STS, 29 de Enero de 1997
| Ponente | JOSE MARIA RUIZ-JARABO FERRAN |
| Número de Recurso | 3167/1992 |
| Fecha de Resolución | 29 de Enero de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Enero de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de apelación nº 3167/92, interpuesto por la representación procesal de Dª Antonia contra la sentencia dictada, con fecha 31 de enero de 1992, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, desestimatoria del recurso número 1154/91 (antiguo 1010/91) de dicho orden jurisdiccional, promovido frente a la resolución del Tribunal Económico Administrativo Provincial de Cantabria, por la que se desestimaba el recurso interpuesto contra Acuerdo de 26 de febrero de 1986 del Ayuntamiento de Santander -que ha comparecido en esta alzada como parte apelada-, que a su vez desestimaba el recurso interpuesto contra liquidación del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos.
En la indicada fecha de 31 de enero de 1992, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia en el recurso número 1154/91 (antiguo 1010/87) de dicho orden jurisdiccional, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo promovido por el Procurador Sr. Nuño Palacios, en nombre y representación de Antonia , contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Provincial de Cantabria de 18 de septiembre de 1987 (reclamación 1099/86), por la que se desestimaba la reclamación económico administrativa formulada contra la liquidación del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos (expediente 4551/84), practicada por el Ayuntamiento de Santander el 10 de septiembre de 1985, correspondiente a la transmisión de un solar sito en la Avenida de Candina, de esta capital, así como contra la desestimación del recurso de reposición planteado, por resolución de 26 de febrero de 1986, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".
Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes Fundamentos de Derecho: "SEGUNDO: Se debate en el proceso la conformidad a Derecho de la resolución del Tribunal Económico Administrativo Provincial de Cantabria de 18 de septiembre de 1987 (reclamación 1099/86), por la que se desestimaba la reclamación económica administrativa formulada contra la liquidación del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos (expediente 4551/84), practicada por el Ayuntamiento de Santander el 10 de septiembre de 1985, correspondiente a la transmisión de un solar sito en la Avenida de Candina, de esta capital, así como contra la desestimación del recurso de reposición planteado, por resolución de 26 de febrero de 1986.
La mayor parte de la demanda, como ocurre en las actuaciones administrativas preliminares, se centra en la posible inconstitucionalidad de la liquidación, por cuanto grava un inexistente aumento de valor en la finca transmitida. Se basa para ello en el incremento obtenido entre los valores unitarios inicial y final asignados por el Ayuntamiento de Santander a las anualidades correspondientes, en relación con el aumento experimentado en el coste general de la vida, según resulta de las estadísticasoficiales.
Se censura, por tanto, el incumplimiento de lo proclamado en el art. 31 de la Constitución, que exige que los tributos sean un reflejo de la capacidad económica, al tiempo que proscribe que aquéllos tengan alcance confiscatorio. La explicación técnica dada por el Ayuntamiento, así como por el Tribunal Económico Administrativo Provincial, se basa en que la previsión contenida en el art. 92.5 del Real Decreto 3250/76, de 30 de diciembre, según el cual el importe del valor inicial podría ser corregido automáticamente por la Administración gestora del Impuesto, con arreglo a los índices ponderados del coste de la vida, quedó reemplazada por el art. 4 del Real Decreto-Ley 15/78, de 7 de junio, que autorizaba al Gobierno para establecer las correcciones monetarias que las razones de política económica exijan, en la determinación del valor inicial del período de imposición.
Esta explicación es satisfactoria desde el punto de vista de las exigencias constitucionales de que deben estar revestidas todas las manifestaciones de la potestad tributaria. En realidad, los índices de valores publicados por los Ayuntamientos que sirven de base a la determinación del valor inicial y final, cuya diferencia se concreta en la base imponible, constituyen elementos ponderados de valoración que no necesariamente responden en todo caso a los valores de mercado, que serán preferidos siempre que aparezcan respaldados por una sólida prueba. Nada prueba el actor respecto al verdadero incremento del valor de la finca, a fin de precisar si ciertamente es menor que el aumento del coste de la vida (en el que, por otra parte, se integra el incremento de los precios inmobiliarios).
Como quiera que, por otra parte, el Gobierno no ha hecho uso de las facultades de corrección monetaria a que le autorizaba el Real Decreto 15/78, que desapoderaba a las Corporaciones Locales para revisar automáticamente los valores iniciales, de conformidad con las subidas o disminuciones en el sistema general de precios, no es posible la exigencia que el recurrente reclama de que se hubiera procedido de tal modo.
La segunda de las pretensiones se refiere a la incorrecta determinación de los valores inicial y final, como consecuencia en el primero de los casos, de las mejoras introducidas en la finca, consistentes en la realización del relleno de terreno marismeño, obra que, por cierto, también pretende el actor que sirva de base a la mengua del precio final, por razón de las dificultades de sustentación que oponen los terrenos de tales características. No es posible acceder a lo pedido, por cuanto ninguna de ambas realidades, o sea, la naturaleza del terreno y las características físicas del mismo, así como la realización de obras de mejora en el solar han quedado probadas en las actuaciones. La forma cuadrangular del solar y la diferencia de dimensiones entre el frente y el fondo no justifica, como acertadamente estimó el Tribunal Económico-Administrativo Provincial en su resolución, la rebaja en el valor inicial a que el demandante aspira".
Contra la citada sentencia, la representación procesal de Maber Construcciones, S.A., interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por las dos partes personadas sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día veintiocho del corriente mes de enero, fecha en la que tuvo lugar el acto.
El único punto objeto de controversia que plantea la apelante se refiere a que los valores inicial y final aprobados por la Corporación exaccionante, no toman en consideración los aumentos del coste de la vida y las depreciaciones monetarias producidas a lo largo del período impositivo hasta la fecha del devengo, con lo que resulta vulnerado el principio constitucional de capacidad económica al gravarse plusvalías inexistentes.
En torno al tema de la "corrección monetaria" del valor inicial, debe afirmarse, siguiendo una ya reiterada jurisprudencia de esta Sala (sentencias, entre otras, de 24-2, 9, 10, 23 y 27-3 y varias de 2-7-1987, 16-6, 13-7, 24-10 y 7-11-1988, 30 y 31-1, 20-2, 25-4, 8, 9 y 16-5, 9-6, 30-9 y 28-11-1989, 2 y 10-2, 30-3 y 17-12-1990, 15 y 18-7-1991, 17-2-1992, 3-12-1993, 26-3- 1994, 6-5 y 28-7-1995 y 15-3-1996), que A) El mecanismo de corrección automática del valor inicial en función del Indice del coste de la vida establecido en la Base 27 de la Ley 41/1975 y en el artículo 92.5 del Real Decreto 3250/76, fue derogado, a partir del 10 de junio de 1978 y con efectos definitivos del 1 de enero de 1979, por el artículo 3.2 del Real Decreto-Ley 15/78, que en el 4 estableció, en lugar de la técnica indicada, una autorización al Gobierno (hasta ahora no utilizada), semejante a la contenida en el artículo 512.3 de la Ley de Régimen Local de 1955 (y, después del Real Decreto-Ley citado, en el artículo 355.5 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril), paraaplicar, cuando razones de política económica así lo exijan, correcciones monetarias en la determinación del valor inicial del período impositivo. Y, B), No cabe, por tanto, tampoco, la posibilidad singular y particularizada de hacer la corrección monetaria en cada caso, porque tal mecanismo supletorio es mucho más complejo que la corrección automática a que antes se ha hecho referencia y, además, el sistema tributario español prescinde en general de los efectos de la inflación y deflación sobre los gravámenes, supuesto que una y otra comportan beneficios y perjuicios recíprocos para el Fisco y para el contribuyente, variables y en cierto aspecto compensables.
Como la posibilidad de aplicar la corrección monetaria automática no está positivamente contemplada en la legislación vigente, por no haberse puesto en marcha el dispositivo jurídico señalado para su determinación y actualización, cual es el ejercicio por el Gobierno de la facultad que a tal efecto le ha delegado el Poder Legislativo (y por no haber llegado a regir, en su caso, el artículo 92.5 del Real Decreto 3250/76, al haber sido derogado por el Real Decreto-Ley 15/78 antes de su entrada en vigor el 1 de enero de 1979), la pretensión del apelante no pasa de ser una simple petición o ejercicio del derecho de gracia, que en todo caso queda pendiente de la discrecionalidad de la Corporación.
Dicha tesis ha sido confirmada, precisamente, por la sentencia 221/1992, de 11 de diciembre, del Pleno del Tribunal Constitucional, que, al resolver las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas número 1062/88 y 2191/90 propuestas por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el sentido de reputar conformes a la Constitución los artículos 4 del Real Decreto-Ley 15/1978, de 7 de junio, y 355.5 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, antes citados (que son del mismo tenor), tiene declarado, entre otros extremos, lo siguiente:
"El apartado 5 del artículo 355 del TR, relativo al impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos, autoriza al Gobierno para aplicar correcciones monetarias en la determinación del valor inicial del período de imposición de dicho impuesto "cuando razones de política económica así lo exijan". La Sala proponente achaca a este apartado una vulneración del principio de capacidad económica (art. 31.1 CE), por gravamen de plusvalías ficticias, al no hacer obligatorio el ajuste del valor inicial a la inflación. También, el que no se respeta el principio de reserva de ley (arts. 31.3 y 133 CE) y que se desconoce el principio de autonomía local (arts. 140 y 142 CE).
Este Tribunal ha declarado en ocasiones precedentes que capacidad económica, a efectos de contribuir a los gastos públicos, tanto significa como la incorporación de una exigencia lógica que obliga a buscar la riqueza allí donde la riqueza se encuentra. Ello no significa, sin embargo, que la capacidad contributiva pueda erigirse en criterio exclusivo de justicia tributaria. Es constitucionalmente admisible que el legislador establezca impuestos que, sin desconocer o contradecir el principio de capacidad económica, estén orientados al cumplimiento de fines o a la satisfacción de intereses públicos que la CE preconiza o garantiza.
El artículo cuestionado -355.5 del TRRL- se inserta en un sistema de valoración de las bases imponibles y de los elementos integrantes de dichas bases. El legislador tributario ha establecido como principio configurador del sistema el principio nominalista. En cuanto tal principio, el nominalista es coherente con el orden constitucional establecido.
No puede desconocerse, sin embargo, que el mantenimiento a ultranza, sin excepciones, del principio nominalista puede dar lugar, en ciertos casos, a situaciones incompatibles con la plena vigencia del sistema tributario justo a que se refiere el artículo 31.1 del Texto Constitucional.
Se explica, así, la existencia de una pluralidad de normas encaminadas a mitigar los efectos que una aplicación indiscriminada del principio nominalista podría producir. En la adopción de tales decisiones goza el legislador de un amplio margen de discrecionalidad.
El artículo 355.5 del TRRL no establece, ciertamente, una corrección automática y obligatoria de los valores iniciales. Pero de ahí no puede deducirse que vulnere los principios del artículo 31.1 CE y, en especial, el de capacidad económica. Como ya se ha indicado, el legislador goza en principio de libertad para decidir si aplica o no correcciones monetarias, así como para determinar la fórmula concreta de llevarlas a cabo. En este caso concreto, el legislador establece una doble autorización al Gobierno. Ciertamente la autorización al Gobierno está redactada en términos de gran amplitud, aunque ello no significa que el Gobierno goce de una libertad absoluta de hacer uso o no de esa habilitación. El no ejercicio de esa autorización por el Gobierno podría dar lugar, en situaciones extremas, a una tributación irracional y arbitraria que rebasara los límites constitucionales; pero tal efecto no podría imputarse directamente al precepto ahora cuestionado, sino a la inactividad, en su caso, del Gobierno.Respecto al principio de reserva de ley en materia tributaria (art. 31.3 CE), nuestra Constitución se ha pronunciado en esta materia de una manera flexible y ha optado por incorporar una reserva relativa. La citada reserva comprende la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo. En cuanto elemento necesario para la determinación del importe de la cuota tributaria, también la base imponible es un elemento esencial del tributo y, en consecuencia, debe ser regulada por Ley. No puede desconocerse, sin embargo, que la base imponible requiere en ocasiones complejas operaciones técnicas. Ello explica que el legislador remita a normas reglamentarias la concreta determinación de algunos de sus elementos. Se hace así preciso determinar cuál es el ámbito de la regulación de la base imponible que debe quedar necesariamente reservado al legislador; análisis que debe llevarse a cabo en función de las circunstancias de cada caso concreto y a partir de la naturaleza y objeto del tributo de que se trata. Respecto al precepto enjuiciado, las correcciones monetarias son un elemento ajeno a la estructura básica del impuesto, no esencial, sino accidental. El legislador ha previsto la realización de correcciones monetarias, posibilitando así la práctica de una operación que, de otra manera, no podría llevarse a cabo, siendo razonable que la Ley autorice al Gobierno para que éste aprecie cuándo concurren las circunstancias que justifican la práctica de las expresadas correcciones. El grado de concreción aquí exigible no puede equipararse al requerido con relación a otros elementos configuradores de la base, por lo que ningún reproche cabe hacer desde la perspectiva del principio de reserva de Ley.
Respecto al principio de autonomía local, y con relación a la práctica de correcciones monetarias, la autorización al Gobierno no carece de justificación; la complejidad en la elaboración de los posibles índices, la necesidad de asegurar que tales índices sean homogéneos en todo el territorio, así como la incidencia que tales correcciones puedan tener sobre la política económica, justifican plenamente que el legislador haya atribuído dicha facultad al Gobierno".
No cabe por tanto, estimar la apelación, por atemperarse la sentencia de instancia a lo establecido, al respecto, en el ordenamiento tributario, tanto constitucional como ordinario.
No hay méritos para hacer expresa condena en las costas, por no concurrir los requisitos señalados para ello por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, desestimando el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de Dª Antonia contra la sentencia dictada, con fecha 31 de enero de 1992, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, debemos confirmar y confirmamos la sentencia de instancia. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José María Ruiz-Jarabo Ferrán, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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