STS, 21 de Diciembre de 2007
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 21 Diciembre 2007 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Diciembre de dos mil siete.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1.824/2.005, interpuesto por HOTELES GANDÍA, S.A., representada por el Procurador D. Javier Domínguez López, contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 22 de enero de 2.005 en el recurso contencioso- administrativo número 501/2.003, sobre denegación de incentivos económicos regionales (expte. V/736/P12).
Es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado.
En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo ContenciosoAdministrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 22 de enero de 2.005, desestimatoria del recurso promovido por Hoteles Gandía, S.A. contra la Orden del Ministerio de Economía de 3 de abril de 2.003. Por dicha Orden se deniegan los incentivos económicos regionales que habían sido solicitados por la demandante al amparo del Real Decreto 2489/1996, de 5 de diciembre, consistente en una subvención a fondo perdido prevista en el Real Decreto 883/1989, de 14 de julio, en relación con un proyecto de nueva instalación para la actividad hostelera.
Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 1 de marzo de 2.005, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la representación procesal de Hoteles Gandía, S.A. ha comparecido en forma en fecha 21 de abril de 2.005, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que articula en los siguientes motivos:
- 1º, por infracción de los artículos 317 y 318 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, así como de la jurisprudencia, y
- 2º, por infracción de los artículos 1 y 7.1 del Real Decreto 883/1989, de 14 de julio, de delimitación de la zona de promoción económica de la Comunidad Valenciana.
Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia casando la recurrida y, estimando la demanda formulada, declare el derecho de dicha sociedad a recibir una subvención de incentivos regionales por el importe de 105.360,37 euros.
El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 27 de septiembre de 2.006 .
Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime el mismo, confirmando la recurrida en cuanto declara conforme a derecho la resolución impugnada en autos, todo ello con expresa imposición de las costas causadas a la parte recurrente.
Por providencia de fecha 5 de septiembre de 2.007 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 18 de diciembre de 2.007, en que han tenido lugar dichos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala.
Objeto y planteamiento del recurso.
La empresa Hoteles Gandía, S.A. impugna la Sentencia de 22 de enero de 2.005 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional, que desestimó el recurso entablado contra la Orden del Ministerio de Economía de 3 de abril de 2.003 por la que se había denegado el incentivo económico regional que había solicitado.
En lo que al presente recurso importa, la Sentencia recurrida justifica la denegación del recurso contencioso administrativo con los argumentos jurídicos:
"4. En efecto, si bien cierto que en materia de subvenciones al amparo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales y los Decretos que la desarrollan, existe un margen de apreciación de la Administración para otorgarlas o no, ello no es óbice para que, denegada por un motivo concreto, pueda y deba entrarse a comprobar si tal motivo esta fundado en una razón válida, o si, por el contrario, carece de fundamento o incluso contraviene la normativa aplicable. Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2000 expresaba que "en la concesión de beneficios o incentivos regionales puede ocurrir que el órgano decisor esté ...condicionado por el límite de los recursos económicos disponibles, razón por la cual tiene que seleccionar entre las solicitudes concurrentes prefiriendo aquellas que más eficazmente realicen el objetivo de promover el desarrollo regional, razón que justifica la utilización de esta técnica de fomento, ...para paliar a través de ella las consecuencias perjudiciales de los desequilibrios interterritoriales y coadyuvar así a la solidaridad entre las diversas partes del territorio español".
Como antes señalábamos, sostiene la actora la concurrencia en el proyecto presentado de los requisitos previstos en el Real Decreto 883/1989, de 14 de julio, de delimitación de la zona de promoción económica de la Comunidad Valenciana, modificado por el Real Decreto 1334/2001, de 30 de noviembre, ya que se trata de un proyecto de construcción de un hotel de tres estrellas en el municipio de Gandía, actividad promocionable y que cumple con los requisitos previstos en el Real Decreto 883/1989 .
Ahora bien, los requisitos señalados suponen el presupuesto para la concesión de la subvención, pero de su mera concurrencia no se deriva derecho a la percepción de la misma, ya que una vez cumplido estos, es necesaria una actividad de valoración por la Administración, que determine si el proyecto presentado sirve a los fines previstos en el artículo 4º de la propia norma. A tal conclusión ha de llegarse si se observa la redacción del artículo 6º del propio Real Decreto a cuyo tenor los "incentivos regionales ...podrán concederse en la presente zona...", del que resulta:
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La utilización del término "podrá" supone el reconocimiento a la Administración de amplias facultades de apreciación de las circunstancias concurrentes en cada caso concreto, pudiendo optar por la concesión o denegación de la subvención, al tratarse de un indiferente jurídico, aún concurriendo los requisitos exigidos. Tales competencias son, como resulta obvio, de carácter discrecional.
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No obstante, el término utilizado por el precepto en cuestión, en ningún caso da cobertura a una actuación arbitraria de la Administración, proscrita por los artículos 9 y 103 de la Constitución, quedando sometida aquella discrecionalidad a los controles propios de la actividad administrativa de tal naturaleza, entre otros, el cumplimiento del fin señalado por la norma y que constituye el fundamento de la atribución de las competencias administrativas.
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En el presente supuesto, el fin perseguido por la norma, y al que ha de ajustarse la decisión administrativa de la concesión, es el recogido en el artículo 4º del Real Decreto 883/89, de 14 de julio .
Así las cosas, es de señalar, que la denegación de la concesión de la subvención se funda, además, en ser la actividad no subvencionable como consecuencia del Acuerdo del Consejo Rector de 8 de abril de 1997 en el que se contiene una propuesta de criterios de selección para la evaluación de los proyectos presentados, y, en concreto, por lo que se refiere a los alojamientos turísticos en las zonas de litoral. Pues bien, en dicha propuesta, se observa en el apartado relativo a nuevos establecimientos que los criterios de selección se refieren exclusivamente a "construcción de alojamientos de calidad dirigidos a un segmento alto de la demanda (hoteles de 4 ó 5 estrellas y Campings de la primera categoría), por ser el tipo de establecimiento más escaso en dichas zonas". Este criterio era, contrariamente a lo que se señala en la demanda, conocido por parte de la hoy actora, pues precisamente en la documentación aportada por ella misma (informe emitido por la Consellería D#Economía, de la Generalitat Valenciana), se hace referencia precisamente a dicho criterio desfavorable del Consejo Rector de acuerdo con el artículo 7.3 del Real Decreto 883/89 .
Por otra parte en el análisis del proyecto de inversión obrante en el expediente administrativo, dentro de los puntos débiles se señala como un hotel de tres estrellas en la playa de Gandía que está en una zona no declarada como saturada, por ser la declaración de zonas saturadas del año 1989, no supone nada nuevo de interés para el turismo.
En relación con el nivel tecnológico, la valoración de tecnología recogida otorga a la recurrente un cero en todos los conceptos (folio 134 del expediente administrativo). Por otra parte, en la valoración del carácter dinamizador la recurrente obtuvo también un cero en todos los apartados (nos remitimos, como hace el Abogado del Estado, al folio 130 del expediente).
Con tal valoración de cero en los aspectos cruciales, el órgano encargado de la resolución ha tenido en cuenta el informe objetivo de la Subdirección especializada que propuso, en definitiva, la desestimación de la petición de la subvención por la hoy actora.
Por lo demás, tampoco se alega por la actora término de comparación en que fundar una aplicación discriminatoria de la norma, ni otra vulneración jurídica que pudiera fundar la estimación de sus pretensiones, pues su razonamiento, en esencia, consiste en entender, en contra del criterio administrativo, que la actividad reúne los requisitos para ser incentivada, si bien, como hemos visto, la exclusión de la actividad viene determinada por el Acuerdo adoptado por el Consejo Rector en uso de facultades expresamente otorgadas por la norma de aplicación.
Finalmente, el recurrente considera que el informe emitido por el órgano competente de la Comunidad Autónoma, que acompaña a su demanda, es un elemento de prueba privilegiado que avalaría la pretensión que, con carácter subsidiario, formula en la demanda de que se le reconozca la subvención inicialmente solicitada. Pero ello en nada ha de obstar a lo anteriormente razonado, y ello no sólo porque dicho informe no tiene carácter vinculante, como resulta de los artículos 4.3 y 5.1 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales, sino que tampoco dicho informe, matizando lo que se afirma en la demanda, expresa un criterio de la Administración autonómica favorable a la concesión de la subvención, sino que pone de relieve precisamente como puntos débiles, además del criterio desfavorable del Consejo Rector, otro importante, cual es el que la empresa presenta un nivel de fondos propios bajo y un fondo de maniobra negativo." (fundamento jurídico 4)
El recurso de casación se articula mediante dos motivos, ambos amparados en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción. En el primero se aduce la infracción de los artículo 317 y 318 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y la jurisprudencia aplicativa de los mismos, por otorgar validez probatoria a determinados documentos. En el segundo motivo se aduce la infracción de los artículos 1 y 7.1 del Real Decreto 883/89, de 14 de julio, de delimitación de la zona de promoción económica de la Comunidad Valenciana, por error en su aplicación.
Sobre el primer motivo, relativo a la validez probatoria de determinados documentos.
Aduce la parte actora que se han infringido, por inaplicación, los artículos 317 y 318 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al haber otorgado validez probatoria al acuerdo del Consejo Rector de 8 de abril de
1.997, en el que se establecían determinados criterios para la concesión de subvenciones en el territorio de la Comunidad Valenciana, y el análisis del proyecto de inversión obrante en el expediente administrativo. En cuanto al primero, afirma la parte que se trata de una propuesta de criterios de la que no consta quien la formula, ni consta tampoco ninguna certificación de que dichos criterios se hayan aprobados por ningún organismo administrativo competente ni por el propio Consejo Rector; en el documento tampoco consta la firma de funcionario alguno. Entiende por ende la recurrente que se trata de una propuesta de la que no consta que fuese aprobada.
En cuanto al análisis del proyecto de inversión se impugna asimismo su validez como prueba documental por no estar acreditada la fecha ni la firma de la persona que lo realiza, no determinar previamente los criterios de valoración y puntuación y no ser objetivo. El motivo no puede aceptarse. En primer lugar, bajo la cobertura de una impugnación de la validez de dos documentos, la parte está cuestionando la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia, cuestión ajena a la casación, que está encaminada en exclusiva a la recta interpretación y aplicación del derecho. En efecto, la Sala de instancia ha valorado el contenido de dichos documentos como acreditativos de la aprobación de unos determinados criterios de selección de proyectos por parte del Consejo Rector y de la concreta valoración del proyecto presentado por la sociedad recurrente. Sin embargo, mediante el razonamiento que se ha resumido, la parte pretende cuestionar dicha apreciación fáctica sobre su valor probatorio, lo que escapa al alcance del recurso de casación.
En cualquier caso, ni siquiera desde la perspectiva alegada por la actora, de infracción de los preceptos invocados de la Ley de Enjuiciamiento Civil que regulan el valor probatorio de los documentos públicos, puede prosperar el motivo. En efecto, ambos documentos cuentan con el sello de compulsa del funcionario del Ministerio que ha cotejado las copias aportadas con los originales obrantes en el expediente, y no resultan convincentes las dudas que el actor trata de suscitar sobre su autenticidad o sobre su efectiva aprobación. En cuanto a los criterios del Consejo Rector, consta la anotación, que indica el propio actor, sobre la reunión en la que se adoptaron, sin que haya aportado indicio alguno de que dicha reunión no tuviera lugar. Y en cuanto al informe sobre el proyecto de inversión, tiene el formato habitual de dichos documentos y su presencia en el expediente es suficiente como para acreditar tanto su autenticidad como su aprobación, al no existir tampoco indicio alguno en contra. Por lo demás, los argumentos sobre la supuesta falta de objetividad del informe con los que finaliza el motivo entran de lleno en la valoración de su contenido, que son apreciaciones de naturaleza fáctica que en nada cuestionan la validez probatoria del informe.
Sobre el segundo motivo, relativo a los criterios sobre proyectos subvencionables en la Comunidad Valenciana.
Alega la parte recurrente que se han infringido los artículos 1 y 7.1 del Real Decreto 883/1989, de 14 de julio (con modificaciones posteriores), de delimitación de la zona de promoción económica de la Comunidad Valenciana. La infracción se produce, entiende el actor, en la medida en que el segundo de dichos preceptos prevé que serán sectores promocionables los establecimientos hoteleros con incidencia en el desarrollo de la zona.
El motivo debe ser rechazado por los argumentos expuestos por la Sala de instancia, que recuerda que entre los criterios del Consejo Rector de 8 de abril de 1.997 se encuentra la preferencia por los alojamientos de calidad (hoteles de 4 ó 5 estrellas) de entre los admitidos por el artículo 7.1, último párrafo del Real Decreto alegado, mientras que la inversión propuesta es para un hotel de tres estrellas. Siendo la asignación de recursos para subvencionar proyectos de inversión forzosamente limitada, el establecimiento de criterios preferenciales por parte del órgano responsable de otorgarlos es usual para dilucidar los proyectos más beneficiosos para la zona en un determinado momento dentro de los admitidos por la regulación aplicable. El establecimiento de tales criterios entra dentro de la competencia del Consejo Rector (artículos 7.3 y 11 del Real Decreto citado), sirve con objetividad a la aplicación de la normativa reguladora de los incentivos y otorga mayor objetividad a la evaluación de los distintos proyectos. Por todo ello, el rechazo del proyecto del actor no ha vulnerado los preceptos invocados del Real Decreto 883/1.989 .
Conclusión y costas.
De acuerdo con lo expuesto en los anteriores fundamentos de derecho procede desestimar el recurso de casación. Se imponen las costas a la parte recurrente, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción .
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Que NO HA LUGAR y por lo tanto DESESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por Hoteles Gandía, S.A. contra la sentencia de 22 de enero de 2.005 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 501/2.003 . Se imponen las costas de la casación a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Fernando Ledesma Bartret.-Óscar González González.- Manuel Campos SánchezBordona.-Eduardo Espín Templado.-José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Alfonso Llamas Soubrier.-Firmado.-
