STS, 17 de Diciembre de 2004

La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 17 de Septiembre de 1998 y en el recurso antes referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Estimar parcialmente el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Autopista Vasco- Aragonesa CESA contra las Resoluciones del Tribunal Económico Administrativo Central de 5 de Julio y 6 de Septiembre de 1995, a que las presentes actuaciones se contraen y en consecuencia: a) Confirmamos la Resolución del TEAC de 5 de Julio de 1995. b) Revocamos, en parte, la Resolución del TEAC de 6 de Septiembre de 1995, confirmando el apartado de su parte dispositiva sobre deducción del coste de construcciones de las áreas de servicio y puestos de peaje, y anulando sus restantes pronunciamientos. En su lugar, declaramos la anulación de los valores recurridos, ordenando a la Administración competente que proceda a su sustitución por otros calculados con arreglo a los parámetros resumidos al final del fundamento de derecho tercero, con las consecuencias jurídicas inherentes a tal declaración. Sin expresa imposición de costas.".

Contra la anterior sentencia, el Abogado del Estado y la representación de Autopista Vasco Aragonesa C.E.S.A., prepararon sendos recursos de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, los recurrentes formularon escritos de interposición, que articularon sobre la base de los siguientes motivos de casación, de un lado, la entidad Autopista Vasco Aragonesa C.E.S.A., al amparo de dos motivos: "Primero.- Al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la doctrina legal aplicables a las cuestiones objeto de debate. En este motivo denunciamos la vulneración de los artículos 33.3 y 133.1 de la Constitución Española, 10 de la Ley General Tributaria y 66 y 67 de la Ley de Haciendas Locales, por su inaplicación en los Acuerdos recurridos. Segundo.- Al amparo del artículo 95.1.4º de la LJCA por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables a las cuestiones objeto de debate. Denunciamos nuevamente la vulneración de los artículos 66 y 67 de la Ley de Haciendas Locales y de los artículos 156 de la Constitución Española y 4.4º. Uno de la Ley 12/1981, de 13 de Mayo, de aprobación del Concierto Económico con el País Vasco y 67 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de Agosto y 2, 5, 61 de la Ley 28/1990, de 26 de Diciembre, aprobatoria del Convenio Económico Estado-Navarra.".; de otro, la Administración del Estado, por tres motivos: "Primero.- La sentencia de instancia infringe los artículos 66 y 67 de la Ley de Haciendas Locales en relación con los artículos 18 de la Ley de Autopistas de 10 de Mayo de 1972, 534 y 535 del Código Civil. Este motivo se invoca al amparo del artículo 95.1.4º de la LJCA de 1956, en redacción de 1992, equivalente al vigente artículo 88.1 d) de la LJCA 98 por infracción de norma jurídica. Segundo.- La sentencia recurrida infringe los artículos 66 y 67 de la Ley de Haciendas Locales en relación con las normas 12, 13, 14 y 20 de la Orden Ministerial de 28 de Diciembre de 1989 que recoge las Normas técnicas de valoración y cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana. Este motivo se invoca al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional de 1956, redacción de 1992, equivalente al vigente artículo 88.1 d) de la vigente Ley Jurisdiccional, por infracción de normas del ordenamiento jurídico. Tercero.- La sentencia recurrida infringe los artículos 66 y 67 de la Ley de Haciendas Locales en relación con la norma 12 de la Orden Ministerial de 28 de Diciembre de 1989 que recoge las Normas técnicas de valoración y cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana. Este motivo se invoca al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional de 1956, redacción de 1992, equivalente al vigente artículo 88.1 d) de la vigente Ley Jurisdiccional, por infracción de normas del ordenamiento jurídico.". Terminaron suplicando la estimación del recurso y que se anule la sentencia recurrida.

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 1 de Diciembre pasado, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado de la Sala

Se impugna, mediante este recurso de casación, interpuesto, de un lado, por el Procurador D. Manuel Márquez de Prado y Navas, en nombre y representación de Autopista Vasco Aragonesa, C.E.S.A., y de otro, por el Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración General del Estado, la sentencia de 17 de Septiembre de 1998 de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, por la que se estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo número 952/95 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.

El citado recurso había sido interpuesto por la Autopista Vasco Aragonesa, CESA, contra acuerdo del Consejo Territorial de la Propiedad Inmobiliaria de La Rioja por el que se aprobaron las Ponencias Complementarias de Valores de los bienes inmuebles de naturaleza urbana de los municipios Agoncillo, Alcanadre, Aldeanueva de Ebro, Alfaro, Ausefo, Briones, Calahorra, Cenicero, Fuenmayor, Galilea, Gimeleo, Haro, Lardero, Murillo de Río Leza, Navarrete, Ollaurri, Padrejón, Rincón de Soto, Rodezno, San Asensio, y Villamediana, referidas todas ellas a los tramos de la autopista A-68 que transcurren por los respectivos términos municipales, excepto la del municipio de Logroño, que se refiere, además a determinados bienes inmuebles que han experimentado un cambio de su naturaleza.

La sentencia de instancia pronunció el siguiente fallo: "Estimar parcialmente el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Autopista Vasco- Aragonesa CESA contra las Resoluciones del Tribunal Económico Administrativo Central de 5 de Julio y 6 de Septiembre de 1995, a que las presentes actuaciones se contraen y en consecuencia: a) Confirmamos la Resolución del TEAC de 5 de Julio de 1995. b) Revocamos, en parte, la Resolución del TEAC de 6 de Septiembre de 1995, confirmando el apartado de su parte dispositiva sobre deducción del coste de construcciones de las áreas de servicio y puestos de peaje, y anulando sus restantes pronunciamientos. En su lugar, declaramos la anulación de los valores recurridos, ordenando a la Administración competente que proceda a su sustitución por otros calculados con arreglo a los parámetros resumidos al final del fundamento de derecho tercero, con las consecuencias jurídicas inherentes a tal declaración. Sin expresa imposición de costas.".

No conformes con ella tanto la demandante de la instancia como el Abogado del Estado interponen el recurso de casación que decidimos.

La cuestión debatida ya ha sido, en algunos aspectos al menos, sometida a la decisión de esta Sala.

Para el estudio sistemático de las cuestiones a resolver procederemos a un análisis separado de la problemática que cada recurso de casación plantea.

En primer lugar el demandante en la instancia esgrime el siguiente motivo: "Primero.- Al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la doctrina legal aplicables a las cuestiones objeto de debate. En este motivo denunciamos la vulneración de los artículos 33.3 y 133.1 de la Constitución Española, 10 de la Ley General Tributaria y 66 y 67 de la Ley de Haciendas Locales, por su inaplicación en los Acuerdos recurridos.".

El citado motivo no es distinto del formulado en el recurso de casación número 8726/98, resuelto en la sentencia de 17 de Marzo de 2004 y el esgrimido en el recurso número 3480/99 y decidido en la sentencia de 19 de Julio de 2004.

En las sentencias citadas afirmábamos: "SEGUNDO.- La sentencia que se impugna no vulnera los preceptos que se citan en el primero de los motivos de casación.

No se infringen los textos constitucionales invocados porque dichos preceptos no vuelven a ser mencionados en el desarrollo del motivo, lo que demuestra que su cita es puramente programática al no razonarse la infracción que de ellos la sentencia contiene. En cualquier caso, no ha de olvidarse que la determinación del valor de un bien inmueble (en este caso una autopista), a los efectos de fijación de la base del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, no puede suponer, por su propia naturaleza, un desconocimiento de la propiedad privada, ni una negación de la función social de estos bienes inmuebles, ni una privación injustificada de dichos bienes, siendo estos los valores jurídicos protegidos en el primero de los preceptos constitucionales invocados, lo que hace imposible la infracción que se denuncia.

Tampoco se ha transgredido el artículo 133.1 de la C.E., el otro precepto que se considera infringido, que reconoce al Estado la potestad exclusiva de establecer tributos mediante ley, pues el Impuesto de Bienes Inmuebles ha sido instituido mediante ley. Por su parte, el Tribunal Constitucional ha reconocido que no se vulnera este principio cuando se remite al reglamento la posibilidad de delimitar los elementos configuradores de la base imponible (STC 221/92 de 11 de Diciembre). En este caso no es la potestad reglamentaria quien ha fijado los criterios de determinación de la base imponible sino la propia ley en los preceptos que se invocan en el motivo (artículos 66 y 67 de la L.H.L). En ellos se establece como base imponible del inmueble el valor catastral, que en ningún caso puede exceder el valor de mercado. A su vez, la fijación del valor catastral cuando de suelos urbanos se trata, como es el caso, se integra por el valor del suelo y el de las construcciones, estableciendo el apartado tercero del precepto los diferentes criterios que han de ser tenidos en cuenta, entre los que se mencionan: "Para calcular el valor de las construcciones se tendrán en cuenta, además de las condiciones urbanístico-edificatorias, su carácter histórico-artístico, su uso o destino, la calidad y la antigüedad de las mismas y cualquier otro factor que pueda incidir en el mismo.".

Por su parte, el artículo 70.2 establece: "A tal fin, se realizará, previamente, una delimitación del suelo de naturaleza urbana ajustada a las disposiciones urbanísticas vigentes, que será publicada por medio de edictos. No obstante lo anterior, en aquellos términos municipales en los que no se hubiese producido variación de naturaleza del suelo, no se precisará dicha nueva delimitación. En todo caso los actos aprobatorios de delimitaciones del suelo serán recurribles en vía económico- administrativa sin que la interposición de la reclamación suspenda la ejecutoriedad del acto.".

De este modo el marco normativo que regula la fijación de valores objeto de impugnación ha sido respetado, aunque las dificultades de su aplicación práctica han derivado de la singularidad y especificidad del bien objeto de valoración, pero sin que de esta singularidad y especificidad puedan aceptarse afirmaciones tendentes a sostener la falta de cobertura de los criterios de valoración adoptados, pues la peculiaridad y excepcionalidad de los bienes cuya base imponible se cuestiona impide que se puedan ofrecer criterios de valoración más precisos que los fijados legalmente (ya mencionados). En el supuesto analizado la Orden de 28 de Diciembre de 1989 en su apartado tercero dispone: "En el caso de inmuebles que excedan del ámbito territorial de un municipio o cuyas características especiales impidan su valoración, de acuerdo con el procedimiento establecido con carácter general en las normas técnicas incluidas en el anexo a la presente Orden, se individualizará en la Ponencia de Valores el procedimiento específico para su valoración, concretándose los inmuebles a los que dicho procedimiento será de aplicación.". Como éste es el mecanismo seguido por el precepto impugnado ha de rechazarse el motivo.".

En virtud del principio de unidad de doctrina, y por considerar válidos los razonamientos en su día expuestos, procede rechazar el motivo analizado.

El segundo de los motivos alegados también fue objeto de análisis en las sentencias citadas, pues su formulación es coincidente con la que sirvió a aquellos recursos, y es del siguiente tenor: "Segundo.- Al amparo del artículo 95.1.4º de la LJCA por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables a las cuestiones objeto de debate. Denunciamos nuevamente la vulneración de los artículos 66 y 67 de la Ley de Haciendas Locales y de los artículos 156 de la Constitución Española y 4.4º. Uno de la Ley 12/1981, de 13 de Mayo, de aprobación del Concierto Económico con el País Vasco y 67 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de Agosto y 2, 5, 61 de la Ley 28/1990, de 26 de Diciembre, aprobatoria del Convenio Económico Estado-Navarra.".

Para rechazar tal motivo razonamos del modo siguiente: "TERCERO.- La desestimación del segundo motivo de casación se impone, no sólo porque, al igual que en el primero de los motivos, el recurrente no vuelve a hacer mención de los textos legales invocados sino porque la pretensión que formula es inviable.

El recurso contencioso tiene un contenido específico, que es el que se deriva del acuerdo impugnado. Por eso no puede extenderse el pronunciamiento que se solicita a acuerdos que no son objeto de impugnación. Lo discutido es el acuerdo de la Ponencia de Valores de Zaragoza (en este recurso provincia de Zaragoza) razón por la que otros acuerdos, de otras ponencias de valores, acerca de bienes que tengan idéntica naturaleza, quedan extramuros del recurso.

Distinto tratamiento merecería la impugnación que pretendiera la anulación del acto impugnado por una diferente valoración de bienes iguales y sin que se justifique esa diferencia valorativa.

Pero en esa hipótesis lo que habría de alegarse sería la vulneración del principio de igualdad, sujetándose a las limitaciones propias de esta alegación, lo que tampoco se ha hecho.

En mérito de lo razonado procede también la desestimación del motivo analizado.".

Por lo expuesto, el motivo analizado ha de ser rechazado, y en consecuencia desestimado el recurso de casación interpuesto por el demandante.

Pasando a analizar el recurso de casación formulado por el Abogado del Estado, son tres las cuestiones que en él se combaten. Aplicación del coeficiente "M", deducción del importe de las Obras correspondientes a la Ronda Norte de Zaragoza, que no se integran en el sustrato físico de los bienes valorados, y, finalmente procedencia de la deducción del coste de reposición de servicios.

En lo que respecta al coeficiente "M" en el tercer fundamento de la sentencia de 19 de Julio de 2004 afirmábamos: "Por su parte en el recurso de casación formulado por el Abogado del Estado se argumenta que la sentencia recurrida infringe la Orden de 28 de Diciembre de 1989. Cuando se trata de inmuebles de características especiales el procedimiento a seguir no es de las reglas primera y segunda sino el especial que se regula en el artículo tercero, por lo que no resultan aplicables los coeficientes correctores previstos para el procedimiento general, concretamente, el "M" aplicado por la sentencia.

La norma tercera de la citada Orden prescribe: "En el caso de inmuebles que excedan el ámbito territorial de un Municipio o cuyas características especiales impidan su valoración, de acuerdo con el procedimiento establecido con carácter general en las normas técnicas incluidas en el anexo a la presente Orden, se individualizará en la ponencia de valores el procedimiento específico para su valoración concretándose los inmuebles a los que dicho procedimiento será de aplicación.".

El análisis del citado precepto permite entender que el procedimiento especial que la Orden contempla exige una valoración de todas las circunstancias concurrentes en el inmueble litigioso.

Se trata, por tanto, de una cuestión de hecho y que guarda una extraordinaria concordancia con la exigencia establecida en los artículos 66 y 67 de la L.H.L. de tomar en consideración cualquier factor que pueda incidir en la valoración del inmueble.

Sentado lo precedente (la naturaleza fáctica de la cuestión discutida y la exigencia de que el procedimiento de valoración tome en consideración todo factor que incida en el valor del bien) es evidente la necesidad de desestimar el recurso, pues la sentencia recurrida en su tercer fundamento afirma: "Tal coeficiente (el "M") no ha sido aplicado en la valoración que nos ocupa.".

Este coeficiente, el "M", toma en consideración una circunstancia específica del inmueble, la concesión que sobre él gravita. Si una valoración no ha tomado en consideración esta circunstancia, como la sentencia afirma, es evidente la insuficiencia e incorrección de la valoración efectuada.

Este pronunciamiento fáctico de la sentencia de instancia impide su revisión en casación. No se trata, pues, de una interpretación de la Orden Ministerial alegada en el motivo de casación, sino de que el procedimiento especial regulado en el artículo tercero de la O.M. invocada ha de contener una valoración del hecho de la concesión, pues el mismo es relevante a la hora de determinar el verdadero valor del bien que es lo requerido por la ley. Como no se ha hecho ni por el procedimiento especial, ni por la aplicación del coeficiente "M", es ajustada a derecho la sentencia de la Audiencia Nacional y procede desestimar el recurso interpuesto por el Abogado del Estado.

El éxito del recurso del Abogado del Estado, exigía acreditar que la naturaleza concesional de los bienes ha sido tenida en cuenta en el procedimiento especial de valoración seguido. Tal circunstancia ni siquiera ha sido alegada, y es expresamente negada por la sentencia que se recurre.".

Dicha doctrina es aplicable a este recurso, pues también aquí la sentencia recurrida sostiene que la naturaleza concesional del bien valorado (que es el parámetro al que el coeficiente "M" se refiere) no ha sido tomada en consideración.

Lo razonado comporta la necesidad de desestimar el motivo estudiado.

Por lo que hace al motivo destinado a demostrar la procedencia de incluir en el valor de los bienes inmuebles controvertidos el importe de la Ronda Norte de Zaragoza, acertadamente reconoció la Sala de instancia que la Ronda Norte de Zaragoza, en cumplimiento del contrato concesional suscrito, fue construida por la demandante para ser entregada a la Administración, no integrándose en la titularidad concesional, y por tanto no siendo aprovechada por ésta. Por ello, no cabe incluir en la valoración catastral de la autopista, el coste de inversión que la demandante realizó para la construcción de la Ronda Norte de Zaragoza, puesto que dicho tramo no se ha integrado en la titularidad concesional. De este modo, no puede someterse a gravamen lo que no se integra en el sustrato físico del bien sobre el que gravita el hecho imponible.

Distinta suerte merece la cuestión referente a la exclusión del coste que se deriva de la reposición de servicios.

En nuestra opinión el coste de la reposición de servicios constituyó, en su día, un incremento del justiprecio. La expropiación de los bienes comportaba la reposición de determinados servicios, y esta reposición incrementaba el coste de la expropiación, y se encontraba indisolublemente unida a los bienes expropiados, con independencia de que en la actualidad dichos servicios no formen parte ni se integren en los bienes expropiados, y tampoco en el sustrato físico de los bienes gravados.

Estimamos que la diferencia con la hipótesis precedente (referida a la Ronda Norte) es patente. Los terrenos de la Ronda Norte nueva no han formado nunca parte del bien valorado, como tampoco del justiprecio, ni del coste de la obra valorada; por el contrario, el coste de reposición de los servicios ha estado indisolublemente unido al coste de construcción de la autopista, sin que el hecho de que en la actualidad sean bienes distintos de los inmuebles valorados resulte relevante para la válida exclusión de su importe.

Por lo razonado, procede estimar en este punto el recurso del Abogado del Estado declarando la conformidad a derecho en este extremo de los actos impugnados.

En punto a las costas, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, procede su imposición de las mismas a la entidad Autopistas Vasco-Aragonesa, CESA, dada la desestimación que de su recurso se acuerda. Por el contrario, y como consecuencia de la estimación parcial que se decide del recurso interpuesto por el Abogado del Estado, no procede hacer expresa imposición de las costas causadas en casación del recurso interpuesto por éste.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,