaciones, es acorde
con la normativa aplicable tanto en el ámbito estrictamente
presupuestario como en el ámbito patrimonial. Asimisffio, el registro que
realiza el ISM de estas operaciones posibilita, ajustándose a los
principios y criterios de gestión presupuestaria y contable, que tanto el
reconocimiento de los deudores por prestaciones como los ingresos
recibidos, queden adecuadamente reflejados en los estados contables,
de manera que las cuentas anuales muestran adecuadamente la
imagen fiel de la entidad.
No obstante lo anteriormente expuesto, efectivamente, esta
Intervención General ha incluido dentro de su Plan de Acción 2O1S-
2018, la revisión, €fl colaboración con el Instituto Nacional de la
Seguridad Social y el Instituto Social de la Marina, de la operatoria
contable de los deudores por prestaciones para evaluar los posibles
efectos de la aplicación del principio de devengo en este tipo de
operaciones. Si bien, debe tenerse en cuenta que, en la vigente
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Adaptación del PGCP, no existe prevalencia de ningún principio
contable público, sino que predomina, en todo caso, la aplicación de
aquellos que mejor conduzcan a que las cuentas anuales expresen la
imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera y del resultado
económico patrimonial de la entidad.
Cuarta.- En relación con el registro contable de los pagos
indebidos en la prestación por incapacidad temporal en su modalidad de
pago delegado, en la que el Tribunal de Cuentas manifiesta la existencia
de una dicotomía en la consideración que tienen estos pagos indebidos,
puesto que, por una parte, se consideran cuotas de la Seguridad Social
y, por otra, el tratamiento contable de los reintegros de dichos pagos es
el establecido para las prestaciones sociales, debe tenerse en cuenta
los informes emitidos por esta Intervención General sobre la
problemática de las prestaciones abonadas en régimen de pago
delegado.
Específicamente, el informe de 5 de mayo de 2006, basándose en
la Sentencia del Tribunal del Supremo de 2 de abril de 2AO3
(200314048), distingue, tal y como se viene haciendo actualmente, los
siguientes supuestos diferenciados:
a) El trabajador no reúne la carencia necesaria de ciento ochenta
días establecida en el artículo 130.a) del texto refundido de la
Ley General de la Seguridad Social (TRLGSS/.
En esfe caso, si /a empresa abona la prestación en régimen de
pago delegado y posteriormente el lnstituto Nacional de la Seguridad
Socra/ declara indebida la prestación, la deuda deberá reclamarse al
trabajador y lo será en concepto de prestaciones indebidamente
percibidas.
b) El trabajador agota el plazo máximo de incapacidad temporal
establecido en el artículo 128.1.a) del TRLGSS, se /e deniega
la pensión de incapacidad permanente y es dado nuevamente
de baja con el mismo diagnóstico.
En este caso, si la empresa abona la prestación de incapacidad
temporal en régimen de pago delegado al ser dado de baja tras agotar
el plazo del artículo 128.1 .a) citado y el lnstituto Nacional de la
Seguridad Socra I declara la improcedencia de dicha prestación, la deuda
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deberá reclamarse al trabajador y lo será en concepto de prestaciones
i ndebidamente perci bidas.
c) Abono de prestaciones de incapacidad temporal en régimen de
pago delegado antes del decimosexfo día de baja por
enfermedad común o accidente no laboral o después de
haberle notificado a la empresa la denegación al trabajador del
derecho a la prestación.
En ese supuesto, una vez que la Entidad gestora declara la
improcedencia de la prestación, deberá exigir su reintegro a la empresa
que abonó Ia misma y la deuda tendrá naturaleza de cuotas.
d) lncumplimientos empresariales que exoneran de
responsabilidad directa a la Entidad gestora.
En esfos supuesfos encajarían, entre otros, los incumplimientos
de cotización por los trabajadores y luego deducirse en los boletines de
cotización la incapacidad temporal abonada, siendo pertinente que la
Entidad gestora se dirija, en ese caso, contra el empresario para
reclamar la deuda, que lo sería en concepto de cuofas.
e) Si /a empresa es usuaria del srstema de remisión electrónica
de datos (RED), al proceder a confirmar los datos del parte
médico de baja, el programa le informa si el trabajador acredita
o no el período mínimo de cotización. Por ello, si la empresa
abona en esfe caso la prestación, la Entidad gesfora reclamará
la deuda a dicha empresa en concepto de cuotas.
En definitiva, hay dos supuestos claramente diferenciados.
- Aquellos en que la Entidad gestora se dirige contra el empresario
para reclamarle una cantidad indebidamente deducida en concepto de
pago delegado por incapacidad temporal, que tendrían la consideración
de cuotas de Seguridad Social.
- Aquellos en que la Entidad gestora se dirige contra un trabajador
para reclamar una prestación indebidamente percibida por el mismo y
deducida en los boletines de cotización de la empresa, por no existir
derecho a la percepción de dicha prestación, en cuyo caso la deuda
tiene naturaleza de prestación indebida.
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En consecuencia desde el punto de vista contable, el tratamiento
necesariamente debe ser distinto. Así en el primer supuesto, donde la
deuda tienen naturaleza de cuotas debe reclamarse la deuda al obligado
al reintegro, que es la empresa, mientras que en el caso de que la
deuda tenga naturaleza de prestación indebidamente percibida, la
operatoria debe someterse a lo dispuesto en la Resolución de 22 de
diciembre de 1995, de esta Intervención General, por la que se dictan
las instrucciones contables necesarias para la aplicación y desarrollo de
lo establecido en el Real Decreto 129911995, de 21 de diciembre, del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por el que se desarrolla lo
establecido en la disposición adicional trigésima segunda de la Ley
4211994, de 30 de diciembre sobre impagados, retrocesiones y
reintegros de pagos indebidos de prestaciones del sistema de la
Seguridad Social.
Por tanto, puede concluirse que el Instituto Social de la Marina no
puede dar un tratamiento único a los pagos indebidos en la prestación
de incapacidad temporal, en su modalidad de pago delegado, como
señala el Tribunal de Cuentas, en la medida que los reintegros por
pagos indebidos de estas prestaciones pueden tener distinta naturaleza.
Madrid , 23 de diciembre de 2016
EL INTERVENTOR GENERAL
E LA SEGURIDAD SOCIAL,
Fdo.: Manuel Rodríguez Martínez.
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