STS, 13 de Marzo de 2003
| Ponente | Pedro José Yagüe Gil |
| ECLI | ES:TS:2003:1728 |
| Número de Recurso | 69/2000 |
| Procedimiento | 01 |
| Fecha de Resolución | 13 de Marzo de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
En la Villa de Madrid, a trece de Marzo de dos mil tres.
Visto el recurso de casación nº 69/2000, interpuesto por el Procurador Sr. Gandarillas Carmona, en nombre y representación de Don Jorge G. F. contra la sentencia dictada en fecha 5 de Octubre de 1999, y en su recurso nº 269/96, por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, sobre impugnación de cambio de sistema de actuación, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Corbera de Llobregat, representado por el Procurador Sr. Sorribes Torra. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. de Pedro J. Y. Gil.
PRIMERO.- En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de Don Jorge G. F. se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 28 de Octubre de 1999, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
SEGUNDO.- Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 4 de Enero de 2000, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo.
TERCERO.- El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 31 de Octubre de 2001, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Ayuntamiento de Corbera de Llobregat) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 14 de Enero de 2002, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
CUARTO.- Por providencia de fecha 7 de Febrero de 2003, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 6 de Marzo de 2003, en que tuvo lugar.
QUINTO.- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. de Pedro J. Y. Gil.
PRIMERO.- Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó en fecha 5 de Octubre de 1999, y en su recurso contencioso administrativo nº 269/96, por medio de la cual se desestimó el formulado por Don Jorge G. F. contra el acuerdo del Ayuntamiento de Corbera de Llobregat de fecha 7 de Diciembre de 1995, que aprobó definitivamente el cambio de sistema de actuación de la Unidad de Actuación nº 1 en suelo urbano del Plan General de Ordenación Urbana, que de compensación (establecido en el propio Plan) pasó a ser de cooperación.
SEGUNDO.- El actor recurrió ese acto administrativo en vía judicial, y expuso los siguientes argumentos impugnatorios:
1) En el ordenamiento urbanístico tiene preferencia el sistema de compensación.
2) El cambio de sistema de actuación no está suficientemente justificado.
3) Extemporaneidad del acuerdo de cambio de sistema de actuación en relación con la modificación puntual del Plan General.
4) La zonificación de la Unidad de Actuación no permite la justa distribución de beneficios y cargas.
TERCERO.- La sentencia desestimó el recurso contencioso administrativo. Lo hizo literalmente con base en los siguientes motivos:
"Ninguna de las causas invocadas como invalidantes del acto impugnado pueden prosperar por las siguientes razones: A) La elección de un sistema de actuación es de competencia municipal, según el art. 169.2 del T.R. 1/1.990, sobre normas urbanísticas vigentes en Cataluña, al establecer que "la Administración actuante escogerá el sistema de actuación aplicable según las necesidades, medios económico-financieros con que cuenta, colaboración de la iniciativa privada y otras circunstancias que concurran, dando preferencia a los sistemas de compensación y cooperación, salvo que por razones de urgencia o necesidad exijan la expropiación", es decir, que la elección del sistema por el Ayuntamiento dispone de un margen de discrecionalidad en orden a la apreciación de los factores enunciados al decidirse en tal sentido, y si bien la jurisprudencia declara con reiteración que, en la normativa urbanística tiene carácter preferente el sistema de compensación a la hora de elegir el sistema de actuación, ello no es óbice para que, concurriendo motivos que lo justifiquen ejerza la Administración actuante su facultad electiva por concurrir circunstancias que justifiquen la sustitución de un sistema por otro, como cabalmente se ha realizado, formulando paralelamente una modificación del P.G.O. como veremos en la siguiente motivación; B) La circunstancia de la invialidad de la compensación viene avalada por la falta de desarrollo del PERI, una vez transcurridos ocho años de la primera elección de sistema sin que se hubiera podido proceder a su ejecución, por lo que al no ser el nuevo sistema ni ilógico ni innecesario, habida cuenta del convenio suscrito por los titulares mayoritarios de la U.A. nº1 es totalmente correcta la sustitución del sistema inicialmente elegido conforme a los dictados del art. 153 del Reglamento de Gestión Urbanística al facilitar la iniciativa privada el cambio operado con su cooperación utilizando el procedimiento establecido en el art. 155 del Reglamento citado; C) Por los anteriores argumentos y por la existencia de dos expedientes dirigidos, uno, a la Modificación del P.G.O. de Corbera de Llobregat en el ámbito de la U.A. nº1 y, otro, en el que se produce la aprobación inicial de cambio de sistema de actuación, sustituyendo el de compensación por el de cooperación, no se acredita en que consiste la extemporaneidad denunciada, cuando tales procedimientos no sólo son compatibles sino también los específicamente establecidos en la normativa urbanística para que produzcan sus naturales efectos; y D) Por último, se denuncia que la zonificación de la U.A. nº 1 no permite una justa distribución de beneficios y cargas, cuestión irrelevante en la presente litis puesto que ello no es el objeto del acto impugnado, máxime si se tiene en cuenta que dicha cuestión, tal y como se formulaba, no se alcanza a comprender porque ello es diferente en la ejecución de uno y otro sistema, de lo que, por supuesto, no se ha propuesto ni practicado ninguna diligencia de prueba".
CUARTO.- No existe la causa de inadmisión que alega la parte recurrida. En el escrito de preparación se citan preceptos de normas estatales (artículos 152, 155-2 y 158-1 del Reglamento de Gestión Urbanística), y en el de interposición se citan como infringidos esos mismos preceptos, (junto a otros que, como veremos a continuación, no lo son y que, por ello, no pueden fundar motivos de casación).
QUINTO.- Contra la sentencia ha formulado la parte actora recurso de casación, en el cual esgrime cuatro motivos de casación.
de ellos, los números 1 y 3 exponen la infracción de preceptos autonómicos, a saber, los artículos 4.2, 35, 50-1-c) y 50-2 del decreto Legislativo nº 1/90, Texto Refundido sobre la Legislación urbanística vigente en Cataluña. Por lo tanto, se trata de motivos que han de ser rechazados, ya que, de conformidad con lo establecido en los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98, de 13 de Julio, no puede discutirse en casación la interpretación que la Sala de instancia haya hecho de normas autonómicas.
SEXTO.- Los dos motivos restantes (a saber, infracción de los artículos 152, 155-2 y 158-1 del Reglamento de Gestión Urbanística y de la jurisprudencia que exige la modificación del Plan para cambiar el sistema de actuación cuando está fijado en el propio Plan), deben ser estimados.
La jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 4 de Febrero de 1987 y 30 de Noviembre de 1998) tiene declarado lo siguiente:
"El problema radica en dilucidar si el acto de modificación del Sistema de Actuación previsto en las Normas Subsidiarias de Planeamiento es una modificación del planeamiento y su tramitación se rige por lo establecido en el artículo 49, o, por el contrario, y como mantiene el voto particular y la Administración apelante, se rige por lo establecido en el artículo 118 del T.R.L.S. y 155 y 36 y 38 del Reglamento de Gestión".
Es evidente la existencia de doctrina contradictoria del T.S. aunque mayoritariamente se incline por la tesis de que la modificación del Sistema de Actuación, cuando este ha sido previsto en el Plan ha de seguirse por las normas procedimentales que regulan la aprobación de los planes.
En nuestra opinión el artículo 118 del T.R.L.S. no presta suficiente apoyo a la tesis del ente apelante. En primer término, porque el texto citado regula el procedimiento de "delimitación de polígonos y unidades de actuación", y que "no se contuviere en los Planes" en tanto que en el caso aquí enjuiciado es la modificación de un Sistema de Actuación no delimitación de polígono, y, además, previsto en el Plan. En segundo lugar, el decreto-Ley 16/81 de 16 de Octubre no presta tampoco cobertura suficiente a la tesis pretendida, pues su artículo cinco, aparte de sólo ser aplicable a los municipios de más de 50.000 habitantes se refiere en su párrafo primero a instrumentos de planeamiento como Planes Parciales y Planes Especiales que se ajusten al Plan General, en tanto que aquí se cuestiona la modificación de Normas Subsidiarias. Por su parte, el apartado segundo de este artículo quinto se refiere a competencia de los Ayuntamientos para aprobar los "instrumentos de reparcelación y compensación", lo que, claramente, es distinto de la aprobación del "sistema de ejecución" que es lo que en este pleito se controvierte. Finalmente, ninguna cobertura presta el artículo sexto, que se refiere a "Planes Parciales y Especiales" que desarrollan el planeamiento general, Estudios de detalle, Proyecto de Urbanización y de delimitación de Polígonos o Unidades de Actuación, pues, como hemos dicho, estamos en presencia de un instrumento de planeamiento que son las Normas Subsidiarias y de la determinación del Sistema de Actuación, y no de la "delimitación de Polígonos".
Tampoco el artículo 155 del Reglamento, en su conexión con el artículo 38 del mismo texto legal, ofrece apoyatura a la tesis pretendida pues es evidente que el procedimiento regulado en el artículo 38 excluye la delimitación poligonal cuando esta estuviere contenida en los planes (inicio del artículo 38.1 del Reglamento).
Entendemos que esta explicación y razonamiento derivado de los textos legales tiene una motivación profunda. Si en el sistema legal el artículo 119.2 habilita a la Administración actuante a que elija el sistema de actuación, y esta opción se ejercita en el Plan, si el artículo 56 del Reglamento de Planeamiento posibilita que en el ámbito del Plan (en est caso Parcial) el Sistema de Actuación pueda ser el mismo o distinto; y si la Administración ha de justificar el sistema elegido, en función de los medios económico-financieros con que cuente, iniciativa particular permitida, necesidades de suelo y urgencia de la urbanización, estructura de la propiedad, y demás circunstancias concurrentes, parece razonable concluir que cuando por cualquier circunstancia la opción inicialmente elegida resulta fallida, el autor del planeamiento se reserva la posibilidad de volver a elegir el sistema de actuación. La conclusión que de ello se deriva, es la de que se está en presencia de una modificación de las previsiones inicialmente concebidas en el Plan, que ha de sujetarse al procedimiento de las modificaciones del Plan. Teóricamente hasta sería posible el volver a acordar el Sistema de Compensación si se modifican "los términos y condiciones previstas en el Plan", operación que, indudablemente, sólo puede llevar a efecto el autor del Planeamiento".
SÉPTIMO.- La aplicación de esos argumentos al caso presente conduce a la estimación del recurso de casación, ya que el Ayuntamiento de Corbera de Llobregat aprobó el cambio de sistema de actuación sin que previamente se hubiera modificado en ese punto el Plan General, por el procedimiento legalmente establecido.
Esta exigencia de modificación del Plan cede en un único supuesto, a saber, cuando, fijado por el Plan el sistema de compensación, y hecho el requerimiento a que se refiere el artículo 158 del Reglamento de Gestión Urbanística, los propietarios no presentan los proyectos de Estatutos y de Bases de Actuación, supuesto en el que, ante la frustración de los designios del Plan, la norma permite el cambio de sistema de actuación por un simple expediente dirigido exclusivamente a ese fin. Pero no es éste el caso de autos, en que el Ayuntamiento ha variado el sistema de compensación sin hacer el requerimiento que aquél precepto exige, y, por lo tanto, infringiéndolo claramente.
Todo lo cual acarrea la estimación del recurso contencioso administrativo.
OCTAVO.- Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en costas (artículo 139-2 de la Ley Jurisdiccional 29/98) y no existen razones para hacerla respecto de las de instancia.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución. Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 69/2000 formulado por Don Jorge G. F. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en fecha 5 de Octubre de 1999 y en su recurso contencioso administrativo nº 269/96, y en consecuencia:
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- Revocamos dicha sentencia.
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- Estimamos el recurso contencioso administrativo nº 269/96 formulado por el Sr G. F. contra el acuerdo del Ayuntamiento de Corbera de Llobregat de fecha 7 de Diciembre de 1995 que aprobó el cambio de sistema de actuación de compensación a cooperación de la Unidad de Actuación nº 1 del Plan General, acuerdo que declaramos disconforme a derecho y que anulamos.
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- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las del presente recurso de casación. que se publicará en la Colección Legislativa
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