STS, 16 de Diciembre de 2002

La Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, en su reunión del día 7 de junio de 2001, adoptó un Acuerdo por el que se declara el incumplimiento de tres expedientes acogidos a la Ley 50/1985, de Incentivos Económicos Regionales, en las zonas de promoción económica de Galicia, Canarias y Castilla y León, por no haber acreditado el cumplimiento de las condiciones establecidas para el disfrute de los mismos, entre los que se encuentra el LE/166/P07 sobre la ayuda concedida a la actora.

Contra dicho Acuerdo ha interpuesto recurso contencioso- administrativo don ANTONIO MARÍA ÁLVAREZ BUYLLA BALLESTEROS, en representación de la mercantil Hullera Vasco-Leonesa, S.A., formalizando demanda mediante escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos que estimó conducentes a su pretensión, suplicó a la Sala "dicte sentencia, y por las razones sobreexpuestas, del siguiente tenor alternativo: 1) Anulando las resoluciones administrativas impugnadas y declarando totalmente cumplimentados los requisitos subvencionales exigidos a Hullera Vasco-Leonesa tras la modificación de los mismos operada en 1994. 2) Anulando las resoluciones administrativas impugnadas y declarando cumplimentados parcialmente, en un 66,66%, los requisitos subvencionales exigidos a Hullera Vasco-Leonesa tras la modificación de los mismos operada en 1994.".

Mediante OTROSÍ DIGO la recurrente solicita, cautelarmente, el recibimiento del presente pleito a prueba "para el hipotético supuesto de que ahora la defensa letrada del Estado considerara improbados extremos que ya la Administración consideró como tales en vía administrativa.".

El Abogado del Estado, cumplimentado el traslado que le ha sido concedido para contestar a la demanda, ha presentado escrito de oposición en el que solicita a la Sala "dicte sentencia en su día por la que se desestime la demanda y se impongan las costas a la recurrente de conformidad con lo establecido en el art. 139.1 de la Ley Jurisdiccional.".

Por Auto de 18 de abril de 2002 la Sala Acuerda: "Fijar la cuantía del presente recurso en INDETERMINADA. No recibir el procedimiento a prueba y continuar el mismo por el trámite de conclusiones, concediendo a la representación procesal del recurrente el plazo de DIEZ DIAS, para que formule las suyas.".

Evacuado el trámite de conclusiones por las partes con el resultado que obra en autos, mediante providencia de fecha 4 de octubre de 2002, se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 4 de diciembre de 2002, en que han tenido lugar.

En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales, que son las correspondientes al procedimiento ordinario.

La Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos resolvió, en su acuerdo de 7 de junio de 2001, declarar el incumplimiento total de las condiciones a las que estaba sujeta la ayuda concedida a la SOCIEDAD ANÓNIMA HULLERA VASCO-LEONESA para un proyecto de ampliación consistente en la explotación de una nueva mina de carbón en La Pola de Gordón y Matallana (León), en el expediente LE/166/P07. Dicha ayuda le había sido concedida, de acuerdo con la Ley 50/1985 y su reglamento aprobado por el Real Decreto 1535/1987 (modificado posteriormente por los Reales Decretos 302/1993 y 2315/1993), así como con el Real Decreto 570/1988, de delimitación de la zona de promoción económica de Castilla-León.

En la resolución individual de 22 de abril de 1992, a la que se remite el acuerdo de concesión de la ayuda de 13 de abril de 1992 (publicado en el BOE del 29 de mayo) para la determinación de las condiciones generales, particulares y especiales a las que se sujeta, se cifraba su importe en 1.349.229.000 pesetas, equivalentes al 7% de la inversión total del proyecto. Además, se consignaba la condición de mantener el empleo en la empresa (1.686 puestos de trabajo) y la de crear y mantener otros 80 puestos de trabajo. En 1994 se accedió a la solicitud de la SOCIEDAD ANÓNIMA HULLERA VASCO-LEONESA y se modificaron los términos de la ayuda. Así, por resolución de 8 de abril de ese año (BOE del 13 de mayo), se fijó la cuantía de la ayuda en 1.959.951.700 pesetas (7% del nuevo monto de la inversión total) y el número de puestos de trabajo a crear en 39. Posteriormente, en la resolución individual de 17 de mayo de 2001 se confirmó esa condición e, igualmente, la de mantener los 1.686 puestos de trabajo existentes. La empresa aceptó, tal como lo había hecho con los contenidos en la resolución de 1992, estos términos.

Finalmente, es de consignar que, instada por la actora una nueva modificación de las condiciones de la ayuda, no fue aceptada su solicitud por la Administración, cuya resolución denegatoria de 5 de abril de 1999 ha sido objeto de recurso contencioso-administrativo 1022/1999, desestimado por la Audiencia Nacional en su Sentencia de 20 de noviembre de 2002.

El expediente de incumplimiento que ha concluido con el acuerdo ahora impugnado, confirmado por desestimación presunta del recurso de reposición que contra él interpuso la actora, se inició, una vez expirado el plazo de vigencia de la ayuda el 31 de diciembre de 1998, tras la prórroga del inicial que vencía el 22 de abril de 1997, a la vista del Informe emitido por la Agencia de Desarrollo Económico de la Comunidad Autónoma de Castilla y León el 30 de agosto de 2000 sobre la ejecución del proyecto. En dicho informe se hace constar que la empresa tenía al finalizar el plazo de vigencia de la ayuda 1.200 puestos de trabajo. Es decir, 525 menos de los debidos, a saber: los 1.686 existentes antes de la ayuda y los 39 que debían crearse y mantenerse.

Ante tales circunstancias, no haber creado y mantenido los nuevos puestos de trabajo comprometidos y no haber mantenido el empleo anterior, el expediente de incumplimiento acabó apreciando que éste alcanza el 100%, lo que condujo a la declaración de incumplimiento total de las condiciones y, por tanto, a la pérdida de los beneficios concedidos en su día que ascendían a 1.959.951.700 pesetas.

El recurso contencioso administrativo se funda en cuatro líneas argumentales en virtud de las cuales se pretende que anulemos el acuerdo impugnado y reconozcamos el derecho de la SOCIEDAD ANÓNIMA HULLERA VASCO LEONESA a percibir la totalidad o, en su caso, parte de la ayuda, concretamente, el 66,66% de la misma.

Esas líneas argumentales son las siguientes.

1. La primera afirma que la actora ha cumplido fielmente las exigencias relativas a la creación de empleo. Sostiene que la exigencia de mantenimiento de los puestos de trabajo anteriores y de creación de otros nuevos ha de referirse no al total de la empresa, sino al proyecto que ha recibido la ayuda. Planteadas así las cosas, dice que en la nueva mina "Hullera amplió la ocupación (...) muy por encima de los treinta trabajadores en que tal exigencia quedó finalmente fijada". Y entiende que el requisito del empleo se refiere solamente a la nueva mina a la vista de que la Decisión nº 2064/86/CECA, de la Comisión, de 30 de junio de 1986, relativa al régimen comunitario de las intervenciones de los Estados miembros a favor de la industria hullera, y las normas internas de la Ley 50/1985 y su desarrollo reglamentario hablan, no de empresas subvencionadas, sino de programas o proyectos subvencionables. A su vez, las resoluciones de concesión y modificación de la ayuda tampoco expresan nada diferente. Por tanto, es al proyecto de ampliación de la explotación a la nueva mina al que han de referirse las condiciones de empleo que la Administración dice se han incumplido.

2. La segunda línea argumental arranca de la afirmación de que, si pese a lo dicho en esa primera línea de defensa, la Sala no acogiera sus alegaciones, no puede imputarse a la actora el incumplimiento del que hablamos. No es posible hacerlo, nos dice, porque lo que ha sucedido es que ha variado el marco político económico del sector del carbón térmico y que, además, se ha dado un conjunto de circunstancias, a las que la empresa es ajena, que han impedido la creación y el mantenimiento de los puestos de trabajo. Aquí menciona la demanda, junto a los efectos de una prolongada huelga en 1991, las consecuencias del cambio del régimen jurídico de las ayudas al carbón que trae consigo la Decisión nº 3632/93/CECA, de la Comisión, de 28 de diciembre de 1993, relativa al régimen comunitario de las intervenciones de los Estados miembros a favor de la minería del carbón. Así, frente a un sistema que contemplaba, en el contexto de un mercado del carbón contingentado con absoluta garantía de venta a precios también predeterminados, el mantenimiento del empleo como uno de los objetivos de las ayudas, se ha pasado a un régimen de precio libre acorde con las condiciones del mercado mundial en el que las ayudas que se contemplan son las inexcusables para que sobrevivan las empresas que reduzcan costes y aumenten su productividad.

   En ese nuevo escenario que trae consigo la Decisión 3632/93/CECA y otras posteriores en el mismo sentido se insertan disposiciones internas como el Real Decreto 2020/1997 y su antecedente el Real Decreto 2203/1995. Y la Orden del Ministerio de Industria y Energía de 20 de diciembre de 1994 que requiere a las empresas un plan estratégico para beneficiarse de las nuevas ayudas, dándose la circunstancia de que, en el de la actora, aprobado por la Administración, se prevén reducciones de empleo. Por eso, se pregunta "¿qué diabólico razonamiento lleva a la Administración a exigir un plan de viabilidad que parte, para tal viabilidad, del disfrute de subvenciones determinadas, para, a continuación, dejar sin efecto, precisamente, las subvenciones que constituían la base de una pretendida viabilidad?". Y concluye señalando que el artículo 7.1 de la Ley 50/1985, al contemplar el incumplimiento de las condiciones, solamente tiene presentes las imputables al beneficiario, al igual que lo hace el artículo 37 del Real Decreto 1535/1987 y, antes, su artículo 35, en la redacción que le ha dado el Real Decreto 302/1993. Completa su argumentación aludiendo a distintas sentencias que se hacen eco del principio de confianza legítima y de la cláusula rebus sic stantibus para concluir que "lo lógico no es sino entender que en la medida que no es imputable el incumplimiento reprochado, sino derivado de un cambio normativo absolutamente perturbador, ninguna pérdida subvencional puede decretarse, resultando lo procedente una modificación subvencional como la que, en su momento se intentó, que es precisamente lo que expresamente se prevé, como solución a estos supuestos, tanto en la Ley 50/1985 como en los Reales Decretos 1535/87 y 302/93".

3. La tercera línea argumental, para el caso de que las anteriores no sean aceptadas, propugna la necesidad de atemperar proporcionalmente las consecuencias del incumplimiento, calificándolo de parcial. En opinión de la actora, debe llegarse a esa solución porque, en realidad, de las tres condiciones particulares a las que se sujetó la ayuda, la inversión comprometida (1), que esa inversión se hiciera por la empresa con fondos propios (2) y la creación y mantenimiento del empleo (3), las dos primeras se han cumplido fielmente. De ahí que el incumplimiento que se ha apreciado solamente suponga un 33,33% del total y que eso conduzca únicamente a la reducción de la ayuda al 66,66 % de la concedida. Concurre a esta interpretación la consideración de que el fomento del empleo no es la única ni la principal finalidad de las ayudas como la que nos ocupa. Fundamenta esta valoración en la Decisión 2064/86/CECA, en que la resolución por la que se desestimó el recurso de reposición contra la denegación de la segunda modificación de las condiciones de la ayuda, no dice que uno de los objetivos prioritarios de la misma sea la creación y/o el mantenimiento del empleo. Asimismo, cita en este mismo sentido la Ley 50/1985 y las normas reglamentarias que la desarrollan. Lo decisivo es, pues, el fomento de la actividad empresarial.

   Termina sosteniendo que la redacción vigente del artículo 37 del Real Decreto 1535/1987 distingue entre el incumplimiento de la finalidad de la ayuda y el incumplimiento de las condiciones. Como no se le ha reprochado en ningún momento el incumplimiento de la finalidad y se admite el cumplimiento parcial de las condiciones, las normas aplicables están permitiendo que "al incumplimiento total de una condición, cual podía ser hipotéticamente nuestro caso, corresponda la revocación total de la subvención pero sólo en el porcentaje que corresponda a esa condición".

4. La demanda erige la última línea de defensa en la afirmación de la ilegalidad sobrevenida de las exigencias de creación y mantenimiento de empleo. Tal efecto se habría producido como consecuencia de los criterios introducidos en las ayudas a la minería del carbón por la Decisión 3632/93/CECA, cuyo artículo 9.7 determina que se adapten a sus reglas las ayudas concedidas al amparo de la Decisión 2064/86/CECA, categoría en la que incluye la actora a la adjudicada a la SOCIEDAD ANÓNIMA HULLERA VASCO LEONESA. De ahí deduce que han de reputarse ineficaces todas las exigencias subvencionales que, basadas en la antigua Decisión, sean incompatibles con la nueva, lo que hace irrelevantes las condiciones relativas a la creación y al mantenimiento del empleo.

Antes de pronunciarnos sobre el fondo del recurso, hemos de rechazar la alegación del Abogado del Estado de que la competencia para conocer de él corresponde al Tribunal Superior de Justicia de Madrid, pues es evidente que lo impugnado es un acto de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos y, según el artículo 12.1 a) de la Ley de la Jurisdicción, a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo le corresponde su enjuiciamiento.

Por lo demás, es claro que el recurso ha de ser desestimado pues ha quedado acreditado el incumplimiento de las condiciones relativas al empleo a las que quedó sometida la ayuda concedida a la actora, condiciones que ella misma aceptó en las dos ocasiones: al adjudicársele en 1992 y tras la modificación de 1994. Incumplimiento que, de acuerdo con el artículo 37.4 del Real Decreto 1535/1987, merece la consideración de total --no ha creado los 39 puestos de trabajo comprometidos, ni mantenido 486 de los 1.686 existentes con anterioridad-- y conlleva la pérdida de los beneficios concedidos. Debemos subrayar que la actora en ningún momento desvirtúa los hechos en los que descansa el acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para los Asuntos Económicos. Más bien se desprende de lo aducido en la demanda y en el escrito de conclusiones que los acepta, si bien discrepa del significado jurídico que a los mismos haya que atribuir.

Y, ciertamente, el alcance jurídico de las circunstancias que aquí concurren no es el que se expone en las líneas argumentales que se trazan en la demanda, según veremos a continuación.

No es verdad, en primer lugar, que la exigencia de mantener el empleo existente con anterioridad y la de la crear y mantener 39 puestos de trabajo se refirieran a la explotación de la nueva mina. La resolución de 8 de abril de 1994, que modifica las condiciones de la ayuda, precisa que el empleo a crear se cifra en 39 puestos de trabajo. Y la resolución individual de 22 de abril de 1994, a la que la anterior se remite para la determinación del régimen particular de la ayuda, precisa que, además de los anteriores, han de mantenerse los 1.686 existentes, los cuales, ciertamente, no existen en la nueva actividad que se va a emprender sino en la empresa. Y a la empresa se refiere el artículo 8 del Real Decreto 1535/1987 cuando, a propósito de los proyectos de ampliación, como el presente, erige la creación de puestos de trabajo en requisito imprescindible para que puedan ser promocionados.

Por tanto, ha de rechazarse la primera línea argumental.

El rechazo de la segunda se impone desde el momento en que sí es imputable el incumplimiento a la SOCIEDAD ANÓNIMA HULLERA VASCO LEONESA. El cambio normativo que aduce no cambia las cosas. Por el contrario, se traduce en un nuevo régimen de ayudas a la minería del carbón del que es expresión el Real Decreto 2020/1997 y el anterior 2203/1995 por éste derogado. En efecto, estas disposiciones traen causa de la Decisión 3632/93/CECA y de ellas se ha beneficiado la actora, que figura en el Anexo I del Real Decreto 2020/1997 entre las empresas que recibieron este tipo de ayudas en 1997.

Aquí nos encontramos, sin embargo, en el marco de las medidas de fomento contempladas en la Ley 50/1985, que persigue la corrección de los desequilibrios regionales mediante los incentivos económicos que prevé. Objetivos que figuran entre los que la Constitución asigna a los poderes públicos en su artículos 40.1, 131.1 y 138, en este último caso en la forma de realización del principio de solidaridad. Y uno de los propósitos básicos de la orientación que la Ley 50/1985 expresa consiste en la creación de empleo, tal como confirma, después, su reglamento. Es en este marco normativo en el que debe situarse el enjuiciamiento de la actuación administrativa impugnada y no en el que la actora pretende situarse.

Por lo demás, no debe ignorarse que la Administración atendió la solicitud de la empresa de modificación de la condición de empleo, reduciendo en más de la mitad el número de puestos de trabajo a crear y mantener: de los inicialmente 80 exigidos a los 39 finales.

En definitiva, no se ha situado a la empresa ante la situación de negarle las subvenciones que precisa para mantener su viabilidad, ni se le ha hecho padecer las consecuencias de los que ella llama razonamientos diabólicos. En realidad, ha recibido los beneficios previstos por las normas que han aplicado en España los criterios comunitarios establecidos en la Decisión de 1993, pero los que en este momento consideramos tienen otra razón de ser. De ahí que no quepa confundir las cosas y proceda aplicar en cada caso la regulación correspondiente.

La misma suerte ha de correr la tercera línea argumental. No cabe la atemperación que reclama la actora pues el artículo 37.4 del Real Decreto 1535/1987 es terminante respecto de las consecuencias del incumplimiento de las condiciones relativas al empleo. Así, dice textualmente que "si el incumplimiento excediera del 50% o tuviera como resultado la destrucción del empleo se entenderá que es total, debiendo reintegrarse todas las cantidades percibidas".

Aquí ha habido ese incumplimiento total: no sólo no se han creado los 39 nuevos puestos de trabajo exigidos, sino que tampoco se ha mantenido el empleo existente con anterioridad a la concesión de la ayuda. Por tanto, no hay modulación posible. Y es que no se puede compartir esa distinción que hace la demanda entre los requisitos exigidos para percibir la cantidad concedida a la actora. El cálculo del 33,33% al que llega es de todo punto improcedente. Y el hecho de que la empresa haya invertido las cantidades comprometidas no altera el resultado desde el momento en que no ha cumplido lo que debía en materia de puestos de trabajo. El artículo 37.4 citado no permite otra solución.

Por lo demás, aun siendo cierto que la creación y el mantenimiento del empleo no es la única finalidad que persiguen los incentivos previstos en la Ley 50/1985, no hay ninguna duda de que constituye uno de los objetivos principales que se proponen. Así se desprende de la propia Ley que relaciona la cuantía de las subvenciones con el empleo creado (artículo 3) y, desde luego, de las normas reglamentarias encaminadas a la aplicación de sus previsiones. El propio preámbulo del Real Decreto 1535/1987 así lo dice y, luego, en sus artículos 3, 8.3 y 37.4, según la redacción que le ha dado el Real Decreto 302/1993, lo confirma. Al igual que lo hace el Real Decreto 570/1988 en sus artículos 4 y 8. La jurisprudencia de esta Sala así lo ha señalado en sus Sentencias de 21 de febrero y 27 de marzo de 1998, 4 de enero, 4 y 19 de octubre de 1999 y 10 de junio de 2001, entre otras. En consecuencia, con independencia de que las normas que hemos de aplicar no distingan entre finalidad y condición a la hora de su incumplimiento, sino que se refieran exclusivamente a ésta última, en el caso que nos ocupa, ciertamente, no se ha satisfecho ni la una ni la otra.

En fin, hemos de rechazar, igualmente, la cuarta línea argumental esgrimida por la demanda. La Decisión 3632/93/CECA no comporta la ilegalidad de las exigencias de creación y mantenimiento de empleo a las que se sujetan los incentivos previstos en la Ley 50/1985. Al margen de cualquier otra consideración, ya hemos dicho que la orientación recogida en aquella decisión comunitaria ha sido recibida en el ordenamiento interno por los Reales Decretos 2203/1995 y 2020/1997, en los cuales se ha previsto un sistema de ayudas diferente al que acoge la concedida en su día a la SOCIEDAD ANÓNIMA HULLERA VASCO LEONESA. Y que el sistema instaurado por la Ley 50/1985 mantiene su vigencia sin que le afecten las nuevas medidas de fomento previstas para la minería del carbón. Se trata, pues, de regímenes de ayudas diferentes, sometido cada uno a sus propias reglas, sin que las nuevas, circunscritas a un ámbito específico, comporten la ilegalidad de las anteriores que se proyectan hacia un conjunto de actividades empresariales más amplio.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace imposición de costas.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,